TILSYNSRAPPORT Skolens gjennomføring av nasjonale prøver Grong kommune Grong barne- og ungdomsskole
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Innledning... 4 2. Om tilsynet med Grong kommune Grong barne- og ungdomsskole... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler... 4 2.2 Tema for tilsynet gjennomføring av nasjonale prøver... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Påmelding og gjennomføring av nasjonale prøver... 6 3.1 Rettslig krav... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Forvaltningskompetanse i avgjørelser som gjelder fritak fra nasjonale prøver 10 4.1 Rettslig krav... 10 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 11 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 11 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 12 5. Avslutning av tilsyn... 12 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget... 13
Sammendrag Tema og formål Tema for dette tilsynet har vært kommunens gjennomføring av nasjonale prøver 2015, jf. forskrift til opplæringsloven 2-4. Fylkesmannen har ført tilsyn med Grong barne- og ungdomsskole i Grong kommune vårhalvåret 2016. Gjennomføring Tilsynet er gjennomført som et dokumenttilsyn. Fylkesmannen har bedt kommunen sende inn dokumentasjon på fritaksvedtak med underliggende dokumentasjon og svare på elektronisk spørreundersøkelse (redegjørelse). Denne er besvart av rektor og skoleeier. Tilsynet undersøker gjennomføringen av alle nasjonale prøver på 5., 8. og 9. trinn. Avdekkede forhold Det er ikke avdekket brudd på regelverket gjennom tilsynet med Grong barne- og ungdomsskole i Grong kommune Status på rapporten og veien videre Dette er dermed en endelig rapport og tilsynet med Grong kommune ansees med dette som avsluttet.
1. Innledning Fylkesmannen åpnet gjennom varsel den 8. april 2016 om tilsyn med gjennomføring av nasjonale prøver ved Grong barne- og ungdomsskole i Grong kommune. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Det er ikke avdekket brudd på regleverket gjennom tilsynet og følgelig oversendes tilsynsrapport uten at foreløpig er sendt ut. Dersom skolen og/eller skoleeier oppdager misforståelser eller feil i denne rapporten, ber vi om tilbakemelding slik at dette kan korrigeres før rapporten publiseres på vår hjemmeside. 2. Om tilsynet med Grong kommune Grong barne- og ungdomsskole 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet gjennomføring av nasjonale prøver Tema for tilsynet er gjennomføring av nasjonale prøver, med fokus på påmelding til prøvene, gjennomføring av prøvene, fravær, anledning til ny deltakelse ved fravær, fritakspraksis og skolens forvaltningskompetanse når det gjelder vedtak om fritak fra de nasjonale prøvene. Temaet for tilsynet er delt inn i to undertemaer: - Påmelding og gjennomføring av nasjonale prøver - Forvaltningskompetanse i avgjørelser som gjelder fritak fra nasjonale prøver Hovedformålet med prøvene er å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med et viktig formål med grunnopplæringen; å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, regning og engelsk. Prøvene danner på den måten grunnlag for å realisere elevens rett til tilpasset opplæring, jf. oppll. 1-3. Nasjonale prøver er videre å anse som en del av underveisvurderingen for eleven, jf. forskrift til privatskoleloven 3-11, som skal gi eleven tilbakemelding og veiledning som kan bidra til at eleven øker sin kompetanse. Vurdering er en rettighet for eleven jf. forskriften 3-1. De nasjonale prøvene skal dessuten gi informasjon til elever, lærere, foresatte, skoleeiere, regionale myndigheter og det nasjonale nivået som grunnlag for
kvalitetsutvikling. I og med disse viktige formålene plikter elevene å delta i de nasjonale prøvene. Kommunen som skoleeier plikter på sin side å legge til rette for at prøvene gjennomføres som forutsatt. Intensjonen fra sentralt hold er at flest mulig av elevene deltar. Formålet med tilsynet er primært å sikre at lovgivers målsetning om at flest mulig skal delta i nasjonale prøver, gjennomføres i praksis ute på skolene. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Grong kommune kommune ble åpnet gjennom brev datert 8. april 2016. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Tilsynet er gjennomført som et dokumenttilsyn uten stedlige intervju, men rektor og skoleeier har dessuten besvart en elektronisk spørring (via QuestBack). Denne har status som redegjørelse fra skolen og skoleeier. Det har også vært korrespondanse via e-post samtaler med rektor og skoleeier underveis. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er dermed basert på tilsendt skriftlig dokumentasjon samt besvart spørreundersøkelse fra rektor og skoleeier.
