TILSYNSRAPPORT Barnehagelova 8, 16 og 18 Kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8 Kommunen som tilsynsmyndigheit, jf. barnehagelova 16 Dispensasjon frå utdanningskravet, jf. barnehagelova 18 Aurland kommune
Innhald Samandrag... 3 1. Innleiing... 4 2. Om tilsynet med Aurland kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.2.1 Rettleiing... 5 2.2.2 Tilsyn... 5 2.2.3 Barnehagens øvrige personale... 5 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet... 5 2.4 Om tilsynsrapporten... 7 3. Kommunen sitt ansvar... 7 3.1 Generelt om kommunen som barnehagemyndigheit... 7 3.2 Rettsleg krav 8 kommunen som barnehagemyndigheit... 7 3.2 Fylkesmannen si undersøking... 9 3.3 Fylkesmannen si vurdering... 9 3.4 Fylkesmannen sin samla konklusjon... 15 4. Frist for retting av lovbrot... 16 4.1 Pålegg om retting etter barnehagelova 8, Kommunen sitt ansvar:... 16 5. Kommunen sin frist til å rette... 17 2
Samandrag Tema Det er gjennomført tilsyn med tema kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8. Kommunen som tilsynsmyndigheit jf. barnehagelova 16 og barnehagelova 18 vedtak om mellombels dispensasjon for utdanningskravet er særskilt undersøkt. Formål med tilsynet Det overordna målet med tilsynet er å styrke kommunen si rolle som barnehagemyndigheit. Gjennom tilsynet ønskjer Fylkesmannen å setje søkelys på barnehagemyndigheita sitt ansvar for å sikre etterleving av krava i barnehagelova, både for kommunen som barnehagemyndigheit og for den enkelte barnehage. Gjennom kontroll med at kommunen følgjer opp ansvaret sitt på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkjast og rettast opp. Fylkesmannen legg barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit. Barnekonvensjonen er overordna og skal sikre at barnehagetilbodet er til beste for barnet og skal ha grunnleggande prioritet. Artikkel 3 i konvensjonen er tydeleg på at til beste for barn skal kome først, og skal vere grunnleggande i alle tiltak og vedtak som gjeld barn. Alle barn skal få eit barnehagetilbod som er til beste for barnet. Enkelte av kommunen sine oppgåver er særskilt regulerte i barnehagelova kap. IV Barnehagemyndigheita sine generelle oppgåver. Ansvaret inneber mellom anna kommunen si rettleiing og kontroll med at barnehagane vert drivne etter gjeldande regelverk jf. barnehagelova 8. Gjennomføring Tilsynet er gjennomført med gransking av innsendt dokumentasjon og intervju av sentralt passerte personar i administrasjonen og i barnehagane. Tilsynet tek utgangspunkt i situasjonen på barnehageområdet til Aurland kommune på tilsyns tidspunktet. Avdekka brot på regelverket Fylkesmannen konkluderer med dette at Aurland ikkje har oppfylt plikta dei har til å «gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk», jf. barnehagelova 8. Aurland kommune har ikkje rett lovforståing for å føre tilsyn jf. barnehagelova 16 og lage vedtak om mellombels dispensasjon for utdanningskravet jf. barnehagelova 18 og jf. forvaltningslova 2. 3
Status på rapporten og vegen vidare Etter forvaltningslova 16 fekk Aurland kommune tilsendt førebels tilsynsrapport 20.06.2016 med varsel om pålegg. Aurland kommune fekk høve til å uttale seg før endeleg vedtak vert fatta. Fylkesmannen har hatt telefonsamtale med kommunen og fått e-post med kommentar på førebels rapport. Aurland kommune er samd i konklusjonane i rapporten. Kommunen kommenterer at ein uvanleg og utydeleg styringsstruktur på driftsida i barnehagane har ført til utydeleg barnehagemyndigheit. 1. Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå 09.02.2016 til dags dato gjennomført tilsyn med Aurland kommune som barnehagemyndigheit. I tilsynsrapporten er det fastsett frist til å rette brot på regleverket som er avdekka under tilsynet. Fristen er 25.11.2016. Dersom lovbrotet ikkje er retta innan denne fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. 