Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Fakultet for veterinærmedisin og biovitenskap Institutt for plantevitenskap Til Miljødirektoratet Vår ref. Sak 14/05031 Deres ref. 2014/7968 Dato 15.10.14 Forslag til forskrift om fremmede organismer (2014/7968). Høringssvar fra Institutt for plantevitenskap, NMBU Generelle kommentarer Verdivalg Forslaget til forskrifter representerer et verdivalg som setter hensynet til mulig påvirkning av norsk natur foran en lang tradisjon med dyrking av fremmede arter i hager, parker og andre typer grøntanlegg. Forslaget vil også være begrensende for bruk av norske arter. Sett i lys av at halvparten av artene i den norske floraen kan anses som fremmede og at dokumentasjonen av negative økologiske effekter likevel er tynn, går forskriften langt når det gjelder regulering av plantebruken i grøntanlegg som ikke klassifiseres som privathager. Tar en i betraktning aktsomhetskravet og mulige fremtidige endringer i vedleggene, vil også plantebruken i privathager rammes hardt. Forskriften vil svekke vår hage og parkkultur sterkt fordi de fremmede artene som brukes der oppfattes som en trussel eller potensiell trussel. Lovverket vil påvirke tusenvis av hageeiere og vanskeliggjøre forvaltningen av parker og andre grøntområder. Den forslåtte forskriften om fremmede organismer gjør hage- og parkkulturen til en negativ aktivitet. Restaurering av historiske anlegg med tidsriktige planteslag kan bli vanskelig. Dette synes å være delvis i strid med formålet i Naturmangfoldloven, som vektlegger at naturen skal gi grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel. Det er ingen tvil om at bruk av fremmede planter er en viktig del av vår kulturarv og fortsatt burde være det til tross for en viss spredning av slike arter til norsk natur. Ved å henvise til «føre var prinsippet» er spredningen av de fremmede artene i norsk natur sterkere vektlagt enn dokumenterte skadelige effektene for det biologiske mangfold. Det er forståelig i lys av den begrensede dokumentasjon som finnes om de skadelige virkningene, men det det synes som om forskriftene skal være et redskap for å unngå at det «tukles» med norsk natur til tross for at norsk natur allerede er sterkt påvirket av fremmede arter, som utgjør en stor andel av den norske floraen. Dessuten har landbruksaktiviteter gjennom tusener av år påvirket artssammensetningen og med stor sannsynlighet også den genetiske variasjonen innen artene i kulturlandskapet og nærliggende natur. Det vil følgelig være vanskelig å følge intensjonene i forskriften og oppfylle målet med denne uten at det får store konsekvenser for næringsliv, kultur og tradisjon og ikke minst for mange menneskers hobby og fritidsaktivitet. Postboks 5003 NO-1432 Ås www.nmbu.no post@nmbu.no +47 67 23 00 00
Grunnlaget for gradering av risiko og oppføring på svarteliste Risikovurderingen av fremmede arter er basert på spredningspotensialet til de ulike planteslagene i norsk natur og den økologiske effekten i norsk natur. Graden av risiko de enkelte planteslagene representerer for det biologiske mangfoldet er beregnet i en matematisk modell. Det kan stilles spørsmål ved om den gir en riktig gradering av planteslagene. Modellen ble presentert i forbindelse med arbeidet for å lage Fremmedartslisten og Svartelisten 2012. Den skulle brukes av ekspertgruppene for de ulike organismegruppene, men måtte modifiseres. Modellen kan betraktes som et eksempel på hvordan en kan beregne grad av risiko ved hjelp av en matematisk modell, men den er ikke nødvendigvis riktig. For å kunne bruke modellen må det velges kategorier for de enkelte planteslagenes spredningspotensial og antatte eller påviste økologiske effekt. Selv om spredningspotensialet er basert på faktiske observasjoner, er det betydelig usikkerhet knyttet til denne parameteren. Det er dessuten varierende grad av dokumentasjon i ulike landsdeler. Langt større usikkerhet er knyttet til de økologiske effektene, som for de fleste plantearter ikke er godt dokumentert. Det hefter altså betydelig usikkerhet til graderingen av risiko for de fremmede artene som fremkommer i Artsdatabankens dokumentasjon. Tidsaspektet Risikovurderingen