ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunen som barnehagemyndighet Grue kommune 2017 1
Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Grue kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om tilsynsrapportens struktur... 5 3. Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse på barnehageområdet kartlegging av barnehagene og vurdering av behov for veiledning eller tilsyn... 6 3.1 Rettslig krav... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse på barnehageområdet, gjennomføring av veiledning og tilsyn... 9 4.1 Rettslige krav... 9 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 9 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 10 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 11 5. Tilsynet avsluttes... 11 2
1 Innledning Fylkesmannen i Hedmark har i perioden fra 29.08.2016 til dags dato gjennomført tilsyn med Grue kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har ikke avdekket regelverksbrudd i tilsynet med Grue kommune. Tilsynet avsluttes med den endelige tilsynsrapporten. Når vi i denne rapporten omtaler «kommunen» er det kommunen som barnehagemyndighet det refereres til, dersom annet ikke er nevnt. 3
2 Om tilsynet med Grue kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Rapporten omhandler forhold som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannens tilsyn skal bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren, og tilrettelegge for forbedring. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Grue kommune ble åpnet i brev av 29.08.16. Kommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. I dette tilsynet er det innhentet skriftlig dokumentasjon fra Grue kommune. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført stedlig tilsyn (intervjuer) i kommunen. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: 4 Organisasjonskart for Grue kommune Delegasjonsreglement for Grue kommune Videredelegering fra rådmann Plan for tilsyn med kommunale og private barnehager i Grue kommune (vedtatt 28.06.2010) Varsel om tilsyn (Gromungen barnehage) 2016 Rapport fra tilsyn ved Gromungen barnehage 2016 Varsel om tilsyn ved Solungen barnehage 2014 Rapport fra tilsyn ved Solungen barnehage 2014 Invitasjon til veiledningsmøte for Tjura barnehage, vedrørende utbygging av barnehagen Referat fra møte med Tjura barnehage vedr utbygging Redegjørelse hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning som virkemiddel for å påse regeletterlevelse
Fylkesmannen har i etterkant av det stedlige tilsynet fått tilsendt nytt delegasjonsreglement for Grue kommune, vedtatt av kommunestyret 07.11.2016, samt videredelegering til rådmannen. Det ble gjennomført stedlig tilsyn i Grue kommune den 08.11.2016 med intervju av: Kommunalsjef Anne Berit Gullikstad Styrer Karin B. Holter i Tjura barnehage Styrer Guri Gjermshus i Gromungen barnehage 2.4 Om tilsynsrapportens struktur De rettslige kravene som gjelder for kommunens plikt til å påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven 8, jf. 16, kan deles inn i tre faser. Den første fasen er kommunens kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn. Den andre fasen er kommunens gjennomføring av veiledning og tilsyn. Den tredje fasen er konsekvenser av ulovlige eller uforsvarlige forhold som er avdekket under tilsyn, herunder bruk av reaksjoner. Grue kommune har i tilsynsperioden ikke avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold i tilsyn. Fylkesmannen har derfor ikke hatt grunnlag for å vurdere hvordan kommunen følger opp lovbrudd, og om kommunens reaksjoner er i samsvar med barnehageloven 16 og de krav som følger av forvaltningsretten. Fylkesmannen vil i det følgende vurdere om kommunen oppfyller de rettslige kravene som følger av fase en og to, som nevnt over. 5
3. Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse på barnehageområdet kartlegging av barnehagene og vurdering av behov for veiledning eller tilsyn 3.1 Rettslig krav For at kommunen skal kunne påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven 8, må den ha overordnet kjennskap til barnehageeiers plikter etter barnehageloven. En annen forutsetning for at kommunen skal kunne påse regeletterlevelse, er at den har tilstrekkelig kunnskap om hvordan barnehagene i kommunen etterlever regelverket. Kommunen kan innhente kunnskap om barnehagene gjennom årsplaner og/eller evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og lignende. Rapporteringer fra barnehagene til barnehagemyndigheten kan også inngå i dette arbeidet, samt rapportering fra annen myndighet. Det samme gjelder møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er et tema. Kommunen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver, jf. barnehageloven 8. På bakgrunn av kartleggingen av barnehagene må kommunen ta stilling til i hvilke barnehager risikoen for lovbrudd er