Rapport Utredninger til jordbruksavtalepartene Statens landbruksforvaltnings utredninger og vurderinger i tilknytning til jordbruksoppgjøret 2009 Rapport-nr.: 4/2009 13. februar 2009
Rapport: Avdeling: Utredninger til jordbruksavtalepartene Statens landbruksforvaltnings utredninger og vurderinger i tilknytning til jordbruksoppgjøret 2009 Dato: 13.02.09 Ansvarlig: Bidragsytere: Rapport-nr.: 4/2009 Virkemiddelvurdering 2009 3
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 9 1 Erstatning ved avlingssvikt vurdering av dagens beregningsmetoder og utredning av alternative metoder for prisforutsetninger, særlig innenfor grøntproduksjonen... 14 1.1 Innledning med definering av oppdraget... 14 1.1.1 Innledning... 14 1.1.2 Bakgrunn... 14 1.1.3 Utredningens innhold og oppbygging... 15 1.1.4 Arbeidsform, metode... 15 1.2 Forutsetningene for avlingsskadeordningen... 15 1.2.1 Forutsetninger ved etablering av ordningen... 16 1.2.2 Endringer i landbruket endringer i de opprinnelige forutsetningene... 16 1.3 Erstatning ved avlingssvikt... 17 1.3.1 Erstatningsberegningen... 17 1.3.2 Erfaring med avlingssviktordningen innen hver vekstgruppe... 19 1.3.2.1 Frukt og bær... 19 1.3.2.2 Korn og oljefrø... 20 1.3.2.3 Grovfôr... 20 1.3.2.4 Potet... 21 1.3.2.5 Grønnsaker... 21 1.3.2.6 Oppsummering... 21 1.3.3 Erfaringer/utfordringer med avlingssviktordningen... 21 1.3.3.1 Tap og erstatningsutmåling... 21 1.3.3.2 Kvalitetstap... 22 1.3.3.3 Forutsigbarhet... 22 1.3.3.4 Krav til dokumentasjon... 23 1.3.3.5 Beregning av vekttall der SLF ikke har fastsatt vekttall... 23 1.3.3.6 Fylkesmannens innspill til oppdraget... 24 1.4 Alternative metoder for prisforutsetninger, spesielt innenfor grøntproduksjonen... 25 1.4.1 Vekttallsystemet i dag... 25 1.4.1.1 Regioner... 25 1.4.1.2 Avlingsgrunnlag... 26 1.4.1.3 Beregningspris... 26 1.4.2 Ny vekttallsinndeling grøntproduksjonen... 29 4 Virkemiddelvurdering 2009
1.4.2.1 Utvalg av vekster som skal vurderes... 30 1.4.2.2 Framgangsmåte beregning av nye vekttall... 30 1.4.2.3 Resultater, nye vekttall industri- og konsumproduksjon... 31 1.4.2.4 Vekttall tidlig og sein potetproduksjon... 33 1.4.2.5 SLFs kommentarer og vurderinger... 34 1.4.3 Foretakets reelle priser i stedet for vekttall... 35 1.5 Alternative modeller for erstatningsberegning... 36 1.5.1 Innledning... 36 1.5.2 Beregning av erstatning basert på tapt avlingsverdi i skadeåret (kr/daa) og oppnådd avlingsverdi i gjennomsnittsårene (kr/daa)... 37 1.5.3 Beregning av erstatning basert på tapt avling i skadeåret (kg/daa) og oppnådd avlingsverdi i gjennomsnittsårene (kr/daa)... 38 1.5.4 Beregning av erstatning basert på en fastsatt sats per dekar avlingsskadet areal... 40 1.6 Tilråding og konklusjon... 40 1.7 Økonomiske vurderinger av endringsforslag... 41 2 Utredning av en midlertidig erstatningsordning ved store avlingsskader forårsaket av rognebærmøll... 42 2.1 Innledning... 42 2.1.1 Bakgrunn... 42 2.1.2 Avgrensing av oppdraget og utredningenes... 42 2.1.3 Arbeidsform, metode... 43 2.2 Beskrivelse av dagens erstatning ved avlingssvikt... 43 2.3 Rognebærmøllens biologi... 44 2.4 Beskrivelse av skadeomfang og hyppighet av rognebærmøll i epler... 44 2.5 Avlingsskader forårsaket av rognebærmøll vurdert opp mot kvalitetstap forårsaket av andre skadegjørere... 45 2.6 Bekjemping av rognebærmøll... 46 2.7 Vurderinger... 47 2.7.1 Bør den eventuelle midlertidige ordningen inkluderes i forskrift om erstatning ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon?... 48 2.7.2 Bør erstatningsberegning i den eventuelle midlertidige ordningen baserer seg på beregningsmetodene og satser for erstatning ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon?... 48 2.7.3 Utfordring ved å avgrense mellom avlingsskader forårsaket av rognebærmøll og andre årsaker... 49 2.8 Konklusjon... 49 3 Bestemmelsene vedrørende dispensasjon fra avhendingskravet knyttet til landbrukseiendom ved søknad om tidligpensjon til jordbrukere... 50 3.1 Bakgrunn... 50 Virkemiddelvurdering 2009 5
3.2 Vurdering... 51 3.3 Konklusjon... 52 4 Digitale markslagskart (DMK) Vurdering av hvordan kartgrunnlaget for jordbruksareal skal ajourholdes... 53 4.1 Utredning av digitale markslagskart - mandatet gitt i jordbruksforhandlingene 2008... 53 4.1.1 Gjennomføring av utredningen... 54 4.1.2 Valg av ekstern utreder og etablering av ressursgruppe... 54 4.2 Etablering og forvaltning av markslagskartet... 54 4.2.1 Fra økonomisk kartverk til etablering av digitalt markslagskart... 55 4.2.2 Satsingsperioden, formål og varighet... 56 4.2.3 Norge digitalt og Geovekst-samarbeidet viktige forutsetninger... 58 4.2.3.1 Hva er Norge digitalt?... 58 4.2.3.2 Hva er Geovekst-samarbeidet?... 60 4.2.3.3 Hva får Landbruket fra Norge digitalt og Geovekst?... 61 4.2.3.4 Oppsummert... 62 4.3 Utredningen i regi av Asplan Viak... 62 4.3.1 Metode... 62 4.3.2 Resultater... 63 4.3.2.1 Brukernes behov og nytte... 63 4.3.2.2 Asplan Viak sine konklusjoner vedrørende fremtidig ajourhold... 65 4.3.3 SLF sin vurdering av konklusjonene i Asplan Viak sin rapport... 66 4.4 Alternativer for framtidig ajourhold og forvaltning av DMK/AR5... 67 4.4.1 Alternativer for ajourhold av DMK/AR5... 68 4.4.1.1 Lavt nivå ikke ajourhold av DMK/AR5... 68 4.4.1.2 Middels nivå ajourhold av DMK/AR5 som i dag... 70 4.4.1.3 Høyt nivå... 71 4.4.2 Anbefalt nivå på framtidig ajourhold... 72 4.4.2.1 Kostnader... 72 4.4.3 Mulige finansieringskilder... 73 4.4.3.1 Prispolitikken for digitale kart... 73 4.4.3.2 Finansiering av fremtidig ajourhold... 73 4.5 Samlet anbefaling... 75 5 Pilot for bruk av husdyrregisteret ved utmåling av produksjonstilskudd... 76 5.1 Bakgrunn... 76 5.2 Forslag om trekk i produksjonstilskudd ved avvik mellom antall dyr i husdyrregisteret og i søknad om produksjonstilskudd... 77 5.3 Juridisk vurdering... 79 6 Virkemiddelvurdering 2009