3. Påmelding og gjennomføring av nasjonale prøver 3.1 Rettslig krav Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda er regulert av forskrift til opplæringsloven kapittel 2. Paragraf 2-4 omtaler spesifikt prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar. Reglene i forskriften er gitt med hjemmel i opplæringsloven (oppll.) 14-4. Formålet med de nasjonale prøvene er å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med å utvikle elevenes ferdigheter i lesing, regning og i deler av faget engelsk. Informasjonen fra prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling på skoler, hos skoleeiere og på regionalt og nasjonalt nivå. Slik inngår de nasjonale prøvene som én del av kvalitetsvurderingssystemet. I tillegg skal prøveresultatene bidra til å styrke skolens og læreres arbeid med underveisvurdering. Lovgivers målsetning er at flest mulig elever skal delta i nasjonale prøver. Dette fremgår av ordlyden i forskriften 2-4, i forarbeider og i formålsvurderinger. Påmelding av elever Det fremgår av forskrift til oppll. 2-4 første ledd at elever skal delta i prøver, utvalgsprøver og andre undersøkelser fastsatt av departementet. De nasjonale prøvene er en av disse. Det er skoleeieren som skal sørge for at prøvene blir gjennomført. Skolen har både en plikt til å gjennomføre de nasjonale prøvene og en plikt til å sørge for at elevene deltar. Denne plikten innebærer at skolen gir informasjon til elever/foresatte om prøvene, melder opp alle elevene i prøveadministrasjonssystemet (PAS), håndhever en lovlig fritakspraksis og tilrettelegger for at fraværende kan ta prøven senere. For å gi gyldig og pålitelig informasjon må skolen foreta riktige registreringer i PAS innen angitte frister. Registreringene i PAS knytter seg til deltakelsen («påmeldt», «fritatt», «ikke deltatt») og til resultatene. Plikten til å foreta registreringene i PAS fremgår av Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskrift til oppll. 2-4 siste ledd. Skolen skal ha registrert riktig antall som «påmeldt», «fritatt» eller «ikke deltatt». Som et ledd i plikten til å gjennomføre nasjonale prøver må skolen sørge for at alle elevene på det aktuelle trinnet meldes opp i PAS. Unnlatelse av å melde opp elever medfører at man ikke får reelle tall over fritak fra nasjonale prøver, resultatene av nasjonale prøver blir upålitelige og det blir vanskelig å kontrollere om fritakene var lovlige. Videre blir det ikke klart hvor mange elever som skulle vært i kategorien «ikke deltatt». Dette medfører usikkerhet knyttet til resultatene. Plikten til å melde opp riktig antall elever er derfor viktig for å følge opp målsetningen om at alle elever skal delta i nasjonale prøver.
