NOU Norges offentlige utredninger 2004: 1

NOU Norges offentlige utredninger 2004: 1 Bærekraftig pensjon for framtida Utredning fra en kommisjon oppnevnt ved kongelig resolusjon 30. mars 2001. Avgitt til Finansdepartementet og Sosialdepartementet 13. januar 2004. Statens Forvaltningstjeneste statens trykning Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning Oslo 2004

ISSN 0333-2306 ISBN 82-583-0754-1 GAN Grafisk AS, Oslo

Til Finansdepartementet og Sosialdepartementet Regjeringen Stoltenberg oppnevnte ved kongelig resolusjon av 30. mars 2001 en kommisjon for å avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Pensjonskommisjonen la fram en foreløpig rapport om mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet den 4. september 2002. Pensjonskommisjonen legger med dette fram sin endelige innstilling. Oslo 13. januar 2004 Sigbjørn Johnsen leder Eva Birkeland Terje Johansen Rigmor Kofoed-Larsen Sverre Myrli Hilde Olsen Trond Reinertsen Asbjørn Rødseth Endre Skjørestad Hill-Marta Solberg Ketil Anton Stene Henriette Westhrin Inger-Marie Ytterhorn Bjørn Halvorsen (Sekretariatsleder) Tomas Berg Arne Magnus Christensen Hege G. Eliassen Jan Kristensen Frank Myhre Anita M. Sivertsen Arent Skjæveland Lars Wahl

NOU 2002:? 4 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner

Innhold 1 Sammendrag og tilrådinger... 9 1.1 Innledning og bakgrunn... 9 1.2 Hovedkonklusjoner... 11 1.3 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet (kapittel 3)... 14 1.4 Pensjonspolitiske utfordringer (kapittel 4)... 17 1.5 Mål og prinsipper (kapittel 5)... 18 1.6 Strategier for et bærekraftig pensjonssystem (kapittel 6)... 19 1.7 (kapittel 7)... 22 1.8 Andre pensjonsmodeller (kapittel 8).. 24 1.9 Pensjonsalder og fleksibel pensjonering (kapittel 9)... 27 1.10 Fondering av folketrygden (kapittel 10)... 29 1.11 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold (kapittel 11)... 33 1.12 Om uførepensjon og etterlattepensjon i folketrygden (kapittel 12)... 34 1.13 Om innfasing, overgangsordninger og administrative konsekvenser (kapittel 13)... 36 2 Mandat, sammensetning og arbeid... 38 2.1 Pensjonskommisjonens mandat... 38 2.2 Pensjonskommisjonens sammensetning... 38 2.3 Pensjonskommisjonens arbeid... 39 2.4 Foreløpig rapport fra Pensjonskommisjonen... 40 2.5 Reaksjoner på den foreløpige rapporten... 41 2.5.1 Nasjonalbudsjettet 2003... 41 2.5.2 Andre innspill... 42 2.6 Innretning og avgrensning av arbeidet med sluttrapporten... 43 3 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet... 45 3.1 Innledning og sammendrag... 45 3.2 Utviklingen i offentlige finanser på lang sikt... 46 3.2.1 Langsiktige makroøkonomiske framskrivinger... 46 3.2.2 Generasjonsregnskap... 49 3.2.3 Utviklingen i Norge sammenliknet med andre land... 49 3.3 Befolkningsutviklingen... 51 3.3.1 Forutsetninger... 51 3.3.2 Resultater...55 3.4 Arbeidsstyrken...56 3.5 Pensjonsutgiftene...59 3.5.1 Antall pensjonister...59 3.5.2 Gjennomsnittlig pensjon...60 3.5.3 Pensjonsutgifter...61 3.5.4 Pensjonsutgifter som andel av pensjonsgivende inntekt...61 3.6 Pensjoner for menn og kvinner...62 3.6.1 Antall pensjonister...62 3.6.2 Gjennomsnittlig pensjon...62 4 Pensjonspolitiske utfordringer...66 4.1 Innledning og sammenfatning...66 4.2 Pensjonssystemets hovedstruktur...67 4.2.1 Folketrygden...67 4.2.2 Tjenestepensjoner...67 4.2.3 Individuelle pensjonsordninger...68 4.2.4 Fleksibilitet i pensjonssystemet...68 4.3 Folketrygdens konstruksjon og utvikling...69 4.3.1 Betydningen av folketrygdens regelverksutvikling fra 1967 og fram til i dag...69 4.3.2 Betydningen av