5.4 Utforming og gjennomføring av pilot... 80 5.4.1 Forslag til tekst til jordbruksavtalen... 80 5.4.2 Skisse til forvaltningsopplegg.... 80 5.4.3 Pilotområde... 81 5.4.4 Informasjon om område som er foreslått som pilotområde.... 82 5.4.5 Husdyrregisteret blir en del av Mattilsynets elektroniske tilsynssystem (MATS)... 82 5.4.6 Forvaltningsmessige konsekvenser og kostnader... 83 5.5 Status var for avvik mellom antall dyr i husdyrregisteret og søknad om produksjonstilskudd for datoen 31.07.08.... 83 5.6 Forslag... 84 6 Finansiering av Opplysningskontoret for kjøtt og Opplysningskontoret for egg og hvitt kjøtt86 6.1 Oppdraget... 86 6.2 Bakgrunn for SLFs vurderinger... 87 6.3 Gjeldende modell for finansiering av OFK og OEH... 89 6.4 Alternativer til dagens modell for finansiering av OFK og OEH... 91 6.4.1 Ny modell... 91 6.4.2 Andre vurderte alternativer... 94 6.4.3 Andre tiltak... 97 7 Målprisordningen for frukt og grønnsaker noteringsgrunnlag og kulturer... 100 7.1 Noteringsgrunnlaget for frukt og grønnsaker... 100 7.1.1 Bakgrunn... 100 7.1.2 Fordeler/ulemper ved endret noteringsgrunnlag... 101 7.1.3 Konsekvenser... 101 7.1.4 Varer som sentralpakkes... 102 7.1.5 Emballert vare kontra bulkvare hva er mest egnet som noteringsgrunnlag?... 103 7.1.6 Teknisk justering av målprisen... 103 7.1.7 Konklusjon... 104 7.2 Målprisordningen... 104 7.2.1 Kulturer som er vurdert tatt ut av ordningen... 104 7.2.2 Kulturer som kan vurderes tatt inn i ordningen... 107 7.2.3 Konklusjon... 107 Vedlegg 1: Erstatningsordningene i landbruket - endringslogg... 109 Vedlegg 2: Asplan Viak: Utredning Digitalt Markslagskart (DMK)... 115 Virkemiddelvurdering 2009 7
8 Virkemiddelvurdering 2009
Sammendrag Erstatning ved avlingssvikt vurdering av dagens beregningsmetoder og utredning av alternative metoder for prisforutsetninger, særlig innenfor grøntproduksjonen Denne utredningen er Statens landbruksforvaltnings (SLF) svar på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet (LMD) om å foreta en gjennomgang av beregningsmetodene i erstatningsordningen, med særlig vekt på grøntproduksjonene. SLF fikk oppdraget etter at partene i jordbruksforhandlingene 2008 ble enige om å foreta en slik gjennomgang fram til forhandlingene i 2009, jf St. prp. nr. 69 kap 7, s. 95: For å sikre at erstatningsordningen fungerer i samsvar med forutsetningene er partene enige om at det fram til forhandlingene i 2009 foretas en gjennomgang av dagens beregningsmetoder, og at det utredes alternative metoder for prisforutsetninger, særlig innenfor grøntproduksjonene. Dette gjelder først og fremst prisforutsetningene, som legges til grunn, for eksempel avhengig av om produktene går til industri eller ferskkonsum. I utredningen diskuteres to ulike hovedmetoder for prisfastsetting innenfor grøntproduksjonene: - en metode med utgangspunkt i dagens system med vekttall (gjennomsnittstall for avling og priser pr produksjon og region) og hvorvidt det kan anbefales endringer/tilpasninger innenfor dette systemet, - en metode med utgangspunkt i å bruke foretakets egne oppnådde priser i erstatningsberegningen. I utredningen gis det eksempler på alternative modeller for erstatningsberegning, med sikte på en endring av beregningsmetode for alle vekstgrupper. Arbeidet er lagt opp som et samarbeid i SLF og med fylkesmannsembetene. Norsk Institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) har fått oppdrag i tilknytning til å beregne vekttall for konsumog industriproduksjon. Anbefalinger Det er påvist betydelige forskjeller i produktverdier til konsum og industri for de fleste vekstene i undersøkelsen. SLF tilrår at det fram mot neste avlingssesong arbeides videre med å bestemme hvilke vekster i grøntproduksjonen det skal lages nye vekttall for, og fastsette disse. SLF anbefaler at prinsippet om at der SLF har fastsatt vekttall, så skal vekttallet benyttes, jfr. punkt 4.2.1 i rundskriv 26/2008, videreføres. Både kvalitet og markedsmessige forhold påvirker hvilke reelle priser foretaket oppnår i sin produksjon. SLF tilrår ikke på det nåværende tidspunkt å benytte foretakenes oppnådde priser i stedet for vekttall, men anbefaler en nærmere utredning av dette. Det anbefales at SLF gjør en større gjennomgang med sikte på å endre og forenkle beregningsmetoden i avlingssviktordningen. SLF foreslår at leveransedato settes til september 2010. Oppdeling av vekttall i industri/konsum og tidlig/sein potetproduksjon vil gi en mer presis erstatning, men det antas at samlet erstatning pr vekstgruppe ikke vil endres vesentlig. Virkemiddelvurdering 2009 9
Midlertidig erstatningsordning ved store avlingsskader forårsaket av rognebærmøll På oppdrag fra avtalepartene i jordbruksoppgjøret i 2008 har SLF gjennomført en utredning om en midlertidig erstatningsordning ved store avlingskader forårsaket av rognebærmøll i eple. Forskrift av 21. juli 2004 nr 1130 om erstatning ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon, dekker ikke avlingsskader forårsaket av ulike planteskadegjørere, heller ikke rognebærmøll i epler. Rognebærmøll er det viktigste skadedyret i norsk epledyrking. Rognebærmøllangrep i eple dekker ofte en hel region eller landsdel, med høy risiko for skader hos alle epleprodusenter i hele området. Skade av rognebærmøll i eple opptrer syklisk, og er i liten grad klimapåvirket. Per dato finnes ikke tilstrekkelig effektive metoder for å forebygge eller bekjempe rognebærmøllangrep i eple. Det arbeides med å finne slike metoder. SLF har i denne utredning kommet til følgende konklusjon: - SLF slutter seg til at det bør etableres en midlertidig ordning som kan gi epleprodusenter som får store avlingsskader forårsaket av rognebærmøll en økonomisk sikkerhet inntil det er tilgjengelig metoder eller midler som kan gi en tilfredsstillende beskyttelse mot slike angrep. - SLF anbefaler at det fastsettes egen forskrift for den midlertidige ordningen. - SLF forutsetter at arbeid med å finne metoder eller midler som kan gi en tilfredsstillende beskyttelse mot angrep av rognebærmøll i eple videreføres. Bestemmelsene vedrørende dispensasjon fra avhendingskravet knyttet til landbrukseiendom ved søknad om tidligpensjon til jordbrukere På oppdrag fra avtalepartene ved jordbruksoppgjøret i 2008 har SLF vurdert bestemmelsene vedrørende dispensasjon fra avhendingskravet knyttet til landbrukseiendom ved søknad om tidligpensjon til jordbrukere. Det er anledning til å gi dispensasjon fra avhendingskravet hvis bruker eller ektefelle eier hver sin landbrukseiendom som er selvstendige enheter, og hvis bruker eller ektefelle eier landbrukseiendom som kan karakteriseres som fritidseiendom. I forskriften og retningslinjene for saksbehandling, heter det at det ikke skal være drift, verken egen eller ved utleie, på en eiendom som karakteriseres som fritidseiendom. Fylkesmannen skal også vurdere det slik at det ikke vil bli drift igjen på eiendommen. Formuleringen i forskriften må oppfattes så bastant at all drift må være opphørt for at eiendommen skal kunne oppfattes som fritidseiendom. Den viser at det aldri har vært intensjonen at landbrukseiendom med fortsatt drift fortsatt kan eies av mottakere av tidligpensjon. Hvis det skal tillates drift på eiendommer ved vurdering av dispensasjon fra avhendingskravet, vil det være vanskelig å definere type og omfang av drift som kan aksepteres. Det vil bli skjønnsmessige vurderinger som kan gi grunnlag for forskjellsbehandling. SLF mener at bestemmelsene vedrørende dispensasjon fra avhendingskravet knyttet til landbrukseiendom fungerer etter intensjonen som ble lagt til grunn da bestemmelsene ble innført. 10 Virkemiddelvurdering 2009
