Tverrsektorielle systemer og samspill i forvaltningen Hvordan kan vi bruke infarstrukturperspektivene Temaer: De politiske ambisjonene Elektronisk samhandling hva betyr det i praksis Noen eksempler : AltInn, Lånekassa, Samordnet opptak Felles grunndata som informasjonsinfrastruktur» Tekniske, juridiske og organisatoriske utfordringer» Datakvalitet - Hva og hvordan Pensum stoff mm Hanseth, Ole: Infrastructures. In Braa et al: Planet Internet, kap. 9 http://www.afin.uio.no/forskning/notater/afin- Horingsuttalelse%20til%20Aad%20vedr%20samordning%20av%20grunnd ata.pdf Om grunndata» http://odin.dep.no/filarkiv/216451/arkitektur.pdf» https://www.altinn.no/cms/1044/altinn/» http://www.brreg.no/samordning/ FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 1 IKT som forvaltningspolitisk drivar for verdas beste offentlege sektor Heidi Grande Røys, NOKIOS 2007 - Erfaringar frå nettfenomen som Youtube, Facebook og Myspace må brukast når me skal organisera IKT-bruken i offentleg sektor, Gjennom fornying skal vi sørgje for auka velferd og betre tenester, og vi gjer det i stor grad ved å kople IKT og forvaltningsutvikling. Det har blitt meir delegering, med vekt på mål- og resultatstyring. Budsjettsystemet overlet til den einskilde verksemd å avgjere korleis dei skal nytte IKT i si tenesteyting og myndigheitsutøving. Det har blitt meir konkurranseeksponering og marknadsorientering, [..] fritt brukarval og offentleg stykkprisfinansiering. FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 2 Fads-ministerens prioriteringer : Fornying av offentleg sektor Auka velferd Betre tenester Meir koordinering Brukarvennleg og døgnopen forvaltning» Sjølvbeteningsløysingar» Digitalisering - IKT bidrar» Forenkling» Miside Det må etableres overordna nasjonale rammer for IKTløysingar med fokus på samarbeid på tvers. Tre områder Standardisering Arkitektur Felleskomponentar FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 3 Koordineringsorganet for eforvaltning Mandat for 1. Formålet med eforvaltningsarbeidet Arbeidet skal på overordnet nivå sørge for elektronisk samhandling i og med offentlig sektor for å bidra til flere og bedre brukerrettede tjenester, til kunnskaps- og næringsutvikling og til bedre bruk av offentlige ressurser. Målgruppen for arbeidet er primært offentlig sektor, med særlig vekt på statlige og kommunale forvaltningsorganer. 2. Koordineringsorganets oppgaver Ut fra målene ovenfor skal Koordineringsorganet bl.a. gi anbefalinger på områdene elektroniske tjenester (inkl. MinSide og Altinn), IT-arkitektur (inkl. grunndata) og ITsikkerhet (inkl. elektronisk autentisering/signatur) i offentlig sektor. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/tema/andre/eforvaltni ng.html?id=1370 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 4 1
Koordineringsorganets oppgaver: Bidra i utviklingen av flere og bedre elektroniske tjenester rettet mot innbyggere og næringsliv, herunder bidra til samordning av offentlige nettsteder. Avklare og sørge for iverksetting av modeller for samordnet bruk av elektronisk autentisering/signatur i offentlig sektor. Bedre tilgangen til og bruken av viktige grunndata i offentlig sektor. Bidra til samordning av begreper m.v. for informasjonsutveksling. Foreslå bruk av standarder i offentlig sektor. Fremme fleksible og IT-baserte samarbeidsformer i offentlig sektor. Styrke informasjonssikkerheten i offentlig sektor og grunnlaget for brukernes tillit til elektroniske tjenester, herunder ivareta personvernhensynet. FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 5 Rammene for samordningsarbeidet i forvaltningen Koordineringsorganet skal gi råd til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) og er underlagt dette departementet. Fornyings- og administrasjonsministeren vil på sin side ta en beslutning i saker som ligger innenfor FAD s fullmakter, eller hun vil framlegge saken for Regjeringen der dette kreves. Statlige virk somheter i organet har et selvstendig ansvar for å utvikle og tilby gode løsninger innen for sitt ansvarsområde. Virksomhetene vil forholde seg til eget departement. Kommunenes Sentralforbund (KS) vil gi råd og anbefalinger til sine medlemmer om opp følging av Koordineringsorganets anbefalinger. Når