2. Hva er markedsbalansering (markedsregulering)?

Transkript

1 Norges Bondelag notat Vår dato Revisjon Vår referanse Utarbeidet av Eli Reistad Til Kopi til Markedsbalanseringsutvalget - høringsnotat 1. Bakgrunn, frister og framdrift Et utvalg oppnevnt av Landbruks- og matdepartementet har hatt oppdraget med og: «gjennomgå dagens system for regulering av råvaremarkedene i jordbruket og legge fram forslag til alternative måter å legge til rette for markedsbalansering på. Formålet med gjennomgangen er å legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden sett under ett.» Utvalget, ledet av prof. Erling Hjelmeng, overleverte sin rapport 23. juni. Departementet har nå sendt rapporten «Evaluering av markedsbalansering i jordbruket» på høring. Norges Bondelag skal avgi høringssvar. Fylkeslagene gir sine innspill til Norges Bondelag innen 10. september. Styret i Norges Bondelag har første behandling av høringssvaret 21. september. Saken tas opp på ledermøtet sept. Styret i Norges Bondelag har en endelig behandling av høringssvaret før fristen 16. oktober. Flertallet i Stortingets næringskomite har i en merknad sagt at rapporten skal følges opp i den varslede stortingsmeldingen om landbrukspolitikken. Det forventes derfor ikke endelige politiske konklusjoner i saken før i forbindelse med utarbeidelsen av stortingsmeldingen. 2. Hva er markedsbalansering (markedsregulering)? Virkemidler for å sikre bondens pris og avsetning for råvarene, i tråd med jordbruksavtalen. Det er bondens risiko i markedet som skal reduseres. Stabilitet i råvaremarkedet gir i neste omgang økt forutsigbarhet også for industri, handel og forbruker Hvorfor? «Markedet for jordbruksvarer kjennetegnes ved noen særlige egenskaper som skiller dem fra andre varemarkeder. Biologiske produksjoner har ofte lange ledetider og med mange små tilbydere og en uelastisk tilbudsside på kort sikt, gir 1

2 dette i et uregulert marked grunnlag for store prissvingninger. Å sikre prisstabilitet og sikkerhet for avsetning har vært begrunnelsen for markedsbalanserende tiltak både i Norge og internasjonalt.» (Rapporten, Sammendrag s 7) Hvilke råvarer? Svin, storfe, lam, melk, egg og korn har en markedsregulator med ansvar for gjennomføring av tiltak i sektoren. Epler og matpoteter har adgang til avsetningstiltak etter vedtak i Omsetningsrådet. Frukt, bær, grønt for øvrig er ikke omfattet av ordning med markedsregulering. Fjørfekjøtt (kylling, kalkun, and og gås) har fra 2007 ikke lenger markedsregulering eller målpris. Fjørfekjøtt, øvrige hagebruks- og gartneriprodukter enn epler og matpotet, honning og grovfor har kun unntak fra konkurranselovens forbud mot samarbeid mellom produsenter og er ikke omfattet av ordning med markedsregulering Hvordan? Jordbruksavtalen fastsetter målpris for melk, svin og korn, og for storfe, sau/lam, egg at det skal kunne tas ut en planlagt gjennomsnittlig engrospris (PGE). Tine, Nortura og Norske Felleskjøp er markedsregulatorer for produktene nevnt over. Det er markedsregulator som gjennomfører tiltakene for å balansere markedet etter regelverk fastsatt av Omsetningsrådet. Kostnadene ved tiltak dekkes over innsamlet omsetningsavgift. Virkemidlene som benyttes varierer noe fra sektor til sektor. Det viktigste virkemidlet er prissignalering basert på prognoser. Øvrige virkemidler er: Overføring av utbud mellom perioder (reguleringslagring). Overføring av utbud mellom markeder (eksport, prisnedskrivning til for). Kortsiktig produksjonsregulering (tidlig slakting). 3. Leseveiledning til rapporten Det anbefales å lese sammendraget. (2 sider) Alternativene/anbefalingene fra utvalget ligger i kap (15 sider). Tabell 7.1 gir en oversikt. Dersom man også leser kap 5, Samlet evaluering (5 sider) har man fått med seg det vesentlige. Øvrige kapitler er mer for oppslag og for særlig interesserte. 2