Fravær og anledning til ny deltakelse Skolen skal sørge for å håndheve elevens plikt til å delta i nasjonale prøver, jf. forskriften 2-4 første ledd. Det finnes imidlertid legitime grunner til fravær på prøvedagen (for eksempel sykdom). Skolen må derfor legge til rette for at fraværende elever kan ta prøven igjen, for å sikre at alle elevene har hatt tilstrekkelig anledning til å delta på de nasjonale prøvene. Elever som er fraværende på prøvedagen, skal få anledning til å gjennomføre prøven så snart de er tilbake på skolen. Utdanningsdirektoratet legger opp til bestemte prøvedager og reserveuker for de ulike nasjonale prøvene. Dersom en elev har vært til stede på skolen i løpet av reserveuken, men ikke har tatt prøven, har ikke skolen oppfylt sin plikt til å gjennomføre nasjonale prøver. Vilkår for fritak Elevene på de aktuelle trinn har både rett og plikt til å delta i nasjonale prøver. Dersom en elev får innvilget fritak, betyr det at eleven ikke lenger har en plikt til å delta. Eleven har likevel fortsatt rett til å delta, dersom eleven eller foresatte ønsker dette, jf. forskriften 2-4 andre ledd. Skolen skal veilede eleven og de foresatte om retten til å delta på prøven selv om det er fattet vedtak om fritak, jf. forvaltningsloven 11. Regelverket åpner for at skolen i visse tilfeller kan gi elever fritak fra plikten til å delta i prøven, jf. forskriften 2-4 andre ledd. For at formålet med nasjonale prøver skal oppnås, er det imidlertid viktig at skolen ikke fritar flere elever fra deltakelsesplikten enn det forskriften 2-4 andre ledd gir adgang til. Det er derfor gitt en særregel om at selv om skolen gir eleven fritak, kan eleven eller foresatte likevel bestemme at eleven skal delta. To vilkår må være oppfylt for at skolen skal ha adgang til å gi fritak fra plikten til å ta nasjonale prøver: 1. Eleven får spesialundervisning jf. oppll. kapittel 5, eller særskilt språkopplæring jf. oppll. 2-8. 2. Det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. Det første vilkåret innebærer at eleven som skolen vurderer å frita fra nasjonale prøver, må ha vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Det er imidlertid ikke slik at elever som har spesialundervisning eller særskilt språkopplæring automatisk skal gis fritak. Det er derfor også et vilkår at det skal foretas en vurdering av de nasjonale prøvenes betydning for opplæringen til den aktuelle eleven. For at eleven skal kunne fritas, må det være klart at prøvene ikke har mye å si for opplæringen. Dette må vurderes for hver enkelt prøve.
Ved vurdering av om prøven «ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven», er det avgjørende om prøven er egnet til å si noe om elevens ferdigheter, slik at resultatene kan brukes som utgangspunkt for at eleven oppnår økt ferdighet i faget. Nasjonale prøver er å anse som en del av underveisvurderingen for eleven, jf. forskriften 3-11. Vurderingen skal gi eleven tilbakemelding og veiledning for å bidra til at eleven øker sin kompetanse. Vurdering er en rettighet for eleven, jf. forskriften 3-1. Elevens fordel av prøvene er med på å begrunne at nasjonale prøver er obligatoriske. For noen elever vil ikke prøvene være egnet til å gi informasjon om elevens grunnleggende ferdigheter. Dette kan være aktuelt hvis eleven sitt enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder avvik fra læreplanene i LK06. Hensynet til eleven tilsier at han/hun kan fritas hvis de nasjonale prøvene, etter en konkret vurdering, ikke har mye å si for vurdering av kompetansen og tilpassing av opplæringen til eleven. Når de to vilkårene er oppfylt, er det opp til skolens skjønn å vurdere om skolen ønsker å frita eleven eller ikke. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Ved Grong barne- og ungdomsskole er alle elever på de aktuelle trinnene meldt opp til de nasjonale prøvene høsten 2015. Dette er også kontrollert mot rapportert elevtall i GSI. En elev er fritatt fra alle 3 prøvene på 5. trinn; 4 elever fra alle prøvene på 8. trinn og 2 elever er fritatt fra begge prøvene på 9. trinn (lesing og regning). Fritatte elever er også riktig registrert i PAS. Alle andre elever på de aktuelle trinnene har deltatt på og gjennomført prøvene, men for en elev på 9. trinn mangler resultatet på leseprøven - uten at skolen har kommentert eller forklart dette i spørreskjemaet. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Grong kommune har ikke felles retningslinjer eller rutiner for gjennomføring av nasjonale prøver, men kommunen har bare 2 skoler og begge skolene har utarbeidet slike rutiner. Skoleeier er kjent med disse. Kommunen har imidlertid et Årshjul for grunnskoler; skoleadm. og politikk. Her angis tidspunkt både for gjennomføring av nasjonale prøver, registrering av resultater samt drøfting av resultatene. Gjennom referat fra ett av disse møtene den 9.3.16 ser vi at skolene har presentert sine resultater fra nasjonale prøver på møte med skoleeier. Fokus ligger videre på hvordan skolene må jobbe med resultatene for å bedre kvaliteten på undervisningen og at det må etterstrebes faglig samarbeid mellom skolene. Grong barne- og ungdomsskoles har egne rutiner for gjennomføring av nasjonale prøver. I skolens kvalitetshjul for vurdering frister og rutiner for både registrering og gjennomføring av nasjonale prøver tatt inn inkludert hvem som er ansvarlig for hva. Disse rutinene er med å sikre oppmelding, gjennomføring og fritak fra de nasjonale prøvene. Skolen har dessuten egne rutiner for særskilt språkopplæring. Også her inngår nasjonale prøver blant de testene eleve i utgangspunktet bør delta på - hvis de ikke er
fritatt. Alle aktuelle elever er oppmeldt og har fått gjennomført de nasjonale prøvene høsten 2016 og fritatte elever er riktig registrert i PAS. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Skolen gjennomfører nasjonale prøver i samsvar med de rettslige kravene i forskrift til oppll 2-4. Fylkesmannen har dermed ikke avdekket regelverksbrudd på dette området.