det er tatt en endelig beslutning av eller ut fra Koordineringsorganets anbefaling, forventes det at alle offentlige virksomheter følger opp innenfor rammene for egen virksomhet. FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 6 Hvorfor trenger vi felles grunndata? Det er et generelt ønske om å forenkle samhandling mellom myndigheter og borgere, og med næringslivet» Svak utnyttelse av felles grunndata (f. eks.) at samme data må innhentes/innrapporteres flere ganger (spesielt fra næringslivet)» Det er ønskelig å unngå at samme data lagres mange steder Det er ønskelig å effektivisere og forbedre samhandlingen mellom offentlige etater» I dag fragmenterte tjenester Mål Nye tjenester på tvers av forvaltningen Nye tjenester basert på integrert saksbehandling Interorganisatoriske systemer og tverrsektoriell løsninger: Standardisering og tilgjengelighet av grunndata og andre felles data FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 7 Noen velkjente definisjoner Dataelement: Enhet av data som er udelelig, f eks. f. navn, e.navn. p.nr, telefonnr.,.. Datadefinisjon: Type og formatbeskrivelse av et dataelement Metadata : Data om dataelementer, inkl. databeskrivelser, dataeierskap, tilgangsrettigheter,» Metadata brukes både i tradisjonelle (relasjons) databaser og andre typer databaser, f eks. XML-baserte databaser.» Metadata beskriver også prosesser knyttet til dataene (innsamling, oppdatering, bruk..) Grunndata :» Det er nøkkelinformasjon som benyttes av flere virksomheter/ sektorer for identifikasjon av personer(fødselsnummer), navn/adresse, virksomheter (org. nummer), eiendommer (Gnr., Bnr)» Må avklare viktige informasjonselementer som er brukt av mange For eksempel Navn (kan ha flere navnedef. jf. regelverk) Fokus på de data som brukes mest/mye, ikke på etatsspesifikke grunndat FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 8 2
Arkitektur for elektronisk samhandling Forslagene i en rapport 24.6.2004 Gjennomgå grunndataregistre med sikte på gjenbruk og lettere tilgjengelighet Viktige begreper i elektronisk samhandling må samordnes Utarbeide felles prinsipper, metoder og og krav til samhandlingsmønstre IT må anvendes for å bedre organisering [og samhandling i offentlig sektor] Det er behov for en tydelig koordineringsfunksjon sentralt Økt konkurranse om leveranser av utstyr og programvarer Bruk av felles standarder på ulike områder Nøkkelen for samarbeid er Interoperabilitet Teknisk interoperabilitet» Samspill mellom ulike tekniske løsninger Semantisk interoperabilitet» Definisjon og felles forståelse av begreper og data, etablering av metadatamodeller Organisatorisk interoperabilitet» Samordning av arbeidsprosesser og endringer i organisatoriske forhold for å understøtte elektronisk samhandling (ansvar, regler og prosedyrer,..) Men forutsetter også Avklaring av rettslige forhold» Felles forståelse av legaldefinisjoner» Krav vedr. sikkerhet og personvern FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 9 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 10 Interoperabilitet i praksis Samordnet opptak» Utveksling av data mellom videregående skoler, SO, høyere læresteder, Lånekassa med mer http://info.samordnaopptak.no/ Studentweb og Lånekassa» Omfattende datautveksling http://www.lanekassen.no/templates/page 5800.aspx Den norske opptaksmodellen teknisk infrastruktur Omfatter saksbehandlingssystemer ved lærestedene, SO-basen, registreringsbasen Lokalt opptaks System (FS) SO sentraldatabase, Registreringsdatabasen, Nasjonal vitnemålsdatabase AltInn:: https://www.altinn.no/cms/1044/altinn/» I dag 17 etater samarbeider innen rammen av AltInn okalt opptaks System (FS) UNINETT Universitetet i Oslo Semantikkregisteret for elektronisk samhandling (SERES) http://www.brreg.no/samordning/» Tilrettelegging for samordning og datautveksling Lokalt opptaks System (MSTAS) FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 11 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 12 3
