Kravet til forsvarlig saksbehandling, herunder kontradiksjon Det veterinærmedisinske rettsråds saksbehandling og oppgaver 26. april 2011 (Sak 2011/564) Det veterinærmedisinske rettsråd konkluderte i en uttalelse med at en veterinær hadde handlet erstatningsbetingende uaktsomt etter at en storkobbe døde under et inngrep. Veterinæren fremholdt at uttalelsen var preget av saksbehandlingsfeil, og at rettsrådet hadde gått utenfor sitt mandat. Ombudsmannen kom til at rettsrådets behandling av saken ikke var i samsvar med kravet til forsvarlig saksbehandling. Blant annet var kravet til kontradiktorisk behandling ikke oppfylt i forhold til A. Rådet syntes videre å ha gått ut over sine oppgaver da det uttalte at A hadde handlet erstatningsbetingende uaktsomt. Ombudsmannen ba derfor om at saken ble behandlet på nytt. Han ba også Landbruks og matdepartementet vurdere retningslinjene for rådets saksbehandling, slik det hadde sagt seg villig til. Rettsrådet tok ombudsmannens anmodning til følge og opphevet sin uttalelse. Departementet sluttet seg til ombudsmannens synspunkter og opplyste at det ville gjennomgå Det veterinærmedisinske rettsråds oppgaver, praksis og saksbehandling, og herunder vurdere retningslinjene for rådet. Ombudsmannen fant redegjørelsen tilfredsstillende og ba om å bli holdt orientert om arbeidet med å revidere retningslinjene. En storkobbe døde under et operativt inngrep utført av veterinærene A og B. Eieren, C, anmodet Det veterinærmedisinske rettsråd om «å vurdere saken, spesielt med hensyn på de erstatningsmessige sider av saken». A og B innga tilsvar. Rådet innhentet deretter tre sakkyndiguttalelser, uten at A og B ble orientert eller fikk anledning til å uttale seg. Rådet avga så sin uttalelse, der det blant annet fremgikk: «Etter en samlet vurdering og der det ble lagt særlig vekt på at dette var et planlagt inngrep der veterinærene hadde mulighet til å tilrettelegge for en monitorering og håndtering av eventuelle komplikasjoner finner Rettsrådet at det er sannsynlighetsovervekt for at det er en årsakssammenheng mellom veterinærenes behandling og dødsfallet. Veterinærene har derfor handlet erstatningsbetingende uaktsomt.» A og B ba rådet om gi en ny uttalelse. Det ble vist til at det forelå saksbehandlingsfeil og svakheter ved uttalelsens materielle innhold. Av rettsrådets svar fremgikk at det ikke fant grunn til å endre uttalelsen, men at rådet ga innsyn i sakkyndiguttalelsene. A klaget saken inn til Sivilombudsmannen. Hun fremholdt at uttalelsen bygget på «grove saksbehandlingsfeil», særlig manglende kontradiksjon. Dessuten forelå «veterinærfaglige feil», samtidig som rådet ikke hadde «forstått hva som kreves for å statuere erstatningsansvar». Klagen ble først avvist fra behandling her fordi det var sendt inn forliksklage i saken. Da forliksklagen senere ble trukket, tok ombudsmannen saken opp til behandling. Det veterinærmedisinske rettsråd ble bedt om å redegjøre for sine retningslinjer og praksis for innhenting og bruk av uttalelser fra sakkyndige, jf. lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell (dyrehelsepersonelloven) 30 annet ledd. Det ble videre spurt om A burde blitt gjort kjent med erklæringene og gitt mulighet til å imøtegå disse før rådets uttalelse ble avgitt. Sist ble rådet spurt om dets oppgaver omfattet å vurdere hvorvidt noen hadde handlet «erstatningsbetingende uaktsomt», og om vurderingen og begrunnelsen knyttet til dette spørsmålet i tilfelle var tilfredsstillende i saken. Av svaret fremgikk at rettsrådet innhenter sakkyndige uttalelser