2. Om tilsynet med Aurland kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med dei lovpålagde oppgåvene til kommunen, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling, skal kunne etterprøvast og gjennomførast på ein effektiv måte. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, vert dette sett på som brot på regelverket, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrift til barnehagelova som er broten. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøke om kommunen utfører dei oppgåvene den er pålagt som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8, 16 og 18 4
Kommunen skal sjå til at barnehagane driv i samsvar med lovkrav, jf. barnehagelova 8 Kommunen som tilsynsmyndigheit, jf. barnehagelova 16 Kommunen si handtering av søknadar om dispensasjon frå utdanningskrav, jf. barnehagelova 18 og i forvaltningslova 2. Kommunen som barnehagemyndigheit har fått som oppgåve å sjå til at alle barnehagane i kommunen, både kommunale og ikkje kommunale, vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk, jf. barnehagelova 8. Kommunen skal sjå til at barnehagetilbodet og drifta er i samsvar med barnehagelova, ved hjelp av verkemidla godkjenning, rettleiing og tilsyn. 2.2.1 Rettleiing Kommunen som barnehagemyndigheit skal gjennom bruk av rettleiing gi ei oversikt over kva barnehagelova med forskrifter krev og kva som må gjerast for å få drifta i samsvar med denne. Barnehagemyndigheita sitt ansvar for å rettleie etter 8, gjeld i forhold til barnehagelova med forskrifter, dvs. dei samfunnskrava og forventningane til verdigrunnlag, rammevilkår, arbeidsmåtar og innhald som ligg i regleverket. Målet med rettleiing er at barnehageeigar endrar på tilhøve som kan føre til pålegg om retting av uforsvarleg eller ulovlege forhold. 2.2.2 Tilsyn Kommunen sitt ansvar for å føre tilsyn er nærare regulert i Barnehagelova 16. Barnehagelova gir ingen reglar for korleis og kor ofte tilsyn skal gjennomførast. Tilsyn er likevel ein viktig del av kommunen sitt ansvar for å sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Kommunen skal sjølv vurdere behov for tilsyn ut frå lokale tilhøve og risikovurderingar. Dersom kommunen nyttar tilsyn skal det skrivast ein rapport, og tilsynsobjektet skal orienterast om innhaldet i rapporten. 2.2.3 Barnehagens øvrige personale Pedagogiske leiarar skal ha utdanning som barnehagelærarar og kommunen kan gi dispensasjon frå utdanningskravet. Klage på vedtaket skal sendast til fylkesmannen. Kommunen sitt ansvar er å sjå til at bemanninga er tilstrekkeleg at til at personalet kan drive ei tilfredsstillande pedagogisk verksemd. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Aurland kommune vart opna gjennom brev 09.02.2016. Kommunen er pålagd å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommunelova 60 c. 5
Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på gransking av skriftleg dokumentasjon frå kommunen. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: organisasjonskart politisk og administrativt delegasjonsreglement årsmelding 2015ansvar 220 kommunale barnehagar utviklingsmelding for barnehage, skule og kulturskule kommuneplanen sin handlingsdel med økonomiplan 2016-2019 vedtekter for kommunale barnehagar driftsvedtekter for Spiren gardsbarnehage SA selskaps-vedtekter Spiren gardsbarnehage årsplan Flåm og Vangen barnehage, kommunale årsplan Spiren barnehage, privat kommunen sin plan for tilsyn skjema for eigenerklæring skjema godkjenning av barnehage oversikt over gjennomførte tilsyn etter barnehagelova frå 2014 dd. søknad om godkjenning Vangen barnehage 2016 godkjenning Vangen barnehage søknad om godkjenning Flåm barnehage 2016 godkjenning Flåm barnehage godkjenning Skjerping barnehage Dispensasjon frå utdanningskravet pedagogisk leiar Spiren barnehage 15.08.2015 15.08.2016 årsmelding for barnehagar per 15. des. 2015; Flåm, Vangen og Spiren eigenvurderingsskjema Det vart gjennomført tilsyn på staden 08. 09.06.2016. Følgjande personar vart intervjua: rådmann, Steinar Sørgaard fagleiar, Marianne Christensen pedagogisk leiar Vangen barnehage, Kari-Anne Stundal pedagogisk leiar Flåm barnehage, Wenke Bakketun styrar og pedagogisk leiar Spiren private barnehage, Audhild Bjuge skule- og barnehagefagleg rådgjevar, Anders Mo 6