Digitale markslagskart (DMK) - Vurdering av hvordan kartgrunnlaget for jordbruksareal skal ajourholdes I jordbruksforhandlingene 2008 ble det gitt i oppdrag å gjennomføre en utredning der en skulle vurdere nærmere hvordan kartgrunnlaget for jordbruksareal skal ivaretas i de kommende år. Mandatet og økonomiske rammer for oppdraget er gitt i Statens tilbud og sluttprotokollen fra jordbruksforhandlingene. Utredningen skulle gjennomføres av eksterne aktører som i dag ikke er involvert i DMK-arbeidet. Det skulle videre opprettes en ressursgruppe for arbeidet. SLF ble tildelt ansvaret for valg av aktør for gjennomføring av utredningen og videre oppfølging av arbeidet. Mandatet inneholder flere elementer som har vært omfangsrike å evaluere. Videre er det elementer som har måttet innebære mer strategiske og politiske vurderinger, spesielt det som relaterer seg til mulige finansieringskilder. På grunn av dette har det vært mest hensiktsmessig å dele opp oppdraget i ulike deler: 1. Behov for DMK hos jordbruksforetakene og til forvaltningsoppgaver. 2. I samband med behovsvurderingen skal det vurderes hvilket kvalitetsnivå på kartgrunnlag / kart som er nødvendig for å ivareta de ulike bruksområder. 3. Vurdere hvordan videre ajourhold av kartgrunnlaget for jordbruksareal best kan gjennomføres ut fra bl.a. kostnader og krav til kvalitet. Hyppighet av bl.a. oppdatering av ny flyfotografering bør kunne variere ut fra nivået på endringer i arealgrunnlaget i de ulike områder. Pkt. 1-3 har i hovedsak vært utredet av ekstern utreder. 4. Vurdere de alternative løsninger av momentene over i forhold til Geovekstsamarbeidet, forvaltningsløsningen Norge i Bilder og nasjonalt program for omløpsfotografering. 5. Vurdere finansieringen av alternative valg for framtidig ajourføring av DMK. Pkt. 4 og 5 har vært utredet av SLF, Skog og landskap og Statens kartverk. SLF har hatt den overordnede styringen og avgjørelsesmyndighet i alle deler av arbeidet. Etter skriftlig oversendelse av konkurransegrunnlag for oppdraget til tre ulike leverandører, og innsendte tilbud fra disse, ble Asplan Viak engasjert av SLF for å utrede mandatets pkt. 1-3. På bakgrunn av Asplan Viak sin rapport, de klare tilbakemeldinger som har kommet fra ressursgruppa og de vurderinger som SLF har foretatt foreslås følgende fremtidig ajourholdsregime: Det anbefales at et løpende ajourhold gjennomføres i kommunene, knyttet til registrering av nedbygd mark i både jord- og skogbruksområder. Det stilles imidlertid spørsmål om alle kommuner ressursmessig og kompetansemessig er i stand til å gjennomføre et slikt ajourhold. Det anbefales derfor at man viderefører fokus på kurs og kompetanseutvikling i kommunene, samt interkommunalt samarbeid. Det anbefales at periodisk ajourhold gjennomføres av Skog og landskap. Det periodiske ajourholdet skal sikre et homogent nasjonalt datasett, og rette opp feil og fange opp arealendringer som gjengroning, nyrydding, samt unøyaktigheter i det løpende ajourholdet. Et periodisk ajourhold bør i starten ha en frekvens på 4 7 år, men vurdert justert til en litt senere frekvens når det løpende ajourholdet i kommunene fungerer godt. I praksis vil et slikt periodisk ajourhold måtte tilpasses til flyfotografering og forvaltnings- og ajourholdsavtaler for grunnkartene i regi av Geovekst. Det anbefales at det avsettes omlag 15 mill kr årlig til DMK/AR5 arbeidet som utføres av Skog og landskap. I 2009 er samlet bevilgning på i overkant av 17,0 mill kr. På bakgrunn av den bruk og nytte Virkemiddelvurdering 2009 11
både forvaltningen og det enkelte jordbruksforetak har av kartgrunnlaget anbefales det at dette finansieres ved anslagsvis 8,5 mill. kr over kap. 1150 og 6,5 mill. kr over kapitlene 1139 og 1141. Pilot for bruk av husdyrregisteret ved utmåling av produksjonstilskudd For å stimulere storfeholderne til opprydding og forbedring av sin rapportering til HR, foreslår Mattilsynet og SLF at det etableres en ordning med trekk i produksjonstilskudd ved avvik mellom antall dyr i husdyrregisteret og i søknad om produksjonstilskudd. Det foreslås at i første omgang gjennomføres ordningen som en pilot for et avgrenset geografisk område, for å teste ut et opplegg som i neste omgang er tenkt å skulle gjelde for hele landet og som er tenkt foreslått til jordbruksoppgjøret i 2010. Finansiering av Opplysningskontoret for kjøtt og Opplysningskontoret for egg og hvitt kjøtt SLF har vurdert ulike finansieringsmodeller for Opplysningskontoret for kjøtt (OFK) og Opplysningskontoret for egg og hvitt kjøtt (OEH). Kontorene er i dag fullfinansiert med omsetningsavgiftsmidler. En drøfting av ulike modeller der finansieringen enten skjer som i dag, eller ved en kombinasjon av avgiftsmidler og annen finansiering, har ført til en konklusjon om at avgiftsfinansiering er mest hensiktsmessig ut fra kontorenes funksjon i markedsreguleringen av kjøtt og egg. Vurderingen er gjort på oppdrag fra LMD/jordbruksoppgjøret 2008 og som forutsatt, i nær dialog med aktørene. I oppdraget er det lagt vekt på å finne en finansieringsform som, ut over hovedformålet som er regulering av markedet samt å fremme omsetningen, i størst mulig grad sikrer; - En effektiv og kritisk bruk av omsetningsavgiftsmidler. - Effektiv utnyttelse av opplysningskontorenes ressurser. - Stabile og forutsigbare rammer for opplysningskontorene. - Konkurranse- og påvirkningsnøytralitet. - At kontorenes troverdighet opprettholdes. En har vurdert ulike modeller hvor andre enn primærprodusentene bidrar til finansieringen. Strukturen blant produsentene av kjøttvarer gjør det vanskelig å få til samme modell som for Opplysningskontoret for brød og korn (OBK), hvor bransjen bidrar med en andel av finansieringen. En har videre drøftet ulike former for avgiftsfinansiering. Å avgiftsbelegge produkter lenger ut i verdikjeden enn primærproduksjonen vurderes ikke å bidra til mer effektiv og kritisk bruk av midlene. En ser heller ikke avgift på importerte varer som en aktuell finansieringskilde, da dette vil kunne være et hinder for å fremme omsetningen av norske varer spesielt. Eventuelle endringer i dagens bestemmelser for avgifter vil legge beslag på ressurser til forvaltnings- og innkrevingsoppgaver. Konklusjonen er følgelig at en best sikrer de hensynene som er nevnt i oppdraget ved fortsatt fullfinansiering av kontorene med omsetningsavgiftsmidler, men med en endring i budsjettprosessen der en deler budsjettet i to: - 80-90 prosent av budsjettet avsettes til finansiering av langsiktig, holdningsskapende arbeid 12 Virkemiddelvurdering 2009