både når rådets medlemmer ikke selv besitter tilstrekkelig kompetanse og dersom det ønsker en «second opinion» fra en veterinær med spesiell sakkyndighet på det aktuelle området. Avgjørelsen av når ekstern sakkyndig uttalelse skal innhentes og hvem av rådets medlemmer som skal formulere forespørselen, avgjøres av rådet som et kollegium. Rådet opplyste i «all hovedsak» å innhente skriftlig uttalelse fra de sakkyndige, fremfor å innkalle til deltakelse i rådets møter. Når rådet har innhentet sakkyndigerklæringer, opplyses dette i uttalelsen. Rettsrådet mente imidlertid at slike erklæringer kunne anses som «interne dokumenter» og hadde «således ikke praktisert å sende disse til partene for kommentarer». Det som opplyses på rådets internettsider og i informasjon til partene i konkrete saker, om at rådet har en «åpen saksgang, der partene får kopi av de innsendte dokumenter», var ment kun å vise til de dokumentene partene selv sender inn. data:text/html;charset=utf 8,%3Ch1%20style%3D%22font family%3a%20arial%2c%20garamond%2c%20times%2c%20georgia%3b%20font weight 1/5
Rådet mente det lå innenfor dets mandat å vurdere erstatningsansvar, men vurderingen var «imidlertid begrenset til å gjelde den delen av erstatningsansvaret som omhandler de veterinærfaglige forhold». Følgelig tok rådet «ikke stilling til andre sider av saken som kan ha erstatningsrettslig betydning». Rettsrådet anså uttalelsen i foreliggende sak som «dekkende for sitt syn på kvaliteten på den veterinærfaglige behandlingen som ble gitt». Med bakgrunn i dette svaret, ble rettsrådet bedt om å utdype visse forhold knyttet til innhenting av sakkyndiguttalelser, notoritet og kontradiksjon. Rådet ble spurt om det lå innenfor dets oppgaver å ta stilling til hvorvidt det forelå økonomisk tap, ansvarsgrunnlag og adekvat årsakssammenheng i erstatningsrettslig betydning. Til sist ble det spurt om det tok stilling til disse spørsmålene i den angjeldende uttalelsen og om vurderingen og begrunnelsen knyttet til dette i så tilfelle var tilfredsstillende. Av rådets påfølgende svar fremgikk blant annet at det i praksis er det «den veterinær med mest relevante fagkyndighet på det aktuelle området» som foreslår sakkyndige. Avhengig av sakens art, vil den sakkyndige enten få hele saksmappen til gjennomsyn før vedkommende avgir uttalelse, eller det stilles konkrete spørsmål til den sakkyndige. Dersom den sakkyndige deltar på møter, blir denne bedt om å «fremme sine bemerkninger/vurderinger skriftlig i forkant av møtet». I gjeldende sak fikk to av de sakkyndige tilsendt hele saksmappen og ble bedt om å gi sin vurdering av saken. Den tredje sakkyndige var engelskspråklig. Han fikk ikke saksmappen, men konkrete spørsmål i anledning saken. Rådet mente at partenes vurdering av sakkyndiguttalelsene «ikke vil ha avgjørende vekt i forhold til rådets egne faglige vurderinger av disse», og at det derfor ikke påvirket uttalelsen at A ikke fikk anledning til å imøtegå sakkyndigerklæringene. A kommenterte rådets svar. Hun fremholdt at rådets uttalelser får store konsekvenser, dels ved at partene normalt bøyer seg for dets syn, dels ved at rådets uttalelser kan danne grunnlag for etterfølgende søksmål. I denne saken tok C ut forliksklage med krav om erstatning på bakgrunn av rådets uttalelse. A fremholdt at grunnen til at søksmålet senere ble trukket, «synes å være at en annen sel i Cs varetekt døde under narkose i forbindelse med en tannoperasjon utført av en annen veterinær». Hun opplyste fortsatt ikke å kjenne til hvilket mandat to av de sakkyndige, D og