OSTERØY KOMMUNE APRIL SELSKAPSKONTROLL OPRO AS

OSTERØY KOMMUNE APRIL 2011 SELSKAPSKONTROLL OPRO AS

INNHALD 0 Samandrag... 3 1 Innleiing... 4 1.1 Heimel for selskapskontroll...4 1.2 Bakgrunn...4 1.3 Føremål...5 1.4 Avgrensing...5 1.5 Problemstillingar...5 2 Metode... 5 3 Vurderingskriterium... 6 4 Kort om OPRO AS... 10 5 Kommunen sitt system for eigarstyring i OPRO AS... 10 5.1 Data...10 5.1.1 Eigarskapsmelding/-politikk...10 5.1.2 Eigarskapsstrategi...11 5.1.3 Kommunikasjon...11 5.1.4 Kompetanse...11 5.1.5 Generalforsamling...12 5.2 Vurdering...12 6 Drift i tråd med lovverk og heradsstyrets vedtak og føresetnader... 13 6.1 Data...13 6.2 Vurdering...14 7 Frå eit eigarperspektiv: økonomi... 15 7.1 Data...15 7.2 Vurdering...17 8 Konklusjon og tilrådingar... 18 9 Referanseliste... 19 2

0 Samandrag Det har vor ei trend i offentleg forvaltning at stadig fleire av dei kommunale tenestene vert fristilt, og organisert i einingar utanfor den tradisjonelle etatsorganiseringa i kommunen. Kommunal selskapsetablering gir ei meir kompleks indirekte styring, gjennom eigarorgan som representantskap eller generalforsamling. Det inneber at den kommunale verksemda ikkje lenger er direkte underlagt kommunestyret som eigar, men via eigarrepresentantar i eit felles eigarorgan. Kommunen sin moglegheit til aktiv styring stiller dermed krav til kommunen med omsyn til strategi, opplæring og oppfølging av selskapet. OPRO AS er eit aksjeselskap som er 100 % eigd av Osterøy kommune. Selskapskontrollen i OPRO AS vart bestilt i kontrollutvalsmøte 15.12.09, sak 42/09, og starta opp hausten 2010. Selskapskontrollen kan delast i to delar: den obligatoriske eigarskapskontrollen, og ein valfri del som omfattar forvaltningsrevisjon. Eigarskapskontrollen kontrollerar korleis kommunen forvaltar sine eigarinteresser, medan forvaltningsrevisjon i større grad er ei kontroll av aktiviteten i selskapet. Selskapskontrollen i OPRO AS er i bestillinga frå kontrollutvalet avgrensa til eigarskapskontroll. Selskapskontrollen har svart på følgjande problemstillingar: 1) I kva grad har Osterøy kommune etablert eit formalisert system for å ivareta sine eigarinteresser i OPRO AS? 2) Utøves kommunens eigarinteresser i tråd med heradsstyrets vedtak og føresetnader, og i tråd med krav i lovverket? 3) Korleis er den økonomiske drifta i OPRO AS sett frå eit eigarperspektiv? Selskapskontrollen viser etter revisjonens vurdering at Osterøy kommune i liten grad har etablert eit formalisert system for å ivareta sine eigarinteresser i OPRO AS. Det er positivt at innkallinga til generalforsamlinga, saman med årsmelding og rekneskap for OPRO AS, vert lagt fram for formannskapet i forkant av generalforsamlinga i selskapet. Men slik revisjonen vurderar rammene for eigarstyringa, er dette eit av svært få formaliserte tiltak for eigarstyring frå kommunen sin side. Revisjonen vil gjere merksam på at leiinga i selskapet etterlysar styringssignal og engasjement frå eigar. Fråvær av styringssignal frå eigar til selskap er ikkje einsbetydane med at eigar ikkje er sitt eigarskap bevisst, men manglande styringsformalisering aukar faren for at selskapet ikkje vert følgt tilfredsstillande opp. Revisjonen vil tilrå kommunen å sette kommunalt eigarskap på dagsorden, for å legge til rette for god eigarstyring i selskap kommunen eig eller er deleigar i. Drifta i OPRO AS er etter revisjonens vurdering innanfor føremålet i vedtektene. Selskapet har hatt ein sunn økonomi i åra som er vurdert, men negativt årsresultat i 2009 og svekka likviditet, gjer det etter revisjonens vurdering viktig å følgje opp den økonomiske utviklinga i selskapet. 3

1 Innleiing 1.1 Heimel for selskapskontroll I kommuneloven 77.5 heiter det at Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltninga av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.. I Forskrift om kontrollutval 14, heiter det at kontrollutvalet skal: påse at det gjennomføres kontroll med forvaltninga av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper,gjør dette i samsvar med kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Ansvar for bestilling er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte 15.12.09, sak 42/09, og starta opp hausten 2010. Selskapskontrollen kan delast i to delar: den obligatoriske eigarskapskontrollen, og ein valfri del som omfattar forvaltningsrevisjon. Eigarskapskontrollen kontrollerar korleis kommunen forvaltar sine eigarinteresser, medan forvaltningsrevisjon i større grad er ei kontroll av aktiviteten i selskapet. Selskapskontrollen i OPRO AS er i bestillinga frå kontrollutvalet avgrensa til eigarskapskontroll. 1.2 Bakgrunn Det er ei trend at stadig fleire av dei kommunale tenestene vert fristilt, og organisert i einingar utanfor den tradisjonelle etatsorganiseringa i kommunen. Bakgrunnen for at kommunen ønskjer å organisere verksemda i AS, IKS eller IS, er i dei fleste tilfella eit ønskje om meir rasjonell og effektiv tenesteproduksjon og å auke kvaliteten, men kan også skuldast endringar i lovverket eller ønskje om samarbeid på tvers av kommunegrensene. 1 Kommunal selskapsetablering gir ei meir kompleks indirekte styring, gjennom eigarorgan som representantskap eller generalforsamling. Det inneber at den kommunale verksemda ikkje lenger er direkte underlagt kommunestyret som eigar, men via eigarrepresentantar i eit felles eigarorgan. Kommunen sin moglegheit til aktiv styring stiller dermed krav til kommunen med omsyn til strategi, opplæring og oppfølging av selskapet, og evt. samarbeidsrelasjonar til dei øvrige eigarane. Kommunal eigarstyring har vore på dagsorden den siste tida, og debatten er aktualisert i samband med veksten i talet på IKS og kommunale AS. Fokus har vore på å utfordre kommunane til å ta aktive grep om sin selskap og eigarinteresser, og kjem mellom anna til uttrykk i forskingsrapporter, utredningar og kvalifiserte tilrådingar frå KS og NHO, på dette området. Kommuner er eiere av selskaper som utfører viktige samfunnsmessige tjenester, og det er derfor viktig at kommunestyremedlemmene er seg bevisst sin rolle som eier (Resch- Knudsen, 2007:32). 1 Ringkjøb m.fl. (2008) Lokalt folkestyre AS, Styring og kontroll av kommunale selskaper og foretak. Rapport nr 18/2006, Nordlandsforsking, og Eierskap. Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene. Arbeidsrapport nr 7, 2008. Telemarksforsking-Bø 4

