Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser Forvaltningsrevisjon 2014 BIR -
Forord og sammendrag KPMG har i samsvar med BIRs Plan for forvaltningsrevisjon gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser i tidsrommet desember 2013 april 2014. Denne rapporten beskriver resultatet av forvaltningsrevisjonen. Forvaltningsrevisjonen har vært gjennomført med bred deltakelse og god bistand fra innkjøpssjef, ledelsen i BIR AS og involverte datterselskaper, samt involverte personer i anskaffelsene som er gjennomgått. KPMG ønsker å takke alle som har bidratt i forvaltningsrevisjonen. Oppbygging av rapporten Rapportens sammendrag gir en kortfattet fremstilling av resultatet av forvaltningsrevisjonen Kapittel 1 er en innledende presentasjon av bakgrunn, formål, problemstillinger, revisjonskriterier og metode for gjennomføring Kapittel 2 er en gjennomgang av utvalgte offentlige anskaffelser her redegjøres for datagrunnlaget og forvaltningsrevisors vurderinger av etterlevelse av interne rutiner og lov- og forskriftskrav Kapittel 3 er en presentasjon av våre anbefalinger om tiltak I kapittel 4 fremgår høringsuttalelse fra BIR AS og KPMGs merknader til uttalelsen Bergen, 7. mai 2014 Harald Sylta Partner
SAMMENDRAG AV RAPPORTEN Revisjonsområde: Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser Revisjonsperiode: Des 2013 april 2014 Formål med forvaltningsrevisjonen: Undersøke om BIR har et tilfredsstillende internt regelverk og rutiner for offentlige anskaffelser, og om praksis understøtter lovpålagte krav og internt regelverk/rutiner. I tillegg har det vært et formål å vurdere i hvilken grad BIR har en strategisk tilnærming til bruk av innkjøpsfunksjonen i konsernets virksomhet. RESULTAT Problemstillinger 1)I hvilken grad har BIR interne retningslinjer og interne rutiner for offentlige anskaffelser som er i samsvar med lov og forskriftskrav? 2)I hvilken grad er BIRs praksis for offentlige anskaffelser i samsvar med lov og forskrift samt egne retningslinjer og rutiner? 3)I hvilken grad har BIR en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser som er i samsvar med beste praksis? Samlet vurdering av forbedringspotensial 1 Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende 1 Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Revisjonen har ikke avdekket avvik ift. krav Revisjonen har funnet avvik ift krav, og forbedringstiltak bør vurderes og iverksettes Revisjonen har funnet avvik ift krav som vurderes som vesentlige, og forbedringstiltak må vurderes og iverksettes
Konklusjoner Innkjøpshåndboken til BIR gjengir naturlig nok avgrensede deler av regelverket for offentlige anskaffelser. Det er først og fremst fokus på interne rutiner, retningslinjer og instrukser. Den omtale av regelverket som er tatt med, er etter KPMGs vurdering i all hovedsak korrekt. Etter KPMGs vurdering er det en del tilfeller av omtale av regelverk i innkjøpshåndboken som er upresist formulert eller som ikke er fullt ut dekkende for regelverket. KPMGs konklusjoner er her avgrenset til i hvilken grad interne retningslinjer samsvarer med regelverket for offentlige anskaffelser for nærmere vurderinger av utforming og bruk av interne retningslinjer, se problemstilling 2 og 3. KPMGs hovedvurdering etter gjennomgangen av utvalgte anskaffelser er at BIR generelt har god kunnskap om regelverket for offentlige anskaffelser, og at regelverket i hovedsak er etterlevd ved BIRs kunngjorte innkjøp. Alle faser, fra planlegging til kontraktssignering, følges i hovedtrekk slik regelverket forutsetter. Det er like fullt en del eksempler på gjennomgående avvik og avvik som etter KPMGs vurdering vitner om uriktig regelforståelse En av konkurransene er gjennomført som en dynamisk innkjøpsordning. Etter KPMGs vurdering er det gjort flere grunnleggende feil både ved etablering og bruk av ordningen. Av tre kontrollerte direkteanskaffelser, er det KPMGs vurdering at to av disse ikke oppfylte vilkårene i noen av unntakene fra kunngjøringsplikten. Etter KPMGs vurdering er disse således å anse som ulovlige direkteanskaffelser Med hensyn til oppfølging av interne rutiner, viser kontrollen at en del formelle krav knyttet til fullmakter, mandater og instrukser ikke etterleves i praksis. En betydelig del av dokumentasjonen er ikke arkivert. Etter KPMGs vurdering, viser BIRs praksis enkeltelementer som er i samsvar med ledende anskaffelsespraksis. Den overordnede tilnærmingen er likevel tradisjonell, og ikke på et modenhetsnivå som kjennetegner ledende praksis. Slik KPMG forstår innkjøpsenhetens funksjon i BIR, er den ikke involvert i budsjett- eller beslutningsprosesser som avgjør hvilke anskaffelser som planlegges gjennomført. Det viktigste avviket er etter revisors vurdering likevel mangler ved de interne rutinene, jf. innkjøpshåndboken. Dette gjelder ikke de interne rutinenes omtale og gjengivelse av regelverket, dette er som vist i problemstilling 1 i all hovedsak korrekt. Mangler det vises til her gjelder utforming og bruk av de interne rutinene. Etter KPMG sin vurdering, har BIRs innkjøpshåndbok et klart forbedringspotensial
Anbefalinger 2 Styrke kompetanse og ressurser Innkjøpsfunksjonen i BIR utgjøres i dag av en person, og er derfor sårbar og presset med utgangspunkt i det omfanget av offentlige anskaffelser funksjonen skal være involvert i og ha ansvar for. Denne forvaltningsrevisjonen har etter KPMGs vurdering vist at det er behov for å bruke mer ressurser på innkjøpsområdet. Dette gjelder både for å sikre tilfredsstillende regelverksetterlevelse, styrking av dokumentasjon og videreutvikling og oppfølging av rutiner, retningslinjer og maler. Tydeliggjøre roller og ansvar Revisjonen har vist at den formelle rolle- og ansvarsdelingen mellom innkjøpsenheten og innkjøpsselskapene er utydelig, og videre at krav til skriftlige fullmakter for å presisere ansvaret i hver enkelt anskaffelse i begrenset grad praktiseres. Etter KPMG sin vurdering, bør BIR tydeliggjøre denne rolle- og ansvarsdelingen, og følge opp at praksis sammenfaller med de formelle rutinene. Basert på gjennomgangen av utvalgte direkteanskaffelser, er det etter KPMG sin vurdering behov for en særskilt presisering i BIRs retningslinjer at alle direkteanskaffelser over kr 500 000 skal godkjennes av innkjøpssjefen før gjennomføring. Forbedre interne rutiner og retningslinjer BIRs innkjøpshåndbok er et viktig redskap for å sikre anskaffelsesrettslige og anskaffelsesfaglige gode innkjøp. På bakgrunn av funn vist til i kapittel 2.3.4 og 2.4.3, anbefaler KPMG at BIR gjennomfører en revisjon av innkjøpshåndboken. Formålet med en slik revisjon bør i første rekke være å avklare målgruppen. En slik intern innkjøpshåndbok vil normalt ha to ulike målgrupper. Den del av rutinene, herunder sjekklistene og maler, for anskaffelsene med minst verdi er ment å skulle leses og forstås av resten av organisasjonen, når de gjør sine selvstendige anskaffelser. Disse rutinene bør ha fokus på pedagogiske forklaringer og redegjørelser for hvordan man skal gå frem, og skal i første rekke sørge for at de grunnleggende krav til anskaffelser følges ved innkjøp av liten verdi. Rutinene som gjelder anskaffelser av høy verdi er ment for innkjøpsavdelingen/-funksjonen sentralt. Denne del av rutinene kan i langt høyere grad forutsette at leseren kjenner regelverket for offentlige anskaffelser, herunder terminologi og praksis. Denne del av rutinene skal i første rekke sikre at man har en ensartet og skriftlig praksis på hvordan BIR gjør sine anskaffelser, samt tjene som innføring for eventuelle nye medarbeidere til innkjøpsavdelingen. I andre rekke vil en slik gjennomgang også kunne tjene til generelt å systematisere innholdet i innkjøpshåndboken bedre. I tredje rekke bør en slik revisjon også innbefatte justeringer av rutinene til å ligge nærmere det som reelt praktiseres. Det vil etter KPMGs syn være en klar fordel at en eventuell revidering av håndboken forankres tydelig i BIRs ledelse. Dette er viktig av flere grunner, herunder å sikre en tilstrekkelig forankring av formålet med og fokuset i innkjøpshåndboken, og å legge forholdene best 2 Anbefalinger er utdypet i kapittel 3.