2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapport inneheld frist for retting av forhold avdekt under tilsynet som er i strid med gjeldande regelverk, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er 25.11.2016. Dersom forholda ikkje er retta innan den fastsette rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på etter reglane for dette i forvaltingslova, jf. forvaltningslova kapittel VI. 3. Kommunen sitt ansvar 3.1 Generelt om kommunen som barnehagemyndigheit Aurland kommune har til saman tre barnehagar, to kommunale og ein privat. Kommunen har hatt ei organisering av barnehagane etter to-nivåmodellen med ein tenesteleiar og ein fagleiar for dei to kommunale barnehagane. Kommunen sitt administrative delegeringsreglement viser at rådmann har mynden i høve barnehagelova. Kommunen er no i ei omstillingsfase. Det er tilsett ein fagleg rådgjevar for skule og barnehage i rådmann sin stab som skal utøve myndigheitsrolla innafor fagområdet for rådmannen. Det skal i tillegg tilsetjast tenesteleiar for kvar av dei to kommunale barnehagane. 3.2 Rettsleg krav 8 kommunen som barnehagemyndigheit 8 Kommunen sitt ansvar, første ledd: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Kommunen er lokal barnehagemyndigheit. Kommunen skal sikre eit heilskapleg barnehagetilbod med god kvalitet tilpassa lokale forhold og behov. Kommunen skal gje rettleiing og sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Barnehagemyndigheita har eit overordna ansvar for å sikre at barna får eit godt og forsvarleg barnehagetilbod, jf. barnehagelova 8 første ledd. Barnehagetilbodet må samsvare med lokale forhold og prioriteringar, samtidig som nasjonale føringar skal takast omsyn til, jf. barnehagelova 8 andre ledd. 16 Tilsyn: «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten». 7
Kommunen som barnehagemyndigheit fører tilsyn med kommunal og ikkje kommunal barnehage for å sikre at dei vert drivne etter gjeldande regelverk og har ei forsvarleg drift. Tilsyn etter barnehagelova omfattar alle krav stilte i lov og forskrifter. Tilsyn er ei sentral oppgåve som kommunen utfører kontinuerleg. Tilsynet omhandlar revisjonskontroll og rettleiing av barnehagesektoren. Kommunen som barnehagemyndigheit vurderer om barnehagen vert driven etter barnehagelova og om barnehagetilbodet er forsvarleg. Kommunen kan gje pålegg om retting av uforsvarlege eller ulovlege forhold ved godkjende eller godkjenningspliktige verksemder, jf. barnehagelova 16, generelle merknader. Dersom det vert gitt pålegg om retting av ulovlege eller uforsvarlege tilhøve, må kommunen følgje opp. Vedtak om lukking av brot på regelverket må innehalde tidsfrist. Dersom fristen for å rette pålegg ikkje vert halden, kan tilsynsmyndigheita vedta avgrensa stenging med ny frist for retting. Viser det seg at pålegget ikkje kan rettast kan tilsynsmyndigheita vedta varig stenging av verksemda. Kommunen som tilsynsverksemd er utøving av offentleg mynde. Utøving må skje i samsvar med forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling og forsvarleg drift. Med tilsynsansvar skal kommunen gjennom rettleiing og pålegg skal sjå til at barnehagane vert drivne etter barnehagelova. Eit pålegg om retting og stenging er enkelt vedtak etter forvaltningslova 2 b, med klagerett til Fylkesmannen. 18 Barnehagens øvrige personale «Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.» Kravet til utdanning er sett for at tilsette skal ha nødvendig kompetanse for å sikre barna eit likeverdig pedagogisk tilbod av god kvalitet. Kommunen som barnehagemyndigheit kan etter søknad frå barnehageeigar gi mellombels dispensasjon frå utdanningskravet for styrar og pedagogisk leiar. Mellombels dispensasjon kan bli gitt på inntil eit år av gangen når stillinga skal ha vore utlyst og det har ikkje meldt seg kvalifiserte søkarar. Kommunen som barnehagemyndigheit skal gjere ei samla vurdering av den reelle kompetansen hjå den det vert søkt dispensasjon for. Kommunen kan, etter ei samla 8