4. Forvaltningskompetanse i avgjørelser som gjelder fritak fra nasjonale prøver 4.1 Rettslig krav Skolene skal følge forvaltningsloven i saker som gjelder elevenes rettigheter eller plikter ved skolen, jf. Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskriften 2-4 siste ledd. Enkeltvedtak om fritak Avgjørelser om fritak fra nasjonale prøver skal alltid gjøres i form av enkeltvedtak. Skolen må også fatte enkeltvedtak om at eleven skal gjennomføre prøven dersom eleven ikke gis fritak, men de foresatte ønsker at eleven skal fritas. Selv om skolen gir fritak, kaneleven eller foresatte, som nevnt tidligere, likevel bestemme at eleven skal delta på prøven. I tilfeller der dette er klart allerede før enkeltvedtak om fritak er fattet, trenger ikke skolen fatte vedtak. Forvaltningsloven stiller krav til skolens forberedelse av enkeltvedtak og til innholdet i enkeltvedtak. Forvaltningsloven kapittel IV og V inneholder generelle regler om hvordan et enkeltvedtak skal begrunnes, og hvilken informasjon som skal gis i vedtaket. Forhåndsvarsel om enkeltvedtak Skolen skal varsle parten som ikke allerede har uttalt seg i saken, før det fattes enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 16 første ledd. For elever under 18 år innebærer dette at foresatte skal varsles. Foresatte kan søke om fritak etter forskriften 2-4. Hvis skolen fatter vedtak om fritak uten søknad fra de foresatte, skal de foresatte gis forhåndsvarsel og anledning til å uttale seg før et slikt vedtak blir fattet. Forhåndsvarselet skal redegjøre for hva saken gjelder, og ellers inneholde det som er nødvendig for at de foresatte på forsvarlig måte skal kunne ivareta sine interesser, jf. forvaltningsloven 16 andre ledd. Forhåndsvarselet om enkeltvedtak skal derfor inneholde opplysninger om hvilke bestemmelser i loven avgjørelsen bygger på og hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for avgjørelsen. Begrunnelse og informasjon i vedtaket Enkeltvedtak skal gjøres skriftlig, jf. forvaltningsloven 23.