mulig til rette for at innkjøpshåndboken faktisk blir benyttet av de virksomheter og personer som er i målgruppen. Revurdere den dynamiske innkjøpsordningen På bakgrunn av funn vist til i kapittel 2.3.2 om den etablerte dynamiske innkjøpsordningen for renovasjonsbiler, anbefaler KPMG at BIR terminerer ordningen. Dette anbefaler vi med utgangspunkt i følgende forhold: Ordningen ble etablert på grunnlag av en kunngjøring som ble trukket etter én dag. Dette innebærer, etter KPMGs vurdering, en klar risiko for at konkurransen vil bli ansett som ikke kunngjort, og at alle avrop innenfor ordningen er å anse som direkteanskaffelser. Dette selv om den ble kunngjort på nytt i november samme år. Ordningen slik den praktiseres, fraviker etter KPMGs vurdering flere grunnleggende krav til dynamiske innkjøpsordninger. Styrke bevissthet om rammeavtaler Som vist til i kapittel 2.4.3 mangler BIRs egne retningslinjer omtale av rammeavtaler. Etter KPMGs vurdering er rammeavtaler et helt nødvendig verktøy å benytte for en stor og profesjonell innkjøper som BIR, herunder et bevisst forhold til valg og bruk av rammeavtale med én eller flere leverandører, og i siste tilfellet mellom rammeavtaler der alle vilkår fastlagt eller ikke. Styrke dokumentasjon Gjennomgangen har vist at dokumentasjon for de utvalgte anskaffelsene har forbedringspotensial. For de fleste av konkurransene har vesentlig dokumentasjon vært til stede, men det har vært til dels krevende å identifisere og innhente all tilgjengelig dokumentasjon. Etter KPMGs vurdering bør BIR generelt styrke systematisering av dokumentasjon i offentlige anskaffelser.
Innhold 1 Innledning 2 1.1 Bakgrunn 2 1.2 Formål og avgrensing 2 1.3 Problemstillinger 2 1.4 Revisjonskriterier 3 1.5 Metode 3 2 Fakta og vurderinger 4 2.1 Innledning 4 2.2 BIRs retningslinjer versus regelverket om offentlige anskaffelser 4 2.3 BIRs anskaffelsespraksis versus regelverk og interne retningslinjer 5 2.4 Innkjøpsfunksjonens rolle i et strategisk perspektiv 11 3 Anbefalinger om tiltak 14 4 Høringsuttalelse 17 4.1 Høringsprosessen og høringssvar 17 4.2 Formell uttalelse til rapporten 17 4.3 Revisors merknader til uttalelse 18 Vedlegg 1 Skjema vurdering av gjennomførte anskaffelser 22 Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon 38 1
1 Innledning 1.1 Bakgrunn Forvaltningsrevisjon av Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser er prioritert som det tredje forvaltningsrevisjonsprosjektet i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. Til grunn for prosjektplanen og valgt tilnærming i denne forvaltningsrevisjonen, ligger BIRs Plan for forvaltningsrevisjon. 1.2 Formål og avgrensing Forvaltningsrevisjonsprosjektet har følgende formål: Undersøke om BIR har et tilfredsstillende internt regelverk og rutiner for offentlige anskaffelser, og om praksis understøtter lovpålagte krav og internt regelverk/rutiner. I tillegg har det vært et formål å vurdere i hvilken grad BIR har en strategisk tilnærming til bruk av innkjøpsfunksjonen i konsernets virksomhet. Hovedfokuset i revisjonen er etterlevelse av regelverk og interne rutiner for offentlige anskaffelser. Følgende avgrensninger er gjort for de tre problemstillingene som skal undersøkes: Revisjonens undersøkelser under problemstilling 1 i hvilken grad BIRs interne retningslinjer/rutiner er i samsvar med lov og forskriftskrav er ikke uttømmende. Denne vil være avgrenset til vurderinger av om innhold i BIRs innkjøpshåndbok er i strid med konkrete bestemmelser i lov og forskrift. Revisjonens undersøkelser under problemstilling 2 i hvilken grad BIRs praksis for offentlige anskaffelser er i samsvar med lov og forskrift samt egne retningslinjer/rutiner er avgrenset til: Stikkprøvekontroll av 3 direkteanskaffelser som er gjennomført uten konkurranse, med henvisning til unntaksbestemmelser i regelverket om offentlige anskaffelser. Kontrollen vil inkludere vurdering av om prosessuelle krav til beslutning er ivaretatt, og om vurdering som ligger til grunn for å gjøre anskaffelsen direkte anses å være i samsvar med regelverket. 6 kunngjorte anskaffelser i BIR-konsernet. Den konkrete gjennomgangen av anskaffelsene vil gjelde fra oppstart til avslutning av konkurransen, der avslutning er definert som arkivert sak/kontrakt. Vurdering av problemstilling 3 i hvilken grad BIR har en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser er avgrenset til enkelte, sentrale elementer med hovedfokus på innkjøpsfunksjonens plass i beslutningsprosesser og om konsernet har rutiner og retningslinjer for innkjøp som er hensiktsmessige og som brukes/følges opp. 1.3 Problemstillinger På bakgrunn av formålet oppstilles følgende problemstillinger for forvaltningsrevisjonen: 1. I hvilken grad har BIR interne retningslinjer og interne rutiner for offentlige anskaffelser som er i samsvar med lov og forskriftskrav? 2. I hvilken grad er BIRs praksis for offentlige anskaffelser i samsvar med lov og forskrift samt egne retningslinjer/rutiner? 3. I hvilken grad har BIR en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser som er i samsvar med beste praksis? 2
For hver problemstilling undersøkes også årsaker til og konsekvenser av evt. mangler. Forbedringstiltak begrunnes ut fra BIRs mål, strategier og krav og ellers med eksemplifiseringer fra det som regnes som beste praksis for investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og normer som tilstand og/eller praksis i BIR måles mot. Valg av revisjonskriterier er omforent med BIR, og skal være aktuelle, relevante og gyldige for konsernet. Revisjonskriterier i denne gjennomgangen er utledet fra Regelverket for offentlige anskaffelser. To hovedkilder til regelverket er lov om offentlige anskaffelser av 1999 (også forkortet LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (også forkortet FOA). En annen viktig kilde er praksis fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (også forkortet KOFA). BIRs innkjøpshåndbok og retningslinjer for offentlige anskaffelser Beste praksis for strategiske innkjøpsprosesser, herunder Tidlig involvering av innkjøpsfunksjonen, deltakelse i beslutningsprosesser Utvikling/implementering og bruk av virksomhetsovergripende innkjøpspolicy Regelverket for offentlige anskaffelser utgjør revisjonskriterier for å svare ut på problemstilling 1 og 2. BIRs interne retningslinjer utgjør faktagrunnlag for problemstilling 1 og 3, samt revisjonskriterier for problemstilling 2. Elementer fra beste praksis på området utgjør revisjonskriterier for problemstilling 3. I kapittel 2 vises det konkret til revisjonskriterier i vurderingsdelen, der fakta måles mot revisjonskriterier. 