vurdering, stille relevante vilkår ved vedtak om mellombels dispensasjon. Dispensasjon er personleg knytt til ei konkret stilling i ein konkret barnehage. 3.2 Fylkesmannen si undersøking Fylkesmannen har undersøkt om kommunen som barnehagemyndigheit, gjennom aktiv rettleiing og/eller tilsyn, ser til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk jf. barnehagelova 8. Fylkesmannen har motteke eigenvurderingsskjema og dokumentasjon frå Aurland kommune som saman med intervju er grunnlag for Fylkesmannen sine vurderingar. Vi har undersøkt innlevert dokumentasjon, og innhaldet i dokumentasjonen er kontrollert opp i mot krav fastsette i barnehagelova. Vurderingar og konklusjonar i rapporten bygger på kontrollspørsmåla som er utarbeidd av Utdanningsdirektoratet. 3.3 Fylkesmannen si vurdering Fylkesmannen har vurdert om barnehagemyndigheita gjennom bruk av verkemidla rettleiing og tilsyn, ser til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. 1. Har kommunen oversikt over barnehagar dei skal gi rettleiing og føre tilsyn med? For å oppfylle ansvaret som barnehagemyndigheit om å sjå til regelverketterleving i barnehagane, er eit av minstekrava at barnehagemyndigheita har kjennskap til kva barnehagar som er i kommunen. Utan kjennskap til barnehagane, kan ikkje kommunen som barnehagemyndigheit oppfylle si plikt etter føresegna. Aurland kommune er liten og oversiktleg. Det er to kommunale og ein privat barnehage Kommunen gjennomfører felles barnehageopptak noko som gir kommunen oversikt over både barnehagane og driftsform. Kommunen har jamleg kontakt med den private barnehagen, blant anna med tildeling av driftstilskot og månadleg rapportering på tal barn i barnehagen. Konklusjon: Barnehagemyndigheita har god oversikt over barnehagane dei skal gi rettleiing og føre tilsyn med. 2. Har kommunen oversikt over kva lovkrav kommunen fører tilsyn med? 9
For å oppfylle ansvaret som barnehagemyndigheit, om å sjå til regeletterleving i barnehagane, må kommunen ha oversikt over kva lovkrav den rettleier om og fører tilsyn med. Dersom det er deler av lovverket barnehagemyndigheita ikkje kjenner til, vil kommunen ikkje kunne oppfylle si plikt til å sjå til regelverketterleving av aktuelle føresegner på barnehagenivå. Aurland kommune har plan for tilsyn som er heimla i barnehagelova 16 Kommunen har utarbeida sjekkliste som vert brukt i gjennomføring av tilsyn. Sjekklista viser til paragrafane i barnehagelova Konklusjon: Fylkesmannen finn det godtgjort at barnehagemyndigheita har oversikt over lovkrave dei fører tilsyn med. 3. Har kommunen tilstrekkeleg kunnskap om barnehagane til å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn? Plikta å sjå til regeletterleving på barnehagenivå, inneber både aktivitet til å vurdere risiko for brot på regelverket, og plikt til å bruke verkemidla sine slik at barnehagemyndigheita ser til regeletterleving. Kontrollspørsmålet omhandlar plikta til å vurdere risiko for brot på regelverket. For å gjere dette, må barnehagemyndigheita ha ein viss kjennskap til regeletterleving på barnehagenivå. Utan informasjon, kan ikkje kommunen som barnehagemyndigheit verken vurdere risiko for brot på regelverket, eller kva behov barnehagane har for rettleiing eller tilsyn. Barnehageeigar rapporterer på økonomi og fråvær per tertial Kommunen lagar årsmelding og utviklingsmelding Barnehageeigar for