grunnbeløpsutviklingen...70 4.3.3 Nærmere om minstepensjon...71 4.3.4 Fordelingsvirkningene av folketrygdens pensjonssystem i et livsinntektsperspektiv...72 4.3.5 Målet om 2/3 kompensasjonsgrad...75 4.4 Supplerende pensjonsordninger...75 4.4.1 Innledning...75 4.4.2 Ytelsespensjon og innskuddspensjon.76 4.4.3 Offentlig tjenestepensjon og foretakspensjon...76 4.4.4 Samordning med folketrygden...78 4.5 Pensjonistenes inntekts- og formuesforhold...79 4.5.1 Innledning...79 4.5.2 Alderspensjonister...79 4.5.3 Uførepensjonister...81 4.5.4 AFP-pensjonister...82 4.5.5 Etterlattepensjonister...82 4.6 Endringer i familiemønsteret...83 4.6.1 Innledning...83 4.6.2 Differensiert grunnsikring...84 4.6.3 Etterlattepensjon...84 4.6.4 Deling av pensjonsrettigheter...85 4.7 Fleksibilitet i pensjonssystemet...85 4.8 Tillit til pensjonssystemet...87

6 4.9 Pensjonssystemets kompleksitet...89 7.4.1 7.4.2 5 Mål og prinsipper...90 7.5 5.1 Innledning og sammenfatning...90 5.2 Hovedformål og generelle krav...91 7.6 5.3 Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem...92 7.6.1 5.4 Statlig grunnsikring...94 7.6.2 5.5 Standardsikring i forhold 7.6.3 til tidligere arbeidsinntekt...95 7.6.4 5.6 Individ- eller 7.6.5 husholdsbasert pensjon?...98 5.7 Verdisikring av pensjoner 8 og pensjonsopptjening...99 8.1 5.8 Pensjonsalder og fleksibel 8.2 pensjonering...100 5.9 Supplerende pensjoner 8.2.1 i arbeidsforhold...102 8.2.2 8.2.3 6 Strategier for et bærekraftig pensjonssystem...103 8.2.4 6.1 Innledning og sammendrag...103 8.2.5 6.2 Hvor store bør 8.2.6 pensjonsutgiftene være?...104 8.3 6.3 Hovedtrekk ved pensjonsreformer i andre land...107 8.3.1 6.4 Pensjonsalder, delingstall 8.3.2 og livsløpsbasering...109 8.3.3 6.4.1 Virkninger av delingstall på pensjonsytelser 8.3.4 og pensjoneringsalder...110 6.4.2 Garantipensjon, delingstall 8.3.5 og indeksering...111 8.4 6.4.3 Om delingstall og fleksibel pensjonering...112 8.4.1 6.4.4 Institusjonell ramme og forholdet 8.4.2 til supplerende pensjonsordninger...113 8.4.3 6.4.5 Livsløpsbasert opptjening...113 6.5 Verdisikring av pensjoner...114 8.5 6.6 Andre tiltak for å sikre folketrygdens bærekraft...115 8.6 7...118 7.1 Innledning og sammendrag...118 9 7.2 Utformingen av modernisert folketrygd...120 9.1 7.2.1 Standardsikring...120 9.2 7.2.2 Grunnsikring...122 7.2.3 Fleksibel pensjonering...124 7.2.4 Delingstall...124 9.2.1 7.2.5 Verdisikring...125 9.2.2 7.2.6 Innfasing og forholdet til uføreog etterlattepensjon 125 9.2.3 7.3 Økonomiske virkninger...126 9.3 7.4 Fordelingsvirkninger...131 Typeeksempler... 131 Beregninger på MOSART... 133 Et klarere individuelt eierskap til folketrygden... 138 Kort om pensjonssystemene i andre nordiske land... 142 Grunnsikring... 142 Inntektspensjon... 143 Omsorgsopptjening...144 Verdisikring... 144 Delingstall... 145 Andre pensjonsmodeller... 146 Innledning og sammendrag... 146 Lik folketrygdpensjon til alle pensjonister... 147 Innledning og vurdering... 147 Hovedtrekk i modellen... 148 Obligatorisk eller frivillig standardsikring... 148 Supplerende ordninger... 150 Økonomiske virkninger... 151 Innfasing og overgangsordning... 152 Universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden... 152 Innledning... 152 Hovedtrekk ved modellen... 153 Sammenlikning med dagens pensjonssystem... 153 Sammenlikning med modernisert folketrygd... 154 Vurdering... 156 Livsløpsbasert og fleksibel folketrygdpensjon... 156 Innledning og vurdering... 156 Hovedtrekk ved modellen... 157 Fordelingsvirkninger av en livsløpsbasert folketrygd... 158 Særmerknad fra kommisjonens medlem Inger-Marie Ytterhorn... 159 Særmerknad fra kommisjonens medlem Henriette Westhrin... 164 Pensjonsalder og fleksibel pensjonering... 170 Innledning og sammenfatning... 170 Om yrkesdeltakelse blant eldre, pensjoneringsmønster og utvikling i pensjoneringsalder... 172 Yrkesdeltakelse blant eldre... 172 Hovedtrekk i pensjoneringsmønsteret... 172 Utviklingen i pensjoneringsalder... 177 NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering... 181