3 4. Utvalgets konklusjoner Pris og avsetning (markedsadgang): «Utvalget mener at markedsbalanseringen bidrar til å realisere formålet om uttak av målpris/pge, økt prisstabilitet og sikker avsetning for primærprodusentene» (Kap ). Konkurranse og konkurransenøytralitet: De konkurransebegrensende virkemidlene er rettet mot førstehåndsomsetningen. Forsyningsplikten reduserer etableringshindrene i leddet etter førstehåndsmottaket. Foredlingsindustri er ikke avhengig av å skaffe råvare direkte fra primærprodusenter og investere i slakterier. Forsyningsplikten baseres på lik tilgangspris for all industri. Utvalget har pekt på potensielle kilder til konkurransevridninger, men ingen konkrete er dokumentert av utvalget. Konkurransevridningene kan gå «begge veier» (samvirke- andre aktører). «Det er i praksis ikke mulig å komme fram til en klar samlet netto effekt av konkurransevilkårene på industrileddet». (kap 5.3). Landbruk over hele landet: «Virkemidlene i markedsbalanseringen er ikke utformet for å ha ulik effekt ut fra produsentenes driftsomfang eller lokalisering i landet. Mottaksplikten i ordningen ligger imidlertid som en forutsetning for geografisk spredt produksjon» Kap 5.4 Kostnadseffektiv og lønnsom produksjon: Utvalget drøfter ordningen opp mot begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet. Utvalget peker på at det kan være samfunnsmessig kostnader, men har ikke forsøkt å måle eller bli enige om hvorvidt disse kostnadene overstiger den samfunnsmessige nytten eller om andre virkemidler har bedre netto samfunnsmessig nytte. Kap 5.6. Virkning for forbrukerne: «Sett fra forbrukerperspektivet er hovedspørsmålet om det produseres de rette produktene og i rett mengde i forhold til konsumentenes preferanser. Dette aspektet er i stor utstrekning dekket i det foregående, gjennom vurderingene av virkninger på priser, konkurranse og innovasjon.» Kap 5.7. Evaluering av juridisk rammeverk «Uansett hvordan markedsbalanseringen videreføres anbefales det at omsetningsloven og forskrifter gjennomgås og at det etableres et regelverk tilpasset de funksjoner systemet er ment å ivareta.» 5. Anbefalinger og alternativer Utvalget har vurdert 4 alternativer, se kap 7. Alternativet der all myndighet overføres fra dagens markedsregulatorer (landbrukssamvirkene) til Landbruksdirektoratet er det ingen som støtter. Det er betydelige utfordringer knyttet til hvorvidt en slik løsning vil kunne være i tråd med Norges WTO-forpliktelser (prissystemet og forholdet til AMS/gul boks) Bransjealternativet «Styrket Omsetningsråd og redusert rolle for samvirket» omtales i kap 8. Dette alternativet har som intensjon å videreføre jordbruksavtalens priser og en form for markedsbalansering. Alternativet baserer seg på et ønske om å fjerne samvirkenes rolle som 3

4 markedsregulator. Det foreslås i stedet nye bransjeviseutvalg (antakelig ett for hver av bransjene/sektorene egg, storfe, svin, sau/lam, melk) under et utvidet Omsetningsråd. Beslutningsmyndighet til å bestemme gjennomføring av tiltak, fastsetting av prisløyper etc overføres til disse utvalgene. For eksempel vil utvalget for svin bestå av KLF, Nortura, omsetningsrådets leder, samt minst 2 representanter fra andre ledd i verdikjeden (handel, forbruker), myndigheter eller andre. Jordbrukets flertall i Omsetningsrådet forsvinner i dette alternativet. Det må til ytterligere unntak fra konkurranseloven i dette alternativet, fordi flere ledd i verdikjeden enn produsent eller produsentorganisasjon involveres i samarbeid om priser og utbud. Ansvaret for fastsettelse av pris (PGE) for varer som i dag omfattes av volummodellen (storfe, sau/lam og egg) foreslås overlatt til faglagene. Mottaksplikten foreslås avviklet, men en form for avsetningssikkerhet skal videreføres ved anbudsbasert tjenestekjøp. Forslaget innebærer å innføre en ny konkurransepolitisk innrettet forsyningsplikt på linje med forslaget i «Avviklingsalternativet», kap 9. Forslaget støttes av Juul-Hansen (KLF), Volden (Kavli) og Berg-Knutsen (Coop) Avviklingsalternativet «Markedsbasert balansering» omtales i kap 9. I dette alternativet avvikles priser fastsatt i jordbruksavtalen eller i medhold av jordbruksavtalen (PGE), markedsregulatorrollen, omsetningsavgiften og Omsetningsrådet. I en overgangsperiode foreslås det at Landbruksdirektoratet, etter innstilling fra et bransjeråd, kan fatte bindende vedtak om produksjonsregulering. I unntakstilfeller med alvorlige markedsforstyrrelser skal Landbruksdirektoratet kunne vedta avsetningstiltak og legge disse ut på anbud. I enkelte områder hvor volum og transportavstander ikke gir rom for kommersielt lønnsomme mottaksanlegg åpnes det for anbudskonkurranse om mottak av varer fra bonde (i regi av Landbruksdirektoratet). Forslaget innebærer en ny prisregulert forsyningsplikt med konkurransepolitisk formål og om nødvendig andre konkurransepolitiske tiltak. Forslaget støttes av Hjelmeng (utvalgslederen), Staahl Gabrielsen og Gåsland. Vestrum (Forbrukerrådet) støtter intensjonen om overgang til mer markedsbaserte løsninger og fjerning av markedsbalanseringsansvaret fra landbrukssamvirkene, men ønsker at det foretas en konsekvensutredning av virkninger for forbruker før forslaget implementeres. 4