E, ble gitt. Videre pekte hun på at de sakkyndige uttalelsene inneholdt forskjellige syn, «da bare E ga uttrykk for at det forelå uaktsomhet», og at rådet ikke hadde begrunnet hvorfor hans uttalelse ble tillagt større vekt enn de andres. Hun fremholdt at den manglende kontradiksjonen kunne ha påvirket uttalelsen, ettersom ingen i rådet hadde «erfaring med eller kompetanse på storkobbe», som det her var tale om. Det veterinærmedisinske rettsråd avsto fra å komme med ytterligere merknader. Landbruks og matdepartementet ble deretter tilskrevet herfra. Departementet ble spurt om forvaltningsloven 10. februar 1967 gjelder for rådet. Det ble bedt om departementets vurdering av rådets praksis for innhenting og bruk av sakkyndiguttalelser, herunder spørsmålet om kontradiksjon. Det ble også spurt om departementet mente reglementet for rådet var godt nok. Departementet ble spurt om det var noen krav til rådets begrunnelse av sine uttalelser. Sist ble det spurt om det lå innenfor Det veterinærmedisinske rettsråds mandat å ta stilling til hvorvidt noen hadde handlet «erstatningsbetingende uaktsomt». Av departementets svar fremgikk at det hadde «ingen merknader» til at sakkyndiguttalelsen vurderes som et «internt dokument», men mente at partene bør gjøres kjent med at sakkyndige benyttes og med skriftlige uttalelser, samt få anledning til å kommentere disse. Departementet opplyste ikke å ha «gitt noen føringer til rådet for utforming av begrunnelser for rådets uttalelser» og at det ikke har «hatt noen merknader til hvordan rådet formulerer sine uttalelser». Departementet anså det som å ligge innenfor rådets mandat å avgi uttalelser om «dyrehelsepersonell har handlet erstatningsbetingende uaktsomt» og «om det foreligger årsakssammenheng mellom tapet og ansvarsgrunnlaget». Etter departementets vurdering tilligger det imidlertid ikke rådet å gi uttalelser om økonomiske tap. Departementet tilkjennega at det kunne det være behov for å se nærmere på om reglementet for rettsrådet bør revideres, og at ombudsmannens vurdering her vil «være av betydning». Avslutningsvis presiserte departementet at det vurderte Det veterinærmedisinske rettsråd som «verdifullt». A kom med ytterligere kommenterer. Den norske veterinærforening engasjerte seg også i saken både på prinsipielt og konkret grunnlag. Foreningen viste til at det av instruks fra Mattilsynet (Tilsyn med dyrehelsepersonell på grunnlag av saker fra Det veterinærmedisinske rettsråd pkt. 1) fremgår at rådet skal oversende sine protokoller til den region hvor dyrehelsepersonellet har sitt virke og at konklusjoner fra rådet om uaktsomhet eller brudd på dyrehelsepersonelloven bør føre til tilsynssak. Rettsrådets avgjørelser legger dermed «sterke føringer på Mattilsynets saksbehandling i tilsynssaker». Foreningen fremholdt at rådet praktiserer kontradiksjon forskjellig fra sak til sak, og opplyste at den i flere saker har stilt spørsmål om rådets rutiner for innhenting av sakkyndiguttalelser og begrunnelse. Departementet hadde ikke ytterligere merknader. Ved avslutningen av saken uttalte jeg: «1. Bakgrunn Saken som er klaget inn til ombudsmannen gjelder Det veterinærmedisinske rettsråds uttalelse i sak mot A m.fl. Det er reist flere prinsipielle spørsmål om rådets saksbehandling og oppgaver. Jeg har derfor funnet grunn til først å redegjøre kort for rettsrådets bakgrunn. Det veterinærmedisinske rettsråd ble opprettet med hjemmel i lov 10. desember 1948 nr. 3 om veterinærer m.v (nå opphevet) kapittel 3. Bakgrunnen var blant annet et ønske fra offentlig oppnevnte veterinærsakkyndige i straffesaker og sivile saker om å ha en overordnet sakkyndiginstans, som kunne uttale seg «i tilfelle av divergerende oppfatninger i vanskelige saker». Rådet hadde derfor opprinnelig en kontrollfunksjon som kan data:text/html;charset=utf 8,%3Ch1%20style%3D%22font family%3a%20arial%2c%20garamond%2c%20times%2c%20georgia%3b%20font weight 2/5