Den klare hovedregelen etter forvaltningsloven 24 er at eleven og de foresatte skal få en begrunnelse samtidig med vedtaket. Unntak fra denne regelen fremgår av forvaltningsloven 24 andre ledd, og gjelder i saker der en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Dersom en elev eller foresatt har søkt om fritak fra en nasjonal prøve og søknaden ikke innvilges, skal skolen gi en samtidig begrunnelse for vedtaket. Tilsvarende skal skolen gi en samtidig begrunnelse dersom skolen fatter vedtak om fritak fra nasjonale prøver uten at eleven eller foresatte har søkt om fritak. I begrunnelsen skal det vises til regelen som vedtaket bygger på. I den utstrekning det er nødvendig for å forstå vedtaket, skal innholdet i regelen også utdypes. Begrunnelsen skal videre inneholde informasjon om de faktiske forholdene som er lagt til grunn for vedtaket, og det hovedhensynet som har vært avgjørende ved vurderingen av om en elev, som fyller vilkårene for fritak, skal gis fritak, jf. forvaltningsloven 25 andre og tredje ledd. Det er ikke noe i veien for at fritak fra flere forskjellige prøver for en elev kan gjøres i ett og samme vedtak. Skolen må da sørge for at det tydelig fremkommer av vedtaket hvilken eller hvilke prøver fritaket gjelder. Dessuten må det fremgå tilstrekkelig klart at vilkårene for fritak er vurdert for hver enkelt prøve. For at eleven eller de foresatte skal få en reell mulighet til å klage på vedtaket, må enkeltvedtaket eller underretningen om enkeltvedtaket også inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. Enkeltvedtaket (eller underretningen om enkeltvedtaket) skal også inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Grong barne- og ungdomsskole fatter skriftlige vedtak om fritak fra de nasjonale prøvene for alle aktuelle elever. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen har fått tilsendt kopi av 2 enkeltvedtak om fritak fra nasjonale prøver. Den ene elever har enkeltvedtak om spesialundervisning og den andre om særskilt språkopplæring. Begge disse elevene er dermed innenfor målgruppa som kan fritas. Begge enkeltvedtakene inneholder gode og grundige faglige vurderinger og begrunnelser på hvorfor eleven kan/skal fritas. Det er ut fra dette konkludert med at de nasjonale
prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen til elevene, men samtidig informert om at eleven eller foresatte likevel kan velge å gjennomføre de nasjonale prøvene. Enkeltvedtakene oppfyller forvaltningslovens innholdskrav. Det framgår klart hvilken prøve det gjelder, hjemmel, beskriver faktiske forhold som er lagt til grunn og hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende for fritak. Vedtakene inneholder også informasjon om klageadgang, klagefrist, klageorgan og frramgangsmåten ved klage samt informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Skolen sender skriftlig forhåndsvarsel om mulig fritak fra de nasjonale prøvene før vedtak fattes dersom ikke foresatte selv har søkt. I tillegg sender skolen ut rundskriv om nasjonale prøver til foreldre fra Udir til alle elever på aktuelle trinn. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Grong barne- og ungdomsskole oppfyller forvaltningslovens krav til saksbehandling når det gjelder vedtak om fritak fra nasjonale prøver. Skoleeier sikrer gjennom jevnlige møter med rektorene samt kommunalt Årshjul grunnskolere, skoleadm. og politikk at de nasjonale prøvene gjennomføres; jf. forskrift til opplæringsloven 2-4 første ledd. 5. Avslutning av tilsyn Fylkesmannen har ikke konstatert brudd på regelverket gjennom tilsynet med Grong kommune og tilsynet avsluttes derfor med dette. Vi takker skolen og skoleeier for velvillig samarbeid. Knut Olav Dypvik Tilsynsleder/Ass. utdanningsdirektør
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Dokumentasjon fra Grong barne- og ungdomsskole: Besvart spørreskjema fra rektor Grete Mo ved Grong barne- og ungdomsskole Enkeltvedtak om fritak fra NP; elev etter oppll 5-1 Enkeltvedtak om fritak fra NP; elev etter oppll 2-8 Informasjonsbrev til foresatte/elever om nasjonale prøver Rutiner for gjennomføring av nasjonale prøver ved Grong barne- og ungdomsskole Kvalitetshjul for Grong barne- og ungdomsskole Rutiner for særskilt språkopplæring fra språklige minoriteter ved Grong barne- og ungdomsskole Dokumentasjon fra skoleeier; Grong kommune: Besvart spørreskjema fra skoleeier; kommunalsjef Bjarne Myrvang Årshjul grunnskoler, skoleadm. og politikk; Grong kommune Referat fra avdelingsledermøte den 09.03.16, sak 6 Utdrag fra Grong kommunes delegasjonsreglement Det ble ikke avholdt intervjuer, men vi viser likevel til samtaler og korrespondanse per e-post under veis.