størst, innenfor hvilke lovbestemmelser, for deretter å ta stilling til hvor alvorlige konsekvensene av et eventuelt lovbrudd er. Denne kunnskapen må brukes til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn i den enkelte barnehage. For at kommunen skal kunne utføre sin plikt til å påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven 8, må den altså ha definert behovet for å føre tilsyn og veiledning i kommunens barnehager. Kommunen må kunne vise til hvordan den anvender sine virkemidler og hvorfor den har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i 8. Det vil ikke være tilstrekkelig at en kommune kun gjennomfører veiledning, uten å ha foretatt en vurdering og evaluering av om dette er tilstrekkelig til å ivareta kommunens ansvar for å påse regeletterlevelse. Bruken av virkemidler må være forsvarlig. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser I Grue kommune er det tre kommunale og en privat barnehage. Grue kommune har en plan for tilsyn av barnehagene som er utarbeidet i 2010. Det fremgår av tilsynsplanen at alle barnehagene skal ha minst et tilsyn hvert annet år, men spesielle tilfeller eller oppfølgingssaker kan tilsi at det blir oftere. I intervju viste barnehagemyndigheten at den har god oversikt over barnehageeiers oppgaver og ansvar. Barnehagemyndigheten fremsto svært bevisst på hvilke oppgaver den har etter barnehageloven. Styrerne som ble intervjuet er godt kjent med kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet. Det avholdes fagmøter hver måned for styrere fra private og kommunale barnehager. Alle styrerne deltar på disse møtene. Fylkesmannen har fått oversendt referat fra de tre siste møtene. Det er tatt opp ulike tema som blant annet psykososialt miljø i 6
Gruebarnehagen, den kulturelle bæremeis og kompetanseutvikling. Det blir gitt informasjon fra andre instanser. Nytt regelverk innenfor barnehagelovgivningen blir også tatt opp på disse møtene. Fagmøtene har en post for aktuelt i/fra barnehagene. Tjura barnehage i nye lokaler og funn/resultater fra tilsynet med Gromungen barnehage er eksempler på tema som er tatt opp under denne posten. Styrerne som ble intervjuet ga uttrykk for at samarbeidet med kommunen og barnehagene er svært godt. Den private barnehagen er inkludert og deltar på lik linje med de kommunale i saker som ikke ligger til kommunen som barnehageeier. Den private barnehagen deltar også i kommunens utviklingsprosjekter. Barnehagemyndigheten sender skriftlig informasjon til barnehagene ved endringer i regelverket, i tillegg til at det blir tatt opp på fagmøter. Kommunalsjef oppvekst utfører oppgaver knyttet til både rollen som barnehageeier og barnehagemyndighet. Redegjørelse fra kommunen viser at den har gjennomført risiko og sårbarhetsanalyse vedrørende sin egen rolle som både barnehageeier og barnehagemyndighet. Barnehagemyndigheten samarbeider tett med fagperson på økonomi-avdelingen når det gjelder tilskuddsberegning, foreldrebetaling, søskenmoderasjon og andre økonomiske temaer innenfor barnehagelovgivningen. Barnehagemyndigheten jobber med ny plan for tilsyn med barnehagene, og risiko og sårbarhetsanalyser vil inngå som en del av denne planen. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen skal vurdere om kommunen oppfyller de rettslige kravene som følger av barnehageloven 8, ref. punkt 3.1. Etter Fylkesmannens vurdering viser barnehagemyndigheten at den har god oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven. Fylkesmannen har også vurdert om barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene for å vurdere behov for veiledning eller tilsyn. Barnehagesektoren i Grue kommune er oversiktlig, med tre kommunale og en privat barnehage. Barnehagemyndigheten har hyppig og regelmessig kontakt med alle barnehagene i kommunen, gjennom fagmøter, telefonhenvendelser og besøk i barnehagene. Etter vår vurdering er dette gode kilder til kunnskap om den enkelte barnehage. Barnehagemyndigheten har ansvaret for godkjenning av årsmelding og årsregnskap. Dette gir god informasjon, spesielt når det gjelder barnehagenes etterlevelse av reglene som gjelder for pedagogisk bemanning, generell bemanning, areal og foreldrebetaling. Barnehagemyndigheten innhenter årsplaner fra alle barnehagene, og gjør seg kjent med innholdet. Årsplanene sier mye om det pedagogiske arbeidet i barnehagene. 7
