Landbruk og inntekt Semesteroppgave i ECN260 Landbrukspolitikk, høst 2016 Hans Bull, Bjørn Borgan, Øyvind Hovde, Jon Ola Olausson & Erik Ødegård
Innledning Det er et gjennomgående trekk i moderne økonomier at arbeidsvederlaget (lønnsevne per time) i jordbruket er beskjedent sammenlignet med lønnsnivået i andre sektorer, for eksempel industrien. «God inntekt» er naturlig nok det sentrale mål for bøndenes interesseorganisasjoner, mens «bosetting, miljø og matforsyning» etc. brukes for å legitimere (begrunne) politiske tiltak som man antar vil bidra til økte inntekter for bøndene. Myndighetene hevder på den andre siden (i landbrukspolitiske utredninger) at et akseptabelt «inntektsnivå» i landbruket er en nødvendig forutsetning for å få realisert samfunnsmessige mål. Virkemiddelbruken begrunnes med at jordbruksarbeid må være såpass «attraktivt» (inntekt, levekår) at tilstrekkelig mange velger å satse på bondeyrket for å realisere disse målene. I denne oppgaven skal vi ta for oss hvilke mekanismer som gjør at lønnsnivået i norsk landbruk er gjennomgående lavt. Vi skal også se på tiltak som har blitt prøvd for å utjevne lønnsnivået i landbruket i forhold til andre næringer og drøfte hvorfor disse ikke har vært vellykkede i det lange løp. Til slutt skal vi se litt på framtidsutsiktene for landbruket. Kort historisk tilbakeblikk Etter andre verdenskrig tok staten et større ansvar for å sikre vekst og framgang for alle for å «gjenreise landet». Det ble derfor satset mot oppbygging av nye industrinæringer. For at industrinæringen skulle være konkurransedyktig mot andre land måtte inntektene i industrien holdes nede. For å få til dette måtte også matvareprisene reguleres. Denne reguleringen ble gjennomført av prisdirektoratet. Etterspørselen med prisene fra direktoratet var høyere enn tilbudet og det ble derfor nødvendig med rasjonering av matvarer. I tillegg var prisene på norsk korn, i en periode, lavere enn på verdensmarkedet, noe som gjorde at lønnsomheten i landbruket ble lav. Dette førte til at mange bønder ønsket seg til andre og mer lønnsomme næringer, som for eksempel industrien. Denne politikkføringen skapte stor misnøye blant bøndenes organisasjoner og førte til at det flere steder ble arrangert melkestreik. I 1947 ble det enighet mellom bøndenes organisasjoner og myndighetene, om å utrede en langsiktig avtale for samhandlingene mellom disse to. I 1950 ble partene enige om den såkalte hovedavtalen som regulerer samhandlingen mellom bondelaget, småbrukarlaget og staten. Regelverket har blitt endret siden da, men det er denne avtalen som er grunnlaget for jordbruksavtalen den dag i dag. Ved starten av 1950-tallet var det overproduksjon av husdyrprodukter. Myndighetenes løsning på dette problemet var den såkalte kanaliseringspolitikken. Denne gikk ut på å endre prisforholdet mellom korn og melk, i kornets favør. Dette gjorde det mer lønnsomt for mange bønder å legge om til spesialisert kornproduksjon. Fram til 1956 var det rasjonering på kraftfor. Denne ordningen ble byttet ut med en kraftforavgift som ga rabatt på en viss mengde kraftfor. Dette ga høyere relativ lønnsomhet for små bruk siden og dermed fungerte den som en som en demper for produksjonsvekst. Ordningen varte helt fram til 1975. Gjennom 50- og 60-tallet hadde landbruket en større inntektsvekst enn industrien. Likevel lå lønnsnivået bare på 60-70% av det i industrien. Dette førte til at bondeorganisasjonene krevde «intektsjamstilling» med industriarbeiderne. I begynnelsen av 1970 tallet hadde Norge nettopp blitt en oljenasjon, noe som førte til optimisme blant politikerne når det gjaldt våre