1.5 Metode Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i tråd med kravene i RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon og BIRs Plan for forvaltningsrevisjon. I prosjektet har følgende teknikker vært brukt for å samle inn data: Dokumentanalyse Til grunn for rapporten ligger gjennomgang og analyse av dokumentasjon gjort tilgjengelig for oss med bistand fra konserncontroller, innkjøpssjef og ansatte ved arkivet. Dette inkluderer dokumentasjon på strategisk nivå (innkjøpshåndbok, retningslinjer, etc.), samt all skriftlig dokumentasjon knyttet til de 9 (3+6) utvalgte case for gjennomgang. Intervjuer KPMG har gjennomført 9 intervju i forbindelse med revisjonen. Utvalg av personer for intervju er basert på forventet informasjonsverdi, personers erfaring og/eller formelt ansvar i forhold til rapporten sitt formål og problemstillinger. Intervju er gjort for å få utfyllende informasjon og forklaringer til den skriftlige dokumentasjonen, beskrivelser av praksis og synspunkter/erfaringer på de problemstillinger som forvaltningsrevisjonen skal besvare. Referat fra intervjuer er sendt respondenter for verifisering, dvs. at respondentene har fått anledning til å lese igjennom intervjureferatene og gjøre eventuelle korrigeringer. I tillegg ble det i forbindelse med utarbeidelse av prosjektplan gjennomført uformelle samtaler med tre personer. 3
2 Fakta og vurderinger 2.1 Innledning I dette kapittelet presenteres faktagrunnlaget for revisjonen og revisors vurderinger av dette sett opp mot revisjonskriteriene. I samsvar med problemstillingene presenteres først fakta og vurderinger knyttet til BIRs interne retningslinjer, deretter gjennomgås utvalgte anskaffelser, og til slutt vurderes BIRs strategiske bruk av innkjøpsfunksjonen. 2.2 BIRs retningslinjer versus regelverket om offentlige anskaffelser BIRs retningslinjer for offentlige anskaffelser er definert i konsernets innkjøpshåndbok, senest oppdatert 28. mai 2013. I innkjøpshåndboken er blant annet BIRs visjon, strategi, fullmakter, etiske retningslinjer og retningslinjer for gjennomføring av konkurranser definert. Etter problemstilling 1 skal revisor vurdere i hvilken grad BIRs interne retningslinjer er i samsvar med lov- og forskriftskrav. Å ha en innkjøpshåndbok er intet krav etter regelverket for offentlige anskaffelser, men er vanlig for større offentlige virksomheter. Det finnes ingen standard eller mal for hvordan en slik innkjøpshåndbok skal systematiseres, eller hva den skal inneholde. Her varierer praksis sterkt. KPMG understreker at BIRs innkjøpshåndbok naturlig nok ikke dekker alle sider ved regelverket for offentlige anskaffelser. Det bør heller ikke være noe sentralt formål med en god innkjøpshåndbok at den skal gjengi store deler av regelverket. Det bemerkes videre at BIRs innkjøpshåndbok ikke er skrevet av jurister, eller med jurister som målgruppe. Dette gir seg utslag i en annen type språkføring, som innebærer at det i en del tilfeller er krevende å vurdere om det som står i innkjøpshåndboken strider mot anskaffelsesregelverket. I det følgende presenteres våre hovedfunn til problemstilling 1: Den omtale av regelverket for offentlige anskaffelser som er tatt med i innkjøpshåndboken, er i all hovedsak korrekt. Dette er naturlig, på bakgrunn av hvordan håndboken er lagt opp. Den inkluderer i liten grad gjengivelse av regelverk, det er først og fremst fokus på interne rutiner, retningslinjer og instrukser. Etter KPMGs vurdering er det en del tilfeller av omtale av regelverk i innkjøpshåndboken som er upresist formulert eller som ikke er fullt ut dekkende for regelverket. Eksempler på dette er: Pkt 5.5 Terskelverdier første kolonne i skjemaet angir at anskaffelser under kroner 100 000 angir at direktekjøp er tillatt, hvilket er korrekt. Neste kolonne angir at anskaffelser mellom kroner 100 000 og 500 000 krever forenklet forespørsel. Men en slik forenklet forespørsel er like fullt et direktekjøp. Men også for anskaffelser med verdi under kr 100 000 er det krav til å ivareta hensynet til konkurranse, og det kan ikke generelt åpnes for kun å henvende seg direkte til én leverandør uten på noen måte å sørge for konkurranse. Pkt 5.8 Anskaffelsesprotokoll her angis hva en anskaffelsesprotokoll minimum skal inneholde. Det som er listet opp er ikke feil, men heller ikke fullstendig. Hva en anskaffelsesprotokoll minimum skal inneholde følger av FOA vedlegg 3 og 4. Pkt 5.14 EØS-reglene angitt EØS-terskelverdi for bygg- og anleggsanskaffelser på 43,5 mill kroner er feil, riktig terskelverdi skal være 40 mill kroner. 4
Pkt 5.15 Endringer i FOA gjeldende fra 01.07. 2012 i punkt 3 er begrepene suspensjon og uten virkning blandet sammen. Pkt 5.17 Når kan FOA fravikes her er overskriften misvisende. De fleste av de opplistede unntaksbestemmelser gir ikke unntak fra FOA, men fra kunngjøringsplikten. Forskriften gjelder ellers, i særdeleshet del I. Dessuten er flere av de opplistede unntaksbestemmelser så vidt summarisk og upresist beskrevet at de neppe kan sies å gi uttrykk for gjeldende rett. Eksempler er: Punkt 2 der bare halve unntaksbestemmelsen er gjengitt, den andre delen som er like viktig er at det fordelaktige tilbudet kun eksisterer en kort periode. Punkt 6 synes å være en sammenblanding av unntakene i FOA 2-1 (2) bokstav a og d. Samlet sett er det KPMGs vurdering at det ikke er viktige tilfeller av direkte motstrid mellom innkjøpshåndbokens innhold og regelverket for offentlige anskaffelser. For nærmere vurderinger av utforming og bruk av interne retningslinjer vises det til punkt 2.3 og 2.4. 