Fylkesmannens vurdering er at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til at den kan vurdere behov for veiledning eller tilsyn. Fylkesmannen har vurdert om barnehagemyndigheten bruker denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Fylkesmannen finner det dokumentert at barnehagesektoren i Grue har et tett og godt samarbeid. At skillet mellom kommunen som eier og myndighet ikke alltid er like skarpt i møte med barnehagene, er naturlig. Det er imidlertid avgjørende at kommunen ivaretar habiliteten i rollene som barnehagemyndighet og barnehageeier. Fylkesmannen mener kommunen fremstår som svært bevisst på sin dobbeltrolle, og har tatt viktige grep for å tydeliggjøre dette overfor barnehagene, blant annet ved at kompetanse fra nabokommuner hentes inn ved tilsyn. At kommunen har vurdert risiko og sårbarhet ved kommunens drift og organisering, er også et svært godt utgangspunkt for kommunens arbeid som barnehagemyndighet. I det kontinuerlige arbeidet til barnehagemyndigheten, har vi sett flere eksempler på hvordan kunnskap om barnehagene brukes til å vurdere behov for veiledning eller tilsyn. At kommunen ikke har hatt flere tilsyn i 2016 ser vi er etter en vurdering av at behovet for tilsyn ikke er tilstede siden kommunen prioriterer hyppig veiledning og samarbeid. Fylkesmannen har sett flere eksempler på aktiv og planlagt veiledning, basert på kunnskap om barnehagene. Barnehagemyndigheten er tydelig til stede i forbindelse med utbygging av Tjura barnehage, hvor det ble gitt veiledning knyttet til regelverk. At barnehagens nye lokaler er et tema på fagmøter, viser god bruk av veiledning som et virkemiddel i barnehagemyndighetens arbeid. Det samme ser vi ved at funn og vurderinger etter tilsyn med Gromungen barnehage blir gjennomgått på fagmøter, slik at øvrige barnehager i kommunen kan lære av dette. Valg av tema for tilsyn med Gromungen barnehage var barnehagens fokus på språk og begrepsutvikling, jf. barnehageloven 1 og 2. Etter Fylkesmannens vurdering fremstår valg av tema som målrettet med tanke på risikoområder ved driften. Grue kommune viser gjennom dette tilsynet at tema velges ut ifra behov, og ikke etter standardiserte skjema. Grue kommune har en plan for tilsyn med barnehagene der det fremgår at alle barnehagene skal ha minst et tilsyn hvert annet år. Etter Fylkesmannens vurdering kan regelmessig tilsyn i alle barnehagene, med kompetanse fra nabokommuner, være en viktig sikkerhetsventil i en liten kommune når det gjelder å fange opp mulige regelverksbrudd i barnehagene. I en større kommune med flere barnehager må innsatsen som oftest være mer målrettet for at kommunen skal klare å oppfylle sin plikt med å påse regeletterlevelse. Etter Fylkesmannens oppfatning vil kommunens nye plan for tilsyn, med ROS analyser, slik det ble skissert i intervju bidra til spisse kommunens veilednings og tilsynsvirksomhet ytterligere. Samlet sett finner Fylkesmannen det tilstrekkelig sannsynliggjort at kommunen bruker kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning eller tilsyn. Det er videre Fylkesmannens vurdering at kommunens valg av virkemidler er forsvarlig. 8
3.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av drøftelsene i punkt 3.3 er det Fylkesmannens vurdering at Grue kommune gjennom kunnskap om barnehagene, gjennomfører risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn, jf. barnehageloven 8 første ledd. 4. Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse på barnehageområdet, gjennomføring av veiledning og tilsyn 4.1 Rettslige krav Etter barnehageloven 8 og 16 kan kommunen gi veiledning og/eller føre tilsyn med barnehagene. For å påse regeletterlevelse må kommunen gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger. Kommunen må gjennomføre tilsyn og veiledning på en måte som gjør tilsynet egnet til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage, jf. barnehageloven 8. Dette forutsetter at kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget. Særlig om tilsyn Tilsyn er kontroll av om barnehageeierne oppfyller eierpliktene i barnehageloven. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet, jf. barnehageloven 16, og må følge de regler som følger av forvaltningsretten. I motsetning til veiledning, kan tilsyn gjennomføres mot barnehageeiernes vilje. Kommunen må innhente informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeierne oppfyller barnehageloven. Dette innebærer at kommunen må ha et riktig og fullstendig informasjonsgrunnlag for å gjøre riktige vurderinger av om det foreligger uforsvarlige eller ulovlige forhold på barnehagenivå. Dette er nødvendig for å påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven 8. For å påse regeletterlevelse med tilsyn som virkemiddel, må kommunen konkludere på om barnehagens praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. Det er videre nødvendig at barnehagemyndigheten formidler sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om det er avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke. Dette følger også av de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Grue kommune har i årene 2014-2016 gjennomført to stedlige tilsyn i kommunen. I begge tilsynene hentet barnehagemyndigheten inn kompetanse fra nabokommuner. Grue kommune har ikke avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold i noen av disse tilsynene. Tilsynet med Solungen barnehage skiller seg fra tilsynet med Gromungen barnehage ved at barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner går tydelig frem i rapporten etter tilsyn med Gromungen barnehage. 9