framtidige inntekter. Samtidig som dette ble det en internasjonal kornkrise (1972-73) som gjorde at prisene på korn ble mangedoblet. Dette ga nytt insentiv til at Norge skulle bli mer selvforsynt og å være mer rustet til en eventuelt ny internasjonal matvarekrise. Senere på 70- tallet gikk prisene på korn på verdensmarkedet tilbake til det gamle nivået, men oljeprisene falt på grunn av at OPEC (Organization of the Petroleum Exporting Countries) ikke klarte å få medlemslandene til å holde seg til den produksjonen som de ble enige om. Dette førte til mindre penger inn i den norske statskassa. Før dette skjedde hadde stortinget vedtatt «opptrappingsvedtaket» (1975). Opptrappingsvedtaket gikk ut på å gi bøndene samme inntekt, jamfør industrien, ved hjelp av støtteordninger og styring av matvareprisene. Målet var å nå intektsjamstilling i løpet av 6 år. Den nye landbrukspolitikken hadde 5 hovedmål: Produksjonsmål, inntektsmål, mål for landbruket i distriktspolitisk sammenheng, mål for miljø og ressursvern og effektivitetsmål i tillegg til at det ble innført en rekke pris- og tilskuddsordninger. Flere av ordningene var differensiert ut ifra hvor i landet gårdsbruket lå, det ble altså gitt mest til de gårdsbrukene som antatt hadde de dårligste betingelsene for jordbruksdrift. I tillegg ble det innført ordninger som ga mer støtte per produsert enhet på små bruk, enn større bruk. Det gikk ikke lang tid etter opptrappingsvedtaket, før det igjen ble problemer med overproduksjon. Opptrappingen i 1975 førte midlertidig til en opprustning og bygging av nye fjøs. I dag er disse nedslitte og mange bønder står ovenfor to valg: Enten å legge ned drifta eller investere i nye driftsapparat. Derfor er det store investeringsbehov i det norske landbruket. I 1992 gikk Stortinget bort fra både å sammenlikne inntektsnivå og bruke industriarbeiderlønn som sammenligningsgrunnlag. I stedet ble det bestemt at man skulle sammenlikne inntektsutvikling med «andre grupper i samfunnet» som består av ca. 99 % av alle lønnsmottakere i Norge (Figur 1). I gjeldene Stortingsmelding er dette tilfelle også i dag. Figur: 1. Inntektsutvikling i jordbruket fra 2000 til 2013 sammenlignet med andre grupper i samfunnet (Kr/årsverk). Tilskudd og inntekt i landbruket Inntekt i landbruket er et komplekst begrep. Landbruket produserer produkter med lav margin, samt at de er uelastiske, det vil si at en økning i pris har lite å si for etterspørselen. Mange av produktene har også lang ledetid, det vil si det tar lang tid å så et frø før man kan høste av det. I et fritt marked ville dette medført store enheter på svært produktive arealer.
Dog er det et ønske fra stortinget om å ha landbruk fordelt over hele Norges geografi med forskjellige størrelser og forskjellig produksjon. Det kreves rammebetingelser og politiske virkemidler for å stimulere til dette, blant annet tilskuddsordninger. Rent mekanisk er det relativt uproblematisk å skape en inntektsøkning. Løsningen vil alltid være og enten redusere kostnader eller å øke inntekter. Økonomisk vekst forutsetter økt produktivitet som igjen er en forutsetning for økt kjøpekraft hos folket. Inntektsvekst betyr også et positivt skift i etterspørsel også etter mat, men grunnet den raske teknologiske utviklingen har dette ført til at tilbudet av matvarer har økt like raskt, om ikke raskere enn etterspørselen. Dette har resultert i at prisen på mange matvarer, korrigert for inflasjon, har stagnert eller