Fylkesmannen i Vest-Agder Utdanningsavdelingen TILSYN MED ÅSERAL KOMMUNE. Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med forskrifter.

Transkript

1 Fylkesmannen i Vest-Agder Utdanningsavdelingen TIDSROM:12. november 2014 TILSYN MED ÅSERAL KOMMUNE KOMMUNENS ADRESSE: Åseral kommune FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Bodil Fjelde og Aase Kiledal KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Einingsleiar Kirsten Austenaa Regelverket: Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med forskrifter. Heimel for tilsynet: Barnehagelovens 9 Tema for tilsynet: Kommunen som godkjenningsmyndigheit, barnehageloven 10 og 11 Kommunen si plikt jf. bh 8 og 16 belyst gjennom forskrift om pedagogisk bemanning 1 Norm for pedagogisk bemanning og 3 Midlertidig dispensasjon Kommunen sin samordna opptaksprosess 12 Kommunen si handtering av regelverket om rett til barnehageplass, barnehageloven 12a Samandrag av resultatet: Fylkesmannen avdekka ingen lovbrot under tilsynet. 1

2 Innhaldsfortegnelse Samandrag Om tilsynet med Åseral kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Åseral kommune som barnehagemyndigheit Godkjenning av barnehagar Rettsleg krav Fylkesmannen sin observasjon Fylkesmannen si vurdering Fylkesmannen sin konklusjon Gjennomføringa av den samordna opptaksprosessen i Åseral kommune, og barns rett til barnehageplass Rettsleg krav Fylkesmannens observasjon Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Åseral kommune sin kontroll av barnehagen si bemanning, samt behandling av dispensasjonar Rettsleg krav Fylkesmannens observasjon Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Lovbrot.8 Vedlegg: Vedlegg 1: Vedlegg 2: Vedlegg 3: Dokumentunderlag for Fylkesmannen sitt tilsyn Lovgrunnlag Deltakarar 2

3 Samandrag Formålet med tilsynet er å vurdere om Åseral kommune har tilfredsstillande styring i forhold til regelverket som regulerer godkjenning, samordna opptaksprosess og rett til barnehageplass. I tillegg har Fylkesmannen vurdert om kommunen via si tilsynsoppgåve veit om barnehageeigar innfrir norma for pedagogisk bemanning og om kommunen har gitt midlertidige dispensasjonar i medhald til lovkrav. Tema for tilsynet er: Kommunen som godkjenningsmyndigheit, barnehageloven 10 og 11 Kommunen si plikt jf. bh 8 og 16 belyst gjennom forskrift om pedagogisk bemanning 1 Norm for pedagogisk bemanning og 3 Midlertidig dispensasjon Kommunen sin samordna opptaksprosess 12 Kommunen si handtering av regelverket om rett til barnehageplass, barnehageloven 12a Gjennomføringa er basert på innsendt dokumentasjon, intervjua med pedagogisk leiar, einingsleiar for barnehage og kommunalsjef. Fylkesmannen har vurdert Åseral kommune som barnehagemyndigheit etter dei nemnde tema. Vi har i dette tilsynet ikkje avdekka lovbrot og avsluttar derfor tilsynet med endeleg rapport. 1 Innleiing Fylkesmannen varsla Åseral kommune om tilsyn og hadde stadleg tilsyn Vi har i denne perioden gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit. I denne samanhengen har vi sett på kommunen si plikt til å sjå til at barnehagane blei drivne i samsvar med gjeldande regelverk jf. barnehageloven 8 og 16. Fylkesmannen har nærmare bestemt undersøkt om kommunen har sett til om barnehagen oppfyller krav til pedagogisk bemanning som følgje av barnehageloven 18 første og andre ledd, jf. forskrift av 16.desember 2005 om pedagogisk bemanning 1 og 3. Vidare om kommunen oppfyller krava og prosessar knytte til godkjenning av barnehagane jf. barnehageloven 10 og 11. Dessutan korleis kommunen gjer sine pliktar etter barnehageloven 12 om samordna opptaksprosess i kommunen, og 12a om rett til plass i barnehage. 2 Om tilsynet med Åseral kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er eit lovlegheitstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøvelse av myndigheit og skjer i samsvar med forvaltningsretten sine reglar for dette. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling, etterprøvbarheit og effektivitet. I dei høve Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blei dette kalla lovbrot, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsette i medhald av denne, som er brotne. 3

