Sosialomsorgen og dens forvaltere

Sosialomsorgen og dens forvaltere

Sosialpolittske rapporter Sosiologisk institutt, Universitetet i Bergen, nr. 7.

Sos,ialomsorgen og dens forvaltere En sosialpolitisk unders0ke/se Av ELSE 0YEN Universitetsforlag et Bergen - Oslo - TromS0

Norge, almenvitenskapelige fotskningsrad 1974 Gruppe, B,3L23-2T ISBN 82-00-01377-4 Omslag' I3j0rn Roggenbih] Printed in Norway by Un ivcrsi(ctsforlagers rry kn ingssen tral

FORORD Omkring de asymmetriske relasjonene mellom givere og mottakel'e i sosialpolitikken er det skapt innftokte regelvel'k, komplekse byriikratiske organisasjoner, okonomiske kalkyler, politiske ideologier og: moralske forcstillillgel'. I den sosialpolitiske debatt er det gjernc alt delte som gjol'es till~jells(and for oppmerksomhet, mens selve relasjonene mellom givere 0('; mollakere skyves i bakgrllnnen. Det er bare en mindre del :lv Val' sosialpolitiske virksomhet som aclministreres i Iy av Lov om sosial omsorg. Ikke desto minclre er systemel omkring c1enne loven et sentralt llnclersokelsesobjekt, fordi det inneb:erer prosesser som skaper c1irekte kontakt mellom clem som gil' og dem som fill', og gil' c1ermed mliligheter for innblikk i de grunnleggencle holdninger og verdier som kommer til ultrykk gjennom handteringen av enkellindividers problemer. Vi kan skjllle oss bnl, profesjonelle masker og besl<ylte oss bak byd\kratiets front, men i c1et ~yeblikk vi suii' ansikt til ansikt med menneskcr som trenger hjelp, ma mer av de vanlige mello!11menneskelige samhallcllin~;smater tre i fllnksjon, og vi ma eksponero mer av vare ogentlige sosiale verdier. Sosialomsorgssystemet, mecl sin n;:erhet mellom parteno, or langt pit vei en arona dol' det kreves at maskene tas av, og I1vor premisser av c1et slag som blir lagt til grunn i for melle relasjoner, hal' liten gylclighet. Jog hal' [\'lll at en her kan finne noe av c1et mest vesenllige i sosialpolitikken, nemlig det som ligger i den tette relasjonen mellom giver og motlaker, og som I siste omgang ma inneholde n kkelen til forstaelsen ogsa av lltformlngen av sosialpolitikken i vid forstand. Milt arbeld hal' ikke (oregalt llpavirl,et av c1en debatt om sosialpolitikken som hal' pagatt gjennom de slste ar. Pa mange maier hal' debalten v:crl en kilde til inspirasjon, men den hal' samtidig gjort del vanskellg i1 holde sl\'l kurs og kunne sette slutlstrek. Forskning omkring c1agsaktllalle tema cr lkka uproblematisk; dat er ikke lett a oppna den riktige balanse mellom den distanserte forskerholdning og det mere samfunnsengasjement. Dat er ved Sosiologisk Institut ved K benhavns Universitet og Inslitutt

- 6 - for sosiolo~i ved Universitetet i Oslo jeg hal' hentet mine grunnleggende holdnin~er til sosiolo~isk forskning. Instilull for samfunnsforskning i Oslo hal' gill meg en solid forankring i el generosl og inspirerende forskermiljo; jeg er s<erlig dets direklor, Erik Rinde, stor takk skyldig. Ved SociaIforskningsinstitutlel i Kllbenhavn hal' jeg fall innblikk i anvendl samfunnsforskning. Fremfnr 'lit er del Sosiologisk inslitull ved Universitetel i Bergen sam med sill brede, lverrfa~lige samfllnnsvilermiljll o~ slerke kollegialitet hal' gitt meg sl\hle o~ oppmunlri ng i at'beidet. Unders~kelsener blill ~jennomf0rt med stolle av Norges almenvitenskapelige forsknin~sriid. Det er sii man~e je~ ~jerne skulle lakke for hjelp og bisland med unders\;kelsen. Det er vanskelig a si hvem jeg skylder mest, og jeg kanikkenevne dem aile. Kolleger o~ gode venner hal' diskutert mine famlende problemstillin~er med me~ o~ gill meg faglige dd. Jeg tenker s<erlig pa Bent Rold Andersen, Nils Christie, Torstein Eckhoff, Jon Heige Knudsen, Ollo N. Larsen, Yn~var Lllchen, James G. March, Johan P. Olsen, Natalie Rogoff Hamslly og \l>rjar \l>yen. Folk i sosialsektoren hal' veiledet meg og delt sin innsikl med meg. Jeg star i spesiell takknemlighetsgjeld til Kikkan Christiansen, Liv Kluge og Finn Hosslund. Sludenler harmed talmodighet h\lrl meg tenke h\<lyl aile de gangene jeg hal' prllvd a gi form til mine problemstillinger. Kontorpersonale og assislenler hal' gill meg til og med av sin frilid niir del hal' q;ynel pit. La meg s<erlig lakke Kjeld og Mette Qvortrup, Tara HOllg, Kari W~"rness og min gruppe av entllsiastiske og dyktige intervjuere. Talel< ogsa til Helge Qslbye for databehandlingshjelp og til Else Hole 0l~ Esther Nilsen for skrivehjelp i arbeidets ulike faser. Bjorn Henrichsen hal' t,:an(~ pii gang hjulpel meg med losningen av p,'ttrengende problemer av manp;e slat,:. Millna,rmilj\<l -- og her nevner jeg ingen navn -- hal' vist fors(;ielse, t,:ill mel~ kjefl ot,: kokt kahe nar jeg hal' lrengl del mesl, JeV; 5(;11' i slor lakknemlighelsgjeld til aile de sosialstyremedlemmer og sllsiallederc som hal' svarl pii tnangc sporsmiil og sluppet meg Iii i sin hverda~, Dc hal' bidradd mesl til at undersilkelsen er blitl til. La meg spesielt lakkc del sosialslyrel som i samlel lropp kom roende over fjorden for a la SCl~ iu(ct vjue. Bergen, mai 1973 Else Oyen