sammenlignes med Den rettsmedisinske kommisjon: Offentlig oppnevnte veterinærmedisinsk sakkyndige måtte sende inn sine erklæringer og eventuelt annet bevismateriale til rådet for kontroll, jf. 29, Ot.prp. nr. 39 (1948) og Innst. O. XXI 1948. I tillegg skulle rådet «stå til disposisjon for retten» og dens aktører og være «rådgiver for sentraladministrasjonen i saker av veterinærmedisinsk art». Rådet kunne også avgi uttalelser og foreta undersøkelser «for andre», samt fungere som «ankeinstans i saker om forsikring av husdyr», jf. 30. Bakgrunnen for dette synes i hovedsak å ha vært et ønske fra bondestanden om at rådet kunne nyttes ved «spørsmål om skjulte eller vesentlige feil» i «tvister i husdyrhandel», se Innstilling til lov om veterinærer m.v. 1940 s. 32. Lovutvalget foreslo også utkast til «Reglement for veterinært rettsråd». Ordningen med et veterinærmedisinsk rettsråd ble videreført ved lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell (dyrehelsepersonelloven) kapittel 4. Oppgavene ble noe endret og fremgår nå av lovens 31 første til tredje ledd: «Rådet skal være rådgiver for veterinærmyndighetene i disiplinærsaker, saker om forsvarlig virksomhet og saker av veterinærmedisinsk art. Rådet kan også ta opp saker av eget tiltak. Rådet skal stå til disposisjon for retten, påtalemyndigheten, offentlige forsvarere og oppnevnte sakkyndige i veterinærmedisinske spørsmål og dyrevern i forbindelse med sivile saker og straffesaker. Rådet kan avgi uttalelser og foreta undersøkelser for forsikringsselskaper og andre i saker om forsikring av dyr, dyrehelsepersonells ansvar, handelstvister og andre saker av veterinærmedisinsk eller dyrevernmessig art.» Kontrollfunksjonen i forhold til offentlig oppnevnte sakkyndige ble formelt avviklet ved 2001 loven fordi den var lite brukt og hadde vist seg ikke å fungere etter sin hensikt, jf. Ot.prp. nr. 52 (2000 2001) pkt. 2.8.2. Det fremgikk at rettsrådet også ellers var «lite brukt» av retten og dens aktører, og i større grad ble benyttet «til å uttale seg om slike saker for å unngå at de kommer til, eller før de eventuelt fremmes for rettsapparatet». Antallet henvendelser fra sentraladministrasjonen hadde også vært «begrenset». Adgangen til å avgi uttalelser og å foreta undersøkelser for «andre» hadde de senere årene vært «hovedtyngden av rettsrådets virksomhet, særlig saker som gjelder veterinærers ansvar i forbindelse med krav om skadeserstatning». Visse saksbehandlingsregler er gitt av departementet i reglement for Det veterinærmedisinske rettsråd 4. februar 2003, jf. dyrehelsepersonelloven 31 siste ledd. 2. Kravet til forsvarlig saksbehandling Departementet har i svaret hit lagt til grunn at forvaltningsloven gjelder for Det veterinærmedisinske rettsråd «der bestemmelsene er anvendelige», uavhengig av hvem rådet avgir uttalelse til. Under henvisning til den betydning en uttalelse fra rådet vil ha for partene, fant departementet at den som er part, bør gjøres kjent med at sakkyndige benyttes og med deres skriftlige uttalelser. Departementet fremholdt videre at hensynet til god forvaltningskikk talte for at partene bør få anledning til å vurdere om det er grunn til å kommentere eventuelle