Samordnet Opptak til høgre utdanning: fra kaos til mønstergyldig offentlig tjeneste 1990 : Store køer og svært uoversiktlig bilde behov for et enklere og samordnet opptakssystem» Nødvendig med koordinering og organisering Skrittvis prosess: samspill mellom SO sentralt og lokale læresteder» Standardisert manuell saksbehandling» Fellesloven for U&H-sektoren og samordning av regelverket» Etablering av felles datamodell (studiekompetanse, rangering..» Fellestjenester fra SO, integrasjon mot lærestedenes I dag et tilnærmet helautomatisert opptak» Data sendes lærestedene Resultatet er en politiker-robust løsning I hvilken grad har helhets(konsernt)- tenkningen vært det styrende hensyn i utviklings- og omstillingsarbeidet FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 13 Fra Løvdal: Samordnet opptak : Skrittvis utvikling av et nasjonalt samordnet opptak En samordnet opptaksmodell det mest krevende valget Krever en gjennomgripende harmonisering av opptaksregelverk for alle utdanninger» Krever sterk sentral koordinering og organisering Gode sentrale tjenester for søkerinformasjon, søknadsregistrering og opptak som støtter desentral saksbehandling og veiledning Krever omfattende opptaksfaglig samarbeid mellom institusjonene innen høyere utdanning Konsistent tolkning og felles forståelse av regelverk på tvers av alle lærestedene Store krav til en distribuert teknisk infrastruktur Kompliserte saksbehandlersystemer basert på felles datamodell og kravspesifikasjon Effektivt samspill over datanett som ivaretar konsistens av opptaksdata på tvers av lokale og sentrale systemer Første distribuerte, nasjonale forvaltningstjeneste i Norge basert på Internet! FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 14 Tekniske hovedutfordringer ny datamodell Etablering av kravspesifikasjon og felles datamodell.» Obligatorisk både for saksbehandlersystemene ved lærestedene og SO sentralt Utviklet i en kreativ og hektisk analyse- og modelleringsprosess 1995-96 i samarbeid mellom SO, FS og MSTAS» Modell for kompetanseregelverk Kodifisering av generell studiekompetanse Kodifisering av alternative veier til studiekompetanse av søkergrunnlag, basert på kravelementer som angir spesielle opptakskrav Kodifisering av utregningsreglene for studiekompetanse» Modell for rangeringsregelverk Kodifisering av kvotebestemmelser kvotespørsmål Kodifisering av alle typer poeng poengklasser og poengvarianter Kodifisering av generiske formler for utregning av konkurransepoeng for de ulike kvotene Kodifisering av hvilke poeng som kan gjenbrukes i hvilke rangeringsregelverk poengekvivalens FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 15 Søknad Søknad med kontonr 6 1 Lånekassen i brukernes tjeneste Sentral database m/data fra fra lærestedene 3 Skattedirektoratets m/kontonr m/kontonur + + fødselsnr 2 Kontroll av kontonr LIS Vedtak WEB/ Front end 7 Kontroll av opptak og betalt semesteravgift Betalingsoppdrag E-post om at vedtak er fattet og kan leses på WEB 4 5 Kunden leser vedtak og underskriver låneavtale og Gjeldsbrev KUNDE LKs bankforbindelse Kundens bankforbindelse FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 16 8 4
Informasjonsinfrastruktur og samordningsarbeidet Er det fruktbart å anvende et infrastrukturperspektiv ved Ved utvikling av felles, tverrsektorielle systemer og definisjon av grunndata? IT-arkitektur Det grunnleggende organisering av et system, konkretisert ved de ulike komponenter, deres relasjoner til hverandre og til omgivelsene, samt de prinsipper som styrer utforming og realiseringen av det. Dette skal også muliggjøre kommunikasjon og felles forståelse mellom nøkkelaktører (interessenter), dokumentere overordnede (prinsippelle) beslutninger og tillater gjenbruk av komponenter og mønstre i utviklingsarbeidet [The software architecture of a system comprises its software components, their external properties, and their relationships with one another. The term also refers to documentation of a system's software architecture. Documenting software architecture facilitates communication between stakeholders, documents early decisions about high-level design, and allows reuse of design components and patterns between projects.[1] ] FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 17 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 18 SKISSE til Felles IKT-arkitektur Informasjonsinfrastruktur en kort repetisjon Åpen (ikke lukket) Felles for alle (som den er ment for) Deles av mange» (skaper også problemer trafikkork, spam, virus) Muliggjørende- gir mulighet for mange anvendelser Standardisert ofte lagdelt Lang levetid (evigvarende?) Integrert del av praksis og daglige arbeidsrutiner Kan normalt ikke konstrueres topp-down basert på fossefallsmetoden, men må gradvis utvikles (gjennom prøving og feiling, skritt for skritt..)» Eks: SMS, P2P-nettverk, Youtube, Facebook,.. Bygger på en installert base FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 19 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 20 5