INNHOLD Kapittel 1. Innledning 11 1. 1. Noen bakgrllnnsbetraktninger 11 1.2. En innholdsoversikt,,.................. 1'1 Kapittel 2. Trekk ved Lov om sosial omsorg,. 17 2. 1. Miilsettingen for Lov om sosi:ll oll1sorg 1U 2.2. Administl'utiv strllktllr 20 2.3. Ideologier og klientarbeid 22 2. 4. Beslektede lover................................ 25 Kapittel 3. Rammen for llnders kelsen,,,............ 27 3.1. Komponenter i llt vingen av Lov om sosial omsorg,... 27 3,2. Problemstillinger 31 Kapittel4. Ut vingen uv Lov om sosiul 011150rg: En moclell 37 4.1. Et rammeverk,,,,. 37 4.2. Intensjoner og normal,septering,,... 40 4.2.1. N<Ermere presisering av intensjoner og normakseptering,........ 40 4.2.2. Eksterne variablei',,... 44 4.2.3. Individuelle variabler 47 4.2.4. Interne variablei' 51 4.3. Lovens intensjoner og lovpraktiseringen 54 4. 3. 1. 0kologiske mocleller.,... 55 4.3.2. Administrative modeller 56 4.3.3. Kommllnalpolitiske modeller.............. 57 4.3.4. Gruppemodeller...,...,... 58 4.3.5. Normakseptering og lovpraktisering 59 4.4. Sammendrag,,... 61 Kapittel 5. Unders kelsesmaterialet '... 62 5.1. Bakgrllnnsdata om sosialstyremedlemmer 63 5.2. S knadsskjemaer for kommllnale sosialledere 64

- 8-5.3. Oppgaver besvart av sosiale tjenestemenn 65 5.4. Intervjuunderspkelsen 65 5.5. Observasjon 69 Kapiltel 6. Kapittel 7. Kapitle1 8. Rekrutteringen ti l sosialstyrene. 6.1. Sosialstyremedlemmenes bakgrunn. 6.2. Politisk sentralitet. 6.3. P rofesjonel!e i sosialstyret 6.4. Kvinner i sosialstyret. 6.5. Sosialstyremedlemmenes sosiale stalus. 6.6. Sosialstyret over tid. 6.7. Sammenfatning. Lovens intensjoner og normaksepteringen. 7.1. Et mal for intensjonsrammen (Raj. 7.2. Et mal lor normaksepteringsrammen (Rb). 7.2.1. Sosialstyrets kontakt med klientellet. 7.2.2. Intervjusituasjonen. 7.2.3. Konstruksjon av mal for Rb. 7.3. Uavhengige variabler. 7.3.1. Individuel!e variabler. 7.3.2. Interne variabler. 7.4. Analyse av materialet. 7.4.1. Multivariat analyse. 7.4.2. Analyse av normakseptering som malt ved CEF-indeksen. 7.4.3. Analyse av normakseptering som m'llt ved D-indeksen. 7.4.4. Normavvisning - basert pa ekstreme posisjoner i to sosialtilfetler. 7.4.5. Noen hovedtrekk. 7.5. Sammenfatning. 7.5.1. Normaksepteringsbegrepet. 7.5.2. Modifisering av den opprinnelige model!.,. 7.5.3. Teoretiske implikasjoner. 7.5.4. Noen sosialpolitiske implikasjoner. Lovens intensjoner og lovpraktiseringen. 8. 1. E t mal for lovpraktiseringsrammen (R e ). 8.2. Analyse av data. 8.2.1. Metocle. 71 71 74 80 82 85 87 92 102 103 106 106 107 108 113 114 115 116 116 119 133 141 144 145 146 149 151 158 164 165 171 171

- 9-8.2.2. Okologiske n.ri:\bler.................. 172 8.2.3. Adminislrative v:lri:\bler 178 8.2.4. Kommlln:\lpolitiske v:\l'i:\bler 183 8.3. Sammenfalning... 188 Kapittel 9. Sosialstyret som gruppe. 194 9.1. Sosialstyrel som fol'llm for ":\ndre" :\klivitetel'... 195 9.2. Grllppestrllktur... 197 9.3. Medlemsl'ollen i sosi:\lstyrel 200 9.4. Valg:\v klienter................................ 203 Kapittel10. Syntese............................................. 212 10.1. Hva el' sosiale pl'oblemel'? 212 10.2. Avstanden mellom beslullende og lltpvende organer 216 10.3. Interessekonflikter i lokalsamfllnnet.............. 218 10.4. Latente funksjoner for sosialslyl'el 10.5. LegmannsskjpIlIl verslls eksperlise 10.6. Konlakten med klientellel 235 10.7. Reltferdighel og sosialomsorgsicleologi 239 Kapitlel 11. Epilog...... 247 223 227 Litteratur......... 257 Appendiks A. Lov om sosial omsorg av 5. jllni 1964 267 Appendiks B. Sp\lrreskjemaer for inlervjuunders\~kelsen 279 Appencliks C. Premisser og begrululelser f01' vllrcleringer av hjelpetiltak i seks sosialliueller 289 Navne- og sakl'egister......... 303