- 10-20 prosent av budsjettet til kontorene knyttes til aktiviteter ved særlige markedsutfordringer (overskudd). Denne delen gjøres overførbar, slik at midlene bare brukes hvis det faktisk er markedsforstyrrelser. Som en del av en totalløsning, er det startet et arbeid med sammenslåing av OFK og OEH til ett kontor. Det viktigste målet med sammenslåingen er økt effektivitet både ved å styrke fagmiljøet og å redusere de administrative kostnadene. Målprisordningen for frukt og grønnsaker noteringsgrunnlag og kulturer SLF har vurdert muligheten for å endre noteringsgrunnlaget for enkelte frukt- og grønnsakskulturer fra ferdig emballert vare, levert grossist i Oslo, til bulkvare levert pakkeri. Det er gode argumenter for begge løsningene, men med spesiell vekt på tolladministreringen anbefaler SLF at dagens system ikke endres. Videre er det vurdert hvorvidt kulturer kan tas ut av eller inkluderes i målprisordningen. SLF foreslår å ta ut tre grønnsaker, pærer og plommer fra målprissystemet, med spesielle forutsetninger. SLF ser ikke at det er behov for å inkludere nye kulturer i dagens målprisordning. Virkemiddelvurdering 2009 13
1 Erstatning ved avlingssvikt vurdering av dagens beregningsmetoder og utredning av alternative metoder for prisforutsetninger, særlig innenfor grøntproduksjonen 1.1 Innledning med definering av oppdraget 1.1.1 Innledning Denne utredningen er Statens landbruksforvaltnings (SLF) svar på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet (LMD) om å foreta en gjennomgang av beregningsmetodene i erstatningsordningen, med særlig vekt på grøntproduksjonene. Oppdraget ble gitt til SLF i revidert tildelingsbrev av 9/7-2008, s. 7: 3.1. Skadefondet for landbruksproduksjon Det vises til kap.7.1. i St.prp. nr. 69 (2007-2008). SLF skal foreta en gjennomgang av beregningsmetodene i erstatningsordningen, særlig innenfor grøntproduksjonene. Det skal særskilt gjøres vurderinger omkring alternative beregningsmetoder for de prisforutsetninger som legges til grunn i dagens metode. SLF fikk oppdraget etter at partene i jordbruksforhandlingene 2008 ble enige om å foreta en slik gjennomgang fram til forhandlingene i 2009, jf St. prp. nr. 69 kap 7, s. 95: For å sikre at erstatningsordningen fungerer i samsvar med forutsetningene er partene enige om at det fram til forhandlingene i 2009 foretas en gjennomgang av dagens beregningsmetoder, og at det utredes alternative metoder for prisforutsetninger, særlig innenfor grøntproduksjonene. Dette gjelder først og fremst prisforutsetningene, som legges til grunn, for eksempel avhengig av om produktene går til industri eller ferskkonsum. 1.1.2 Bakgrunn Helt siden avlingsskadetrygd i jordbruket trådte i kraft 1. juli 1973, har ordningen vært i stadig utvikling. Det er i hele denne perioden gjort et omfattende arbeid med sikte på forbedringer og forenklinger. I vedlegg 1: (endringslogg) er det satt opp en oversikt over dette arbeidet fra 2000 (etableringen av SLF) og fram til i dag. For ytterligere historisk blikk på ordningen, vises til følgende utredninger: SLF (2003): Forenkling i katastrofeordningene m.m. Rapportnr. 02/2003-B Statens landbruksforvaltning Heie, Knut (2002): Katastrofeordningene i jordbruket mulige forenklinger. NILF-notat 2002-10. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning 14 Virkemiddelvurdering 2009
Avtalepartenes beslutning om å foreta en gjennomgang av beregningsmetodene nå, er igjen en videreutvikling og har til formål å sikre at ordningen fungerer etter forutsetningene. 1.1.3 Utredningens innhold og oppbygging I kapittel 1.2 omtales forutsetningene for avlingssviktordningen og hvordan endringer i produksjonen påvirker forutsetningene som legges til grunn. Kapittel 1.3 inneholder en beskrivelse av dagens erstatningsberegning, SLFs erfaringer med ordningen pr vekstgruppe, og utfordringer ved ordningen slik den er i dag. Innspill til ordningen fra fylkesmannsembetene er også tatt med her. I kapittel 1.4 diskuteres to ulike hovedmetoder for prisfastsetting innenfor grøntproduksjonene: - en metode med utgangspunkt i dagens system med vekttall og hvorvidt det kan anbefales endringer/tilpasninger innenfor dette systemet, - en metode med utgangspunkt i å bruke foretakets egne oppnådde priser i erstatningsberegningen. I kapittel 1.5 er det skissert alternative modeller for erstatningsberegning, med sikte på en endring av beregningsmetode for alle vekstgrupper. I kapittel 1.6 gjøres tilrådning og konklusjon. I kapittel 1.7 omtales økonomiske konsekvenser. 1.1.4 Arbeidsform, metode Arbeidet er lagt opp som et samarbeid i SLF og med fylkesmannsembetene (FM). FM har gitt verdifulle innspill, i form av erfaringer og forslag til endringer i ordningen. NILF har fått oppdrag i tilknytning til å beregne vekttall for konsum- og industriproduksjon. 1.2 Forutsetningene for avlingsskadeordningen De fleste land vi sammenligner oss med mangler en statlig erstatningsordning for tap av avling. I en del land kan det tegnes forsikring mot uforutsette tap som avlingssvikt. I Norge har staten siden etterkrigstida ytt erstatning for tap i landbruket som foretaket ikke kan sikre seg mot. Det norske klimaet utgjør en risikofaktor i landbruksproduksjonen, og uten ytelser fra staten hadde foretakene måttet bære hele denne risikoen selv, ettersom forsikringsbransjen ikke har tilbudt eller tilbyr generelle landbruksforsikringer som dekker denne typen tap. Norge er et lite land med et lite kundegrunnlag for landbruksforsikring. I tillegg innebærer det en for stor risiko for forsikringsbransjen å tilby omfattende landbruksforsikringer. Den statlige avlingssviktordningen og ordningen erstatning etter vinterskader på eng utgjør et sikkerhetsnett mot ekstraordinære klimabetingede tap for landbruksforetakene. Virkemiddelvurdering 2009 15