Også Osterøy kommune har organisert deler av si tenesteproduksjon utanfor den tradisjonelle etatsorganiserings i kommunen. I dette prosjektet vil revisjonen m.a. sjå nærare på korleis kommunen ivaretar sine eigarinteresser i OPRO AS, som er eit aksjeselskap som kommunen eig 100 %. 1.3 Føremål Føremålet med selskapskontrollen, er å sette fokus på kommunen sitt system for forvaltning av sine eigarinteresser i kommunale selskap. 1.4 Avgrensing Selskapskontroll i OPRO AS er avgrensa til eigarskapskontroll, dvs. at fokus er på kommunen sin forvaltning av sine eigarinteresser. Eigarskapskontrollen er avgrensa til åra 2008-2010. Ein eigarskapskontroll er ingen omfattande gransking av selskapet si drift, men har primært fokus på relasjonen mellom kommune som eigar og selskapet. Nærare vurdering av dei indre forholda i selskapet, må difor eventuelt vere gjenstand for forvaltningsrevisjon. Revisjonen vil på bakgrunn av informasjon frå eigarskapskontrollen, peike på område som kan vere aktuell for forvaltningsrevisjon på eit seinare tidspunkt. 1.5 Problemstillingar 4) I kva grad har Osterøy kommune etablert eit formalisert system for å ivareta sine eigarinteresser i OPRO AS? 5) Utøves kommunens eigarinteresser i tråd med heradsstyrets vedtak og føresetnader, og i tråd med krav i lovverket? 6) Korleis er den økonomiske drifta i OPRO AS sett frå eit eigarperspektiv? 2 Metode OPRO AS vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert 26.08.09, og revisjonen hadde oppstartsmøte med dagleg leiar og styreleiar 07.09.09. Dagleg leiar i OPRO AS har vore kontaktperson i prosjektperioden. Førebels rapport vart sendt til OPRO AS for uttale 16.03.11, og til kommunens eigarrepresentant i generalforsamlinga for uttale 30.03.11. Verken OPRO AS eller kommunens eigarrepresentant hadde særskilte kommentarar til rapportens innhald. 3 Prosjektet er gjennomført i tråd med NKRFs rettleiar for selskapskontroll. Revisjonen har nytta intervju og dokument- og rekneskapsanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Revisjonen har intervjua dagleg leiar og styreleiar i selskapet. Ordførar, som er 3 E-post frå dagleg leiar datert 29.03.11 og e-post frå eigarrepresentant datert 13.04.11. 5

kommunen sin representant i generalforsamlinga, har svara på spørsmål via e-post. Alle intervju er verifisert av intervjuobjekta. Revisjonen har fått tilsendt protokollar frå styremøtar og generalforsamlingar i perioden 2008-2010. Vidare har revisjonen sett nærare på rekneskap, revisjonsmeldingar og årsmeldingar frå same periode. Datainnsamlinga er avslutta i januar 2011. Revisjonen har hatt god dialog med leiinga i OPRO AS i prosjektprosessen. 3 Vurderingskriterium Omgrepet vurderingskriterium viser krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for selskapskontroll. Det betyr at vurderingskriteria er dei krava ein måler og vurderar kommunen og selskapet si praksis mot. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike vurderingskriterium. Vurderingskriteria er normalt leda ut frå lov og forskrift, samt politiske vedtak og retningslinjer. Vurderingskriterium kan også hentast frå kjelder med lågare autoritet, som til dømes anerkjende tilrådingar, teori eller beste praksis. I denne selskapskontrollen er vurderingskriteria utleia frå: Lov om aksjeselskaper (aksjeloven) Lov om årsregnskap m.v. (rekneskapsloven) Lov om offentlige anskaffelser Heradstyrets vedtak i samband med opprettinga av OPRO AS Vedtekter for OPRO AS 5 KS Eierforum sine tilrådingar i Anbefaling av eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (2010) 1) System for oppfølging av kommunalt eigarskap Aksjeloven legg dei juridiske rammene for selskapet, og for styringsorgan som styret og generalforsamlinga. Så lenge krava i aksjeloven og rekneskapsloven er følgt, er det i stor grad opp til kommunen sjølv å avgjere korleis eigarstyringa skal skje. Frå statleg hald, har der vore aukande fokus på betydninga av at kommunane tek sitt eigaransvar på alvor. KS Eierforum er eit av organa som dei siste åra arbeidd for å setje kommunal eigarskap på dagsorden. I denne samanheng har KS Eierforum formulert tilrådingar om korleis kommunen kan og bør etablere system for oppfølging av sine eigarinteresser. I denne samanheng har KS Eierforum formulert tilrådingar om korleis kommunen kan og bør etablere system for oppfølging av sine eigarinteresser. Dette er ikkje lovkrav, men kvalifiserte råd om korleis kommunane kan leggje til rette for god kommunal eigarstyring. For å kunne utøve eigarstyring, som for eit kommunalt AS vedkommande skjer gjennom kommunen sin(e) eigarrepresentantar i generalforsamlinga, er kommunikasjonskanalar, kommunikasjonsrutinar og kompetanse nøkkelord som vert framheva, både i lovverket og i tilrådingane frå KS Eierforum. 5 Sist endra i 2003 6