ble ikke utført for arter som har reprodusert seg i norsk natur før år 1800. Dette er en svært diskutabel grense som er valgt ut fra et pragmatisk ståsted, og dermed er vanskelig å forsvare på et biologisk grunnlag. Arter som kan ha kommet til Norge lenge før 1800, men som først har vist at de er i stand til å reprodusere i norsk natur først etter 1800, betraktes dermed som fremmede arter. Hadde platanlønn, som ble innført på 1700 tallet, spredd seg enda raskere ville den vært naturalisert før 1800 og følgelig ikke blitt regnet som fremmed. Et plagsomt ugras som skvallerkål anses ikke som fremmed art fordi den var naturalisert før år 1800. Forskriftenes struktur Forskriftene er kompliserte og vanskelig å forholde seg til også for profesjonelle aktører. Grensesnittene til annet lovverk er ikke alltid faglig logisk (se eget punkt). Vedlegg med artslister som kan oppdateres er viktig del av de foreslåtte forskriftene. Det er i utgangspunktet en hensiktsmessig struktur, men svært utfordrende. Vårt fagmiljø var i forrige høringsrunde i forbindelse med endringer i naturmangfoldloven positive til å forby produksjon og omsetning av enkelte planteslag, men det var ut fra en forventning om at det skulle gjelde arter med åpenbare og store negative effekter og liten dyrkingsmessig verdi. Forbudslisten som nå foreligger vil neppe føre til at en leser med rimelig god plantekjennskap og erfaring vil nikke samtykkende, men snarere stille seg undrende. Noe av årsaken er at kriteriene Miljødirektoratet har valgt å sortere etter gir urimelige utslag. Siden det også finnes et helt tomt vedlegg så fremstår forskriften samlet sett som uferdig, og fremtidige endringer kan fryktes å bli uforutsigbare. Det må forutsettes at fremtidige oppdatering av listene baseres på ny dokumentasjon, ikke utelukkende på nye vurderinger av fremtidige ekspertgrupper. Føre var, men likevel tilbakeskuende Risikovurderingen av fremmede arter i regi av Artsdatabanken i 2012 skulle baseres på et føre var prinsipp, og en skulle forsøke å vurdere spredning og effekter 50 år frem i tid. Vurderingen av de enkelte planteslagene var likevel preget av antall funn og dermed av varighet og omfang av bruken av de ulike artene. Det gir ikke nødvendigvis et riktig bilde av hvilke arter som blir mest problematiske i 2
fremtiden. Det å stramme inn eller forby bruken av velkjente arter vil kunne fremtvinge bruk av andre og mindre kjente arter som på sikt kan vise seg å være like problematiske eller verre. Geografisk differensiering og lokale tiltak Mange planteslag ville neppe utgjøre noen vesentlig risiko hvis de ikke var påvist i Osloområdet på «åpen grunnlendt kalkmark», som representerer en sjelden naturtype. Det ville være naturlig å foreta geografisk differensiering eller på annen måte ta hensyn til dette ved utforming av forbudslister. Det er i prinsippet også gjort i kriteriene Miljødirektoratet har jobbet ut fra, men siden en vesentlig del av plantene omsettes i Osloregionen veies de begrensede effektene geografisk sett opp mot det høye folketallet i Oslo og artene kommer på forbudslisten. Dette er urimelig for øvrige deler av landet hvor flere av disse artene neppe utgjør noen trussel. Det burde i stedet settes inn konkrete tiltak der problemer oppstår. Faglig inkonsekvens? Forskriften for fremmede organismer gir lov til å sette ut norske arter trær av ikke stedegent materiale uten at det kreves tillatelse, mens utsetting av andre kategorier planter som busker og urter (med unntak for visse typer arealer) utløser søknadsplikt hvis materialet ikke er stedegent. Det innebærer at etablering av røsslyng i et næringsområde hvor det finnes røsslyng fra før er søknadspliktig hvis frøet ikke er hentet på stedet, mens alle norske treslag kan settes ut uten tillatelse selv om de ikke finnes på stedet fra før. Selv om ikke «norske treslag» er definert i forskrift om fremmede organismer må en kunne gå ut fra at de er norske om de ikke er utenlandske (som definert i «Forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål»). Det vil si at de må ikke være av en underart eller sort som ikke har sitt nåværende eller historiske utbredelsesområde