dei kommunale barnehagane gjennomfører brukarundersøking Aurland kommune har etablert eit pedagogisk utviklingsteam som ein del av den kommunale organisasjonsstrukturen. I teamet sit tenesteleiar for kommunal barnehage og skule, skulefagleg ansvarleg hjå rådmann og rådmann. PPT og hovudtillitsvalde vert invitert i aktuelle saker. Tema for møta er felles utfordringar, utviklingstiltak og mål. Den private barnehagen rapporterer til kommunen på tal barn kvar månad Barnehagemyndigheita har møte med den private barnehagen etter behov Det kom fram i intervju med tilsette den private barnehagen og dei kommunale barnehagane at det ikkje er faste møte med barnehagemyndigheita eller jamleg rettleiing. Men det er kontakt etter behov Barnehagane sender årsplanane til kommunen, men dei får ikkje tilbakemelding på den Aurland kommunen legg ikkje føringar for tema og innhald i barnehagane sine årsplanar 10
Det kjem fram av intervju at barnehagemyndigheita tidlegare har stilt krav om at den private barnehagen må justere utforming og innhald på årsplanen. Barnehagen lagar no årsplan etter mal frå kommunen Aurland kommune deltek i prosjektet System for styrka læring i region Sogn. Dei kommunale barnehagane har ansvar for Rammeplanen sitt fagområde Tal, rom og form. Den private barnehagen er invitert til å delta i prosjektet, men har valt å ikkje delta Den private barnehagen blir invitert til å delta på kommunen sine felles kurs og planleggingsdagar Konklusjon: Utover årsrekneskap, utviklingsmelding og brukarundersøking innhentar ikkje barnehagemyndigheita informasjon frå barnehagane om korleis dei etterlever reglane i barnehagelova med forskrifter. Barnehagemyndigheita har ikkje system for informasjons formidling og har ikkje faste møteplassar med barnehagane. Vi vurderer difor at kommunen ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om barnehagane til å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. 4. Brukar kommunen denne kunnskapen til å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn? På bakgrunn av informasjon om regeletterleving på barnehagenivå, skal barnehagemyndigheita vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Dette inneber å kartlegge risiko for regelverksbrot ved bruk av kjelder som seier noko om regeletterlevinga (jf. spørsmål 3). Vidare må det også vurderast kva verkemiddel som er eigna for å sjå til regeletterleving. Dersom barnehagemyndigheita ikkje brukar informasjon om regeletterleving på barnehagenivå, vil heller ikkje tema som blir valde for tilsyn og retteleiing, vere i tråd med dei faktiske behova. Dette vil igjen føre til at kommunen ikkje sikrar regelverketterleving ved gjennomføring av tilsyn og rettleiing, jf. 8. Det kom fram i intervju med barnehagemyndigheita at det ikkje vert gitt rettleiing med bakgrunn i innhenta informasjon og/eller risikovurdering av barnehagane Det kom fram i intervju med pedagogiske leiararar i kommunale barnehagar at dei har ansvar for planlegging og gjennomføring av pedagogisk arbeid i barnehagen utan at barnehagemyndigheita legg føringar eller etterspør innhaldet Konklusjon: Barnehagemyndigheita har ikkje tilstrekkeleg kunnskap jf. spørsmål 3, til å kunne gjere risikovurdering av behovet for rettleiing og/eller tilsyn med barnehagane. 5. Gjennomfører kommunen rettleiing og/eller tilsyn som svarer til behovet? Behovet for rettleiing og tilsyn er omtala i kontrollspørsmål 3 og 4. Desse spørsmåla handlar om at kommunen som barnehagemyndigheit skaffar seg tilstrekkeleg kunnskap om 11