sakkyndiguttalelser. Jeg er enig i departementets betraktninger her. Det veterinærmedisinske rettsråd er opprettet i medhold av lov, oppnevnes av departementet og finansieres etter det opplyste over statsbudsjettet på Mattilsynets tildeling. Det er dermed et forvaltningsorgan, slik at forvaltningsloven får anvendelse, jf. 1. Rettsrådet er etter forvaltningsloven forpliktet til å gi partene mulighet til på best mulig måte å ivareta sine interesser, jf. 11 flg. jf. 2 bokstav e. Selv om forvaltningslovens bestemmelser for enkeltvedtak oftest ikke vil få direkte anvendelse på rådets uttalelser, gir flere av paragrafene uttrykk for mer generelle forvaltningsrettslige prinsipper, som også gjelder for rettsrådet. I praksis kan rådets uttalelser få stor betydning for partene, både yrkesmessig ved at det konstateres brudd på faglige normer, og ved at uttalelsene danner grunnlag for krav om erstatning for domstolene og sanksjoner fra tilsynsmyndighetene. Det må derfor stilles rettssikkerhetskrav til saksbehandlingen i rettsrådet. Det er et grunnleggende krav at saksbehandlingen ved alle forvaltningsorganer skal være forsvarlig. Reglene om utredning og kontradiksjon, samt betryggende og begrunnet vurdering av saksmaterialet er alle utslag av dette generelle forsvarlighetskravet. Rettsrådets saksbehandling må også være i samsvar med disse grunnprinsippene. Innhenting av uttalelser fra eksterne sakkyndige kan være nødvendig for å oppfylle rådets utredningsplikt. Dyrehelsepersonelloven 30 annet ledd bestemmer: «Rådet kan innhente uttalelser fra eller tilkalle sakkyndige når den nødvendige kompetansen ikke finnes blant rådets medlemmer.» Av Ot.prp. nr. 52 (2000 2001) pkt. 2.8.1 fremgår at rettsrådets behov for å benytte seg av eksterne sakkyndige «har vært økende, da nye fagområder som f.eks. fiskesjukdommer, krever ekspertise som rådet ikke har, og som en ikke kan forvente at rådet skal ha». Reglement for Det veterinærmedisinske rettsråd 4. februar 2003 2 lyder: «Rådets leder kan oppnevne en eller to spesielt sakkyndige representanter ved behov. Som sakkyndig kan det også oppnevnes andre enn veterinærer. De sakkyndige kan delta i rådets møter, men har ikke stemmerett.» Rådet har fremholdt at skriftlige sakkyndiguttalelser må anses som interne dokumenter som partene ikke har krav på å få kjennskap til eller imøtegå før de brukes i rådets uttalelse. Dette er blant annet begrunnet med at reglementet åpner for at sakkyndige kan delta på møtene. data:text/html;charset=utf 8,%3Ch1%20style%3D%22font family%3a%20arial%2c%20garamond%2c%20times%2c%20georgia%3b%20font weight 3/5
Jeg kan vanskelig følge rådet her. Kontradiksjon er en sentral rettssikkerhetsgaranti og en bærebjelke i prosessen for både domstolene og forvaltningen. For offentlige undersøkelseskommisjoner er kravet til kontradiksjon foreslått lovfestet, jf. NOU 2009: 9 lovforslaget 7, sml. mine uttalelser om granskningsutvalg publisert i ombudsmannens årsmelding for 1994 (Somb 1994 1 og Somb 1994 2) og Justisdepartementets rundskriv G 48/75. Kontradiksjon innebærer at partene har rett til å bli hørt før en beslutning tas. Få om noen har bedre forutsetninger for å kjenne et hendelsesforløp enn de som har vært involvert i saken. Hensynet til å få saken best mulig opplyst tilsier derfor at partene får anledning til å påpeke eventuelle feil eller uoverensstemmelser i angitt faktum. Det har også en verdi i seg selv at de som saken direkte gjelder, får anledning til å uttale seg. En slik uttalerett vil dessuten normalt øke tilliten til forvaltningsorganets