Kan felles grunndata betraktes som en informasjonsinfrastruktur? Åpent - ikke lukket : JA- det er et mål Felles for alle : Ja til en viss grad? Muliggjørende - fleksibel: TJA: Standardisert : JA, men hvilke standarder Hele tiden under utvikling : JA Integrert del av praksis/daglige rutiner JA, og dette er noe av problemet Bygger på en installert base : Ja til de grader Installert base Infrastrukturer kan aldri bygges på bar bakke» Noe eksisterer allerede fra før (fysisk, teknisk, organisering, ) Den installerte basen omfatter» Node i nettverket; utstyr og programvarer,» Leverandører, vedlikehold- og driftspersonell» Prosedyrer og rutiner, arbeidspraksis» Protokoller, standarder, standardiseringsorganer,» Kunnskap, kompetanse og erfaringer, dokumentasjon, Den installerte basen er således et heterogent nettverk av menneskelige og tekniske komponenter» Kan bare bli modifisert og utvidet aldri helt glemt Eks: Gammelt Qwerty tastaturet, sporbredden på togskinner, kjerreveier danner grunnlaget for bilveiene, elvene dannet grunnlag for tømmerfløtting som bestemte hvor togskinnene skulle legges Hva var installert base for Internett og mobilnettet FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 21 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 22 Den installerte basen for dagens praksis Eksisterende systemer: Håndterbart Leverandører, vedlikehold- og driftspersonell Håndterbart Protokoller, standarder,» Dataformater og databeskrivelser (metadata), dokumentasjon Store utfordringer Prosedyrer og rutiner, arbeidspraksis: Betydelige utfordringer Kunnskap, kompetanse og erfaringer : Håndterbart, men krevende Organisatoriske forhold, makt Kan ikke undervurderes Infrastrukturer og nettverkseffekter Et nettverks økonomiske fordeler øker med størrelsen» Verdien øker ved vekst i antall brukere, f eks. av en tjeneste, standard Nettverks effekter (nettverk eksternaliteter)» Skjer ved at en markedsaktør gir en tilleggsverdi [uten at det blir betalt for]» Positive og negative nettverkseksternaliteter + Nye tjenester øker verdien for andre tilbydere og brukere - Spam, virus, kø/kapasitetsproblemer - ( se også http://en.wikipedia.org/wiki/network_effects Det er en vanlig strategi å utnytte nettverkseffekter for å tiltrekke seg flere brukere, og derved vokse videre) - Eks fildelingsnettverk, Youtube, Facebook,.. Innlåsning (lock-in)» Tidlige designvalg kan ha svært uheldige konsekvenser for alle brukere blir låst til eksisterende standard løsninger Tidlig standardisering kan føre til dårlige løsninger Eks Querty- tastaturet, sporbredden på toget (installert-base problematikk) FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 23 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 24 6
Hvordan virker nettverkseffekter på standardiseringsarbeidet Gode standarder og løsninger som tas i bruk vil kunne ha selvforsterkende positive effekter» Etatene som opplever stor nytte av å bruke disse vil påvirke andre og skape et momentuum Dårlige løsninger som presses på vil kunne skape eller forsterke eksisterende svakheter» For tidlig eller for omfattende harmonisering av programvarer kan låse utviklingen i uønsket retning» Definisjon av uegnede standarder kan få store negative ringvirkninger» Uklarheter i en definisjon kan forsterkes gjennom økt bruk Hva kan vi lære av TCP/IP - tilnærmingen i arbeidet med grunndata og IKT-arkitektur Utgangspunkt i behovet for å knytte sammen ulike nett Basert på lagdeling og horisontal integrasjon Grunndata : starte med noen få Balansere standardisering og fleksibilitet Åpne og minimale fleksible standarder så langt mulig Foreløpige, gradvis forbedringer Vekt på en iterativ og delvis eksperimentell utviklingsstrategi, med stor grad av