7 9.3.1 Innledning... 181 9.3.2 Et framtidig fleksibelt pensjonssystem innenfor folketrygden... 181 9.3.3 Strakstiltak for å demme opp om tiltakende tidligpensjonering... 182 9.3.4 Oppfølging av anbefalingene i NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering... 183 9.4 Sentrale avveiinger... 184 9.4.1 Innledning... 184 9.4.2 Hvorfor fleksibel folketrygd?... 185 9.4.3 Om omfanget av fleksibel pensjonering... 185 9.4.4 Om pensjonsnivå og kostnader... 187 9.5 Fleksibilitet i modernisert folketrygd... 188 9.5.1 Pensjonsnivå og avgangstidspunkt... 188 9.5.2 Alternativ justering av den årlige pensjonen... 191 9.5.3 Arbeid og pensjon... 194 9.5.4 Supplerende pensjoner... 195 9.5.5 Forholdet til uførepensjonsordningen... 196 9.5.6 Forholdet til ordningen med avtalefestet pensjon og supplerende tjenestepensjoner... 196 9.6 En overgangsordning for personer med mange yrkesaktive år... 197 9.7 Fleksibilitet i alternativet med lik, statlig basispensjon... 198 9.8 Fleksibilitet i modellen med universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden... 199 9.9 Arbeidsgivers rolle... 200 9.10 Overgang til en fleksibel folketrygd. 200 10 Fondering av folketrygden... 201 10.1 Innledning og sammenfatning... 201 10.2 Hvorfor fondering?... 204 10.3 Virkninger av reell fondering... 205 10.4 Ulike former for risiko i pensjonssystemer... 206 10.5 Folketrygdens pensjonsforpliktelser 208 10.6 Et statlig pensjonsfond... 211 10.6.1 Et bredt eller snevert pensjonsfond?... 212 10.6.2 Vil fondering gjøre det lettere å føre en bærekraftig økonomisk politikk?... 214 10.6.3 Vil fondering begrense handlefriheten i den økonomiske politikken?... 214 10.7 Modeller for et statlig pensjonsfond. 215 10.7.1 Moland-utvalget... 215 10.7.2 Omtalen av pensjonsfond i den 10.8 10.8.1 10.8.2 10.9 10.9.1 10.9.2 10.9.3 10.10 10.11 10.12 10.12.1 10.12.2 10.12.3 10.12.4 11 11.1 11.2 11.2.1 11.2.2 11.2.3 11.3 11.3.1 11.3.2 11.3.3 11.3.4 foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjone...219 Håndtering av risiko i et statlig ytelsesbasert pensjonssystem med fondering...222 Hovedtrekk...222 Nærmere om de forsikringstekniske beregningene...224 Har vi råd til å fondere økningen i pensjonsforpliktelsene?...225 Virkningen av et forsikringsbasert pensjonsfond for de regnskapsmessige pensjonsutgiftene og pensjonsfondet...225 Virkningene for statsbudsjettet inkludert Petroleumsfondet...227 Oppsummering...227 Institusjonell organisering, kapitalforvaltning og forholdet til pengepolitikken...229 Vurdering av de ulike fondsmodellene...230 Individuelle pensjonskonti med investeringsvalg...233 Innledning...233 Nærmere om utformingen av et system med individuelle pensjonskonti med investeringsvalg...234 Om virkninger på det norske kapitalmarkedet...239 Vurderinger...241 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjoner...246 Innledning og sammendrag...246 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold...247 Omfanget av supplerende pensjonsordninger...247 Nærmere om utformingen av supplerende ordninger med skattefavorisering...250 Forvaltningen av pensjonsmidler...252 Tjenestepensjoner i offentlig sektor..252 Forholdet mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjoner...252 Nærmere om samordning...253 Hvorfor nettoordninger i offentlig sektor?...259 Alternative nettoordninger i offentlig virksomhet....260