beslutninger eller uttalelser. I sakene for rettsrådet kan det for øvrig være slik, som A har hevdet i denne saken, at den innklagede veterinæren har tilnærmet like gode forutsetninger som medlemmene i rådet til å vurdere det faglige innholdet i en sakkyndiguttalelse. Kravet til kontradiksjon henger på denne måten nøye sammen med både utredningskravet og partenes rett til å ivareta sine interesser. En forutsetning for kontradiksjon er at den det gjelder får varsel om og innsyn i sakens dokumenter. Selv om forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke kommer direkte til anvendelse, kan det ulovfestede forsvarlighetskravet etter en konkret vurdering tilsi at partene må gis varsel og innsyn. Rettsrådet har anført at innhentede sakkyndiguttalelser er unntatt fra innsyn fordi de er «interne dokumenter». Etter forvaltningsloven kan det gjøres unntak fra reglene om partsinnsyn for «deler av dokument som inneholder råd om og vurderinger av hvordan et organ bør opptre i en sak», som organet har innhentet til intern bruk, når det er «påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken», jf. 18b. Parten har likevel rett til å gjøre seg kjent med deler av slike dokumenter som inneholder «faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum», jf. 18c. I tillegg skal forvaltningsorganet vurdere meroffentlighet for ikke taushetsbelagt informasjon. Hensynene som ligger bak disse reglene vil også kunne være relevante ved en vurdering av varsling og partsinnsyn på ulovfestet grunnlag. Jeg kan på denne bakgrunn vanskelig se at det på generelt grunnlag kan oppstilles en regel om at erklæringer, som rådet har innhentet fra eksterne sakkyndige, er unntatt fra partsinnsyn. Kravet til forsvarlig saksbehandling innebærer også at vurderingen av saksmaterialet må være betryggende og begrunnet. I den grad uttalelsen bygger på innhentede sakkyndiguttalelser, bør det derfor fremgå på hvilken måte rådet har forstått og vektlagt disse. Dette er en forutsetning for at partene, tilsynsorganet og/eller domstolen senere skal kunne vurdere innholdet av rådets uttalelse på selvstendig grunnlag. De premissene en sakkyndiguttalelse bygger på, bør også være synlige. Av notoritetshensyn er det en fordel om både beslutningen om å innhente ekstern sakkyndigbistand, valg av sakkyndig, utforming av mandat og hvilken informasjon den sakkyndige har fått om saken, nedtegnes skriftlig. Også eventuelle muntlige fremføringer bør nedtegnes eller sikres ved lydopptak eller andre tekniske midler. Under utformingen av mandatet bør rådet videre ha for øye at uttalelser som innhentes skal gis på fritt og uavhengig grunnlag. I denne saken må det legges til grunn at A hadde et reelt behov for å se sakkyndiguttalelsene og å uttale seg om demfør rådet ga sin uttalelse. Jeg kan ikke se at det foreligger noen mothensyn som skulle oppveie dette behovet. Innsyn ble da også gitt etter at uttalelsen forelå. Det foreligger etter dette et brudd på kontradiksjonsprinsippet. Etter mitt skjønn burde det også ha vært synliggjort klarere hvilke premisser sakkyndiguttalelsene ble gitt på, samt hvordan de ble vurdert og vektlagt av rettsrådet. Selv om rettsrådets uttalelser ikke er rettslig bindende, vil de som nevnt i praksis kunne få stor betydning for partenes forhold. I forarbeidene til dyrehelsepersonelloven ble det fremhevet at rådet har vist sin berettigelse «særlig som et viktig ledd i å løse tvistesaker innen det veterinærmedisinske området» og at man slik har unngått «mange og kostbare rettssaker». Det ble uttrykt at