i Norge. Det er altså strengere restriksjoner på utsetting av busker og urter enn på utsetting av trær. Samtidig påpekes det i høringsnotatet på s 20 i et avsnitt om skogbruksloven at aktsomhetsplikten etter forskriften om fremmede organismer også vil gjelde ved utsetting av trær i områder hvor de anses som en fremmed organisme. Da er det naturlig å anta at aktsomhetsplikten på dette punktet er felles for utsetting til skogbruksformål og til andre formål i eller nær naturområder, men hva vil den innebære? Vil det også for norske trær, som er unntatt krav om tillatelse for utsetting, likevel kreves at de skal være stedegne? Betyr det at enhver utsetting av f.eks. spisslønn eller gran utenfor sitt naturlige utbredelsesområde er et brudd på aktsomhetsplikten (hvis den kan spre seg til natur)? Begrenset positiv effekt av forskriften og store problemer for næringen Det er gjort et stort arbeid med forskriften og intensjonene er nok gode, men forskriften slik den foreligger i forslaget vil neppe fungere godt. Forskriftene gir fritak for søknadsplikt ved utsetting av fremmede planter i privathager, mens utsetting på andre arealer medfører søknadsplikt. I høringsnotatet (s 26) hevdes det dermed at en har skilt mellom utsetting av landplanter i områder der utsettingene i mange tilfeller vil utgjøre lav risiko for skade på biologisk mangfold og utsettinger i mer sårbare områder. Det er feil, siden privathager i Norge ligger i de fleste naturtyper og ofte i direkte kontakt med natur. Det er også vanskelig å se at strenge krav ved utsetting av fremmede planter på andre typer arealer som parker og næringsarealer kan ha avgjørende betydning for den framtidige spredningen av fremmede arter i norsk natur hvis ikke samtidig plantebruken i private hager strammes kraftig inn. Statens vegvesen har allerede et meget bevisst forhold til vegetasjonsbruk langs veger i naturlandskapet. Et konstruktivt samarbeid med næringen for å oppnå større bevissthet ved bruk av planter hadde antagelig gitt bedre faglig resultat enn det kompliserte regelverk som er foreslått. En 3
forbudsliste med de aller verste artene kombinert med aktive bekjempelsestiltak i tillegg til en god og løpende dialog med næringen ville vært mer hensiktsmessig. Aktsomhetsplikten påpekes mange steder i høringsnotatet. Den vil neppe ha stor betydning for hageeiere direkte, men hviler i større grad på de som planlegger anleggene og på de som importerer, produserer eller omsetter plantene videre. Det er åpenbart at de som skal bygge opp et produksjonsapparat for planter i Norge er mye mer sårbare for uforutsigbarhet i markedet enn importørene. Selv om sistnevnte også er underlagt en aktsomhetsplikt gjenstår det å se hvilken effekt tiltak i dette leddet faktisk har på plantebruken i hagene. Det vil imidlertid være helt urimelig å forvente at hageeiere skal sortere planter på hagesenteret ut fra informasjon som foreligge på Artsdatabankens nettsider. Miljødirektoratet får en stor jobb med å utvikle retningslinjer sammen med planleggere, importører og planteprodusenter slik at aktsomhetskravet til disse blir overholdt. Det er stor grad av uforutsigbarhet i forskriften. Den har en forbudsliste som synes noe tilfeldig og som kan endres etter hvert, og den har også en helt tom liste hvor det skal fylles inn arter som det kreves søknad for utsetting av, med unntak for private hager. En kan se for seg at et stort antall arter etter hvert vil komme inn på disse listene. Det sier seg selv at det er vanskelig å drive utvalgsarbeid og å planlegge og investere i en norsk produksjon når fremtidig bruk av vanlig brukte arter, også norske, kan bli underlagt sterke restriksjoner eller bli forbudt og vil oppta betydelig saksbehandlingskapasitet hos planleggere, byggherrer og kommuner. Naturmangfoldloven med forskrifter kan bidra til nedbygging av norsk planteskolenæring, noe som i ytterste konsekvens kan gi økt andel importert materiale i det norske markedet med den økte risikoen for import av skadegjørere det medfører. Usikkerhet knyttet til håndhevingen av søknadsplikten ved utsetting av ikke stedegent materiale av norske arter kan også komme til å ramme produsenter