8 11.3.5 Indeksering og delingstall...261 12.3 Pensjon til etterlatte... 289 11.3.6 Fleksibilitet og 85-årsregelen...261 12.3.1 Innledning... 289 11.3.7 Forholdet til de ansattes 12.3.2 Barnepensjon og etterlattepensjon organisasjoner...262 til gjenlevende under 67 år... 289 11.3.8 Pensjonsordningene for statsråder, 12.3.3 Avledet pensjon til gjenlevende stortingsrepresentanter m.v...262 ektefelle med egen pensjon... 291 11.3.9 Finansiering og fondering av Statens 12.4 Deling av pensjonsrettigheter... 291 Pensjonskasse...263 12.4.1 Innledning... 291 11.4 Supplerende pensjoner etter 12.4.2 Tidligere behandling av spørsmålet lov om foretakspensjon om deling av pensjonsrettigheter... 293 og lov om innskuddspensjon 12.4.3 Deling av pensjonsrettigheter i arbeidsforhold...265 i det reformerte svenske 11.4.1 Innledning...265 pensjonssystemet... 294 11.4.2 Foretakspensjon...266 12.4.4 Deling av pensjonsrettigheter 11.4.3 Innskuddspensjon...266 i modernisert folketrygd... 294 11.4.4 Mulige tiltak for å øke omfanget av private pensjonsordninger 267 13 Innfasing 11.4.5 Kommisjonens vurderinger...272 og overgangsordninger... 297 11.5 Individuelle pensjonsordninger...275 13.1 Innledning og sammendrag... 297 11.6 Andre spørsmål...276 13.2 Overgangsordninger... 298 11.6.1 Mobilitet og medregning av 13.3 Vern av opptjente rettigheter... 300 opptjent pensjon...276 13.4 Forholdet til nye rettigheter... 302 11.6.2 Særaldersgrenser...277 13.5 Forholdet til regulering 11.6.3 Opptjeningstid...278 av pensjoner... 302 11.7 Oversikt over arbeidspensjoner 13.6 Forholdet til offentlige i andre nordiske land...279 tjenestepensjoner... 303 13.7 Administrative konsekvenser... 304 12 Forholdet til folketrygdens uførepensjon Vedlegg og etterlattepensjon...281 1 Kort om pensjonssystemet i Norge... 306 12.1 Innledning og sammendrag...281 2 Konsekvenser av fondering 12.2 Uførepensjon...282 av pensjoner for pengepolitikken... 314 12.2.1 Innledning...282 3 Diskusjon av en 12.2.2 Sammenhengen mellom arbeidspensjonsordning... 317 alders- og uførepensjonssystemet 4 Yrkesdeltakelse, i dagens folketrygd...283 pensjoneringsatferd 12.2.3 Nye beregningsregler for og økonomiske insentiver... 324 rehabiliteringspenger 5 Omlegning av pensjonssystemet og attføringspenger...284 overgangsordninger 12.2.4 Tidsbegrenset uførestønad...284 og forholdet til Grunnloven... 325 12.2.5 Omlegging av den svenske 6 Folketrygdens pensjonssystem: førtidspensjonsordningen Tillit, tilfredshet og politiske (uførepensjon)...284 holdninger... 335 12.2.6 Konsekvenser for uførepensjon 7 Korfor obligatorisk pensjon?... 348 ved et nytt alderspensjonssystem 8 Makroøkonomiske virkninger i Norge...285 av endringer i pensjonssystemet... 389 Nettsted for pensjonsreformen: www.pensjonsreform.no

NOU 2004: 1 9 Kapittel 1 Kapittel 1 Sammendrag og tilrådinger 1.1 Innledning og bakgrunn Grunnlaget for vår felles velferd er arbeid og de inntekter dette gir oss. Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs. Målt som andel av landets samlede formue er den 15 ganger høyere enn oljeformuen, både den som er tatt opp og plassert i Petroleumsfondet og de gjenværende reservene under havbunnen i Nordsjøen. Vi må derfor innrette oss slik at den samlede verdien av arbeid kan øke i årene fremover. Vi må innrette oss slik at færre stenges ute eller støtes ut av arbeidslivet. Arbeidslivet må legges til rette slik at flere eldre som ønsker det, får fortsette i inntektsgivende arbeid. Eldre mennesker er en stor ressurs for samfunnet, og det blir viktig i årene framover å mobilisere den arbeidskraft som ligger hos eldre. Det samme gjelder arbeidsløse, funksjonshemmede og mennesker med helseproblemer av ulike slag. Det må arbeides systematisk for å få folk tilbake til arbeidslivet etter langvarig sykdom eller annet langvarig fravær fra arbeidslivet. Det er viktig å bygge opp under arbeidslinjen i arbeids- og sosialpolitikken. Mange er uten arbeid og andre har mindre arbeid enn de ønsker. Ufrivillig deltidsarbeid bør også reduseres. For noen vil kombinasjon av tr ygd og arbeid være det beste. Ny teknologi og økt produktivitet vil også øke verdien av arbeid. Arbeidspolitikken og næringspolitikken må føres i et nært samspill mellom næringsliv, organisasjoner og myndigheter. Dersom vi mislykkes i dette arbeidet, vil det bli svært krevende og vanskelig å finansiere både pensjonene og velferden i framtida. Folketrygden er det viktigste elementet i det samlede pensjonssystemet i Norge. Det skal den fortsatt være. Pensjonskommisjonen har som hovedmål å legge til rette for at vi skal ta vare på folketr ygden slik at den fortsatt skal gi alle innbyggere økonomisk og sosial tr ygghet i alderdommen, ved varig uførhet eller hvis forsørger faller fra. Det forutsetter at den er økonomisk bærekraftig. Folketrygden bør derfor ikke love mer enn den kan holde i det lange løp. Folketr ygden må inngå i en helhet som også omfatter arbeidsmarkedsbaserte og individuelle pensjonsordninger. Både offentlige og private pensjonsordninger må finansieres. Dette skjer først og fremst gjennom å skattlegge bedrifter og personer, og ved at de samme betaler premier og innskudd til supplerende ordninger. Skatte- og betalingsevnen styrkes når det går godt i økonomien og i næringslivet. Men et høyt og stigende skattenivå kan gjøre produksjonen for kostbar og der ved undergrave vår økonomiske trygghet og velferd. Vår velferdsmodell bygger på et solidarisk fellesskap mellom grupper og generasjoner, der vi stiller opp for hverandre ved ulike hendelser og faser i livet. Den sterke økningen i antallet eldre i årene framover setter denne modellen under press. Finansieringen av pensjonene og bevilgningene til helse og omsorg for eldre vil kreve en stadig større andel av landets verdiskaping. Derfor må spørsmålet om pensjonene settes inn i en samfunnsmessig og økonomisk helhet. Det blir nødvendig å innrette seg slik at det ikke oppstår en konflikt mellom generasjonene om fordelingen av goder og byrder til viktige formål i samfunnet. En langsiktig og helhetlig økonomisk politikk som bygger opp under vekstmulighetene i økonomien, vil gjøre det lettere å møte utfordringene knyttet til finansieringen av velferden. Forvaltningen og bruken av den store formuen vi nå bygger opp gjennom Petroleumsfondet, blir en viktig del av en slik langsiktig politikk. Pensjonssystemet skal vare over lang tid, og det må være mest mulig forutsigbart og gi trygghet flere tiår frem i tid. Det må være mest mulig robust mot svingninger i økonomien og endringer i arbeidslivet og befolkningens levealder. Pensjonssystemet må også virke sammen med og bygge opp under andre deler av politikken. Pensjonssystemet kan i en viss utstrekning rette opp i skjevheter som kommer av forhold i arbeidslivet. Spørsmål om utstøting fra arbeidslivet og inn