KS Eierforum har eit sterkt fokus på kommunikasjon i sine tilrådingar, og presenterar ulike verktøy som kan bidra til god eigarstyring. Eigarskapsmelding er eit slikt reiskap, jf. KS Eierforums tilråding nr 2. Ei eigarskapsmelding er eit overordna politisk styringsdokument, som kan gi selskapa overordna styringssignal og sikre tilfredsstillande samhandling og kommunikasjon mellom eigar og selskap. Ei eigarskapsmelding bør t.d. innehalde ei oversikt over kommunens verksemd som er lagt til selskap, føremålsdiskusjon samt prinsipp for eigarstyring. I følgje KS Eierforums tilråding nr 3, bør ei eigarskapsmelding følgjast opp med ein eigarskapsstrategi for dei enkelte selskapa. I eigarskapsstrategien for selskapet, kan eigar formulere sine forventningar til selskapet. En grunnleggende føresetnad for en strategisk drift av selskapene er en klar og presis eierstrategi for selskapene hvor eiers forventningar til selskapet formuleres. (KS Eierforum, 2010:8) Eigarskapsmelding og eigarskapstrategi for selskapa som jamleg vert revidert, vil vere uttrykk for ei form for styringsformalisering, som kan leggje til rette for god kommunikasjon og samhandling mellom eigar og selskap. KS Eierforum skriv følgjande i si tilråding nr 7: Det er sentralt at det opprettes en forutsigbar og klar kommunikasjon mellom eierorgan og kommunestyret i forkant av generalforsamlingen. Dersom heradsstyret skal ha mulighet til å påverke utviklinga i selskapet gjennom sin representant i generalforsamlinga, er det avgjerande at politisk hald blir orientert om innkalling til generalforsamlinga i rimeleg tid, slik at det er mogleg å ta stilling til saker og formidle styringssignal til eigarrepresentanten. På same måte er det naturleg at politisk hald vert orientert om utfallet av generalforsamlinga i etterkant av dette. KS Eierforum (tilråding nr 8) tilrår også bruk av uformelle eigarmøter utanfor generalforsamlinga. Eit eigarmøte er forstått som ein uformell arena, der selskapet får høve til å presentere seg for politisk nivå i kommunen. I tillegg til tilfredsstillande kommunikasjon mellom selskap og eigar, vektlegg tilrådingane frå KS Eierforum betydninga av å sikre tilfredsstillande kompetanse i styre, hos eigarrepresentantar og også blant dei folkevalte forøvrig. KS Eierforum tilrår at kommunen som ein del av den obligatoriske folkevaltopplæringa, tilbyr og gjennomfører kompetansehevingstiltak knytt til eigarstyring, jf. tilråding nr 1: Det er viktig at de folkevalgte får innsikt i ulike roller man innehar både som folkevalgt ( ). De folkevalgte må ha en bevissthet om roller, styringslinjer og ansvarsfordeling. I følgje KS Eierforum er det også viktig å sikre at styrene i dei kommunalt eigde selskapa også har eigna personlege eigenskapar som utfyller kvarandre til selskapets beste. Å påta seg eit styreverv i eit aksjeselskap er eit personleg verv, og ein representerar verken parti, kommune eller andre interessentar. Det er eiers ansvar å sikre et styre med nødvendig kompetanse til å lede selskapet i tråd med eiers formål. (KS Eierforum 2010:14). For å sikre ein riktig styresamansetning, tilrår KS Eierforum bruk av valkomite, som leverer ei begrunna innstilling til styreval, som grunnlag for avgjerd i eigarorganet, jf. tilråding nr. 10: Ved valg av styre til selskaper organisert etter aksjeloven og lov om interkommunale selskaper bør det vedtektsfestes bruk av valgkomité hvor formålet er å sikre sammensetning av styre med komplementær kompetanse og i tråd med eiers formål med selskapet. 7