4 Tilsynet fokuserer på om kommunen oppfyller lovkrava innanfor eit gitt tema og kommunen sine handlingsplikter etter oppgitte lovkrav. Rapporten gir såleis ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. 2.2 Tema for tilsyn Kommunen som godkjenningsmyndigheit, barnehageloven 10 og 11 Kommunen si plikt jf. bh 8 og 16 belyst gjennom forskrift om pedagogisk bemanning 1 Norm for pedagogisk bemanning og 3 Midlertidig dispensasjon Kommunen sin samordna opptaksprosess 12 Kommunen si handtering av regelverket om rett til barnehageplass, barnehageloven 12a Kommunen har forskjellige oppgåver som myndigheit på barnehageområdet. Etter barnehageloven 10 og 11 har dei rolla som godkjenningsmyndigheit av alle barnehagar i ein kommune. Kommunen har dessutan rettleiing- og tilsynsmyndigheit med eigne og ikkje-kommunale barnehagar etter barnehageloven 8 og 16. I tillegg er kommunen barnehageeigar for eigne barnehagar etter barnehageloven 7. Med dei ulike rollene som kommunen har, er det viktig at kommunen er bevisst i kva rolle dei opptrer i til ei kvar tid, både når det gjeld ansvarlegheit og likeverd. Som godkjenningsmyndigheit må kommunen gjere ei konkret vurdering av om barnehagen er eigna i forhold til dei krav som ein kan utleie av barnehagelovens 1 og 2 om barnehagens formål og innhald. Det blir stilt mange og varierte krav til barnehagens lokalar og uteområde, samt inventar. Krava kjem ikkje berre fram aleine av barnehageloven, men også i reglar som blir administrerte av andre myndigheiter. Kommunen si plikt til å opplyse saka så godt som mogleg jf. forvaltningsloven 17, inneberer dermed også ei klargjering av kva vilkår andre myndigheiter har stilt før godkjenning kan bli gitt. Vidare må det ligge føre ein plan for bemanning som viser at drifta vil bli forsvarleg, og at barnehagetilbodet kan oppfylle lova og rammeplanen sine krav til barnehagens innhald. For å sikre at ein har tilstrekkeleg personale med pedagogisk kompetanse til å ta vare på barna sine behov for omsorg, leik og læring er det utarbeidd ei forskrift om pedagogisk bemanning. Norm for pedagogisk bemanning vil vere ein del av tilsynet samt kommunen si praktisering av midlertidige dispensasjonar frå norma. Kommunen si tilsynsmyndigheit gjeld kommunen si plikt til å sjå til at det er tilstrekkeleg pedagogisk bemanning i barnehagen.. 1 Det er barnehageeigar som skal søke om eit eventuelt unntak frå norma om pedagogisk bemanning. Det er kommunen som barnehagemyndigheit som behandlar søknadene. Formålet med tilsynet er å kontrollere at kommunen følgjer opp krava til barnehagane som skal sikre barna si helse, samt utvikling og læring i eit trygt fellesskap og vennskap. Forvaltningslovas reglar om enkeltvedtak gjeld for både godkjenningar og dispensasjonar. Forvaltningslova sett dermed krav til både vedtaksprosess, form og innhald. Barnehageplass er ein rett for barn som fyller eitt år innan utgangen av august i det året det blir søkt om barnehageplass jf. barnehageloven 12a. Barn som oppfyller kriteria både til å ha søkt innan søknadsfrist 1 4