falt de siste 50 år. Inntektselastisiteten på mat er lav når inntektene øker og forbrukere bruker en stadig mindre andel av sin inntekt på mat, i og med at mat er et nødvendig gode. «Pionerene» eller bøndene som investerer i ny teknologi, senker kostnad per produsert enhet og øker produksjonen. Ny teknologi gjør det mulig å produsere produkter som er kvalitativt sett bedre enn dem man klarte å produsere tidligere, i tillegg til at ny teknologi kan produsere en bestemt mengde produkter til en lavere kostnad (lavere forbruk pr. innsatsfaktor). Teknologiske forbedringer i jordbruket er investeringer i form av kapitalvarer slik som maskiner, redskaper m.m. som er produktivt sett bedre enn de eldre, i tillegg til de som arbeider i sektoren har økt kompetanse og ferdigheter. I første omgang er få som benytter seg av det nye produksjonssystemet, og det samlede tilbudet blir nesten uforandret. Dermed øker profitten for pionerere som lokker andre bønder til å investere i ny teknologi. Etter hvert blir tilbudet såpass merkbart, som fører til et skift i tilbudskurven. Dermed elimineres den ekstra profittøkningen, og bøndene står på stedet hvil, slik som på en tredemølle. Gjennom jordbruksoppgjøret blir godene fordelt utover landbruket slik at det skal bli mest mulig likhet mellom brukene - de største får litt mindre, og de minste får litt mer. For at disse støtteordningene skal få gjennomslagskraft der det er behov, eksisterer det ulike tilskuddsordninger. Til sammen er det over 100 ordninger som spenner over alt fra kulturlandskapstilskudd til produksjonstilskudd. Landbruket er som sagt en marginal næring der man får inntekter av det disponibelt areal tilbyr og det må derfor gis subsidier differensiert etter behov. Omfanget av statsstøtten til landbruksnæringen har fått mye negativ oppmerksomhet i media, og det er et gjeldende ønske fra den sittende regjering om en forenkling av tilskuddssystemet. Bilde 1: Utklipp, NRK 2016 Bilde 2: Utklipp, Bondebladet 2016
Bilde 3: Utklipp, Nationen 2014 Utklippene fra media har grobunn i en rapport fra Forenklingsgruppa ; Forenkling av jordbruksavtalens virkemidler (2016). Rapporten er utarbeidet på bakgrunn av regjeringens ønske om en forenkling av støtteordninger til landbruket. Rapporten inneholder to alternative løsninger. Revolusjonsalternatviet bygger på idéen om å skissere et nytt virkemiddelsystem fra bunnen av, med langt færre tilskuddsordninger (Forenklingsgruppa, 2016). Revisjonsalternativet omhandler en oppussing av gjeldende ordning. Arbeidsgruppa presenterer flere alternativer på hvordan man kan gjennomføre dette. I korte drag foreslås avvikling av ordninger, sammenslåing av eksisterende ordninger eller en kombinasjon av disse. Norge har et landbruk som i stor grad henter lønnsomheten sin fra subsidier. Det er store summer som bevilges fra myndighetene. Støtten fordeles ved hjelp av over 100 tilskuddsordninger. Til tross for de mange ordningene er realiteten at hele 81 % av disse ordningene kan knyttes til kun 10 av tilskuddsordningene. Tabell 1: Sum NOK utbetaling og differensiering av de 10 største tilskuddsordningene (Plansje, Anders J. Huus, Bondelagets landbruksseminar, Oslo 2. november 2016). Tilskuddsordningene differensieres i all hovedsak rundt tre punkter: Produksjon Det er et ønske fra stortinget at kongeriket skal ha høyest mulig grad av selvforsyning. Dette betyr at vi må produsere mer norsk mat. Bøndenes gis incentiver til å møte dette målet ved hjelp av tilskuddsordninger som gir de mulighet til å øke produksjon.