2) Drift i tråd med heradsstyrets vedtak og føresetnadene, og lovverk Det er grunnleggjande at selskapet har ei drift som ligg innanfor det føremålet eigar har satt for selskapet. I selskap der eigarstyring og kommunikasjon mellom selskap og eigar er svak, aukar risikoen for at selskapet endrar kurs i høve til det opprinnelege føremålet, utan at eigar har tatt eit bevisst retningsval på vegne av selskapet. Det er også ein av årsakene til at KS Eierforum tilrår at selskapets vedtekter og føremål vert vurdert av eigar med jamne mellomrom. Føremålet med OPRO AS er å sysselsette og aktivisere arbeidstakarar med behov for tilrettelegging av arbeidsplassen. I vedtektene 3 heiter det at selskapet sitt føremål er gjennom produksjon og anna verksemd og i samarbeid med offentlege og private aktørar å skape grunnlag for sysselsetjing og aktivisering med tilhøyande oppgåver primært av yrkeshemma, men også ovanfor andre grupper der dette til ein kvar tid er naturleg innanfor formålet. Eit kommunalt eigd selskap vert regulert av ei rekke ulike lover og forskrifter. Revisjonen vil ikkje gå inn på alle desse, men viser i denne samanheng til Lov om offentlege anskaffelser. Eit kommunalt eig selskap forvaltar fellesskapets ressursar. Lov om offentlege anskaffelser regulerar korleis selskapet skal gå fram i samband med større innkjøp til bedrifta, og stiller mellom anna ulike krav til anbodsprosessar, avhengig av kjøpets storleik og eigenart. Eit offentleg eigd selskap bør stå fram som eit samfunnsansvarleg selskap, som innehar naudsynte konsesjonar for si drift og avklare juridiske forhold knytt til drifta. Eigarstyringa i eit kommunalt eig selskap skal skje gjennom generalforsamlinga som er eigarorganet. Både aksjeloven og vedtektene til OPRO AS stiller krav til generalforsamlinga med omsyn til funksjon og ansvar. Eigarorganet skal kalle inn til ordinær generalforsamling minst tre veker før, og generalforsamlinga skal avhaldast kvart år innan utgangen av mai månad, jf. vedtektene 8. Ordførar representerar kommunen på generalforsamlinga, jf. vedtektene 7. Generalforsamlinga skal handsame styret si årsmelding, rekneskap og balanse med revisjonsmelding, godtgjersle til styret/revisor og velje styre i samsvar med 5 i vedtektene. Både aksjeloven og selskapets vedtekter stiller krav til styresamansetninga i selskapet. I følgje vedtektene 5, skal styret skal bestå av 5 medlemer med personlege varamedlemer, og med ein funksjonstid på 2 år. KS Eierform på si side anbefaler bruk av nummererte vara, for å sikre kontinuitet og kompetanse. Med omsyn til å sikre kompetanse, tilrår KS Eierforum også bruk av styreevaluering, jf. tilråding nr 11. KS Eierforum tilrår kjønnsbalanse i styrene, men dette er ikkje et lovkrav for aksjeselskap, i motsetning til IKS-loven som krev 40 % kjønnsrepresentasjon. Det vert tilrådd at selskapa teiknar styreforsikring for alle styremedlemmene i selskap med begrenset ansvar. KS oppmodar kommunane om å registrere styreverva på www.styrevervregisteret.no, som eit ledd i å sikre openheit og tillit til offentleg forvaltning. 8

3) Frå eit eigarperspektiv: økonomi Eigarskapskontroll Frå eit eigarperspektiv er det naturleg å forvente at selskap som kommunen eig har ei tilfredsstillande økonomisk drift, og ivaretar rekneskapslovens krav til rapportering. Kva som er tilfredsstillande økonomisk drift vil t.d. vere avhengig av kva som er selskapets føremål, kva marknad selskapet driv i og selskapets historikk. Eigenkapitalen i selskapet bør likevel vere tilstrekkeleg i høve til risiko, aktivitet og selskapet si forventa utvikling. Selskapet må ha tilstrekkeleg likviditet til å kunne innfri sine forpliktelsar ved forfall og det må over tid oppnå tilfredstillande avkastning. Rekneskapsloven stiller krav til innhaldet i årsmeldinga. Oppsummert: Problemstilling 1) 1. Osterøy kommune bør ha utarbeidd ei overordna eigarmelding, samt selskapsspesifikk eigarstrategi, for å formalisere si eigarstyring. Herunder bør kommunen ha formaliserte kommunikasjonskanalar og kommunikasjonsrutinar mellom eigar og selskap, som legg til rette for at eigar kan utøve eigarstyring i selskapet. 2. Osterøy kommune bør som eigar forsikre seg om at styremedlemmar og relevante folkevalte har tilfredsstillande kompetanse i forhold til roller og ansvar, m.a. gjennom å tilby relevante kompetansehevingstiltak. 3. Osterøy kommune bør rekruttere styrerepresentantar ved bruk av valnemnd, der nominasjonen vert grunngitt med utgangspunkt i selskapets behov. Problemstilling 2) 1. Drifta av OPRO AS bør vere i tråd med føremålet i vedtektene og heradsstyrets vedtak og føresetnader. 2. OPRO AS bør inneha alle relevante konsesjonar for si drift, avklarte juridiske tilhøve og driftast i overrensstemmelse med relevant lovverk, t.d. lov om offentlige anskaffelser. 3. Generalforsamlinga bør utøvast i tråd med krava i aksjeloven og vedtektene for OPRO AS, med omsyn til innkalling og avvikling. 4. Styret i OPRO AS bør vere satt saman i tråd med krava i vedtektene for OPRO AS. 5. Styret i OPRO AS bør ha styreforsikring, og gjennomføre styreevaluering. Problemstilling 3) 1. OPRO AS bør ha ei tilfredsstillande økonomisk drift. 2. Rapportering i årsmeldinga bør tilfredsstille krava i rekneskapsloven. 9