Behovet for en permanent avlingsskadeordning ble i Stortingsmelding nr. 43 (1971-72), side 3, beskrevet på følgende måte: På mange måter er jordbruket en noe risikopreget næring. Produksjonsresultatet er påvirket av faktorer som jordbrukeren selv ikke er herre over. I juli 1973 trådte ordningen avlingsskadetrygd i jordbruket i kraft. 1.2.1 Forutsetninger ved etablering av ordningen I forkant av at ordningen trådte i kraft i 1973, uttalte Stortingets landbrukskomitè (Inst. S.nr. 278 (1971-72)) at følgende prinsipper skulle legges til grunn for ordningen: Hver enkelt produsent bør få erstatning som står i forhold til skaden på bruket, dvs. individuell vurdering av skaden. Ordningen bør bygge på en helhetsvurdering av alle vekstene på bruket slik at tap ved skader på en vekst kan bli kompensert av god avling av andre vekster. Ordningen med avlingsskadetrygd bør dekke den del av skaden som overskrider en bestemt grense. Den enkelte bruker må derfor dekke en viss egenandel av tapet. Ordningen bør være enkel å administrere, slik at de midler som blir stillet til disposisjon i størst mulig utstrekning blir nyttet til erstatning for avlingsskader. På grunnlag av disse prinsippene ble ordningen etablert som en prøveordning for fem år, deretter forlenget, inntil den i 1987 ble permanent og regulert gjennom forskrift fastsatt 3.11.1987. Forskriften er endret og justert flere ganger siden 1987 (Se vedlegg 1: til denne utredningen og Vedlegg 1 i rapporten Forenkling i katastrofeordningene m.m. for oversikt over utviklingen og sentrale endringer i ordningen) Intensjonen med erstatningsordningen var at den skulle være et sikkerhetsnett for landbruksprodusenter, slik at produsentene ikke skulle bære hele risikoen ved den utsatte produksjonen alene. Det tidligere felles navnet katastrofeordningene er betegnende i denne sammenheng. Da ordningen ble etablert, var det langt flere personer med landbruksfaglig kompetanse ansatt i den lokale landbruksforvaltningen enn det som er tilfellet i dag. Det ble lagt opp til stor grad av feltkontroll, og det ble laget en måte å beregne erstatning på som la stor vekt på detaljerte opplysninger fra det enkelte bruk. Dette gikk til en viss grad på bekostning av den enkelte brukers forståelse av beregningen. 1.2.2 Endringer i landbruket endringer i de opprinnelige forutsetningene En gjennomgang av beregningsmetodene nå skal gjøres for å sikre at erstatningsordningen fungerer i samsvar med forutsetningene jf. kap 1 ovenfor. Det er da avgjørende hvilke forutsetninger som legges til grunn. Ovenfor er nevnt hvilke forutsetninger som lå til grunn ved etablering av ordningen. I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon og Innst. S. nr. 167 (1999-2000) fra Næringskomiteen kom en klar målsetting om å forenkle virkemidlene i landbruket, i tillegg til målsettinger om formålseffektivitet og forvaltningseffektivitet. Da avlingssviktordningen ble etablert, var det langt mindre variasjon i produktgrupper og priser innenfor en vekst enn det som er tilfellet i dag. Med produksjon for hhv industri- og konsumformål, 16 Virkemiddelvurdering 2009
tidlige og seine produksjoner og andre ulike nisjeproduksjoner, er det i dag stor variasjon i hvilken pris den enkelte produsent oppnår for sitt produkt av samme vekst. Denne variasjonen i produksjoner også innenfor en og samme vekst, fører til tilsvarende variasjon i oppnådde priser, kostnader og inntekter. Denne utviklingen har ført til et press i retning av å differensiere mer i erstatningsberegningen, fordi produsenter med dagens standardiserte beregningsmetode opplever å få en erstatning som er lav i forhold til deres økonomiske tap. Enkelte produsenter får også en noe for høy erstatning i forhold til det økonomiske tapet med dagens beregningsmetode. Sett i lys av målsettingen om forenkling, kan det innebære en forenkling for den enkelte søker å for eksempel gå over til en beregningsmetode som baserer seg på foretakets egne tall, som søkeren vil ha kjennskap til og som vil gjøre det lett for søker å forstå hvordan erstatningen beregnes. En slik beregningsmetode vil også være nærmere å tilfredsstille det presset som er for å få en mer presis erstatningsberegning. SLF har i denne utredningen ikke gått langt i å vurdere og prioritere endrede forutsetninger for ordningen, men har anbefalinger om at dette må gjøres dersom det er ønskelig med en større gjennomgang av avlingssviktordningen. 1.3 Erstatning ved avlingssvikt 1.3.1 Erstatningsberegningen I avlingssviktordningen er landet delt inn i seks regioner og det er NILF som på vegne av SLF beregner normalårsavling og verdi av denne for de ulike vekstene innenfor seks regioner. På dette grunnlaget beregnes så vekttall for ulike vekster i forhold til verdien av bygg som settes lik 100, slik at alle vekstene i vekstgruppa blir verdivurdert samlet. SLF fastsetter vekttallene. Avling i skadeåret i alle vekstgrupper, med unntak av vekstgruppe grovfôr med husdyr, fastsettes på grunnlag av dokumenterte salgs- og beholdningsoppgaver på foretaket. For salgsvekster skal dokumenterte salgskvanta for de siste fem år før skadeåret, samt såvarer og settepoteter av egen avling legges til grunn for beregning av gjennomsnittsavlinga i vekstgruppen. I beregningene av vekttall inngår for eksempel både industri- og konsumproduksjon der det finnes tallgrunnlag for begge produksjonsformer. Avlingsprosenten er lik avling i prosent av gjennomsnittsavlingen på foretaket. Ved beregning av erstatning skal samlet jordbruksareal i vekstgruppa legges til grunn. Alle vekster i vekstgruppa skal inngå i beregningen uavhengig av om de er skadet eller ikke. Erstatningen beregnes ved å multiplisere erstatning pr dekar, vekttallberegnet areal, erstatningsprosent og avlingsnivå i vekstgruppa. Erstatning kan bare gis for skade ut over et minimumsomfang (egenandel). Egenandelen for avlingssvikt er 30 % av gjennomsnittsproduksjonen pr. vekstgruppe. I jordbruksavtalen for 2002 ble det bestemt at erstatning skulle beregnes pr vekstgruppe, og ikke med utgangspunkt i alle vekstene på foretaket. Ved denne endringen i regelverket gikk man noe bort fra prinsippet i de opprinnelige forutsetningene om en helhetsvurdering av alle vekstene på bruket. Når erstatningsberegningen skjer pr vekstgruppe i stedet for hele bruket, blir tap ved skader på en vekst ikke kompensert av god avling i andre vekstgrupper, noe som gjør at flere får rett til erstatning. Det kan hevdes at forutsetningen om at hver enkelt produsent bør få erstatning som står i forhold til skaden på foretaket, dvs. individuell vurdering av skaden, ble styrket gjennom denne endringen. Virkemiddelvurdering 2009 17
