saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: 05.03.2013 13202/2013 Jane Anita Aspen Saksnr Utval Møtedato Ud-8/13 Utdanningsutvalet 12.03.2013 Oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapport Spesialundervisning i vidaregåande opplæring Bakgrunn I sak T-72/11 vart forvaltningsrevisjonsprosjektet Spesialundervisning innan vidaregåande opplæring prioritert som eit prosjekt i 2012. Hovudproblemstillinga i prosjektet var: I kva grad har spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal fylkeskommune effekt? Prosjektet vart gjennomført hausten 2012 og fylkestinget behandla i møte 11. desember 2012 forvaltningsrevisjonsrapporten Sak T-69/12. Kontrollutvalet har i møte den 16. januar 2013, sak Ko-2/13, samrøystes gjort vedtak om å oversende rapporten til utdanningsutvalet, og ber om tilbakemelding frå utvalet om på kva måte konklusjonane og anbefalingane i rapporten og fylkestingets vedtak vert følgde opp. Kontrollutvalet ønskjer tilbakemelding innan 14. mars 2013. Oppsumering av rapporten I kva grad har spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal effekt? For å finne svar på hovudproblemstillinga vart det av KPMG, som hadde oppdraget på vegne av fylkesrevisjonen, nytta følgjande underproblemstillingar: a) I kva grad opplever elevar/foreldre og skular at elevar som mottar spesialundervisning i vidaregåande skular får realisert sitt potensiale for læring og utvikling? b) I kva grad forbetrar elevar som mottar spesialundervisning sine karakterar i skulen? c) I kva grad etterlever fylkeskommunen krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning, inkludert kva er årsaker og konsekvensar av eventuelle mangelfull etterleving? Datainnsamlinga er avgrensa til å gjelde elevar som konkurrerer om skuleplass på lik linje med ordinære elevar som i utgangspunktet følgjer dei same plankrava og kompetansemåla i læreplanane. Det gjeld elevar som mottok spesialundervisning skuleåret 2011/2012. Ein har gått nærare inn i 5 utvalde skular.
Side 2 Hovudkonklusjonen i forvaltningsrevisjonsrapporten er at spesialundervisninga i vidaregåande skular i Møre og Romsdal i hovudsak fungerar godt og har god effekt. Gjennomgangen viser samtidig - at krava til tildeling og oppfølging av spesialundervisning ikkje vert følgt på alle område, - at verken elevar/foreldre eller skular er eintydig positive med omsyn til opplevd effekt av spesialundervisninga, og - at karakterutvikling og andre målbare effektindikatorar heller ikkje viser eit eintydig positivt bilete På bakgrunn av desse funna vert det peikt på nokre forslag til vidare arbeid med spesialundervisning i vidaregåande skule i Møre og Romsdal: 1. Halde fram med det gode arbeidet med å vidareutvikle rutinane for tilmelding og oppfølging. På bakgrunn av gjennomgang av sakshandsaminga, vert det peikt spesielt på følgjande område med forbetringspotensiale: a. Involvering av elev og foreldre i alle trinn i prosessen b. Fokus på samanheng mellom enkeltvedtak og IOP. c. Fokus på samanheng mellom IOP og rapportering rapporteringa ser i mange tilfelle ut til å vere lite vektlagt/lite gjennomarbeidd. 2. Setje i verk tiltak for å forbetre sakshandsaminga for dei avvika frå regelverket som er identifisert. Det er behov for å vidareutvikle praksis for utforming av enkeltvedtak med omsyn til grunngjeving av avvik frå dei sakkunnige vurderingane. 3. Styrke dialog og kommunikasjon med sentrale aktørar om grensegangen mellom spesialundervisning og ordinær tilpassa opplæring. På bakgrunn av denne gjennomgangen, vert det tilrådd å vidareføre og styrke diskusjonen om grensegangen mellom ordinær tilpassa opplæring og spesialundervisning. Dette er ein diskusjon som bør femne breitt og inkludere skuleeigar, skulane med skuleleiinga, elevar, foreldre og PP-tenesta. Mogelege tema/spørsmål som kan vere sentrale i ein slik styrka dialog og gje grunnlag for nye tiltak, er: - Er det mogeleg å redusere omfanget av spesialundervisning utan at dette går ut over elevane sine rettar, jf opplæringslova? - Kva er dei viktigaste føresetnadene for å styrke den tilpassa opplæringa og redusere behovet for spesialundervisning? - I kva grad kan ein lære av kvarandre i arbeidet med spesialundervisning/tilpassa opplæring, på tvers av skular og fagretningar? Det vert peika på at arbeidet som allereie pågår med å utvikle samarbeidet mellom skulane og PP-tenesta på systemnivå, jf. Handlingsplanarbeidet som er omtalt i kapittel 2.2 i rapporten, framstår som sentralt for å kome vidare i desse spørsmåla.