2.3 BIRs anskaffelsespraksis versus regelverk og interne retningslinjer 2.3.1 Innledning Det er til gjennomgangen, på stikkprøvebasis, valgt ut seks kunngjorte og gjennomførte konkurranser, og tre direkteanskaffelser. De seks kunngjorte og gjennomførte konkurransene er plukket fra den nasjonale anskaffelsesportalen doffin.no, blant konkurranser som er kunngjort av BIR-selskaper. Utvelgelsen av case ble gjort i samarbeid med BIR AS, og et sentralt utvelgelseskriterium var variasjon/spredning i anskaffelser. Dette gjaldt både med hensyn til verdi, type kontraktsgjenstand, del av regelverket som kommer til anvendelse, samt å fange opp konkurranser gjennomført av de ulike BIR-selskaper som er underlagt anskaffelsesregelverket. De tre direkteanskaffelsene er plukket ut fra interne lister fra BIR, som årlig settes opp av innkjøpssjefen, over direkteanskaffelser som er gjennomført av de forskjellige BIR-selskapene (leverandørsjekk). De utvalgte anskaffelsene er vurdert opp mot regelverket (pkt 2.3.2 og 2.3.3) og BIRs egne retningslinjer (2.3.4). I tillegg inkluderer gjennomgangen en kartlegging av hvilke anskaffelsesdokumenter som er arkivert i BIRs arkivsystem (2.3.5). Vurdering av anskaffelsene opp mot regelverket er gjennomført som en lovlighetskontroll, hvilket innebærer etterprøving av hvorvidt de kontrollerte konkurranser er gjennomført i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det er følgelig ikke gjort noen vurdering av de anskaffelsesfaglige valg som ligger bak hver konkurranse, herunder strategisk og operativ gjennomføring. Evalueringen er lagt opp etter samme tilnærming som gjøres av andre kontrollorganer, som for eksempel Riksrevisjonen og KOFA. Dette innebærer at det er tatt utgangspunkt i de dokumenter og interne notater som eksisterer og som er mottatt fra BIR. Videre er det ikke gjort noen kontroll eller overprøving av de evalueringer som hører under det innkjøpsfaglige skjønn, som gjerne er fagteknisk betinget. Gjennomgangen av dokumentene er supplert med samtaler med de innkjøpsansvarlige sentralt hos BIR, i første rekke innkjøpssjefen, samt de personer i innkjøpsselskapene som har stått som ansvarlige for de enkelte anskaffelsene, både de konkurranseutsatte og direkteanskaffelsene. 2.3.2 Konkurranseutsatte anskaffelser De seks konkurranseutsatte anskaffelser som er plukket ut til kontroll er: 5
Anskaffet Anslått verdi Anskaffende BIRselskap To stk gravelastere Under 1,6 MNOK BIR Privat AS Diverse kjemikalier 24 MNOK BIR Avfallsenergi AS Renholdstjenester 3,2 MNOK Flere Trevirke, mottak og behandling Over 1,6 MNOK BIR Avfallsenergi AS Vikartjenester 4 5 MNOK Flere Dynamisk innkjøpsordning for renovasjonsbilder Ukjent BIR Transport AS Hver av de seks konkurransene er gjennomgått og vurdert. Rapporten er lagt opp slik at nøkkelinformasjon, avvik fra regelverket som er identifisert og andre relevante merknader er ført inn i et skjema for hver konkurranse. For en detaljert vurdering av hver enkelt konkurranse vises det til skjemaene i vedlegg 1. En av anskaffelsene dynamisk innkjøpsordning for renovasjonsbilder er ikke ført inn i noe skjema, men heller gitt en oppsummering og totalvurdering. Også denne ligger i vedlegg 1. Her gjøres rede for de hovedfunn og vurderinger som det er konkludert med fra de seks konkurransene. De avvik fra regelverket som er avdekket, kan hensiktsmessig deles i to hovedgrupper. Den ene er avvik som går igjen i flere konkurranser, og derfor kan indikere en gjennomgående feilvurdering. Den andre er feil som bærer preg av gal regelforståelse, med andre ord ikke at det er skjedd en glipp eller unøyaktighet, men at BIR positivt oppfatter anskaffelsesreglene feil. KPMGs hovedvurdering etter gjennomgangen av disse seks anskaffelsene er at BIR generelt har god kunnskap om regelverket for offentlige anskaffelser, og at regelverket i hovedsak er etterlevd ved BIRs kunngjorte innkjøp. Alle faser, fra planlegging til kontraktssignering, følges i hovedtrekk slik regelverket forutsetter. BIRs bruk av maler for konkurransegrunnlag fremstår som et viktig bidrag til at alle opplysinger og informasjon som skal gis i en offentlig konkurranse er tilstede i konkurransene. Det bemerkes likevel at BIR tilsynelatende benytter flere ulike versjoner eller varianter av konkurransegrunnlag, og at disse varierer betydelig i kvalitet. Et konkret eksempel på dette er de konkurransegrunnlag der det ikke er oppstilt kvalifikasjonskrav, men kun dokumentasjonskrav. Ett annet eksempel er at noen av konkurransegrunnlagene er bygget opp langt mer systematisk og logisk enn andre. Dette antas å ha sitt opphav i bruk av forskjellige maler. Disse forhold utgjør ikke regelbrudd, men påvirker etter KPMGs syn hvorvidt BIR fremstår som en dyktig og profesjonell innkjøper. Gjennomgående avvik Et gjennomgående trekk i flere av de vurderte konkurransene er at det gis motstridende opplysinger i kunngjøringsskjemaet på doffin.no sammenlignet med det som er opplyst i konkurransegrunnlaget. Konkrete eksempler på dette er at det i flere konkurranser i kunngjøringsskjemaet er sagt nei på feltet for om konkurransen åpner for deltilbud, eller omfatter opsjoner, selv om det er sagt det motsatte i konkurransegrunnlaget. Det er også grunn til å bemerke at ved kunngjøring av 6
konkurranser om rammeavtaler er krav til å oppgi mer informasjon om anskaffelsen i kunngjøringsskjemaet enn ved vanlige kontrakter. Grunnen til at det er viktig med samsvar mellom kunngjøring og konkurransegrunnlag, er at potensielle tilbydere kan basere sin beslutning om å utarbeide tilbud eller ikke på grunnlag av informasjonen i kunngjøringen, eller i det minst om de ønsker å innhente resten av konkurransedokumentene. Avvik mellom kunngjøringen og konkurransegrunnlag er av KOFA en rekke ganger slått ned på som stridende mot kravet til forutsigbarhet og klarhet i konkurransegrunnlaget. Et annet gjennomgående trekk i flere av konkurransene er de regler og juridiske begrensninger som gjelder ved evaluering av tilbudene. Med tilbudsevaluering menes når man sammenligner de mottatte og ikke-avviste tilbudene for å avgjøre hvilket som, i henhold til de oppgitte tildelingskriteriene, er det beste. Korrekt tilbudsevaluering er juridisk meget krevende, ettersom forskrift om offentlige anskaffelser selv knapt inneholder noen regulering. Basert på de grunnleggende krav i anskaffelsesretten er det imidlertid fra domstolene og KOFA