denne virksomheten «bør fortsette», jf. Ot.prp. nr. 52 (2000 2001) pkt. 2.8.4. Dersom Det veterinærmedisinske rettsråd skal ha en prosesshindrende rolle, er dets legitimitet blant aktørene avgjørende. Dette fordrer at rådets undersøkelser gjennomføres på en måte som gir de involverte tillit til prosessen. Når ett og samme organ både utreder og vurderer den innhentede informasjonen i en rettslig kontekst (inkvisitorisk prosess), er rettssikkerhetsgarantier for partene særlig viktig. Departementet bør derfor vurdere om det skal utarbeide klarere retningslinjer for rettsrådets saksbehandling. Selv om ikke alle problemstillingene vil være parallelle, kan departementet overveie om det kan være hensiktsmessig å benytte den utredningen som er gjort for offentlige undersøkelseskommisjoner (NOU 2009: 9) som veiledning og bakgrunn for dette arbeidet. 3. Det veterinærmedisinske rettsråds oppgaver I uttalelsen konkluderte rettsrådet etter «en samlet vurdering» med at det var «sannsynlighetsovervekt for at det er en årsakssammenheng mellom veterinærenes behandling og dødsfallet» og at A «derfor» hadde «handlet erstatningsbetingende uaktsomt». Spørsmålet er om rådet derved gikk ut over sitt mandat. Rettsrådets oppgaver fremgår av dyrehelsepersonelloven 31. Tredje ledd lyder: «Rådet kan avgi uttalelser og foreta undersøkelser for forsikringsselskaper og andre i saker om forsikring av dyr, dyrehelsepersonells ansvar, handelstvister og andre saker av veterinærmedisinsk eller dyrevernmessig art.» Av svaret hit fremgikk at rettsrådet mener dets vurdering skal være «begrenset til å gjelde den delen av erstatningsansvaret som omhandler de veterinærfaglige forhold». Rådet tar stilling til om veterinæren har handlet i samsvar med «de aktsomhetskrav som rådet mener bør kunne stilles i den konkrete i sak». Dette utgangspunktet kan jeg være enig i. Rådet har videre fremholdt at det ligger innenfor dets mandat å vurdere om det foreligger en «veterinærfaglig årsakssammenheng mellom den uaktsomme handling og et eventuelt økonomisk tap», men at det ikke foretar noen «faktisk vurdering av om det foreligger et økonomisk tap». I denne saken tok rådet således stilling til om det data:text/html;charset=utf 8,%3Ch1%20style%3D%22font family%3a%20arial%2c%20garamond%2c%20times%2c%20georgia%3b%20font weight 4/5
forelå et ansvarsgrunnlag og om det var en «årsakssammenheng mellom det eventuelle tapet og ansvarsgrunnlaget». Disse premissene kan jeg ikke uten videre legge til grunn. Årsakssammenheng i erstatningsretten innebærer at en erstatningsbetingende handling anses som årsak til et konkret (økonomisk) tap. Det må foreligge et ansvarsgrunnlag oftest at skadevolderen har handlet uaktsomt. En slik sammenheng mellom årsak og virkning krever at ikke bare handlingen og ansvarsgrunnlaget, men også det økonomiske tapet er konstatert og konkretisert. I en sak kan det foreligge ulike tap, der ingen eller bare noen av dem har tilstrekkelig nær sammenheng med skadeforvoldelsen til å gi grunnlag for erstatning. For å kunne konkludere med erstatningsbetingende uaktsomhet, må derfor det eventuelle (økonomiske) tapet først ha blitt brakt på det rene. Å konstatere at noen har opptrådt «erstatningsbetingende uaktsomt», kan med andre ord være en krevende juridisk øvelse. Det fordrer ikke bare vurderinger av hvilket beviskrav som skal legges til grunn, men også om det foreligger årsakssammenheng og om årsakssammenhengen er «adekvat». Kravet om adekvans innebærer først og fremst at sammenhengen mellom den skadevoldende handlingen og skadefølgen