Side 3 Vurdering av funna i rapporten: Det har dei siste åra frå fylkesutdanningssjefen si side blitt lagt ned eit omfattande arbeid med å lage rutinar og prosedyrar for det spesialpedagogiske arbeidet i Møre og Romsdal. Desse rutinane er samla i eit eige prosedyrehefte som årleg vert revidert og gjennomgått med skulane. Heftet ligg på heimesida vår http://mrfylke.no/tenesteomraade/utdanning/spesialundervisning-og-andretilrettelagte-opplaeringstilbod/spesialpedagogisk-arbeid-i-vgo Prosedyrane er laga for å sikre rettstryggleik for elevane og for å forenkle arbeidet for skulane. I denne samanhengen blir det årleg gjort eit omfattande kvalitetssikrings- og opplæringsarbeid. Dette er ikkje eit arbeid som vert gjort ein gang for alle. Rutinar og prosedyrar må haldast vedlike og skulane må følgjast opp både fordi kompetansen er ulik frå skule til skule på dette feltet og fordi det stadig kjem nye medarbeidarar til som treng opplæring og oppfølging. Det er då ein god peikepinn at det frå revisjonsrapporten vert tilrådd at ein må halde fram med det gode arbeidet med å vidareutvikle rutinane for tilmelding og oppfølging. Til tross for at vi har gode rutinar og prosedyrar vert det altså avdekt avvik frå regelverket som gjer at vi må sette i verk tiltak for å forbetre sakshandsaminga. Kvalitetssikring av dokument, oppfølging av skulane og opplæring i system for det spesialpedagogiske arbeidet, som til dømes utforming av enkeltvedtak, er eit kontinuerleg arbeid. Det er også eit svært tidkrevjande arbeid, noko som gjer at vi har vore nøydde til å velje ut områder vi har kvalitetssikra særskilt Det er ei kjensgjerning at vi dei siste åra har konsentrert oss om kvalitetssikring av dokument knytt til dei elevane som har det største hjelpebehovet. Fylkesutdanningssjefen vil no i sitt kvalitetssikringsarbeid ha særskilt fokus på avvik mellom sakkunnige vurderingar og enkeltvedtak/iop, og konsekvensar dette får for utforming av grunngjeving for avviket i enkeltvedtaket. At funnet var så omfattande var overraskande, ettersom fylkesutdanningssjefen har hatt spesiell fokus på dette området. Når det gjeld samanheng mellom IOP og evaluering, veit vi at det står att noko på dette området. Fylkesutdanningssjefen har systematisk arbeidd med kvalitetssikring av både sakkunnige vurderingar, enkeltvedtak og IOP med evaluering. For å få til ei kvalitetsforbetring har vi sett det som naudsynt å starte kvalitetssikringa på dei dokumenta som er først i dokumentrekka; dvs sakkunnig vurdering og enkeltvedtak. Det er arbeidet med kvalitetssikring av desse dokumenta vi har kome lengst med. Vi veit at det enda er ein veg å gå i forhold til kvaliteten på IOP og evaluering av måla i denne og dette er såleis eit arbeid som må halde fram. Resultatet i rapporten omkring for lite involvering av elev og foreldre i alle trinn i prosessen var ikkje overraskande, men viktig å få slått fast. Det er nok ulike årsaker til dette. Når vi tek utgangspunkt i målgruppa for denne rapporten, så veit vi at spesielt foreldre til elevgruppa som har det største hjelpebehovet erfaringsvis er mykje meir involvert i alle trinn i prosessen rundt spesialundervisning heilt frå dei startar i skuleløpet, enn det foreldre til dei elevane som har karakterpoeng og følgjer plankrav og kompetansemål i dei ordinære læreplanane er. Det er ei kjennsgjerning at skulane brukar mykje meir tid og ressursar på å følgje opp dei elevane som må ha eit heilt individuelt opplæringstilbod. Det er svært tidkrevjande for skulane å halde møter med alle foreldra i elevgruppa som denne rapporten omhandlar, då dette er den desidert største elevgruppa. Det er også slik at skulane først tidlegast tidlegast i juli veit om desse elevane kjem inn på skulen, då desse elevane skal konkurrere på karrakterar. Tidsfaktoren er difor ei vesentleg hindring.