Distrikt En vesentlig andel av de største tilskuddsordningene differensieres på bakgrunn av distrikt. Dette har utspring i regjeringens mål om å legge til rette for landbruk og matproduksjon over hele landet. Tilskuddsordningene underlagt distrikt er derfor tenkt å gi incentiver til å drive landbruk på plasser der forutsetningene ikke nødvendigvis er så gode. Dette er en viktig faktor for å nå målet om økt produksjon på landsbasis, og følgende også en større selvforsyningsgrad. Struktur På bakgrunn av de to foregående punktene, som omhandler økt produksjon og geografisk spredning, kreves det utjevningstilskudd. Dette ligger under struktur. Tanken bak denne typen ordning er at en bonde som driver lite på grunn av vanskelige forhold skal ha mulighet til å ha tilnærmet lik lønnsomhet på sin drift sammenlignet med en som driver stort der forholdene ligger til rette. Gjennom disse tre grunnpilarene er tanken at en skal få støtte etter økonomisk behov, både for den enkelte gårdsdrift og rent samfunnsøkonomisk. Fører økt produksjon til økt inntekt for primærnæringen? De fleste av de store tilskuddsordningene har direkte innvirkning på produksjonen - produksjonen vil bli større på grunn av økt investeringsevne. På kort sikt vil den økte produksjonen gi økt inntekt. På lang sikt vil markedet mettes som konsekvens av den store produksjonen og inntekten vil falle i takt med økt tilbud og redusert etterspørsel. Dette vil i så måte medføre at tilskuddsordningene på lang sikt kun er til glede for konsument, ikke for produsent, og lønnsnivået forblir uforandret. Akkurat dette kan man tydelig se av opptrappingsvedtaket som trådte i kraft som et direkte resultat av Hitra-aksjonen sommeren 1975. Resultatet av opptrappingsvedtaket må sies å ha vært en suksess på kort sikt. Over de seks årene vedtaket hadde virkende effekt økte inntekten for bonden betraktelig, slik at inntektsnivået for bonden nesten var på nivå med industriarbeideren. Etter dette stagnerte inntektsstrømmen som et resultat av overproduksjon og gikk tilbake til sitt opprinnelige nivå; rundt 60 % av industriarbeiderlønn over en 10-års periode. Det kan se ut som at en bør differensiere inntekt og produksjon som to poster. Opptrappingsvedtaket viderefører en tanke om at man av og til må ta kampen i stedet for å megle. Det er derfor også et tankekors at bondelaget i de siste 3 årene har vært svært omgjengelig overfor en regjering som går imot det som er de vedtatte normene - nemlig at vi skal ha et landbruk over hele landets geografi. Det har i senere tid vist seg at en kraftig subsidiering av landbruket ikke fører til økt inntekt for bonden. Utviklingen går faktisk motsatt vei. Økt kapital fører til økte investeringer, som igjen fører til større produksjon og lavere pris for produktet man leverer. I teorien bør man da se på alternativer for å redusere støtten. Eventuelt kan man se på andre muligheter for benyttelse av kapitalen. Ser man til skogbruket er det innført en fondsordning der en setter av en prosentandel (4-40%) av brutto inntekt etter skatt ved hogst. Denne kapitalen er øremerket
videre investeringer i foryngelse og skjøtsel av skogen. Kapitalen man tar ut av fond ved investeringer inntektsføres ved investeringstidspunkt og det gis et skattefritak på 85% av det som inntektsføres. En slik ordning kan være aktuell i landbruket. Om en tenker seg en situasjon der driften drives på vanlig måte og investeringer driftes med normal skatteprosent med momsfritak. men at bonden lønnes gjennom en fondsløsning med skattefordeler, dette ville kunne bidra til en økt inntektsstrøm for bonden samtidig som det ikke oppfordrer til økt produksjon. Tabell 2: Dagens skattefradrag for landbruket. Her er tanken at dagens skatteløsning forkastes mot et inntektsfond der bonden får skattefradrag alt etter hvor mye som føres inn på fondet, med unntak av det som ikke skal brukes til investeringer på gården. Eksempelvis: Innskudd Skattefritak 0-200 000 80 % 200 000-300 000 60 % 300 000-500 000 30 % 500 000 + 10 % Hva vil skjer fremover? Utviklinga i landbruket stopper ikke selv om det er BlåBlå regjering, men hvorvidt utviklinga er positiv får være opp til hver enkelt å avgjøre. Det er ingen tvil om at det er krefter i Norges land som jobber for at landbruket skal bestå, både på bygda og i byen, og at bonden skal kunne drive jorda effektivt og lønnsomt. Både Norges Bondelag og Norsk bonde- og småbrukarlag ønsker at deres medlemmers interesser skal vinne frem og at regjeringa ikke skal kunne gjøre som de vil uten at noen setter ned foten. Det er jo uten unntak at regjeringa som sitter skal gjøre endringer, da henholdsvis i budsjettet til landbruket. Penger skal deles ut, men hvor mye og til hvem er alltid oppe til diskusjon, regjeringa vil gi mindre, bønder ønsker mer.