oppstilt en rekke juridiske skranker og regler for tilbudsevaluering. Det er flere eksempler på at dette er brutt i de gjennomgåtte konkurransene. I konkurransen om renholdstjenester er det brukt to ulike evalueringsmetodikker i samme evaluering. Mer konkret er ett tildelingskriterium (pris) målt mot det beste tilbudet slik at laveste pris fikk maksimal poengsum. Et annet tildelingskriterium (kompetanseomfang) er målt mot en tenkt idealstandard, slik at kun dersom et tilbud levde opp til dette ville det bli gitt maksimal poengsum. Dette er en ulovlig blanding av evalueringsmodeller. Det vises til merknadene i skjemaet for konkurransen, med henvisning til KOFApraksis. I samme konkurranse er det flere eksempler på klart uproporsjonale poenggivninger under tildelingskriteriene. Det har ikke lyktes å avdekke hvilken formel eller evalueringsmodell som er benyttet, men revisor sin vurdering er at det har gitt uriktige og ulovlige utslag. Det vises til merknadene i skjemaet for konkurransen. I konkurransen om kjemikalier er vekten av tildelingskriteriene forskjøvet. Det var i konkurransegrunnlaget oppgitt at pris skulle telle 60 % og leveringstid skulle telle 40 %. I stedet for å evaluere og poengsette tilbudt leveringstid på det siste tildelingskriteriet, ble det kun konkludert med at alle tilbudenes leveringstid var akseptabel og dermed fikk alle tilbudene maksimal poengscore på dette tildelingskriteriet. Konsekvensen av dette var at pris alene ble utslagsgivende altså fikk en reell vekt på 100 % - i strid med det som var oppgitt i konkurransegrunnlaget. Denne fremgangsmåten var også i strid med evalueringsmetodikken som var angitt i konkurransegrunnlaget. Videre viser gjennomgangen at BIR synes å ha et for unyansert forhold til om en anskaffelse er en rammeavtale eller ikke. En rammeavtale er ikke det samme som en kontrakt, da rammeavtaler fordrer et avrop (bestilling) for at det skal etableres en gjensidig bebyrdende avtale altså en kontrakt. Det vises i denne sammenhengen til definisjonen i FOA 4-2 bokstav f om at rammeavtaler defineres som en avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører som har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder. [vår utheving] Dersom en anskaffelse er en rammeavtale, aktualiserer det dessuten de spesielle regler som gjelder for rammeavtaler, særlig FOA kapittel 6 og 15, samt en rekke krav til kunngjøring og konkurransegrunnlag som følger av KOFA-praksis. Eksempler på dette er at ved kunngjøring av rammeavtaler skal det oppgis en øvre verdi på rammeavtalen som samtidig etablerer en grense for hvor store avrop som kan gjøres. Det er også slik at ved rammeavtaler skal det opplyses om forventet volum på hver enkelt varegruppe. 7
Avvik som viser uriktig regelforståelse Selv om gjennomgangen av konkurransene, supplert med intervjuer, viser at anskaffelsesregelverket hovedsakelig etterleves, er det likevel avdekket noen regelbrudd som revisor oppfatter som resultat av uriktig regelforståelse. I den anledning fremheves særlig to eksempler. Det første er avviket i konkurransen om anskaffelse av gravelastere, der det var lagt opp til at leverandørene selv skulle fremskaffe kontraktsvilkårene. Dette er ikke i samsvar med regelverket, jf. FOA 8-1 bokstav d, der det fremgår at med konkurransegrunnlaget skal det vedlegges hvilke alminnelige eller spesielle kontraktsbetingelser som gjelder for oppdraget. KPMG viser til at kontraktsvilkårene har potensielt avgjørende betydning for hvordan en leverandør utformer og priser et tilbud. En konkurranse som åpner for forskjellige kontraktsbetingelser bryter dermed det grunnleggende kravet til likebehandling. Det andre eksemplet gjelder samme konkurranse, der det i konkurransegrunnlaget var åpent for å inngi tilbudene med vanlig e-post. KPMG viser til at det ikke er lovlig å tillate innlevering av tilbud per e-post. Skal tilbud kunne leveres elektronisk, må det benyttes en portal eller konkurransegjennomføringsverktøy som ivaretar kravene i FOA 7-3. På bakgrunn av intervju er det KPMG sin forståelse at disse eksemplene ikke skyldtes unøyaktighet eller hastverksarbeid, men tvert i mot feilaktig ble ansett som lovlig fremgangsmåte. En av anskaffelsene KPMG har gjennomgått i denne revisjonen, er Kjøp av diverse renovasjonsbiler gjennom etablering av dynamisk innkjøpsordning. Dette er en prosedyre eller avtaletype som er svært lite brukt, og hvor det foreligger lite rettspraksis og veiledning. Det vises til vedlegg 1 for en detaljert gjennomgang av denne. KPMG ser det som naturlig å konsentrere vurderingene til overordnede og tydelige krav regelverket stiller. Revisors vurdering er like fullt at det er gjort flere grunnleggende feil både ved etablering og bruk av ordningen. Noen eksempler hvor det er strid mellom BIRs praksis og krav i FOA 15-4 (dynamiske innkjøpsordninger): Kunngjøringen ble avlyst etter kun én dag, med det resultat at kun de av BIR spesielt inviterte leverandører endte opp som inkludert i ordningen. Verken etableringen eller senere avrop oppfyller kravene til fullelektronisk innkjøpsordning Kommende avrop (mini konkurranser) er ikke kunngjort i forkant av hvert avrop Leverandørene ble informert om at de veiledende tilbudene de gav for å bli tatt opp i ordningen var bindende med hensyn til pris. Det vises for øvrig til kapittel 3 om KPMGs anbefalinger om tiltak. 2.3.3 Direkteanskaffelser De tre direkteanskaffelsene som er plukket ut til kontroll er: Anskaffet Leverandør ECO containere Namdal Ressurs AS Knusing av grovavfall TH Paulsen AS Pocket Sales Giant Leap 8