Side 4 Det er likevel slik at mange skular held møter med elevar og føresette også i denne elevgruppa. Fylkesutdanningssjefen vil be skulane å forbetre sin praksis rundt involvering av elevar og foreldre, spesielt for elevgruppa som er omfatta av rapporten. Å styrke dialog og kommunikasjon med sentrale aktørar om grensegangen mellom spesialundervisning og ordinær tilpassa opplæring meiner fylkesutdanningssjefen er svært viktig og noko vi har forsøkt å sette på dagsorden i fleire år. Dette er prosessar som må skje på alle plan i organisasjonen. Både avdelingsnivå og i skulane sine fellesarenaer, mellom skular og PPT samt at vi må ha desse dialogane internt på utdanningsavdelinga også. Fylkesutdanningssjefen trur at noko av årsaken til manglande kvalitet på enkeltvedtak og IOPar for denne elevgruppa er at skulane ikkje har eit bevisst forhold til kva som er ordinær tilpassa opplæring og kva som er spesialundervisning på sin skule. Då vert det vanskeleg å lage eit godt enkeltvedtak. Spesielt når det gjeld elevgruppa som er gjenstand for denne rapporten er dette viktig; dei elevane som har karrakterpoeng og følgjer plankrav og kompetansemål i dei ordinære læreplanane. Svært mange av desse vil ligge i skjæringspunktet mellom å ha behov for spesialundervisning og ikkje ha det. Det er også her vi har dei aller fleste som er søkt inn med behov for spesialundervisning. Av søkjarane med behov for spesialundervisning så har 2/3 av desse karakterar å konkurrere på i inntaket og mange av desse følgjer ordinær læreplan i alle fag. Korleis følgje opp funna i rapporten? Rektormøte 13.12.12 På rektormøte 13.12.12 var det frå Fylkesutdanningssjefen gått gjennom funna i rapporten og dei tiltaka som vart tilrådd. Rektorane arbeidde i grupper om grensegangen mellom spesialundervisning og ordinær tilpassa opplæring, ut frå dei tre spørsmåla/tema som vert trekt fram i rapporten. Vedlagt følgjer ei oppsummering av det som vart lagt fram i plenum etter diskusjonane i grupper. Rektorane fekk ei bestilling på å ta med dette til vidare dialog i sin skule, der også PPT må være inkludert i diskusjonane. Overleveringsmøte Spes.ped.ansvarlege på skulane 12.02.13 Fylkesutdanningssjefen har eit årleg møte med dei spes.ped.ansvarlege ved skulane ca 10.februar. På dette møtet går vi gjennom viktige ting som gjeld prosedyrar og rutinar for det spesialpedagogiske arbeidet og den inntaksprosessen som då startar opp. På årets møte vart det gått gjennom funna frå forvaltningsrevisjonsrapporten og då med særleg vekt på dei funna som vart avdekt når det gjeld kvalitet på enkeltvedtak og IOP som avvik frå sakkunnige vurderingar utan at slike avvik er nærare grunngitt, samt samanhengar mellom IOP og evaluering. Det vart også fokusert på dette med betre involvering særskilt av elevane i prosessen med utarbeiding av enkeltvedtak og IOP med evaluering. Det vart gått gjennom korleis vi kjem til å kvalitetssikre arbeidet frå Fylkesutdanningssjefen si side. Samt at det vart etterspurt tilbakemelding frå skulane om kva behov for oppfølging og rettleiing dei har i dette arbeidet, då dette vil kunne variere får skule til skule. Leiarmøte PPT 04.04.13 Fylkeskommunen kjøper PP-tenester frå kommunane til vidaregåande opplæring. Det vert årleg halde eit møte mellom Koordinator for PPT for vidaregåande opplæring og leiarane for PPT i dei kommunane fylkeskommunen kjøper tenester