som har valgt å satse på norske planteslag. Kommentarer til de enkelte punktene 4. Definisjoner Kommentar: «Norske trær» må defineres siden det ikke er søknadsplikt for utsetting av disse. Begrepene «sted», «stedegen» og «lokal bestand» må også defineres. «Landlevende planter» burde vært definert. Hvor går grensen mellom vanlig planting og utsetting i sjø og vassdrag? Definisjonen av hagedam under bokstav d er merkelig, og det er delvis opp til eieren om han mener at «organismene holde utelukkende for prydformål» eller ikke. Grensen mot «kunstig dam» er uklar. Under bokstav k, burde det vært presisert at det må være forbindelse til andre vannsystemer. 9. Forbud mot utsetting Det er forbudt å sette ut organismer som er oppført i vedlegg IV. 10. Forbud mot omsetning Det er forbudt å omsette organismer som er oppført i vedlegg IV. Kommentar: Til tross for at det er gitt en omfattende argumentasjon for valget av arter som det skal være forbudt å omsette og sette ut, er lista likevel svært diskutabel og synes nokså tilfeldig. Vektleggingen av befolkningstettheten i Oslo som delvis grunnlag for forbud slår urimelig ut for resten av landet. Ekstra ille blir det for Phedimus hybridus hvor det står i begrunnelsen for forbud at «Arten er sannsynligvis ikke en trussel mot det biologiske mangfoldet utenfor Oslofeltet.» Likevel foreslås det et forbud i hele landet. Økonomisk betydning blir også et vanskelig kriterium for gamle hageplanter som i liten grad selges, men som har stor betydning for mange hageeiere. Phedimus hybridus og P. spurius inngår dessuten begge i såkalte sedummatter som benyttes til grønne tak og dermed har betydelig 4
økonomisk og miljømessig verdi. Et forbud kan få store konsekvenser for utviklingen av ekstensive grønne tak i Norge. For Phedimus spurius er for øvrig en av begrunnelsene for forbud at den fører til tilstandsendringer i naturtypen slåtteeng, som finnes i alle fylker. Vi mener at det er helt andre forhold som truer naturtypen slåtteeng, som endringer i landbruket med omfattende gjengroing som resultat. For enkelte av artene som er foreslått på forbudslista, finnes det betydelig mindre aggressive varieteter eller kultivarer i markedet, for eksempel Cerastium tomentosum var. columnae (liten filtarve). Disse burde man vurdere å tillate. Argumentasjonen for å forby utvalgte arter burde også i større grad vektlagt effekt av mulige tiltak, som informasjon til hageeiere og målrettet bekjempelse der artene har blitt et problem. I høringsnotatet på s 27 åpnes det for at regionbasert forbud mot enkelte arter kan bli aktuelt, men først etter å ha vurdert effekten av et landsomfattende forbud. Vi synes det ville vært mer naturlig, ikke minst av hensyn til produsentene, å gjøre dette i motsatt rekkefølge. Dokumentasjonen av skadevirkningene av de ulike artene er begrenset og omdiskutert (se bla. faktablad om platanlønn) og ikke et åpenbart godt grunnlag for forbud. Det er utarbeidet faktablad for noen av artene men langt fra alle. Det kunne forventes at dette hadde vært gjort for alle arter som er aktuelle å forby før oppføring på en slik liste. Noen åpenbare pest- arter mangler på lista, f. eks. Petasites, men det er nok fordi den er oppført med «høy risiko». Det illustrerer en svakhet ved den sterke koblingen mellom forskriftene og svartelista, siden det ikke nødvendigvis er veldig store forskjeller mellom arter som har havnet i kategoriene svært høy risiko og høy risiko. Tsuga heterophylla, som er ført opp med svært høy risiko i svartelista, mangler også. Det kunne vært interessant med en begrunnelse for det. Vi kommenterer ikke alle artene på lista i denne uttalelsen, heller ikke alle argumentene som er gitt for å forby disse. Vi mener at forbudslista ikke er godt nok begrunnet og foreslår at det utarbeides en helt ny liste. 