5 samt alder, har rett på barnehageplass i kommunen dei er busette i. Det skal minimum vere eitt opptak i året. Barnehageloven 12 sett krav om ein samordna opptaksprosess i kommunen der alle godkjente barnehagar er med i opptaket. Formålet er å sikre ei likebehandling mellom barn samt kommunale og ikkje-kommunale barnehagar. For å ivareta søkaren sin rettssikkerheit og ein forsvarleg og effektiv saksbehandling er det uforma ei eiga forskrift om saksbehandlingsreglar ved opptak i barnehage. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Åseral kommune blei opna gjennom brev Kommunen blei pålagd å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon og opplysningar frå intervju. Oversikt over dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet, sjå vedlegg 1. Det blei gjennomført stadleg tilsyn Det blei halde intervjuar med: Ivar Bøe, kommunalsjef Kirsten Austenaa, einingsleiar for barnehage Siri Marie Wikstøl, pedagogisk leiar, Åseral barnehage 3. Åseral kommune som barnehagemyndigheit. Godkjenning av barnehagar 3.1 Rettsleg krav 10 Godkjenning Kommunen skal gjere ei konkret vurdering av fleire forhold, dette gjeld blant anna om barnehagen er eigna til å oppfylle lova og rammeplanens krav til innhald i barnehagen, jf. barnehageloven 1 og 2 og forskrift om rammeplan for barnehagens innhald og oppgåver. dei fysiske rammene, dvs. om lokala og uteområda er eigna for barnehagedrift vurdere og fastsette leike- og opphaldsarealet ute og inne vurdere om barnehageeigars arealnorm er akseptabel nødvendige politiattester føreligg vurdere om bemanninga er forsvarleg, så vel generelt som i forhold til pedagognorma kontrollere vedtektene i forhold til lovkrava klargjere eventuelle vilkår stilt av andre instansar 5

6 3.2 Fylkesmannen sin observasjon Åseral kommune har ein ordinær barnehage, ingen ikkje-kommunale, og heller ingen familie- barnehagar. Fylkesmannen si vurdering er dermed knytt til om barnehagen er godkjent etter barnehageloven 10. Barnehagen i Åseral blei godkjent av Fylkesmannen i I 2008 blei barnehagen bygd om og ei ny sak om godkjenning av barnehagen etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehage og skolar blei lagd fram for kommunestyret. Saka blei behandla og ein har godkjent dette etter «Forskrifta om miljørettet helsevern i skolen og barnehager». Den ombygde barnehagen er ikkje godkjent etter barnehageloven 3.3 Fylkesmannen si vurdering Kommunen har ein barnehage og denne har ei godkjenning etter Barnehagelova frå I tillegg har kommunen ei godkjenning etter «Forskrifta om miljørettet helsevern i skolen og barnehager», der kommuneoverlegen har vurdert og godkjent. Kommunestyret har behandla godkjenninga av det utvida arealet i Da barnehagen blei utvida er han ikkje godkjent etter lov om Barnehagar. Krava i Barnehageloven om at ein skal vurdere om lokala er eigna til å vere barnehage kan Fylkesmannen ikkje sjå er vurdert. Når det gjeld politiattest kom det fram i intervju at krava om å legge fram politiattest er blitt gjort sidan forskrifta blei innført. Kommunen har ikkje eit godkjenningsvedtak som er forma som enkeltvedtak etter retningslinene i forvaltningslova. Dette er eit brot på barnehagelova 10. Brota ligg ei stund tilbake i tid. Fylkesmannen skal gjere sitt tilsyn ut frå tilhøve på tilsynstidspunktet. Vi har notert oss at kommunen har utarbeidd nye retningsliner for godkjenning av barnehagar etter Barnehagelova der våre merknader for korleis ein skal behandle søknad om å få godkjent ein barnehage er ivaretatt. Fylkesmannen vil anbefale kommunen å sjå på den godkjenninga som ligg føre og samanlikne den med dagens krav til godkjenning etter Barnehagelova. 3.4 Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen ser at det er regelbrot ved at det ikkje føreligg eit formelt vedtak der alle sider ved godkjenninga av barnehagen er nemnt. I intervju kom det fram opplysningar som gir oss grunnlag til likevel å sjå at vurderingar er gjort. Kommunen har laga nye retningsliner slik at ein ved neste godkjenning vil vurdere i tråd med barnehagelova og forvaltningslova. Regelbrotet ligg ei god stund tilbake i tid. Fylkesmannen finn på denne bakgrunn ikkje å kunne konstatere dette som eit regelbrot i nåtid. 4. Gjennomføringa av den samordna opptaksprosessen i Åseral kommune, og barns rett til barnehageplass 4.1 Rettsleg krav 12 Samordna opptaksprosess i kommunen 12 Alle godkjente barnehagar i kommunen skal samarbeide om opptak av barn. Kommunen skal legge til rette for ein samordna opptaksprosess, der det tas omsyn til barnehagenes mangfald og eigenart. Brukarens ønsker og behov skal ein legge stor vekt på ved sjølve opptaket. Ved ein samordna opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehagar sikrast. Forvaltningslova kap. IV-VI gjeld ikkje for opptak i barnehage. Kongen gir forskrift om behandling av søknader om opptak i barnehage. 12a Rett til plass i barnehage Barn som fyller eitt år innan utgangen av august har rett til å få plass etter søknad Barnehagenes vedtekter definerer barnehagen si opptakskrets og opptakskriterier 6