Det er gjennom revisjonen avdekket at det i BIR-systemet årlig gjennomføres et ikke ubetydelig antall direkteanskaffelser. Dette fremkommer blant annet ved at innkjøpsfunksjonen årlig utarbeider en oversikt over alle direkteanskaffelser det enkelte BIR-selskaper har gjennomført. Det er i intervjuene fremkommet at dette arbeidet bidrar til oppmerksomhet omkring risikoen ved direkteanskaffelser, og viktigheten av i hvert tilfelle å vurdere lovligheten av dette. KPMG vil berømme og fremheve viktigheten av dette arbeidet og at det fortsetter. Direkteanskaffelser utgjør utvilsomt den største risikoen, både økonomisk og omdømmemessig, ved offentlige anskaffelser. En direkteanskaffelse gjøres uten at markedet generelt gjøres oppmerksom på det, og unndras dermed offentlighetens kontroll med fremgangsmåten. Det er av denne grunn at regelverket oppstiller så vidt merkbare og direkte sanksjoner mot ulovlig direkteanskaffelser. Av de tre direkteanskaffelsene som ble plukket ut til kontroll, er det revisors vurdering at to av dem ikke oppfylte vilkårene i noen av unntakene fra kunngjøringsplikten. Etter KPMGs vurdering er disse således å anse som ulovlige direkteanskaffelser. Det vises til vedlegg 1 for vurdering av hver av de tre anskaffelsene. Selv om ulovlige direkteanskaffelser utgjør den groveste type brudd på anskaffelsesreglene, er det intet spesielt å bemerke til dette, utover at BIR bør intensivere arbeidet for å avverge nye tilfeller i fremtiden. Det viktigste funnet hva gjelder de kontrollerte direkteanskaffelsene, er fraværet av dokumentasjon. Lovligheten av direkteanskaffelser vil regelmessig bero på til dels skjønnspregede vurderinger, basert på en spesiell situasjon. Det er derfor av vesentlig betydning at de faktiske forhold og de vurderinger som gjøres dokumenteres i samtid, og ikke i etterkant. Generelt er det ikke uvanlig hvilket også denne kontrollen viser at det først er i ettertid, når det stilles spørsmål ved lovligheten av en direkteanskaffelse, at man forsøker å dokumentere de faktiske forhold. Det vil imidlertid være vanskelig å dokumentere lang tid tilbake, dessuten har tidsnær dokumentasjon større tyngde. Revisor finner i denne sammenhengen grunn til å minne om at unntaksbestemmelser fra kunngjøringsplikten normalt ikke fritar oppdragsgiver fra plikten til å føre anskaffelsesprotokoll, samt følge de øvrige krav i forskrift om offentlige anskaffelser del I, og i alle tilfeller lov om offentlige anskaffelser som blant annet fastsetter de grunnleggende krav om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. 2.3.4 Særskilt vurdering av interne rutiner og retningslinjer 2.3.4.1 Innledning I gjennomgangen av de utvalgte anskaffelsene har revisor kartlagt hvorvidt og i hvilken grad interne retningslinjer er fulgt, jf. innkjøpshåndboken. Gjennomgangen er ikke uttømmende, men konsentrert om tre særlige forhold. 2.3.4.2 Ansvar og roller i anskaffelsesprosessen Gjennomføring av anskaffelser er karakterisert ved to hovedroller innkjøpsjef og innkjøpsselskap. Det fremgår av innkjøpshåndboken at for anskaffelser over kr 100 000 skal innkjøpssjefen involveres av innkjøpsselskapet og bistå for å sikre anskaffelsesfaglige forhold. Innkjøpshåndboken er ikke tydelig på rollefordelingen det fremgår ikke klart hvilke oppgaver som ligger til hhv innkjøpssjefen og innkjøpsselskapet. Samtidig er det et krav om at innkjøpsselskapet skal utstede et skriftlig mandat til innkjøpsansvarlig for den enkelte anskaffelse. Innkjøpshåndboken inkluderer ikke spesifikt rutiner for om og hvordan innkjøpsfunksjonen skal involveres i vurderinger av om direkteanskaffelser kan gjennomføres med henvisning til unntaksbestemmelser i regelverket. Gjennomgangen av de utvalgte anskaffelsene indikerer at det ikke er etablert praksis å utstede formelle mandat til innkjøpssjefen. Samtidig er det tydelig at innkjøpssjefen i praksis har en sentral rolle i anskaffelsesprosessene, og at innkjøpsselskapene er tilfredse med oppgave- og rolledelingen slik den har fungert. 9
Med hensyn til de direkteanskaffelsene som er gjennomgått, har innkjøpssjefen i to av tre tilfeller blitt involvert i vurdering av om anskaffelsen kan og bør gjennomføres uten konkurranse. Ettersom revisjonen er begrenset til kontroll av tre direkteanskaffelser, er det ikke grunnlag for å konkludere med hvorvidt dette er representativt for praksis i BIR. Vi viser ellers til kapittel 3 for nærmere omtale av forslag til tiltak/forbedringer. 2.3.4.3 Bruk av tverrfaglige innkjøpsgrupper Innkjøpshåndboken inkluderer egne krav til rutiner for anskaffelser som inkluderer flere BIR-selskap. På bakgrunn av behov for å fremstå som en samlet innkjøper, er det i kapittel 4 krav til etablering av tverrfaglige innkjøpsgrupper og hva disse skal ivareta. Skriftlig mandat og akseptbrev for gruppen skal foreligge før gruppen starter sitt arbeid. I punkt 4.3 er krav til mandatet nærmere beskrevet. I tillegg skal gruppene sørge for at en rekke forhold er ivaretatt (punkt 4.2). Disse inkluderer forhold som gjelder gjennomføring av anskaffelsen, herunder utarbeidelse av konkurransegrunnlag og inngåelse av felles kontrakter. I tillegg skal gruppene ivareta mer overordnede budsjettmessige forhold, sørge for at egenregi versus konkurranse er vurdert, etc. Revisjonen inkluderer to anskaffelser med flere BIR-selskap som oppdragsgivere, hvor tverrfaglige innkjøpsgrupper etter innkjøpshåndboken skal opprettes og være delaktig, jf. over. I anskaffelsen av renholdstjenester ble det ikke opprettet en innkjøpsgruppe spesifikt for anskaffelsen men tilsvarende gruppe fra tidligere anskaffelse av renholdstjenester ble involvert. Av samme årsak ble det ikke utarbeidet et skriftlig mandat eller akseptbrev for denne gruppens arbeid. I anskaffelsen av vikartjenester ble det opprettet en innkjøpsgruppe spesifikt for anskaffelsen. Det ble ikke utarbeidet skriftlig mandat eller akseptbrev, og gruppen hadde ikke et systematisk forhold til ivaretakelse av forhold som beskrevet i innkjøpshåndbokens kapittel 4.2. Revisor har ikke mottatt noen form for skriftlig dokumentasjon av arbeidet i tverrfaglige arbeidsgrupper. 2.3.4.4 Anskaffelser med potensielle konserninterne leverandører BIR har utarbeidet særskilte retningslinjer for anskaffelser med potensielle konserninterne leverandører. Et eget underkapittel (6.4) regulerer fremgangsmåten for konkurranser der det antas at et annet BIR-selskap vil inngi tilbud. I korte trekk går fremgangsmåten ut på at det i slike tilfeller skal benyttes en ekstern konsulent til å forberede og gjennomføre konkurransen. Det står videre at daglig leder i BIR-selskapet som er oppdragsgiver (innkjøpsselskapet) skal utarbeide et mandat til den eksterne konsulenten, og krav til innhold i mandatet er listet opp. Det følger videre at konsulenten skal vurdere de mottatte tilbud, og gi Innkjøpsselskapet en innstilling om tildeling av kontrakt. Innkjøpsselskapet skal deretter nedsette en innkjøpsnemnd som skal bestå av styremedlemmer som ikke har ansettelsesforhold i noe annet BIR-selskap. Denne innkjøpsnemnden har ansvaret for endelig evaluering av tilbudene, og avgjørelsen om hvilken leverandør som skal tildeles kontrakt. Revisjonen inkluderer én anskaffelse som ble definert som en konkurranse med potensielle konserninterne tilbydere. Anskaffelsesprosessen ble i hovedsak gjennomført av ekstern konsulent (advokat Grahl-Madsen). Gjennomgangen har vist at anskaffelsen i stor grad ble gjennomført slik retningslinjene tilsier, med hensyn til konsulentens rolle og arbeidsfordelingen mellom BIR og konsulenten. Flere av de formelle kravene ble likevel ikke fulgt, herunder utarbeiding av skriftlig mandat til konsulenten 10