Side 5 frå. Neste møte skal vere 04.04.13. På dette møtet vil revisjonsrapporten bli gjennomgått og det skal diskuterast vegen vidare saman med PPT. Vidareutvikle samarbeidet mellom PPT og skulane, jf. Handlingsplan Møre og Romsdal fylkeskommune har ansvar for at det vert ytt Pedagogisk psykologiske tenester til vidaregåande opplæring i fylket. For å sikre at dei vi kjøper tenester frå yter den tenesta vi har ansvar for, er det laga ein kravspesifikasjon som seier noko om krava til tenesta. Når kravspesifikasjonen vart revidert i 2012, så var føringane at det skal vere eit sterkare fokus på meir systemutvikling og førebyggande arbeid. Ein viktig faktor i dette arbeidet er å styrke samarbeidet mellom skulane og PP-tenesta i utviklinga av det ordinære, tilpassa undervisningstilbodet og dermed førebygge behov for spesialundervisning. I kravspesifikasjonen står det at det skal utarbeidast ein handlingsplan. Det er slik at PPT og skulen i samarbeid har ansvar for å utarbeide ein årleg handlingsplan for kvar skule. Formålet med handlingsplanen er å avklare kva for utviklingsområde PPT og skulen skal forplikte seg til å samarbeide om og kva som skal vere fokusområde dette skuleåret. Dette er såleis eit arbeid som er kome i gang, men som må følgjast tett opp i samband med utarbeiding av handlingsplanane for skuleåret 2013/2014 som skal vere klar innan 30.06.13. Kvalitetssikring av enkeltvedtak og samanheng mellom IOP og rapportering Skulane skal sende kopi til utdanningsavdelinga av alle enkeltvedtak og alle IOP ar for elevar i søknadskategori Q; dvs dei som er gjenstand for denne rapporten. Utdanningsavdelinga vil gå gjennom desse med eit særskilt blikk på det som vert avdekt av manglar ved den undersøkinga som er gjort her; manglande samanheng mellom sakkunnig vurdering og IOP utan at avvik er grunngitt. Det skal også undersøkast samanhengar mellom sakkunnig vurdering, enkeltvedtak og IOP. Skulane har frist til innsendinga av desse kopiane innan utgangen av september. Fylkesutdanningssjefen vil arbeide med denne kvalitetssikringa hausten 2013. Når desse elevane er ferdig med skuleåret 2013/2014 skal det også utarbeidast årsevaluering/årsrapport. I årshjulet for det spesialpedagogiske arbeidet i vidaregåande opplæring er det no tatt med at skulane ved årsavslutning skal sende kopi av IOP med årsrapport for alle elevar i søknadskategori; dvs dei som er gjenstand for denne rapporten. Dette vil Fylkesutdanningssjefen særleg kvalitetssikre sommar/ haust 2014. Funna frå kvalitetssikringsarbeidet må følgjast opp. Vi håper at det særskilte fokuset vi no har på dette vil føre til auka kvalitet. Dagskonferanse med deltakarar frå skule og PPT For å styrke dialogen om grensegangen mellom spesialundervisning og ordinær tilpassa opplæring så ønskjer fylkesutdanningssjefen å samle deltakarar frå alle skulane og PPT i Møre og Romsdal, dette for å få itl ein felles dialog ikkje berre dialog på den einskilde skule. Dette håper vi at vi kan få til hausten 2013. Kvalitet i spesialundervisninga Det er ei kjensgjerning at vi brukar store økonomiske midlar til det spesialpedagogiske arbeidet i Møre og Romsdal, då er det også viktig å vite om spesialundervisninga gir resultat. Fylkesutdanningssjefen har difor også sett i gang eit arbeid med gjennomgang av elevresultat i større omfang enn det som er gjort i denne rapporten. Vi skal følgje alle i søkarkategori Q; altså elevgruppa som rapporten omhandlar som skuleåret 2007 vart søkt inn og fekk vedtak om spesialundervisninga, for bla sjå kor mange som fullfører og består vidaregåande opplæring etter 5 år. Dette vil gje verdifull kunnskap fordi det er denne elevgruppa vi meiner har største potensiale for å auka gjennomføring i vidaregåande opplæring. Dette håper vi at vi skal ha klart våren 2013.
Side 6 Forslag til vedtak: Utdanningsutvalet sluttar seg til framdriftsplanen for oppfølging av rapporten som er skissert i denne saka. Sverre Hollen fylkesutdanningssjef Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjonsrapport 2012 2 Oppsummering av gruppearbeid på rektormøte