4 Kort om OPRO AS OPRO AS er ei såkalla vekst-bedrift, som sysselsetter arbeidstakarar som i korte eller lengre periodar har behov for tilrettelagt arbeidsplass. I følgje vedtektene for OPRO AS er selskapet sitt føremål ( ) gjennom produksjon og anna verksemd og i samarbeid med offentlege og private aktørar å skapa grunnlag for sysselsetjing og aktivisering med tilhøyrande oppgåver primært av yrkeshemma, men også for andre grupper slik dette til ein kvar tid er naturleg innanfor formålet. ( ) Eventuelle driftsoverskot skal førast attende til verksemda til styrking og vidareutvikling av den ordinære drifta. ASVO AS vart oppretta i 1993, som ei omorganisering av produksjons-, aktivitets- og opplæringssenter for psykisk utviklingshemma, ytt av Osterøy Treningsverkstad. 6 Selskapet endra seinare namn til OPRO AS. Selskapet er lokalisert på Hauge i Osterøy kommune. I 2009 hadde selskapet sum driftsinntekter på ca 10 mill kr, ei auke på 7 % frå året før. Selskapet har rapportert 16 tilsette i 2009. Revisjonen kjem tilbake til økonomisk utvikling under punkt 7. OPRO AS er eit heileigd kommunalt aksjeselskap. Som aksjeselskap er OPRO AS eit sjølvstendig rettssubjekt, og det er aksjeloven som regulerar tilhøvet mellom selskapet og kommunen. Generalforsamlinga er selskapets øvste organ, og består pr 2010 av ordførar. Kommunen sin eigarstyring skal skje gjennom generalforsamlinga. Styret er underlagt generalforsamlinga, og vert valt av dette. Det er styret sitt ansvar å forvalte selskapet på vegne av eigarane. Styret i OPRO AS består av fem personar, med personlege varamedlemmer, og med ei funksjonstid på 2 år. Selskapet har tilsett ein dagleg leiar i 100 % stilling som står for den daglege drifta av selskapet, og er ansvarleg ovanfor styret. 5 Kommunen sitt system for eigarstyring i OPRO AS 5.1 Data 5.1.1 Eigarskapsmelding/-politikk Eigarskapspolitikk, oftast uttrykt i ei eigarskapsmelding, viser til dei overordna premissa som kommunen legg til grunn for forvaltninga av selskapa sine. Eigarskapsmeldinga kan definerast som eit overordna politisk styringsinstrument for verksemd lagt til eit anna rettssubjekt (KS Eierforum, 2010), og dannar rammeverket for eigarstyringa. Eigarskapsmeldinga bør, i følgje KS Eierforum, gi ei oversikt over kommunen si verksemd som er lagt i selskap/samarbeid og prinsipp for eigarstyring, formalisert gjennomskriftlege rutinar og retningslinjer for kommunen si utøving av sitt eigarskap. Osterøy kommune har ikkje utarbeidd eigarmelding eller utforma eigarskapspolitikk. 6 Osterøy Treningsverkstad vart oppretta i 1980. 10

5.1.2 Eigarskapsstrategi KS Eierforum tilrår kommunane å utarbeide ein eigarskapsstrategi for kvart selskap kommunen har eigarinteresser i. Ein eigarskapsstrategi er ei spesifikk strategi for eit gitt selskap, som m.a. omhandlar mål og kommunen sine krav og forventningar til det aktuelle selskapet. Osterøy kommune har ikkje etablert ein spesifikk eigarstrategi for sitt eigarskap i OPRO AS. Kommunen sin intensjon med selskapet er dermed å finne i vedtektene, og saksutgreiinga i samband med etablering av selskapet. Spørsmålet om verksemda i OPRO AS skjer innanfor ramma av kommunestyrets vedtak og føresetnader, vert derfor eit spørsmål om verksemda skjer innanfor rammene av føremålet i vedtektene. 5.1.3 Kommunikasjon Som det også kom til uttrykk under punktet 5.1.1 eigarskapspolitikk, vert det rekna som grunnleggjande for engasjement og oppfølging av selskapet at det er etablert eit formalisert system for kommunikasjon mellom selskap og eigar. Når det gjeld systematisk kontakt og rapportering mellom selskap og kommune, er følgjande rutine etablert: Innkalling til generalforsamling, årsrekneskap og årsmelding vert lagt fram for formannskapet på førebuande møte til generalforsamlinga. I følgje ordførar skjer det ei uformell munnlegg orientering til formannskapet i etterkant av generalforsamlinga. Eigarmøte Eit eigarmøte er eit uformel treffpunkt der eigar kan sende styringssignal, og selskapet kan orientere om utviklinga i selskapet. Eit eigarmøte er ein uformell arena, som ikkje har vedtaksmynde. Det er ikkje etablert systematisk bruk av eigarmøte i Osterøy kommune. 5.1.4 Kompetanse KS Eierforum understrekar at det er viktig å sikre at eigarforum og selskapsstyret har tilfredsstillande kompetanse med omsyn til oppgåver, funksjon og ansvar. KS Eierforum tilrår at representantane får tilbod om opplæring i kommunal eigarstyring i løpet av det første halve året etter valet, med ei oppfølging med kompetansehevande tiltak etter to år. Skolering av heradsstyret skjer gjennom den generelle folkevaltopplæringa. Ordførar er kommunen sin representant i generalforsamlinga. Ordførar har god kjennskap til OPRO AS, då ordførar tidlegare har sitte i styret i selskapet. Det sittande styret har ikkje tatt del i kompetansehevingstiltak i regi av selskapet eller kommunen. KS Eierforum tilrår at kommunen nyttar ei valnemnd for å sikre riktig kompetanse i selskapsstyra, og at det vert stilt krav til kompetanse o.l. hjå styremedlemane. I Osterøy kommune er det formannskapet som vel styremedlemmane i OPRO AS. Det er ikkje etablert skriftlege retningslinjer for val og samansetning av styret, og valet vert ikkje grunngitt skriftleg. Revisjonen kjenner ikkje til om slik grunngjeving vert gitt munnleg i formannskapsmøtet. 11