De gjennomførte tilsynene er varslet på forhånd og barnehagen får vite hvilke lovkrav som skal kontrolleres. I stedlige tilsyn intervjuer barnehagemyndigheten styrer, pedagogisk leder og representant fra foreldrerådet. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen skal vurdere om kommunen oppfyller de rettslige kravene som følger av barnehageloven 8, jf. 16 ref. punkt 4.1. Fylkesmannen har ikke sett eksempler på at barnehagemyndigheten har innhentet kunnskap om barnehagene uten at denne har blitt fulgt opp, enten ved tilsyn eller veiledning. Det er derfor Fylkesmannens vurdering at kommunen gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med det behovet som er kartlagt. Fylkesmannen har vurdert om barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av barnehageloven. Dette er en forutsetning for at kommunen skal oppfylle sin plikt til å påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen har sett på kommunens lovforståelse av enkeltbestemmelser i barnehageloven på bakgrunn av skriftlig dokumentasjon og opplysninger på intervju. Kommunens veiledning skjer hovedsakelig muntlig, men ut ifra den dokumentasjonen vi har fått, ser veiledningen ut til å være basert på riktig lovforståelse. Fylkesmannen har videre sett på kommunens rapporter etter tilsyn med Solungen barnehage (2014) og Gromungen barnehage (2016). Tilsynet med Solungen barnehage har tema knyttet opp mot bestemmelser i barnehageloven, men barnehagemyndigheten viser ikke til hvilke rettslige krav som er utledet av disse bestemmelsene. Det er derfor vanskelig for Fylkesmannen å vurdere om barnehagemyndighetens tilsyn er basert på korrekt lovforståelse eller ikke. Dette kommer klarere frem i tilsynet med Gromungen barnehage. Tema for tilsyn er barnehageloven 1 og 2. Disse bestemmelsene dekker et stort område, og barnehagemyndigheten viser god lovforståelse ved at tilsynet er avgrenset til språk og begrepsutvikling, konkretisert gjennom tre problemstillinger. Det er Fylkesmannens vurdering at tilsynet med Gromungen representerer barnehagemyndighetens arbeid i dag. Vi vurderer det derfor som sannsynlig at barnehagemyndigheten i kommende tilsyn vil vise til innholdet i lovbestemmelsene som den fører tilsyn med. Fylkesmannens vurdering er at kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget. Fylkesmannen har vurdert om kommunen innhenter tilstrekkelig dokumentasjon i tilsyn til at den kan ta stilling til lovlighet. Barnehagemyndigheten har klart for seg hvilke lovbestemmelser den skal føre tilsyn med, dette ser vi av varsel om tilsyn med Solungen barnehage og Gromungen barnehage. Kommunen ber om dokumentasjon som er egnet til å belyse disse temaene, i tillegg til at kommunen gjennom stedlig tilsyn har intervjuet sentrale personer tilknyttet barnehagen. Det er følgelig Fylkesmannens vurdering at kommunen innhenter tilstrekkelig dokumentasjon i tilsyn til at den kan ta stilling til lovlighet. 10
Fylkesmannen har sett på om barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. Etter tilsynet med Solungen barnehage er det ingen vurderinger eller konklusjoner, annet enn at det ikke er registrert avvik. Etter tilsynet med Gromungen barnehage fremgår kommunens vurderinger og konklusjon uttrykkelig. Det er tydelig hvilken informasjon kommunen baserer seg på i tilsynet, og denne informasjonen knyttes opp mot regelverket. Barnehagemyndigheten konkluderer med at barnehagen driver lovlig innenfor de temaene som den har vurdert. Fylkesmannens mener derfor at tilsynet med Gromungen barnehage er gjennomført i tråd med barnehageloven 16, og at kommunen dermed påser regeletterlevelse. Vi anser det som sannsynlig at slik gjennomføring er praksis i kommunen i dag, selv om kommunen hadde en annen fremgangsmåte i tilsyn med Solungen barnehage i 2014. Fylkesmannens vurdering er at barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. Fylkesmannen har også vurdert og sett at kommunens vurderinger og konklusjoner i tilsynet er formidlet skriftlig til barnehageeier. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannens konklusjon er at Grue kommune gjennomfører tilsyn og veiledning på en slik måte at det er egnet til å påse regeletterlevelse i barnehagene, jf. barnehageloven 8, jf. 16. 5. Tilsynet avsluttes Som det fremgår av kapitlene 3 til 4 ovenfor har ikke Fylkesmannen i Hedmark avdekket regelverksbrudd i Grue kommune. Grue kommune som barnehagemyndighet påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Tilsynet anses med dette som avsluttet. Grue kommune har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Hamar 31.01.17 Kai Arne Lien Gjertrud Aas Moen Synne Skaug 11