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter 12, kreves det tillatelse for utsetting av. b) organismer, unntatt av stedegen stamme, i sjø og vassdrag, og c) øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet. Kommentarer: Bokstav b innebærer, slik vi leser det, at det bare tillatt å bruke stedegne planter i vannanlegg (både hagedam og anlegg som defineres som vassdrag). Annen plantebruk krever søknad om tillatelse. Dette er en type anlegg og plantebruk som er aktualisert i forbindelse med klimaendringene og økt behov for overvannshåndtering i urbane områder. Det er knyttet stor usikkerhet til hvor strengt Miljødirektoratet vil tolke begrepet stedegen (se også kommentar til bokstav c). Dermed er det også usikkert i hvilken grad det materialet som i dag produseres av arter som finnes ville i Norge vil kunne aksepteres for utsetting i vannanlegg som kan defineres som vassdrag, og det er uklart hva slags materiale (hvor mange populasjoner og geografisk fordeling) en skal satse på ved fremtidig produksjon. Det er i denne sammenhengen også uklart hva som regnes som ikke landlevende planter. For hagedammer oppfatter vi det slik at hageeiere må søke om tillatelse hvis de eksempelvis ønsker å 5
plante en kultivar (sort) av hvit nøkkerose i sin lille lukka dam, som ikke står i forbindelse med noe vassdrag. Det virker urimelig, og det er vanskelig å se nytten av denne tilstrammingen. Bokstav c kan gjøre utsetting av norske arter vanskelig. «Stedet» er ikke definert, heller ikke begrepet «stedegen» eller «lokal bestand» (definisjoner). Det kan kreve omfattende forskning å finne ut hva stedegent innebærer for de enkelte steder og plantearter. Bestemmelsen kan gjøre det vanskelig å bruke norske arter i parker, transport- og næringsutbyggingsområder fordi slike arealer ofte ligger i tilknytning til natur. Spredning til natur kan derfor ikke utelukkes. Eksempelvis kan bruk av vanlige plenfrøblandinger og ferdiggras bli sterkt påvirket fordi disse sjelden eller aldri er stedegne, ikke alltid engang av norsk opphav. Bruk av spesielle frøblandinger utvalgt av norsk materiale for restaureringstiltak og høyereliggende strøk kan også bli rammet hvis kravene til stedegenhet blir rigide. Det samme gjelder alle andre norske planteslag med norsk opprinnelse som ikke kan defineres som trær. Som følge av aktsomhetsplikten rammes antagelig også bruken av norske treslag av norsk opprinnelse, selv om det i utgangspunktet ikke kreves tillatelse for utsetting av disse. 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (1) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av a) organismer som er oppført i vedlegg V når utsettingen tilfredsstiller de vilkår som følger av vedlegget, b) landlevende planter i i. private hager, ii. parkanlegg og andre dyrkete områder, hvis plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor området, og spredningen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold, iii. transport- og næringsutbyggingsområder, hvis plantene kun kan påregnes å spre seg innenfor slike områder eller områder som nevnt i romertall i og ii, og utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold,... (2) Unntak fra kravet om tillatelse i første ledd bokstav b ii og iii, og bokstav e, gjelder ikke for organismer som er oppført i vedlegg VI. Kommentarer: Med henvisning til bokstav b) i, i «Merknader til forskrifter om fremmede organismer», påpekes det at «private hager» kun omfatter områder hvor det er private hageeiere og ikke profesjonelle aktører innen grøntanleggssektoren som står for utsettingen. Det er uforståelig siden det er type areal som er poenget her, ikke aktøren. Det kan imidlertid være behov for å tydeliggjøre hva hager er. Er det opparbeidete arealer i tilknytning til private boliger og fritidshus generelt? Er det et begrenset areal knyttet til slike boliger? Vil en hyttetomt i fjellet være en hage, og vil eksempelvis bruk av ikke stedegne norske lyng- og grasarter kreve søknad eller være det være et brudd på aktsomhetsplikten? Unntaket fra krav om tillatelse som oppført i b) har en svært streng forutsetning om at plantene ikke kan påregnes å spre seg til naturområder. Det er et urimelig krav siden det for mange arter må forventes en viss risiko for spredning. Det vil kunne skape betydelige komplikasjoner for plantebruk i veianlegg, skoler og næringsområder i overgangssoner mellom boligområder og natur hvor en uansett må forvente en viss påvirkning av naturområdene gjennom slitasje ved ferdsel og spredning av 6