5.1.5 Generalforsamling Det er avholdt ordinær generalforsamling kvart år i perioden revisjonen har vurdert. 7 Styret har kalla inn til generalforsamling med 3 veker varsel. Generalforsamlinga har handsama dei sakene som vedtektene og aksjeloven set krav om: årsmelding, rekneskap, godtgjersle til styre og revisor og val av styre. 5.2 Vurdering Å vere eigar krev ei medviten haldning til kva kommunen ønskjer med å eige selskapet, i kva retning kommunen ønskjer at selskapet skal utvikle seg, og evt. om dagens organisering er den riktige i høve til dei tenestene kommunen skal tilby innbyggjarane. Utan å ha klart for seg ein strategi og målsettingar for å vere eigar av selskapet, er det vanskeleg å evaluere eigarskap, måloppnåing og om denne typen selskapsorganisering gjev den type tenester som det politiske fleirtalet ønskjer. KS Eierforum har sterk fokus på at kommunane må ta på alvor si rolle som eigar av kommunale selskap. I denne samanheng kan det vere eit viktig hjelpemiddel for Osterøy kommune å ta på seg arbeidet med å skissere kva krav, rutinar og kommunikasjon kommunen ønskjer i forhold til selskapa dei har eigedelar i. Ein heilskapeleg eigarskapspolitikk kan bidra til ein bevisstgjeringsprosess i høve til kva eigarskap inneber for kommunen, og styrke dei folkevalte i rolla som eigar. Ettersom kommunestyret ikkje har formulert eigarskapsstrategi, som konkretiserar mål og krav for kommunen sitt engasjement i OPRO AS, er det opp til generalforsamlinga å utlede kva som er kommunen sine eigarinteresser, og i kva grad selskapet lever opp til desse. Kommunen bør vurdere å utvikle ein eigarstrategi for selskapet. På den måten vert kommunen også tydelegare i høve til styringssignal for kommunen sin representant i eigarorganet, generalforsamlinga. Det er positivt at det er etablert ein rutine som sikrar at innkalling til generalforsamlinga, årsmelding og rekneskap vert lagt fram for formannskapet i forkant av generalforsamlinga. Slik praksis legg til rette for at eigar kan sende styringssignal til selskapet via eigarrepresentanten, men etter revisjonens vurdering ville det vore hensiktsmessig med ei formalisert tilbakerapportering til formannskapet i etterkant. Revisjonen meiner at kommunen bør undersøke behovet for og evt. tilby kompetansehevingstiltak, til politikarar og styremedlemmar. Revisjonen meiner at kommunen med fordel bør etablere retningslinjer for val av styremedlemmer, og at valet bør grunngis skriftleg. Ein eigenevaluering av styret kunne vere til hjelp i valprosessen. Formannskapet bør gjere ei samla vurdering av kva kompetanse selskapsstyret treng, og dokumentere korleis dei ulike kandidatane til styret kan bidra til å stette dei krav som er sett. På den måten aukar ein muligheten for at selskapsstyret vert rekruttert med utgangspunkt i selskapets behov. Revisjonen vil understreke at det ikkje er gjort vurdering av det sittande styrets kompetanse, og at styreleiar gir uttrykk for at denne er tilfredsstillande. Gjennomgang av protokoller frå generalforsamlinga viser at eigarorganet fungerer i samsvar med aksjeloven og vedtektene. Ordførar har stilt på generalforsamlinga saman med styreleiar 7 I 2008 vart generalforsamlinga avholdt i juni månad, i stadenfor mai, slik vedtektene krev. 12

og dagleg leiar kvart år i perioden som er undersøkt, og eigarorganet har handsama dei sakene som aksjeloven og vedtektene krev. Slik revisjonen vurderer kommunen si oppfølging av eigarskapet i OPRO AS, har kommunen etablert ein rutine som sikrar at årsmelding, rekneskap og innkalling til generalforsamling vert lagt fram for formannskapet på førebuande møte før generalforsamlinga, og det er positivt. Men etter revisjonens vurdering er dette eit av få tiltak for å formalisere kommunen sin eigarstyring. I følgje styreleiar og dagleg leiar, har ikkje selskapet fått styringssignal frå eigar i denne perioden. Både styreleiar og dagleg leiar meiner det ville vore ei styrke for selskapet å få klarare styringssignal. Styreleiar tolkar på den anna side at manglande styringssignal frå eigar, innebærer at eigar er nøgd med drifta og utviklinga i selskapet. Revisjonen vil påpeike at manglande styringssignal ikkje nødvendigvis er eit uttrykk for manglande eigarstyring. 6 Drift i tråd med lovverk og heradsstyrets vedtak og føresetnader 6.1 Data OPRO AS er ei såkalla vekst-bedrift, som sysselsetter arbeidstakarar som i korte eller lengre periodar har behov for tilrettelagt arbeidsplass. OPRO AS har 18 varig tilrettelagte arbeidsplassar (VTA-plassar), der NAV finansierar 75 % av kostnadene og kommunen dei resterande 25 %. Selskapet har også 5 APS-plassar, som gir arbeidspraksis i skjerma verksemd. Selskapet er delt inn i 5 avdelingar: Dagavdeling, mekanisk, vaskeri, frukt, flisfyringsanlegg, og i tillegg administrasjonen. OPRO AS hadde 16 tilsette i 2009, og ca 50 personar tilknytta selskapet på ulikt vis. Det har skjedd ei utvikling i tenesteproduksjonen i OPRO AS dei seinare åra, ved at vaskeridrifta har vorte utvida og selskapet har gått til innkjøp av eit flisfyringsanlegg, som gir selskapet mulighet til å selje varme og utvide vaskeritenestene. Selskapet sel tenester til kommunen. I følgje leiinga i selskapet, står selskapet ovanfor viktige vegvalg med omsyn til drifta i tida som kjem. I følgje dagleg leiar og styreleiar, har ikkje OPRO AS behov for særskilte løyver eller konsesjonar for si drift, og har heller ikkje uavklarte juridiske forhold knytt til drifta. Revisjonen har ikkje undersøkt dette nærare. I 2009 gjekk OPRO AS til innkjøp av eit flisfyringsanlegg til kr 1,3 mill. Flisfyringsanlegget vert nytta til å varme opp vann til bedrifta, men også til sal av varme til Osterøytunet. Flisfyringsanlegget dannar grunnlag for ei utviding av vaskeridrifta i OPRO AS. I følgje både styreleiar og dagleg leiar vart ikkje dette innkjøpet lyst ut på marknaden. Revisjonen kan ikkje sjå at innkjøpet er vurdert skriftleg i forhold til Lov om offentlige anskaffelser, og evt. unntaksbestemmingar i denne. I følgje leiinga i selskapet har ikkje OPRO AS mottatt særskilte styringssignal frå eigar, og oppfattar dette som at eigar er nøgd med drifta og utviklinga i selskapet. I følgje leiinga er kontakten med eigar avgrensa til kontakt av administrativt art, primært knytt til reforhandling av avtaler om sal av tenester til kommunen. Både dagleg leiar og styreleiar gjev uttrykk for at dei ønskjer eit sterkare engasjement frå eigar. 13