synliggjøring i konkurransegrunnlag at dette er en konkurranse med potensielle konserninterne tilbydere bruk av innkjøpsnemnd til å fatte endelig beslutning om valg av leverandør Med hensyn til sistnevnte punkt, har det fremkommet gjennom intervju med innkjøpssjefen at dette er en rutine som kun anvendes dersom konkurransen faktisk inkluderer tilbud fra konserninterne leverandører. 2.3.5 Særskilt om arkivering Det ligger i revisjonens mandat å følge de utvalgte anskaffelsene til avslutning av prosess, der avslutning er definert som arkivert sak/avgjørelse. Gjennomgangen av utvalgte anskaffelser viser at anskaffelsene dokumenteres relativt godt, med unntak for direkteanskaffelsene. Det er imidlertid mye av dokumentasjonen som ikke er tilgjengelig i BIRs arkivssystem. Dette er gjennomgående og gjelder alle konkurransene. Særskilt gjelder dette for anskaffelsen av trevirke, der ekstern konsulent har hatt ansvaret for gjennomføring av anskaffelsesprosessen. Fra denne konkurransen finnes ingen dokumentasjon i BIRs arkiv, og etter det KPMG har fått opplyst er praksis at all dokumentasjon arkiveres hos den eksterne konsulenten, også etter at gjeldende konkurranse er avsluttet. I vedlegg 3 har vi listet hva som er gjort tilgjengelig for oss i BIRs arkivsystem. KPMG understreker at vi ikke har undersøkt hvorvidt noe av dokumentasjonen er lagret på saksnumre som ikke er tilgjengeliggjort for oss fra arkivet. 2.4 Innkjøpsfunksjonens rolle i et strategisk perspektiv 2.4.1 Innledning Den siste problemstillingen for revisjonen gjelder i hvilken grad BIR har en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser, avgrenset til noen få, utvalgte elementer fra beste praksis på området. Vurderinger av BIRs praksis mot disse elementene innebærer ikke at eventuelle forskjeller er å forstå som formelle avvik fra noen absolutt standard, men er snarere innspill til mulige tiltak dersom BIR skulle ønske å gjøre endringer i sin tilnærming til innkjøpsfunksjonen. 2.4.2 Hva kjennetegner en strategisk tilnærming? Hva slags tilnærming en virksomhet har til anskaffelsesområdet, avhenger av mange forhold og varierer selvsagt mye. Det er like fullt identifisert systematiske forskjeller i praksis som angir ulik grad av modenhet en offentlig virksomhet har til området. Dette har gjort at det er utarbeidet oversikter over hva som kjennetegner tradisjonell versus ledende innkjøpspraksis. Noen sentrale kjennetegn ved det som vanligvis omtales som ledende innkjøpspraksis 3 er som følger: Integrert del av og understøtter virksomhetens øvrige strategier Ledelsesfokus Tydelig rolle- og ansvarsdeling Innkjøpsstrategi/retningslinjer som sikrer en hensiktsmessig, helhetlig og lik tilnærming til innkjøpsarbeidet Involvering av innkjøpsfunksjonen i plan- og budsjettprosesser for å sikre god behovsplanlegging Kontraktstyringssystem for leverandørstyring Riktig kompetanse og tilstrekkelig med ressurser 3 Modenhetsanalyse innenfor innkjøp i offentlig sektor (Pwc/Difi, 2011). 11
I det følgende vil vi kort vurdere BIRs tilnærming til anskaffelsesområdet med utgangspunkt i oppgitte karakteristika for ledende innkjøpspraksis. 2.4.3 Innkjøpsfunksjonens rolle i BIR Slik vi forstår BIRs innkjøpsfunksjon, kjennetegnes den blant annet av følgende karakteristika: Overordnet sett har BIR en innkjøpsenhet med tradisjonelle funksjoner og oppgaver som støttefunksjon for gjennomføring av konsernet/selskapenes innkjøp, først og fremst ved å kontrollere at innkjøp gjennomføres i samsvar med regelverket. Innkjøpsenheten har ikke en sentral rolle i konsernet/selskapenes vurderinger av hvilke varer og tjenester som skal anskaffes og beslutningsprosesser knyttet til dette. Innkjøpsfunksjonen har en rolle i å bidra med markedskompetanse og veilede innkjøpsselskapene i både gjennomføring og oppfølging av innkjøp; og med det være en pådriver for å gjennomføre gode innkjøp. Innkjøpsfunksjonen har en viktig kontroll- og oppdragerfunksjon gjennom rutinene for leverandørkontroll, med årlige gjennomganger av de enkelte innkjøpsselskapenes direkteanskaffelser. BIR er i ferd med å etablere et kontraktsstyringsverktøy som skal systematisere kontraktsporteføljen og bidra til å forbedre styring og oppfølging av leverandører. Etter revisors vurdering, viser BIRs praksis enkeltelementer som er i samsvar med ledende anskaffelsespraksis, men en overordnet tilnærming som er typisk tradisjonell. Med utgangspunkt i avgrensningen av problemstillingen, jf. pkt 1.2, skal revisor vurdere i hvilken grad BIR har en praksis som er i samsvar med ledende innkjøpspraksis med hensyn til to særlige forhold; innkjøpsfunksjonens plass i beslutningsprosesser og om konsernet har rutiner og retningslinjer for innkjøp som er hensiktsmessige og som brukes/følges opp Slik KPMG forstår innkjøpsenhetens funksjon i BIR, er den ikke involvert i budsjett- eller beslutningsprosesser som avgjør hvilke anskaffelser som planlegges gjennomført. Det viktigste avviket er etter vår vurdering likevel mangler ved de interne rutinene, jf. innkjøpshåndboken. Uansett hvilken tilnærming BIR ønsker å ha til anskaffelsesområdet, vil det være viktig å ha interne rutiner og retningslinjer som er hensiktsmessig utformet, som i størst mulig grad bidrar til en enhetlig tilnærming og som i størst mulig grad benyttes i virksomheten. Etter KPMG sin vurdering, har BIRs innkjøpshåndbok et