Vekstgruppene har vært; vekstgruppe frukt og bær, korn og oljefrø, grønnsaker, potet og grovfôr (med og uten husdyr). Etter jordbruksoppgjøret 2008 ble vekstgruppe frukt og bær delt i to vekstgrupper, vekstgruppe frukt og vekstgruppe bær. Vekstgruppene deles inn slik: grovfôr: korn: fulldyrket eng, overflatedyrket engareal til slått og beite, innmarksbeite, nepe og kålrot til fôr, fôrbete, raigras, fôrraps, fôrmargkål, grønnfôrnepe og øvrige grønnfôr- og silovekster, hvete, rug, rughvete, bygg, havre, oljevekster, erter og bønner til konservering, engfrø og annet frø til modning, korn til krossing poteter: alle sorter poteter grønnsaker: frukt: bær: matkålrot og grønnsaker på friland inkl. urter og karve epler, pærer, plommer, moreller, kirsebær, jordbær, andre bær samt planteskoleplanter og småplanter til produksjon av mat eller fôr. bringebær, jordbær, andre bær samt planteskoleplanter og småplanter til produksjon av mat eller fôr Tabellen under viser utbetalinger og antall saker pr vekstgruppe for året 2008. For tidligere år foreligger det kun statistikk for avlingssvikt i alle vekstgrupper samlet, så det presenteres ikke. 18 Virkemiddelvurdering 2009
Tabell 1: Avlingssvikt antall søknader som ble ferdigbehandlet i 2008, og utbetalte erstatningsbeløp i kroner i 2008 for vekstgruppe potet, grønnsaker og frukt og bær. Fylke Potet Grønnsaker Frukt og bær Antall Utbetalt erstatning Antall Utbetalt erstatning Antall Utbetalt erstatning. Østfold 14 1 880 572 14 1 969 563 15 2 022 359 Akershus 2 356 658 1 121 419 1 121 419 Hedmark 3 731 141 0 0 2 82 114 Oppland 2 196 474 7 767 784 15 2 367 785 Buskerud 11 1 862 766 7 888 705 31 4 789 180 Vestfold 36 6 486 924 21 4 478 064 32 5 616 397 Telemark 21 2 801 973 1 24 791 44 1 831 129 Aust-Agder 0 0 1 500 000 5 982 554 Vest-Agder 0 0 0 0 1 411 882 Sogn og Fjordane 0 0 0 0 26 1 694 382 Møre og Romsdal 0 0 0 0 4 152 524 Sør-Trøndelag 0 0 0 0 6 441 463 Nord-Trøndelag 6 557 540 5 324 864 12 897 144 Nordland 1 9 230 1 14 735 1 14 735 Troms 1 24 668 0 0 0 0 Totalt 97 14 907 946 58 9 089 926 195 21 425 068 1.3.2 Erfaring med avlingssviktordningen innen hver vekstgruppe Det er lav klageprosent for avlingssviktordningen, men det er noen anførsler i klagene som gjentar seg. SLF har på grunnlag av klagebehandling og tilbakemelding fra fylkene, søkere og ulike organisasjoner med tilknytning til landbruket dannet seg et inntrykk av hvordan erstatningsordningene fungerer for de ulike vekstgruppene. Nedenfor er erfaringene i hver vekstgruppe omtalt. Frukt og bær var en felles vekstgruppe fram til avlingsåret 2008, og omtales samlet. 1.3.2.1 Frukt og bær For vekstgruppe Frukt og bær har SLF fått få tilbakemeldinger på at avlingssviktordningen ikke har fungert etter forutsetningene. I vekstgruppen er det ikke så store variasjoner i pris- og avlingsnivå innen en vekst, som det for eksempel er i vekstgruppe grønnsaker. Spesielt innen fruktproduksjonen er det forholdsvis stabile priser gjennom sesongen. I tillegg stiller forskriftens 4 ett unntak fra hovedregelen om at bare tap av avlingsmengde erstattes. Klimabetinget kvalitetsforringelse forårsaket av haglskade på frukt og bær, store nedbørsmengder på bær og frost på frukt regnes også som erstatningsmessig avlingssvikt. Etter jordbruksoppgjøret 2008 ble vekstgruppe frukt og bær delt i to vekstgrupper, vekstgruppe frukt og vekstgruppe bær. Da frukt og bær var en felles vekstgruppe kunne for eksempel høye bæravlinger kompensere for lave fruktavlinger i erstatningsberegningen. Etter splittingen av vekstgruppe frukt og bær vil dessuten toppavgrensningen på 500 000 kroner gjelde for hver av de to nye vekstgruppene. Ved stor svikt i både frukt- og bærproduksjonen samtidig, kan større Virkemiddelvurdering 2009 19
erstatning oppnås totalt i forhold til da frukt og bær var en vekstgruppe med felles toppavgrensning. Det kan likevel bemerkes at i flomåret 2007 var det ikke et eneste foretak som oppnådde en beregnet erstatningen over toppavgrensningen på 500 000 kroner. 1.3.2.2 Korn og oljefrø Markedsordningen for korn fører til stabile priser innen korn- og oljevekstproduksjonen. Satsene som benyttes i erstatningsberegningen avviker ikke i stor grad fra oppnådd pris. For søker og saksbehandler er det enkelt å beregne gjennomsnittsavlingen de fem siste år før skadeåret ettersom fagsystemet ELF forhåndsutfyller avlingstall fra PRIS-databasen. Basen inneholder blant annet oversikt over kornleveranser til kornmottak. Kvalitetstap i vekstgruppe korn- og oljefrø dekkes ikke. SLF får få tilbakemeldinger fra fylkene om utfordringer i saksbehandlingen og det er få klager i denne vekstgruppa. 1.3.2.3 Grovfôr For vekstgruppe grovfôr (med husdyr) kan det ikke skaffes direkte dokumentasjon på avlingstall for grovfôrproduksjonen. Avlingen benyttes i hovedsak til dyrefôr på eget foretak, gjennom beiting og/eller fôring med grønnfôr. Man har heller ikke tall for hvor stor avlingen var i gjennomsnittsårene. En må derfor beregne gjennomsnittsavlingen ved å gå veien om å beregne fôrbehovet for husdyr i perioden. Fôrbehovet avhenger av antall og type husdyr i gjennomsnittsperioden på foretaket, og beregnes etter normtall fastsatt av SLF. I skadeåret måles avling på lager av kommunen etter at all avling er høstet og beitesesongen er avsluttet. Gjennomsnittsavlingen på et foretak med grovfôr til husdyr beregnes slik: Beregnet fôrbehov for 3-års gjennomsnittlig besetning i foretaket - Gjennomsnittlig grovfôropptak på utmarksbeite - Gjennomsnittlig innkjøp av kraft- og grovfôr (inkl. egen, kjøpt og/eller fått halm) + Gjennomsnittlig salg av grovfôr = Gjennomsnittsavling I tillegg inngår flere andre faktorer i erstatningsberegningen. Rapporten Forenkling i katastrofeordningene m.m. ble laget som innspill til jordbruksoppgjøret 2003. Her ble forventet effekt av å utelate de enkelte faktorene fra