5 5.3. Forenklingsalternativet Forenkling omtales i kap 10. Landbrukets 4 medlemmer i utvalget, Ødegård (Tine), Redse Håskjold (Nortura), Hoff (Småbrukarlaget) og Reistad (Bondelaget) støtter dette alternativet. I dette alternativet foreslås forenklinger i regelverket, økt forutsigbarhet og transparens i beslutninger om reguleringstiltak. Priser i jordbruksavtalen, tiltak for markedsbalansering og Omsetningsrådet videreføres. Samvirket skal fortsatt ansvar for prisuttak i henhold til jordbruksavtalen og ha rollen som markedsregulator. Beslutningsansvar for iverksetting av markedsreguleringstiltak flyttes til Omsetningsrådet. Det utarbeides klarere rammer for løpende reguleringstiltak. Det åpnes for bruk av anbud for avsetningstiltak. Samle og gjøre informasjon om markedsbalanseringen mer allment tilgjengelig. Tydeligere informasjon om gjennomføring av avsetningstiltak. Klargjøringer av at markedsbalansering er et tiltak på råvarenivå, på generiske varer så tidlig som mulig i verdikjeden. Mottaksplikten videreføres. Vilkårene tydeliggjøres. Forsyningsplikten gjelder på råvarenivå og til samme pris som til egen industri. Fritak for omsetningsavgift for melk og kjøtt som foredles på egen gård. Hensikten er å stimulere mangfold og innovasjon. Avgrenses til gårdens egne råvarer og en tydelig bearbeidingsgrad. 6. Problemstillinger Vi ber om at man i høringssvaret til Norges Bondelag legger vekt på konkrete vurderinger av situasjonen og effekter i eget fylke og eventuelle ulike effekter mellom regioner og produksjoner innad i fylket. Konkrete case/eksempler kan være nyttige for å belyse effekter. Alle markeder har reguleringer. Det er likevel få markeder som har «offentlig fastsatte priser» (jordbruksavtalen) med tilhørende tiltak for å forsøke å oppnå disse prisene. Hva er begrunnelsen for at det eventuelt fortsatt bør være slik/ikke være slik for (enkelte) jordbruksråvarer? Kan man tenke seg at bøndene kan samarbeide om priser og utbud uten andre virkemidler enn unntak fra konkurranselovgivningen? Ulikheter mellom sektorer? Effekter? Utvalget slår fast at mottaksplikten er en forutsetning for landbruk i hele landet. Mottaksplikten er ikke en ordning som benyttes i «det daglige». Hvilke effekter kan den ha for bonden dersom mottaksplikten fjernes? Ser man i fylkeslaget ulike utslag geografisk eller for ulike produksjoner, eventuelt effekter på valg av hvor bonden velger å selge råvarene? 5

6 Markedsbalansering er et tiltak for å redusere bondens risiko for pris og avsetning. Hvilke effekter kan man likevel se for seg at en avvikling vil ha på industri-, handelsledd etc? Gitt at man beholder priser hjemlet i jordbruksavtalen og virkemidler for å balansere markedene for jordbruksråvarer hvilke forenklinger og eller forbedringer bør gjøres i ordningene? Har man i fylkeslaget innvendinger til forslagene til endringer som er framsatt av landbrukets representanter i «Forenklingsalternativet» eller forslag til forenklinger/forbedringer som er utelatt i dette forslaget? 6