7 Ein skal ta omsyn til barnehagens mangfald og eigenart Barnet har rett til plass i den kommunen dei er busett Kommunen skal ha minimum eitt opptak i året Søknadsfrist fastsettast av kommunen 4.2 Fylkesmannens observasjon Åseral kommune har ein kommunal barnehage. Det er eitt ordinært hovudopptak med søknadsfrist 1. mars kvert år. Kommunen har i tillegg opptak etter behov heile året. Kommunen har eit opptaksmøte der einingsleiar, kommunalsjef og helsesøster er med. Ein ser til at alle dei ein ønsker skal gå i barnehagen har søkt. Det er full barnehagedekning i kommunen. Både barn med rett og barn utan rett har fram til i år fått barnehageplass. Kommunen har eit bevisst forhold til teiepliktbelagte opplysningar i opptaksprosessen. Alle tilsette har gitt skriftleg erklæring om teieplikt. Bare generelle opplysningar blir utveksla i opptaksmøte. 4.3 Fylkesmannens vurderingar Kommunen har ein ordinær kommunal barnehage og eit opptak. Ein gir skriftleg beskjed til dei føresette om at dei har fått barnehageplass. Søkjar gir ikkje opplysningar om helsa i søknad om barnehageplass. Opplysningar om barnas helse blir gitt til barnehagen etter at barnet har fått plass. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finn at Åseral kommune oppfyller krava til samordna opptaksprosess i barnehagen. Vi finn og at kommunen oppfyller retten til å få barnehageplass, samt at prosessen skjer på ein riktig måte. 5. Åseral kommune sin kontroll av barnehagen si bemanning, samt behandling av dispensasjonar 5.1 Rettsleg krav I medhald til barnehagelova 8 og 16 har kommunen som barnehagemyndigheit ansvar for å sjå til at barnehageeigar bl.a. følgjer forskrift om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning 1 Norm for pedagogisk bemanning Har minimum ein pedagogisk leiar per barn for barn over tre år - opphaldstid over seks timar Har ein pedagogisk leiar per 7-9 barn når barna er under tre år opphaldstid over seks timar I barnehagar der barna har kortare opphaldstid per dag, kan barnetalet bli auka noko per pedagog 3 Midlertidig dispensasjon Eigar kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon frå denne forskrifta 1. Ei uttale frå barnehagens samarbeidsutval skal leggjast ved søknaden. Kommunen kan gje midlertidig dispensasjon frå denne forskrifta 1 for inntil eitt år av gangen når særlege omsyn tilseier det. Kommunen sitt vedtak kan klagast til Fylkesmannen 7