erstatningsberegningen, det vil si muligheter for forenklet erstatningsberegning med samme hovedprinsipp for beregning, drøftet. Forslagene var ikke konsekvensvurdert. SLF tilrådde den gang ikke å gjøre endringer i beregningen av gjennomsnittsavlingen ved standardisering eller fjerning av noen av faktorene som inngår i beregningen av gjennomsnittlig grovfôravling. Det ble den gang vurdert at disse faktorene er vanskelig å standardisere eller fjerne uten at det gir store utilsiktede virkninger. Det er derfor behov for omfattende effektstudier før SLF kan komme med anbefalinger om omfattende endringer i erstatningsberegningen for vekstgruppe grovfôr med husdyr. Beregning av grovfôrerstatning er altså en omfattende beregning med mange faktorer. Søkerne har derfor vanskelig for selv å anslå hvor stor erstatning de kan ha krav på og om de beregningene forvaltningen har gjort, er korrekte. I dag gjør kompleksiteten i ordningen det utfordrende for søkerne å etterprøve forvaltningens avgjørelse. Det fremgår av en del klager at søker mener de har krav på mer i erstatning i forhold til regelverket enn hva som de fastsatte beregninger gir som resultat. 20 Virkemiddelvurdering 2009
1.3.2.4 Potet For vekstgruppe potet blir det beregnet to vekttall; vekttall for potet og vekttall for mandel- og ringerikspotet. Det har kommet forslag fra Fylkesmannen om at det bør skilles mellom tidlig potet og sein potet. Det er betydelige prisvariasjoner mellom tidlig og sein potetproduksjon og erstatningen oppfattes dermed ikke alltid som rimelig i forhold til det økonomiske tapet foretaket har lidt. Det har blitt fokusert på at det er større prisforskjeller mellom tidlige og seine sorter enn det er mellom vanlig potet og mandel/ringerikspotet, og at det dermed er urimelig at det nyttes en egen sats for mandel/ringerikspotet, mens det ikke nyttes egen sats for tidligproduksjon. Samtidig er det slik at oppnådd markedspris viser betraktelige svingninger gjennom sesongen og mellom år. Slike svingninger medfører at alle normtall for priser nødvendigvis blir mer unøyaktige enn de vil være i en produksjon med mer ensartede markedsforhold gjennom sesongen. 1.3.2.5 Grønnsaker I vekstgruppe grønnsaker er det større prisforskjeller og avlingsforskjeller innen vekstgruppens vekster enn det er i for eksempel vekstgruppe korn. Spesielt er det store prisforskjeller mellom vekster til konsum og industri, samt innenfor tidlige og seine produksjoner. Det dyrkes ofte ulike sorter til konsum og industri, samt til tidlig og sein produksjon. Avlingsnivået varierer dessuten betydelig mellom produksjonsformer. Det må imidlertid bemerkes at det samtidig er store forskjeller i kostnader innen de ulike produksjonsformene. Det har blitt foreslått å lage egne vekttall for konsum og industri, samt tidlige og seine produkter. Det har også blitt foreslått at kvalitetstap bør erstattes, på samme måte som det er åpnet for innenfor vekstgruppe frukt og vekstgruppe bær. 1.3.2.6 Oppsummering Utfordringene i salgsproduksjonene er andre enn for vekstgruppe grovfôr. For salgsproduksjonene er utfordringene i stor grad knyttet til satsene som benyttes i ordningen, samt at kvalitetstap ikke erstattes i alle vekstgrupper. 1.3.3 Erfaringer/utfordringer med avlingssviktordningen Saksbehandlerne hos kommunen og Fylkesmannen innehar en landbruksfaglig kompetanse som gjør dem i stand til å vurdere de faktorene som inngår i erstatningsberegningen. Denne kompetansen er vesentlig både i forhold til kontrolloppgaver og i forhold til saksbehandling og erstatningsberegning. SLF har videre utviklet et fagsystem som skal lette saksbehandlingen hos FM og kommunen. I dette fagsystemet forhåndsutfylles søknadene med grunnlagsdata fra tidligere år, som hentes fra landbruksforvaltningens informasjonsbase (LIB). Data som er registrert fra søknad om produksjonstilskudd innhentes av fagsystemet og benyttes i erstatningsberegningen. Selv om avlingssviktordningen har en forholdsvis lav klageprosent, er det en del utfordringer med ordningen. Noen av disse omtales mer inngående nedenunder. 1.3.3.1 Tap og erstatningsutmåling Intensjonen med erstatningsordningen var at den skulle være et sikkerhetsnett for foretak med betydelig avlingssvikt. Utmålt erstatning bør både generelt og i den enkelte saken stå i et rimelig forhold til tapet. SLF mener at denne forutsetningen oppfylles i de fleste erstatningssaker. Det har Virkemiddelvurdering 2009 21
likevel vært eksempler på at erstatningsberegningen ikke har gitt et resultat som kan sies å stå i et rimelig forhold til foretakets tap. Dette gjelder i hovedsak innenfor grøntproduksjonen. Det har blitt hevdet at store forskjeller i avlingsnivå og pris mellom vekster dyrket til konsum og industri eller tidlig/sein produksjon fører til at noen får for høy erstatning mens andre får for lav erstatning i forhold til det reelle tapet. I vekttallene som benyttes i avlingssviktordningen inngår både produkter til konsum og industri, samt tidlige og seine sorter. Vekttallets verdi vil påvirkes av fordelingen av produksjonen mellom konsum- og konservesindustrien. Det må bemerkes at det ikke er nok å sammenligne pris til konsum med pris til industri når man skal vurdere om et vekttall er rimelig. Generelt oppnås høyere priser per enhet/kg i konsummarkedet enn til industrien. Avlingsnivået er imidlertid som hovedregel lavere i konsumproduksjon enn industriproduksjon. Lavere avlinger kompenseres delvis gjennom høyere pris i markedet. SLF innhenter priser for begge anvendelsesområder, men prisene kan som regel ikke brukes direkte for å bestemme verditapet. Prisen kan i stor grad benyttes direkte for produksjon til industrien, men for produksjon til konsum må prisene justeres for reduserte kostnader ved reduserte avlinger. For eksempel kostnader til frakt, vasking, sortering og pakking. For å få et reelt sammenligningsgrunnlag må en ha oversikt over avlingsmengde, pris og kostnader i de ulike produksjonene. 