grasrot-inspirert (bottom-up) filosofi Ikke primært spesifisere, men la løsningene vokse fram basert på eksisterende løsninger så langt mulig Både tekniske og menneskelige aspekter er relevante Standarder og tekniske løsninger er fortsatt knyttet arbeidsprosesser Internet har gradvis fått gjennomslag og vokst gjennom sjølforsterkende effekter (bygget på installert base og positive eksternaliteter Det samme må skje med grunndata og felles komponenter FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 25 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 26 Hva er god datakvalitet? Tekniske kvalitet :» Eks : Nøyaktig,, ajourhold, tilgjengelighet, konvertibilitet,.. Semantisk (innholdsmessig) kvalitet» At dataene virkelig kan knyttes til det fenomen eller objekt som beskrives: Korrekthet, relevans, fullstendighet Organisatorisk kvalitet» At dataene blitt forstått og brukt korrekt i henhold til formål eller kontekst for bruk: overensstemmelse mellom data og metadata, f eks. inntekt, formue, Symbolsk og politisk kvalitet» At data understøtter de politiske og kulturelle sider ved en organisasjon :, f eks. frambringe statistikker som er positive for en virksomhet (tall om helsekøer, behandlingskapasitet, skolekarakterer ) Kvalitetssikring av data kan bare skje gjennom bruk. Men datakvalitet er samtidig ingen objektiv størrelse Hvordan bygge en infrastruktur av felles grunndata som også styrker etatene Noen erfaringer fra tidligere infrastruktur-bygging Klarlegge hva som er installert base, men samtidig ikke la historia bli et klamp om foten» Lage konverterings (Gateway)-løsninger mellom gamle og nye standarder på noen områder Kombinere topp-styrt med bottom-up tilnærming Balansere standardisering med åpenhet og fleksibilitet» Tro ikke at universelle løsninger kan designes Tillatt litt eksperimentering innenfor gitte rammer» Vi kan bare lære av (egne) feil! God datakvalitet er ikke en objektiv størrelse, men er nært knyttet til organisasjonspraksis, kultur og politikk» La bruk bestemme hva som er god og dårlig datakvalitet FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 27 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 28 7
Hva med de virkelige utfordringene? SKISSE til Felles IKT-arkitektur Hvordan realisere de tekniske løsningene» Er dette bare et stykke godt håndverk (ingeniørarbeid) eller krever det andre tilnærmingsmåter i arbeidet Hvordan sikre god datakvalitet?» Er dette bare spørsmål om gode prosedyrer Hvordan få til gode organisatoriske løsninger» Er dagens organisering den store utfordringen Hvem betaler regninga?» Kostnadene og gevinstene er ofte på ulike steder» Bør alle grunndata være gratis Hva de rettslige spørsmålene» Hvem fastsetter definisjonene for de enkelte dataelementer» Hvor ligger ansvar og myndighet Skal forvaltningens organisering skjules for brukerne? FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 29 FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 30 Verken teknologutviklingen eller forvaltningsutviklingen av er lineære prosesser!! Introduksjon av IKT med bestemt(e) formål Forventede resultater Ikke forventede resultater Dette innebærer både teoretiske og metodiske utforringer Faktisk resultater med ønskede effekter Faktiske resultat med uønskede effekter Ikke forventet resultat, men ønsket effekt Ikke forventet resultat, og med uønsket effekt FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 31 Hva er sammenhengen mellom IT-arkitektur og [informasjonsinfrastruktur]? Infrastrukturer Generelt, bredt formål Ingen start- eller dødsdag Alltid en forhistorie Åpen, deles av alle og tilretteleggende Standardiserte grensesnitt og standard protokoller Delvis utviklet fra bunnen Må utvikles skrittvis (evolusjonært) Ingen har full kontroll» Ofte uventede sideeffekter IT-Arkitektur Ja kan til en hvis grad. Men det er mulig å endre en arkitektur Ja Ja Både ja og Nei (?) Delvis, men prinsippene må ligge fast Ja Mens en IT-arkitektur primært dreier seg om prinsipper, strukturer og relasjoner på et overordnet nivå, vil en infrastruktur også bestå av konkrete komponenter på ulike nivåer, et komplekst samspill mellom heterogene tekniske og organisatoriske løsninger FINF Forelesning 1.11.2007 Arild Jansen, AFIN, UiO 32 8