klart forbedringspotensial med utgangspunkt i revisjonskriteriene vist til over. Vi viser blant annet til: Innkjøpshåndboken skal fungere som en virksomhetsovergripende innkjøpspolicy. På bakgrunn av gjennomgåtte anskaffelser, er hovedinntrykket at ledelsesinvolveringen, som innkjøpshåndboken forutsetter, i begrenset grad følges opp, og at håndboken bare i begrenset grad brukes av innkjøpsselskapenes representanter. Videre er det tydelig at en del av innkjøpshåndbokens formelle retningslinjer ikke anvendes i praksis. Målgrupper er ikke tilstrekkelig tydelig definert, og håndboken er ikke tilstrekkelig tilpasset målgruppene. KPMG viser til at minst ett datterselskap har laget egne innkjøpsrutiner som er tilpasset eget behov. Roller og ansvar er ikke tilstrekkelig tydelige, og de følges heller ikke tilstrekkelig opp i praksis. KPMG viser her til tidligere påviste uklarheter i rollefordelingen mellom innkjøpssjef og daglig leder i innkjøpsselskap, og krav om skriftlige fullmakter som ikke benyttes i praksis. Innkjøpshåndboken har en struktur som er krevende å følge. KPMG viser til noen få eksempler på dette: 12
Kvalifikasjonskrav (kalt leverandørkrav) er listet opp i kapittel 3 som også inkluderer etiske krav til BIRs ansatte. Kvalifikasjonskrav er også kort nevnt i punkt 5.9, der det systematisk hører bedre hjemme. Bevissthet om, og forklaring av, grønne innkjøp er inntatt som et underpunkt under kapittel 8 som heter Bestilling til leverandør, men burde gjelde for alle anskaffelser. Det er vanskelig å få tak på hva det siktes til når innkjøpshåndboken angir at den skal gjelde for BIR-selskaper som er omfattet av anskaffelsesreglene og selskaper som har fått tildelt en enerett. Hvis unntaket for tildelte eneretter etter FOA 1-3 (2) bokstav h skal benyttes, må det selskapet som får seg tildelt eneretten uansett være omfattet av anskaffelsesregelverket. Hvis det selskapet som får seg tildelt eneretten i utgangspunket ikke er omfattet av anskaffelsesreglene er konsekvensen kun at dette selskapet skal pålegges å ivareta kravet til likebehandling ved varekjøp, jf FOA 1-2 (5) Innkjøpshåndboken nevner ikke begrepet rammeavtaler, herunder forskjellige fordeler og ulemper med å benytte rammeavtaler eller BIR praksis på området. Etter KPMGs vurdering er rammeavtaler et helt nødvendig verktøy å benytte for en stor og profesjonell innkjøper som BIR. Oppsummert viser KPMG til at ett viktig kjennetegn ved ledende innkjøpspraksis er å ha en virksomhetsovergripende innkjøpsstrategi og rutiner som sikrer en hensiktsmessig, helhetlig og felles tilnærming til anskaffelser i hele virksomheten. Revisjonen har vist tydelig forbedringspunkter for å styrke denne delen av BIRs tilnærming til anskaffelsesområdet. 13
3 Anbefalinger om tiltak Styrke kompetanse og ressurser Innkjøpsfunksjonen i BIR utgjøres i dag av en person, og er derfor sårbar og presset med utgangspunkt i det omfanget av offentlige anskaffelser funksjonen skal være involvert i og ha ansvar for. Denne forvaltningsrevisjonen har etter KPMGs vurdering vist at det er behov for å bruke mer ressurser på innkjøpsområdet. Dette gjelder både for å sikre tilfredsstillende regelverksetterlevelse, styrking av dokumentasjon og videreutvikling og oppfølging av rutiner, retningslinjer og maler. Tydeliggjøre roller og ansvar Revisjonen har vist at den formelle rolle- og ansvarsdelingen mellom innkjøpsenheten og innkjøpsselskapene er utydelig, og videre at krav til skriftlige fullmakter for å presisere ansvaret i hver enkelt anskaffelse i begrenset grad praktiseres. Etter KPMG sin vurdering, bør BIR tydeliggjøre denne rolle- og ansvarsdelingen, og følge opp at praksis sammenfaller med de formelle rutinene. Basert på gjennomgangen av utvalgte direkteanskaffelser, er det etter KPMG sin vurdering behov for en særskilt presisering i BIRs retningslinjer at alle direkteanskaffelser over kr 500 000 skal godkjennes av innkjøpssjefen før gjennomføring. Forbedre interne rutiner og retningslinjer BIRs innkjøpshåndbok er et viktig redskap for å sikre anskaffelsesrettslige og anskaffelsesfaglige gode innkjøp. På bakgrunn av funn vist til i kapittel 2.3.4 og 2.4.3, anbefaler KPMG at BIR gjennomfører en revisjon av innkjøpshåndboken. Formålet med en slik revisjon bør i første rekke være å avklare målgruppen. En slik intern innkjøpshåndbok vil normalt ha to ulike målgrupper. Den del av rutinene, herunder sjekklistene og maler, for anskaffelsene med minst verdi er ment å skulle leses og forstås av resten av organisasjonen, når de gjør sine selvstendige anskaffelser. Disse rutinene bør ha fokus på pedagogiske forklaringer og redegjørelser for hvordan man skal gå frem, og skal i første rekke sørge for at de grunnleggende krav til anskaffelser følges ved innkjøp av liten verdi. Rutinene som gjelder anskaffelser av høy verdi er ment for innkjøpsavdelingen/-funksjonen sentralt. Denne del av rutinene kan i langt høyere grad forutsette at leseren kjenner regelverket for offentlige anskaffelser, herunder terminologi og praksis. Denne del av rutinene skal i første rekke sikre at man har en ensartet og skriftlig praksis på hvordan BIR gjør sine anskaffelser, samt tjene som innføring for eventuelle nye medarbeidere til innkjøpsavdelingen. Det anbefales at BIR ved en eventuell gjennomgang av rutinene i større grad er bevisst målgruppen for den aktuelle rutine, herunder hvordan rutinene utformes. I andre rekke vil en slik gjennomgang også kunne tjene til generelt å systematisere innholdet i innkjøpshåndboken bedre. I tredje rekke bør en slik revisjon også innbefatte justeringer av rutinene til å ligge nærmere det som reelt praktiseres. Dette gjelder for eksempel rutiner som går ut på at det skal utformes mandater og nedsettes innkjøpsnemnder, men der praksis er at dette fravikes hvis det anses hensiktsmessig. En intern rutine, som innkjøpshåndboken er, mister over tid sin betydning og relevans hvis det utvikler seg en praksis som i stadig større grad ikke stemmer med rutinen. Det vil etter KPMGs syn være en klar fordel at en eventuell revidering av håndboken forankres tydelig i BIRs ledelse. Dette er viktig av flere grunner, herunder å sikre en tilstrekkelig forankring av formålet 14