1.3.3.2 Kvalitetstap I forskrift av 21. juli 2004 nr 1130 om erstatning ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon 4, andre ledd står det Med avlingssvikt etter første ledd menes svikt i avlingsmengde i forhold til gjennomsnittsavling i omsøkte vekstgruppe. I særlige tilfeller kan også kvalitetsforringelse på frukt og bær regnes som avlingssvikt dersom kvalitetsforringelsen skyldes haglskade, store nedbørsmengder eller frost. Varierende klima innvirker på både tap i avling i kg og tap av avlingskvalitet. I dagens regelverk er det bare tap av avling i kg som kan erstattes. Det er et unntak fra regelen for vekstgruppe frukt og vekstgruppe bær. Kvalitetsforringelse i disse vekstgruppene kan regnes som avlingssvikt dersom kvalitetsforringelsen er forårsaket av haglskade, store nedbørsmengder eller frost. Frukt og bær er i helt særlig grad utsatt for at kvalitetsfeil kan gi stort tap i avlingsverdi. Det har blitt anført at det er urimelig at kvalitetstap ikke erstattes i alle vekstgrupper. Det fokuseres i stadig større grad på kvalitet i produksjonen og avlingskvaliteten virker i stor grad inn på oppnådd pris på avlingen. Det er i stadig større grad mulig å hente ut ekstra gevinst ved å satse på spesielle kvaliteter. En utvidelse av ordningen for å dekke tapt avlingsverdi som skyldes kvalitetstap i alle vekstgrupper vil dersom alle andre faktorer holdes uendret trolig bety en vesentlig mer kostbar erstatningsordning I st. prp. Nr 69 står det på side 95 at Partene er enige om at erstatningsordningen for klimabetingede skader i planteproduksjon for øvrig ikke åpnes for å erstatte for kvalitetsforringelse. Forhandlingspartene har altså ikke intensjoner om å utvide avlingssviktordningen til å dekke kvalitetstap i flere vekstgrupper enn frukt og bær. 1.3.3.3 Forutsigbarhet Det fokuseres i dag i sterkere grad på å bedre informasjonstilgjengeligheten. Søkerne skal ha en mulighet til selv å anslå hvor stor erstatning de har krav på og om de beregningene forvaltningen har 22 Virkemiddelvurdering 2009
gjort, er korrekte. Det er en generell utfordring at kompleksiteten i ordningen gjør det vanskelig for søkerne å etterprøve forvaltningens avgjørelse. Erstatningsberegninga er et reknestykke på fire ledd. Hvert av disse leddene krever en forklaring med nye ledd. Eksempel: Erstatning = erstatning per dekar * vekttallberegnet areal * erstatningsprosent * avlingsnivå Erstatning per dekar = produktverdien av ett dekar bygg med normalårsavling i regionen Vekttallsberegnet areal = areal med veksten * vekttall / 100. Summert for alle vekstene i vekstgruppen Vekttall = produktverdi per dekar * 100/Produktverdi per dekar bygg i aktuell region Produktverdi per dekar = netto normalårsavling * beregningspris (kr/dekar) Det har blitt foreslått at omregning via bygg og vekttall bør endres fordi denne beregningsmåten er kompleks å forholde seg til for både søkere og forvaltning. Det kan være krevende for søker og forvaltning å sette seg inn i alle beregningsleddene og forstå erstatningsberegningen. 1.3.3.4 Krav til dokumentasjon I dagens ordning er det omfattende dokumentasjon som legges til grunn for erstatningsberegningen. Gjennomsnittsavlingen beregnes etter fôrbehovet på foretak med husdyr og etter salgskvanta på foretak med planteproduksjon for salg. For salgsvekster skal salgskvanta for de siste fem år før skadeåret, samt produserte såvarer og settepoteter av egen avling, legges til grunn for beregning av gjennomsnittsavling på driftsenheten. Avlingen i skadeåret fastsettes på grunnlag av dokumenterte salgs- og beholdningsoppgaver på foretaket. Eksempler på dokumentasjon som inngår i erstatningsberegningen for et foretak som driver med melkeproduksjon er: antall dyr, antall beitedyr i utmark, innkjøpt kraftfôr og annet fôr, melkeleveranse, kjøpt, fått eller solgt grovfôr, måling av grovfôr på lager. SLF antar at omfattende innhenting av dokumentasjon fra foretaket som søker erstatning, som regel fører til at erstatningen står i et rimelig forhold til tapet. I noen tilfeller, til tross for omfattende dokumentasjon, blir det for store avvik mellom tap og erstatning. 1.3.3.5 Beregning av vekttall der SLF ikke har fastsatt vekttall I rundskriv 26/2008 punkt 4.2.1 står det at for noen vekster er statistikkgrunnlaget for dårlig til å fastsette normalårsavling. For slike vekster må fylkesmannen beregne et vekttall. Rundskrivet sier at dette skal gjøres på følgende måte: Normalårsavlingen til veksten fastsettes med utgangspunkt i oppnådde resultater i distriktet de siste år. Aktuelle kilder kan være den lokale forsøksring eller forsøksstasjon. Om mulig fremskaffes det avlingsstatistikk for de siste fem år før skadeåret, og det er nettoavlingen som brukes i videre beregninger. Videre innhentes statistikk over oppnådd produktverdi i kr/kg i distriktet. Utgangspunktet er oppnådde produsentpriser for gjennomsnittskvaliteter. Virkemiddelvurdering 2009 23
Produktverdi per dekar = Vekttallet for veksten: Netto normalårsavling x beregningspris (kr/daa) Produktverdi per dekar x 100 Produktverdi per dekar bygg i aktuell region Det kan være utfordrende for saksbehandler å beregne eget vekttall der SLF ikke har fastsatt vekttall for en vekst. Oppnådd pris for veksten kan sjelden brukes direkte i erstatningsberegningen. Det vil gi en for høy erstatning. Som i NILFs vekttallsberegninger må det trekkes for sparte kostnader til for eksempel frakt og emballasje for å finne vekstens produktverdi. Det skal også trekkes for sparte høstekostnader hvis de er betydelige. 1.3.3.6 Fylkesmannens innspill til oppdraget En del grønnsakslag dyrkes over hele landet som for eksempel kålrot, vinterkål, gulrot og blomkål. Hoveddelen av landets grønnsaksproduksjon er plassert på Østlandet. Tabellen under viser jordbruksareal av grønnsaker på friland for de ulike fylkene i landet (kilde Statistisk sentralbyrå (SSB) Landbruket i Norge 2007 ). Tabell 2 viser at det i antall dekar dyrkes mest grønnsaker i Vestfold, Østfold og Buskerud. Størst potetareal er det i Hedmark med i underkant av 52 000 dekar av totalt 144 210 dekar i hele landet. Tabell 2: Jordbruksareal av grønnsaker på friland og potet per fylke i 2007. Dekar. Fylke Grønnsaker på friland Potet Østfold 10 665 6 700 Akershus og Oslo 4 236 6 813 Hedmark 6 381 51 991 Oppland 7 444 14 138 Buskerud 9 914 4 142 Vestfold 19 678 17 371 Telemark 1 321 2 984 Aust-ASgder 2 215 2 255 Vest-Agder 425 781 Rogaland 7 248 10 047 Hordaland 76 172 Sogn- og Fjordane 484 1 245 Møre og Romsdal 350 1 882 Sør-Trøndelag 355 2 373 Nord-Trøndelag 4 675 14 076 Nordland 285 3 130 Troms 228 3 942 Finnmark 12 168 I alt 75 992 144 210 Kilde: Jordbruksstatistikk, Statistisk sentralbyrå SLF ba i brev av 30.9.2008 Fylkesmannen om å gi vurderinger og innspill i forbindelse med dette oppdraget. 24 Virkemiddelvurdering 2009