skal være påregnelig, men det kan også legges vekt på hvor klanderverdig skadevolderen har opptrådt og hvor stort det økonomiske tapet er. Det er vel og bra at prosessøkonomiske hensyn kan tilsi at en erstatningssak bør avgjøres utenfor domstolene, og jeg har merket meg at departementet vurderer rettsrådet som «verdifullt» i denne sammenhengen. Det er likevel grunn til å peke på at kjerneområdet for rettsrådets oppgaver er veterinærmedisin og dyrevern, ikke juridisk virksomhet. Av lovens 1 fremgår at formålet med loven er «å bidra til at dyrehelsepersonell utøver forsvarlig virksomhet og dermed bidrar til god dyrehelse, forsvarlig dyrevern, trygg mat og ivaretakelse av miljøhensyn». Rådets hovedfunksjon understrekes av at seks av rådets syv medlemmer skal være dyrehelsepersonell og bare ett medlem jurist, jf. 30. Ut fra rettsrådets begrunnelse og det som for øvrig fremgår av sakens dokumenter er det vanskelig å se at rettsrådet hadde grunnlag for å konstatere at A «handlet erstatningsbetingende uaktsomt». Jeg kan heller ikke se at en slik konstatering naturlig faller innenfor rådets mandat. 4. Avslutning Det veterinærmedisinske rettsråds behandling av saken mot A var ikke i samsvar med kravet til forsvarlig saksbehandling. Rådet synes videre å ha gått utover sitt mandat ved å konstatere erstatningsbetingende uaktsomhet. Feilene kan ha virket inn på innholdet av rådets uttalelse. Jeg må derfor be rådet om å behandle saken på nytt, i lys av de synspunktene jeg har kommet med. Jeg ber også om at departementet vurderer retningslinjene for rettsrådets saksbehandling. Min behandling av saken er med dette avsluttet, men jeg ber om å bli holdt orientert om den videre utviklingen både i den konkrete saken og når det gjelder departementets vurdering av retningslinjene for rettsrådet.» Rettsrådet tok ombudsmannens anmodning til følge og varslet at uttalelsen ville bli opphevet. A opplyste at hun ikke hadde «interesse av at saken settes i gang igjen», ettersom ombudsmannen hadde «gitt oss medhold i våre prinsipielle innvendinger». Rådet tok derfor kontakt med B, som heller ikke så «grunn til å fortsette saken». Rettsrådet opphevet deretter sin uttalelse. Landbruks og matdepartementets sluttet seg til ombudsmannens synspunkter, slik de fremgikk av uttalelsen. Både rettsrådet og departementet sa seg enige i at rådet skal «følge generelle forvaltningsrettslige prinsipper og ivareta en forsvarlig saksbehandling i tråd med gjeldende retningslinjer». Det opplyste at rådets mandat, oppgaver og retningslinjer ikke var justert i tråd med utviklingen siden det ble opprettet i 1950. Departementet og rettsrådet skulle nå se på rådets oppgaver, praksis og saksbehandling i lys av utviklingen. I den forbindelse ville også de gjeldende retningslinjene bli vurdert. Det fremgikk at rådet ville utarbeide et forslag til nye retningslinjer, som ville bli oversendt departementet for nærmere vurdering og fastsettelse, og at departementet ville orientere ombudsmannen når nye retningslinjer var utarbeidet. Ombudsmannen fant redegjørelsen tilfredsstillende og så det som særlig positivt at departementet, i samråd med rettsrådet, ville foreta en helhetlig gjennomgang av rådets oppgaver, praksis og saksbehandling, herunder en vurdering av retningslinjene. Han ba om å bli holdt orientert om arbeidet med retningslinjene, slik departementet hadde lovet. Publisert: 18.05.2011 Oppdatert: 06.12.2011 data:text/html;charset=utf 8,%3Ch1%20style%3D%22font family%3a%20arial%2c%20garamond%2c%20times%2c%20georgia%3b%20font weight 5/5