barnehagane og på bakgrunn av dette vurderer verkemiddel. Dersom desse to trinna blir gjennomført, vil kommunen ha eit bilete av kvar regelverketterlevinga eventuelt er mangelfull (risikovurdering). På bakgrunn av denne informasjonen, må barnehagemyndigheita bruke verkemidla sine (rettleiing og tilsyn). Dersom ikkje verkemidla blir brukt i tråd med det behovet som er kartlagt, oppfyller ikkje kommunen som barnehagemyndigheit plikta si til å sjå til regelverketterleving, jf. 8. I kommunal plan for tilsyn står det at kommunen skal gjennomføre tilsyn med kommunale og private barnehagar annakvart år. Kommunen kan også gjennomføre tilsyn etter behov I kommunal plan for tilsyn står det at kommunen vil i tilsyna ha ulike tema ut frå kva som er satsingsområde. Ved tilsyn skal den enkelte barnehage fylle ut eit eigenerklæringsskjema som dannar utgangspunkt for gjennomføring av tilsynet og rapporten. Det er gjennomført tilsyn med dei kommunale barnehagane i 2014 og 2016. Dokumentasjonen viser utfylt eigenerklæringsskjema, godkjenningsskjema og vedtak om godkjenning av den enkelte barnehage I intervju med dei tilsette i barnehagane kjem det fram at dei ikkje er kjende med om det er gjennomført tilsyn og barnehagane har ikkje motteke rapport etter tilsyn I intervju med den private barnehagen kjem det fram at kommunen har hatt tilsyn på godkjenning av barnehagen og dei har fått merknad på byggmessige krav som skal fortbetrast. Barnehagen har ikkje motteke rapport etter tilsynet Konklusjon: Kommunen som barnehagemyndigheit innhentar ikkje inn tilstrekkeleg informasjon om regeletterlevinga i barnehagane. Det er ikkje gjort ei risikovurdering for å vurdere behovet for tilsyn og rettleiing. Ut frå dette konkluderer Fylkesmannen at Aurland kommune ikkje gjennomfører rettleiing og/eller tilsyn som svarer til behovet. 6. Er kommunen si rettleiing og tilsyn basert på rett lovforståing av lovgrunnlaget? For at kommunen som barnehagemyndigheit skal oppfylle si plikt i å sjå til regelverketterleving, må kommunen syte for å ha rett forståing av regelverket. Det gjeld også når det blir gitt pålegg om retting av ulovlege forhold, jf. 16. Kommunal plan for tilsyn er heimla i barnehagelova 16 I intervju med barnehagemyndigheita kjem det fram at tilsyna med barnehagane vert gjennomført og konkludert med vedtak om godkjenning av den enkelte barnehage. 12
Aurland kommune som barnehagemyndigheit skriv ikkje tilsynsrapportar etter tilsyn, men lagar vedtak om godkjenning av den enkelte barnehage utan at det har vore driftsmessige endringar. Kommunen har gjennomført tilsyn og laga godkjenningsvedtak for den enkelte barnehage både ved tilsynet i 2014 og 2016 Kontrollspørsmåla i det kommunale tilsynet omhandlar fleire av paragrafane i barnehagelova som ikkje er knytt til 10 godkjenning Konklusjon: Barnehagemyndigheita skil ikkje 10 og 16 i barnehagelova ved gjennomføring av tilsyn med barnehagane. Ut frå dette konkluderer fylkesmannen at Aurland kommune ikkje har rett lovforståing i kva som ligg i kravet for tilsyn med barnehagane jf. barnehagelova 16. 7. Vurderer og konkluderer kommunen på lovleg/ ikkje lovleg i tilsynet og blir vurderingar og konklusjonar i tilsynet formidla skriftleg til tilsynsobjektet? For å sjå til regelverketterleving med tilsyn som verkemiddel, må barnehagemyndigheita vurdere forholda i barnehagen opp mot aktuelle lovkrav og konkludere på om tilhøva i barnehagen er i tråd med barnehagelova. Barnehagen har gjennom forvaltningsrettens ulovfesta prinsipp om god forvaltningsskikk krav på å få vite kva vurderingar som er gjort i tilsynet, og kva konklusjon barnehagemyndigheita har fatta. Dette må gjerast skriftleg. Vidare har kommunen som barnehagemyndigheit plikt om å sjå til regleverketterleving. Der kommunen fattar vedtak om pålegg må vurderingar og konklusjonar om brot på regelverket bli formidla skriftleg til barnehagane. Dette for å sikre at brot på regelverket blir retta. For at tilsyn som verkemiddel skal ha det resultat at kommunen ser til regelverketterleving, må barnehagane rette opp aktuelle brot på regelverket. Barnehagelova legg opp til at barnehagemyndigheita har ein valfridom knytt til bruk av pålegg ved ulovlege tilhøve i barnehagar, jf. 16 anna ledd. Då må barnehagemyndigheita bruke rettleiing som verkemiddel. Dersom brot på regelverket ikkje blir retta, stå ukorrigert, ser ikkje barnehagemyndigheita til at barnehagen har regeletterleving jf. 8. Tilsynsplanen viser kven som har ansvar for gjennomføring og kven som skal skrive tilsynsrapport Etter gjennomførte tilsyn er det skrive vedtak om godkjenning av den enkelte barnehage 13