8 5.2 Fylkesmannens observasjon Åseral kommune er med i eit interkommunalt tilsynssamarbeid i Lindesnesregionen. Dei har utarbeidd ein felles tilsynsplan. Det kan gå frå to til tre år mellom stadleg tilsyn i den enkelte barnehage. I tillegg til det stadlege tilsynet har ein og eit webtilsyn. Av intervjua kjem det fram at barnehagen har tett kommunikasjon med kommunalsjefen. Einingsleiar og kommunenivå har møte kvar 14. dag. Det blir også rapportert årleg i BASIL. Einingsleiar for barnehagen i Åseral har god oversikt over barnehagen si bemanning. Kommunen har mange nok pedagogar. Kommunen har tilsett ein fast vikar, men akkurat nå er vikaren ute i permisjon. 5.3 Fylkesmannens vurderingar Åseral kommune har mange nok pedagogar i sin barnehage. Kommunen har ingen disposisjonar. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at Åseral kommune har eit godt system for sitt tilsynsarbeid, og har full kontroll på status når det gjeld bemanning, pedagogtettheit, utdanning m.m. 6. Lovbrot Det blei ikkje konstatert lovbrot i Åseral kommune Kommunen har rett til innsyn i dokumenta i saka, jf. forvaltningslova 18. Kristiansand, 12. desember 2014 revisjonsleiar Bodil Fjelde revisor Aase Kiledal 8

9 Dokumentgrunnlag for Fylkesmannens tilsyn: Vedlegg 1 1. Delegasjonsreglement for kommunen 2. Organisasjonskart for Åseral kommune 3. Vedtekter og reglement Åseral Barnehage 4. Godkjenningsvedtak Åseral Barnehage 5. Godkjenning av Barnehagen etter miljørettet helsevern i barnehage og skole etter ombygging med vedlegg 6. Eksempel på tildelingsbrev og svarbrev frå foreldre 7. Forslaga til retningslinjer og rettleiar for godkjenning av barnehagar i Åseral kommune 9

10 Vedlegg 2 LOVGRUNNLAG Kommuneloven 60b Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn. Lov om barnehager (Barnehageloven) m/forskrifter 9 Fylkesmannens ansvar Annet ledd, «Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter denne lov.» 10 Godkjenning Kommunen skal foreta en konkret vurdering av flere forhold, dette gjelder blant annet om barnehagen er egnet til å oppfylle loven og rammeplanens krav til innhold i barnehagen, jf. barnehageloven 1 og 2 og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. de fysiske rammene, dvs. om lokaler og uteområder er egnet for barnehagedrift vurdere og fastsette leke- og oppholdsarealet ute og inne nødvendige politiattester foreligger vurdere om bemanningen er forsvarlig, så vel generelt som i forhold til pedagognormen kontrollere vedtektene i forhold til lovens krav klargjøre eventuelle vilkår stilt av andre instanser 11 Familiebarnehager Godkjenning av familiebarnehager Forskrift om familiebarnehager 1 Forskriftens formål og virkeområde 2 Godkjenning av organisering 3 Godkjenning av hjemmene 4 Antall barn 5 Pedagogisk veiledning 6 Bemanningsnorm 7 Klage 12 Samordnet opptaksprosess i kommunen 12 Alle godkjente barnehager i kommunen skal samarbeide om opptak av barn. Kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ved en samordnet opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager sikres. Forvaltningsloven kap. IV-VI gjelder ikke for opptak i barnehage. Kongen gir forskrift om behandling av søknader om opptak i barnehage. 12a Rett til plass i barnehage Opptakskriteriene skal gi søkere med rett til prioritet etter 13 første prioritet Barn som fyller ett år innen utgangen av august har rett til å få plass etter søknad 10

11 Barnehagenes vedtekter definerer barnehagens opptakskrets og opptakskriterier Det tas hensyn til barnehagens mangfold og egenart Barnet har rett til plass i den kommunen de er bosatt Kommunen skal ha minimum ett opptak i året Søknadsfrist fastsettes av kommunen I henhold til barnehageloven 8 og 16 har kommunen som barnehagemyndig ansvar for å påse at barnehageeier bl.a. følger forskrift om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning 1 Norm for pedagogisk bemanning Har minimum en pedagogisk leder per barn for barn over tre år - oppholdstid over 6 timer Har en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år oppholdstid over 6 timer I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagog 3 Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. 11

12 Deltakere Vedlegg 3 Åseral kommune: Ivar Bør, kommunalsjef Kirsten Austenaa, einingsleiar barnehage Siri Marie Wikstøl, pedagogisk leiar Fylkesmannen i Vest-Agder: Aase Kiledal revisor/fungerande utdanningsdirektør Fylkesmannen i Vest-Agder Bodil O. Fjelde revisjonsleder/seniorrådgivar Fylkesmannen i Vest-Agder 12