Generalforsamlinga er gjennomført kvart år, og kommunen sin eigarrepresentant har stilt på generalforsamlinga kvart år, saman med styreleiar og dagleg leiar. Generalforsamlinga har handsama dei sakene som aksjeloven og vedtektene krev. Styret i OPRO AS består av 5 representantar, med personlege vararepresentantar. Desse er valt for to år av gangen. Det er ikkje teikna styreforsikring, og det vert ikkje gjennomført styreevaluering i OPRO AS. Styreverva er ikkje registrert på www.styreregisteret.no. 6.2 Vurdering Vedtektene i OPRO AS vart sist revidert i 2003, og har ein relativt vid føremålsparagraf. Det er revisjonen si vurdering at drifta i OPRO AS er innanfor dette føremålet. Likevel bør eigar vere merksam på at selskapet står ovanfor viktige vegval i tida som kjem, og at leiinga i selskapet etterlysar styringssignal og engasjement frå sin eigar. KS Eierforum tilrår at vedtektene vert vurdert ved jamne mellomrom. Revisjonen meiner at kommunen bør vurdere behovet for å revidere vedtektene, mellom anna fordi nokre av paragrafane i vedtektene kan virke noko uklare. Revisjonen viser i den samanheng til 5, der det kan synast som at styremedlemmane er valde som kommunen sine representantar i styret. Revisjonen meiner at styrerepresentantane ikkje representerar andre enn seg sjølv, og skal jobbe for selskapets beste. Leiinga opplyser at selskapet ikkje treng særskilte konsesjonar og at dei juridiske tilhøva ved selskapet er avklara, men revisjonen har ikkje undersøkt dette nærare. Når det gjeld vurdering av drift i samsvar med lovverket, vil revisjonen peike på at selskapet har gjort eit innkjøp av ein flisovn til om lag 1,3 mill. kr. Dette kjøpet har ikkje vore lyst ut på anbod. Lov om offentlige anskaffelser opnar for unntak frå anbodsprosessen, men revisjonen finn ikkje at selskapet har vurdert skriftleg om dette kjøpet fell innanfor unntaksbestemmingane i Lov om offentlege anskaffelser eller ikkje. Revisjonen meiner at det i så fall bør føreligge ei skriftleg vurdering av dette forholdet. Selskapet har gjennomført generalforsamlingar i tråd med vedtektene og krav i aksjeloven. Styret er samansett i tråd med krava i 5 i vedtektene. Her kan det vere grunn til å nemne at KS Eierforum tilrår bruk av nummererte vara i staden for personlege vara, for å sikre kontinuitet og kompetanse i styret. Styret har ikkje teikna styreforsikring, og gjennomførar ikkje styreevaluering. I følgje styreleiar skuldast manglande styreevaluering at leiar er godt nøgd med styrets kompetanse og virkemåte. Revisjonen meiner likevel at systematisk bruk av styreevaluering vil ver eit eigna reiskap for å forsikre seg om eit velfungerande styre, og kan vere eit viktig bidrag når nye styremedlemmar skal rekrutterast. Styreleiar kjenner ikkje til at styrerepresentantane registrerar sitt styreverv på www.styreregisteret.no. Å registrere seg i styreregisteret er frivillig. Ein fordel med slik registrering er at det kan bidra til å styrke tilliten til kommunesektoren, ved å skape openheit omkring enkeltpersonars roller i den offentlege forvaltninga. 14

7 Frå eit eigarperspektiv: økonomi I forhold til økonomi, er det frå eit eigarperspektiv grunnleggjande at selskapet har ein sunn økonomi og driv økonomisk forsvarleg, samt at rapporteringa om den økonomiske utviklinga tilfredsstiller krava i rekneskapsloven. Revisjonen har sett på nokre hovudtrekk ved den økonomiske utviklinga i selskapet, slik den framgår av årsrekneskap med notar som er revidert av Fag Revisjon ANS, og førebels rekneskapsrapportar for 2010. Revisjonsmeldinga har ingen presiseringar eller atterhald. Revisjonen har også sett på årsmeldinga slik den ligg før for åra 2007-2009. 7.1 Data Eigenkapital i høve til totalkapitalen i selskapet gir uttrykk for soliditeten i selskapet. Figur 1) Eigenkapital i prosent av totalkapitalen (2005-2009) Egenkapital i prosent av totalkapitalen 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % 2005 2006 2007 2008 2009 År Rekneskapen viser og korleis omfanget av verksemda har utvikla seg. Utviklinga kjem til uttrykk i figur 2, som og illustrerar sum lønskostnader for dei enkelte åra. 15

Figur 2) Inntekts- og lønsutvikling i OPRO AS (2005-2009). Inntekts- og lønsutvikling 12000 10000 Heile kr 1000 8000 6000 4000 Sum inntekt Sum lønn 2000 0 2005 2006 2007 2008 2009 År Figur 2 viser at selskapet har hatt ein sterk vekst i perioden, og sum inntekter er om lag dobla i løpet av dei siste 3 åra. Kostnader har auka i perioden. Selskapet har hatt følgjande årsresultat (i heile kr 1 000): År 2005 2006 2007 2008 2009 Resultat 345 105 393 392-12 Figur 3) Likviditet i OPRO AS i perioden 2005-2009 Likviditet 1,20 1,00 0,80 0,60 Likv grad III Likv grad II 0,40 0,20 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 År 16