Barnehagemyndigheita har utarbeida sjekkliste som vert brukt i gjennomføringa av tilsyna. Sjekklista viser til fleire av paragrafane i barnehagelova, utan at barnehagemyndigheita si forståing av reglane går fram her Det går fram av intervju med barnehagemyndigheita at det ikkje er konkludert eller skrive rapport etter gjennomført tilsyn jf. barnehagelova 16 Konklusjon: Aurland kommune som barnehagemyndigheit skriv ikkje tilsynsrapportar etter tilsyn, men lagar vedtak om godkjenning av den enkelte barnehage. Fylkesmannen konkluderer med at Aurland kommune ikkje har rett lovforståing i kva som ligg i kravet for tilsyn med barnehagane jf. barnehagelova 16. 8. Har kommunen oversikt over pedagogiske tilsette i kommunale og private barnehagar? Det skal vere minimum ein pedagogisk leiar per 14 18 barn når barna er over tre år og ein pedagogisk leiar per 7 9 barn når barna er under tre år, og barna si daglege opphaldstid er over seks timar. Hensikta med hovudregelen om pedagognorm er å sikre at det er tilstrekkeleg personale med pedagogisk kompetanse som kan sikre eit likeverdig barnehagetilbod med god kvalitet. Kommunen kontrollerer og godkjenner årsmelding for barnehagane i Basil registeret. Konklusjon: Aurland kommune har oversikt over tilsette i barnehagane ut frå årleg rapportering i Basil. 9. Har kommunen rette lovforståing av kravet til pedagogisk bemanning, og kravet til vedtak om dispensasjon utan slik utdanning? Barnehagemyndigheita skal sjå til at barnehageeigar har bemanning og samla kompetanse som er tilstrekkeleg til at krava i lova vert følgde. I dette ligg det eit ansvar for at barnehagen føl pedagognorma og har tilstrekkeleg personale med pedagogisk kompetanse jf. barnehagelova 18 med forskrift om pedagogisk bemanning 1. Spiren barnehage har søkt kommunen om mellombels dispensasjon frå utdanningskravet Aurland kommune har laga vedtak om mellombels dispensasjon for utdanningskravet for tilsett i Spiren barnehage. Vedtaket er grunngjeve og seier noko om størrelse på stilling, avgrensa tidsrom og det vert stilt krav om at den tilsetta skal få rettleiing av styrar/pedagogisk leiar. 14
Konklusjon: Aurland kommune har laga vedtak om mellombels dispensasjon for pedagogisk bemanning i Spiren barnehage. Vedtaket er ikkje knytt til ein konkret tilsett og informasjon om klageretten manglar. Fylkesmannen vurderer at Aurland kommune sine vedtak om dispensasjon frå utdanningskravet ikkje er i samsvar med barnehagelova 18 og forvaltningslova 2. 3.4 Fylkesmannen sin samla konklusjon For at kommunen skal kunne oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndigheit og sjå til regeletterleving i barnehagane, er det eit minstekrav at kommunen har kjennskap til kva barnehagar som finns i kommunen. Aurland kommune er ein liten og oversiktleg kommune. Fylkesmannen konkluderer at kommunen har god oversikt over kva barnehagar dei skal gi rettleiing og føre tilsyn med. Aurland kommunen har ikkje system for informasjonsformidling og gjennomfører ikkje faste møte med tenesteleiar/styrar for barnehagane. Barnehagemyndigheita innhentar ikkje informasjon og gjer ikkje risikovurdering av barnehagane og har difor ikkje grunnlag for å vurdere behovet for rettleiing og/eller tilsyn. Fylkesmannen konkluderer at kommunen ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om barnehagane til å vurdere behovet for rettleiing og/eller tilsyn. Aurland kommune har plan for tilsyn som seier at det skal gjennomførst stadleg tilsyn med kommunale og private barnehagar annakvart år. Som utgangspunkt for tilsynet skal tenesteleiar for barnehagen fylle ut eit eigenvurderingsskjema i forkant av tilsynet. Spørsmåla i skjemaet tek utgangspunkt i nokre av lovkrava i barnehagelova som barnehageeigar er pålagd å følgje. Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon etter gjennomført tilsyn. Denne dokumentasjonen viser vedtak om at barnehagane er godkjende. Samanhengen mellom tilsynsplanen, eigenvurderingsskjema og vedtak om godkjenning viser at kommunen manglar lovforståing av lovkrava barnehagelova 16 Tilsyn. I tillegg til intervju kjem det fram at kommunen ikkje har kjennskap til lovkravet. Fylkesmannen finn det godtgjort at barnehagemyndigheita ikkje har oversikt over lovkrave dei skal føre tilsyn med. Aurland kommunen skriv vedtak om mellombels dispensasjon frå utdanningskravet, men vedtaket er ikkje knytt til person og manglar informasjon om klageretten. Fylkesmannen konkluderer at Aurland kommune sine vedtak om dispensasjon frå utdanningskravet ikkje er basert på rett lovforståing. Fylkesmannen konkluderer med dette at barnehagemyndigheita ikkje har oppfylt plikta dei har til å «gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk», jf. barnehagelova 8. Aurland kommune har ikkje rett lovforståing for å føre tilsyn jf. barnehagelova 16 og lage vedtak om mellombels dispensasjon for utdanningskravet jf. barnehagelova 18 og jf. forvaltningslova 2. 15
Fylkesmannen gir Aurland kommune varsel om pålegg på dette punktet. Korreksjonspunkt: Aurland kommune skal som barnehagemyndigheit: a. jamleg innhentar informasjon om barnehagedrifta for å kunne vurdere om barnehagane driv i tråd med regelverket. b. gjennomfører rettleiing og/eller tilsyn ut frå ei risikovurdering. c. lage skriftlege rapportar etter tilsyn med heimel i barnehagelova. d. i tilsynsrapporten vurdere om barnehagane vert drivne etter barnehagelova og elles er forsvarlege. e. i tilsynsrapporten opplyse om retten til å klage på vedtaket. Fylkesmannen er klageinstans på kommunen sitt vedtak. f. lage vedtak om dispensasjon frå utdanningskravet for pedagogisk bemanning i tråd med krav i regelverket 4. Frist for retting av lovbrot Fylkesmannen har i barnehagelova 8, 16 og 18 konstatert brot på regelverket. I denne rapporten får Aurland kommune frist til å rette det ulovlege forholdet, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er 25.11.2016. Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrotet er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på etter reglane for dette i forvaltningslova, jf. forvaltningslova kapittel VI. Aurland kommune får følgjande pålegg om retting og er ikkje lovbrotet retta innan fristen vert det gjort slikt vedtak: 4.1 Pålegg om retting etter barnehagelova 8, Kommunen sitt ansvar: Aurland kommune har plikt til å gi rettleiing og sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Kommunen skal som barnehagemyndigheit: a. jamleg innhentar informasjon om barnehagedrifta for å kunne vurdere om barnehagane driv i tråd med regelverket. b. gjennomfører rettleiing og/eller tilsyn ut frå ei risikovurdering. c. lage skriftlege rapportar etter tilsyn med heimel i barnehagelova. 16
d. i tilsynsrapporten vurdere om barnehagane vert drivne etter barnehagelova og elles er forsvarlege. e. i tilsynsrapporten opplyse om retten til å klage på vedtaket. Fylkesmannen er klageinstans på kommunen sitt vedtak. f. lage vedtak om dispensasjon frå utdanningskravet for pedagogisk bemanning i tråd med krav i regelverket 5. Kommunen sin frist til å rette Som nemnt i kapittel 4 over, har Aurland kommune fått ein frist for å rette dei ulovlege forholda som er konstanterte i denne rapporten. Frist for retting er 25.11.2016. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Med helsing John Ole Vange utdanningsdirektør Bodhild Therese Cirotzki rådgjevar 17