10 NOU 2004: 1 Kapittel 1 tektsforskjeller i arbeidslivet må likevel først og fremst finne sin løsning gjennom inntekts- og sysselsettingspolitikken og på den enkelte arbeidsplass. Samspillet mellom pensjonssystemet og sysselsettingspolitikken må bygge opp under arbeidslinjen. Dette er hovedbegrunnelsen for at et bredt flertall i kommisjonen foreslår en modernisert folketrygd som sikter mot å få en bedre balanse mellom arbeid og pensjon. Pensjon må kunne opptjenes så lenge en har arbeidsinntekt opp til en fyller 70 år, og i framtida enda lengre. Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen mener at folketr ygden fortsatt skal bygge både på et fordelingsprinsipp og et forsikringsprinsipp. En garantipensjon skal sikre alle en grunnytelse uavhengig av tidligere inntekt, mens standardsikringen skal gjenspeile inntekten som yrkesaktiv. Pensjonskommisjonens flertallsforslag innebærer totalt sett at det blir bedre samsvar mellom inntekt og pensjon enn i dagens ordning. Likevel er proporsjonaliteten i systemet svakere enn i den opprinnelige folketr ygden av 1967. Hovedgrunnen til dette er at grunnytelsens andel av den totale pensjonen nå er langt høyere enn den var i 1967. Ut fra fordelingshensyn er det viktig at grunnsikringen videreføres i et nytt system. Folketrygden gir økonomisk og sosial trygghet for alle innbyggere, og den har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Det vesentlig nye med folketr ygden i 1967 var at alle yrkesaktive skulle tjene opp en pensjon som sto i forhold til inntekten som yrkesaktiv, samtidig som alle pensjonister skulle være sikret en viss grunnleggende tr ygghet for inntekt uansett tidligere arbeidsinntekt. Folketrygdens pensjonssystem har utviklet seg i retning av et flatere system enn det man tok sikte på da den ble innført i 1967. Minstepensjonen har blitt økt langt mer enn tilleggspensjonen. Kompensasjonsgraden for en gjennomsnittlønn er blitt noe lavere enn planlagt for enslige pensjonister, men høyere enn planlagt for par med en inntekt. Sammenhengen mellom innbetalinger og ytelser er svak og svekket over tid. Tr ygde- og arbeidsgiveravgiftene har preg av å være generell skatt, uten noen sammenheng med opptjente pensjonsrettigheter. Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring. Arbeidsmarkedet og arbeidstilknytningen endres. Den enkeltes arbeidstilknytning preges i mindre grad av livslang tilknytning til ett og samme foretak eller type arbeid. Skifte av jobb og arbeidstilknytning blir mer vanlig, både mellom offentlig og privat sektor og innenfor hver av sektorene. Det blir også mer vanlig med arbeidsopphold i andre land; både nordmenn i utlandet og utlendinger og innvandrere med arbeid i Norge. Dette krever pensjonsordninger som er fleksible og der en enkelt kan legge sammen pensjonsopptjening fra ulike arbeidsforhold. Stigende levealder gjør det viktig at eldre som ønsker og har helse til det, kan fortsette i arbeid, eventuelt trappe gradvis ned på arbeidsinnsatsen. Både pensjonssystemet og arbeidslivet bør legge bedre til rette for dette. Velstandsutviklingen fører også med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre tid som pensjonist. Dette taler for et mer fleksibelt pensjonssystem for alle yrkesaktive. Utfordringene knyttet til å lage et godt pensjonssystem og å sette i verk tiltak for å møte den sterke veksten i pensjonsutgiftene i tiårene framover deler vi med andre vestlige land. Bakgrunnen er særlig aldringen i befolkningen. Aldringen av befolkningen skyldes at fødselstallene ligger lavere enn de gjorde fram til 1960 tallet, samtidig som levealderen øker. I de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå anslås den forventede gjenstående levealderen for en 67-åring å øke fra om lag 17 år i dag til 22 år i 2050. Den