Forholdet mellom omløpsmidlar og kortsiktig gjeld gir eit uttrykk for selskapet si likviditetsutvikling, dvs. i kva grad selskapet har evne til å innfri sine forpliktelsar ved forfall. Det er ikkje bokført varelager i rekneskapen og revisjonen har difor vist likviditetsgrad II og III i figur 3. Likviditetsgrad II er omløpsmidlar ekskl. varelager i høve til kortsiktig gjeld. Generelt blir denne faktoren oppfatta som svært god når den er over 1,4 og svak når den er under 0,7. Likviditetsgrad III er likvide midlar (bank m.v.) dividert på kortsiktig gjeld. Den viser kor stor del av kortsiktig gjeld som kan betalast med umiddelbart tilgjengelege midlar. Likviditeten har hatt ei negativ utvikling i perioden. For nærare analyse av likviditetsgrad II vil ein måtte vurdere kor likvide selskapet sine fordringar er. Økonomisk utvikling i 2010 Rekneskap for 2010 var ikkje avslutta på kontrolltidspunktet, men vi har fått framlagt resultat og balanserapport til og med november. Sidan rekneskapen ikkje er avslutta og revidert må vi presisere at den endelege årsrekneskapen kan vise utviklingstrekk som ikkje er fanga opp i denne rapporten pr. 30.11. Rapporten viser ein mindre auke i inntekter og utgifter i høve til 2009. Bokført resultat ved utgangen av november er litt høgare i 2010 enn i 2009 når ein tek omsyn til at avskrivingar ikkje var ført på dette tidspunkt i 2009. Det er bokført ein auke i anleggsmidlar med om lag kr 1,6 mill i høve til årsrekneskapen 2009 medan omløpsmidlar er redusert frå kr 1,2 mill. pr. 31.12.2009 til kr 0,7 mill. ved utgangen av november. Sum bankinnskot og kasse viser kr 15 160. Det kan synast som likviditeten er ytterlegare svekka i 2010. Likviditetsgrad II ut frå førebels rekneskap pr. 30.11 viser ein faktor på 0,65. Sum inntekter og kostnader ligg om lag på nivå med 2009. Årsmelding for 2009 er framlagt til selskapskontrollen i usignert versjon. Krav til innhald i årsmelding for små selskap framgår av rekneskapslova 3-3. I høve til krava i årsmeldinga er føljande forhold ikkje nemnt: likestilling og påverknad på ytre miljø. 7.2 Vurdering Etter revisjonens vurdering er soliditeten i selskapet god. Selskapet har hatt ein sterk auke i driftsinntektene dei siste åra. Samstundes har det vore ein auke i kostnader. Årsresultatet i 2009 var så vidt under 0, medan det har variert mellom 105 000 og 393 000 i overskot dei føregåande fire åra. Likviditeten har vorte svekka dei siste åra. Likviditetsgrad II viser ein faktor på 0,65 ut frå førebels rekneskap pr. 30.11.10. Likviditetsgrad II med faktor 0,65 vil generelt bli oppfatta som svak. I følgje dagleg leiar, skuldast stram likviditet m.a. at tilskot frå ENOVA og Osterfjord Næringssamarbeid ikkje vert utbetalt før det ligg føre sluttattest for flisfyringsanlegget, og fordi KLP-rekninga blei langt høgare enn forventa i 2010. Revisjonen meiner likevel at det bør vere tett oppfølging av likviditeten i selskapet i tida som kjem. Revisjonen meiner at årsmeldinga bør omhandle alle forhold som rekneskapsloven 3-3 krev. 17

8 Konklusjon og tilrådingar Det er positivt at innkallinga til generalforsamlinga, saman med årsmelding og rekneskap for OPRO AS, vert lagt fram for formannskapet i forkant av generalforsamlinga i selskapet. Men slik revisjonen vurderar rammene for eigarstyringa, er dette eit av svært få formaliserte tiltak for eigarstyring frå kommunen sin side. Revisjonen vil gjere merksam på at leiinga i selskapet etterlysar styringssignal og engasjement frå eigar. Fråvær av styringssignal frå eigar til selskap er ikkje einsbetydane med at eigar ikkje er sitt eigarskap bevisst, men manglande styringsformalisering aukar faren for at selskapet ikkje vert følgt tilfredsstillande opp. Revisjonen vil tilrå kommunen å sette kommunalt eigarskap på dagsorden, for å legge til rette for god eigarstyring i selskap kommunen eig eller er deleigar i. Drifta i OPRO AS er etter revisjonens vurdering innanfor føremålet i vedtektene. Selskapet har hatt ein sunn økonomi i åra som er vurdert, men negativt årsresultat i 2009 og svekka likviditet, gjer det etter revisjonens vurdering viktig å følgje opp den økonomiske utviklinga i selskapet. Isdalstø, 15. april 2011 Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 18

9 Referanseliste Brandtzæg, Bent Aslak m.fl (2008): Eierskap. Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene. Arbeidsrapport nr 7 2008. Telemarksforskning- Bø Gjertsen, Arild og Martinussen, Knut (2006): Styring og kontroll av kommunale selskaper og foretak. NF-rapport nr 18/2006. Nordlandsforskningen. NKRF (2005): Veileder selskapskontroll. http://www.nkrf.no/kommrev/veileder%20- %20selskapskontroll.pdf KS Eierforum (2010): Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak OPRO AS (2003): Vedtekter for OPRO AS. Resch-Knudsen, Vibeke (2007): Styring og eierskap i kommunalt eide selskaper, Kommuneforlaget, Oslo. Ringkjøb, Hans Erik m.fl. (2008) Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Rapport nr.1, Rokkansenteret. 19