Regjeringen ønsker å gjøre forandringer i landbruket som de mener kan forbedre lønnsomheten, slik at det skal gå mindre penger til denne posten i budsjettet. I de siste åra har det kommet flere eksempler på dette, bla endring i konsesjonsgrenser. Regjeringas forslag til å fjerne boplikt, priskontrollbestemmelsen for landbrukseiendommer og delingsforbudet ble ikke godt tatt imot og virker lite gjennomtenkt, noe interesseorganisasjonene sa tydelig fra om. Det strider imot ønskene om landbruk i hele landet, økt verdiskapning og et bærekraftig norsk landbruk. Norges Bondelag, Bonde- og småbrukarlaget, de fleste bøndene i Norge og næringer med sterk tilknytning til det norske landbruket går i disse dager og venter på Stortingsmelding om landbruks- og matpolitikken. Grunnen til det er at det er flere utfordringer i det norske landbruket man håper stortingsmeldinga tar tak i på en god måte alle kan se seg fornøyd med, samtidig som at det som står i denne meldinga har enorm påvirkning av framtida for næringa. Landbruket omhandler så mange samfunnsmessige interesser innenfor alt fra matproduksjon til biologisk mangfold og eiendomsutnyttelse at det er lett for at man ser bort i fra primæroppgaven til næringa, nemlig matproduksjon. Distriktspolitikk, ressursutnyttelse, regjeringas klimapolitikk, lønnsomhetsnivå og rekruttering er temaer som er et viktig fokus hos bøndenes interesseorganisasjoner før kommende stortingsmelding. Skal man kunne øke lønnsomhetsnivå i ei næring Norge er avhengige av for å f. eks øke sjølforsyningsgraden, må man sikre rekrutteringa. Det skal være mulig å leve av å bære bonde selv om man ikke bor på de store kornarealene i Midt-Norge eller Østlandet, og Norge må derfor ta kostnaden det blir for å få økt drift i bygdene i de andre distriktene. Behovet for Norsk kjøtt og melk vil bare bli større og produksjoner må opprettholdes og skapes. Det er store arealer som blir lagt brakk hvert år på grunn av nedleggelser og fraflytning, og det vil vel ikke kunne kalles god ressursutnyttelse. Når områder og bruk blir fraflyttet forsterker det også forringelse av kulturlandskap, Norge gror igjen. Hvis det opprettholdes landbruk på bygdene vil det sikre bosetning og utvikling av øvrig næring, dette vil igjen skape arbeidsplasser og hindre fraflytning. Hvert enkelt område må se på produksjonspotensialet, og utifra det bestemme hva man skal satse på. Det er bortkasta å bruke store kornarealer på grovforproduksjon når dette er noe man burde legge til områder hvor kornproduksjon er meget ugunstig. I landbruks- og matdepartementets budsjettforslag til stortinget skriver de at regjeringa vil stimulere til økt matproduksjon, ved å styrke konkurransekrafta for norske jordbruksprodukter og til å motivere til innovasjon og nyskaping i hele sektoren. I jordbruksmeldinga som kommer denne høsten forventes det at det vil stå mer om det regjeringa har vært opptatt av i jordbruksoppgjøret, nemlig at produksjon skal styre størrelsen på tilskuddet hver enkelt får for produksjonen. Dette vil ha mye å si for den enkelte bonde, om endringene er markante i forhold til slik det er i dag. Det oppfordres til å øke matproduksjon ved å gjøre det enklere å utvide, som nevnt tidligere, med hjelp av endringer i f.eks konsesjons- og kvotegrenser så det ikke ligger unødige hindringer i veien. Det skal gjøres endringer i underliggende virksomheter for å gi gevinster effektivitetsmessig i forvaltninga for norsk landbruk. Det er en generell enighet om at man skal ha et bærekraftig
landbruk over hele Norge, som øker verdiskaping og selvforsyning, men alt handler om penger og hvor mye man skal bruke for å få resultatet man ønsker. Sammen må de 3 partene finne en gyllen middelvei de alle kan bli enige om.