tilsvarende gjenstående levetiden da pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973 var 14 år. Det er selvsagt positivt at vi lever lengre, men det betyr også at perioden med alderspensjon fra folketr ygden kan bli mer enn 50 prosent lenger i 2050 enn da den nåværende pensjonsalderen ble vedtatt. De utfordringene som dette reiser for pensjonssystemet, forsterkes av at pensjonene i folketrygden vil fortsette å stige sammenliknet med lønnsnivået som følge av at flere av pensjonistene får opptjent høyere pensjonsrettigheter. I tillegg er det mer utbredt tidlig pensjonering gjennom uførepensjon, avtalefestet pensjon og andre førtidspensjonsordninger. På den annen side vil høyere pensjoner gi høyere skatteinntekter og betalingsevne. Aldringen i befolkningen og tiltakende førtidspensjonering gjør det desto viktigere å opprettholde en høy arbeidsstyrke. Her har Norge et godt utgangspunkt sammenliknet med resten av Europa, spesielt som følge av at yrkesdeltakelsen blant kvinner er høy og har fortsatt å øke. Yrkesdeltakelsen blant eldre ligger også på et høyt nivå sammenliknet med andre land. Hvis en tar med uførepensjon i alle aldersgrupper og avtalefestet pensjon (AFP), er for ventet pensjoneringsalder i Norge om lag 61 år, dvs. 6 år lavere enn den for

NOU 2004: 1 11 Kapittel 1 melle pensjonsalderen i folketr ygden. Det har vært en nedgang i løpet av 1990-årene, men en viss øking igjen etter 1998. Det skyldes noe lavere tilgang til uførepensjon, samtidig som antall på rehabilitering og attføring har økt. Hvordan vi kan legge til rette for en høy og stigende yrkesdeltaking blant eldre har vært et viktig spørsmål for kommisjonen. Kombinasjonen av en sterk økning i antall pensjonister og svak vekst i arbeidsstyrken vil føre til at forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister avtar. Framskrivingene viser at mens det i 2001 var om lag 2,7 personer i arbeidsstyrken pr. pensjonist, vil dette forholdstallet gå ned til 1,6 personer i arbeidsstyrken pr. pensjonist i 2050. Det anslås en reell dobling av pensjonsutgiftene i folketr ygden fram mot 2050. Det er da regnet med dagens regler og parallell utvikling i lønninger og grunnbeløp. Alderssammensetningen i Norge blir ikke spesielt problematisk sammenlignet med andre land, og yrkesdeltakingen er relativt høy. I utgangspunktet er folketrygdens utgifter til alderspensjon relativt lave i Norge sammenlignet med tilsvarende utgifter i andre land. Utgiftene ventes imidlertid å øke mer enn i andre vestlige land. Mange andre land har satt i verk eller vedtatt reformer i sine pensjonssystemer som over tid demper veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. Slike reformer omfatter bl.a. strategier for å øke yrkesdeltakingen og den reelle pensjoneringsalderen, redusere de offentlige pensjonene og skape bedre sammenheng mellom innbetaling og pensjon. Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betydelige midler til Statens petroleumsfond, og i beregningene er det lagt til grunn at Statens petroleumsfond vil fortsette å vokse i årene framover. Dette vil gjøre det noe lettere å møte den sterke veksten i pensjonsutbetalingene på lengre sikt. Beregninger i Nasjonalbudsjettet 2004 viser imidlertid at økningen i avkastningen av Petroleumsfondet trolig bare vil kunne dekke en relativt liten del av den anslåtte økningen i pensjonsutbetalingene som følger av dagens regelverk i folketr ygden. Resten av økningen vil før eller senere måtte dekkes inn på andre måter, og hvordan dette bør skje har vært et viktig tema for Pensjonskommisjonen. En del av dette vil måtte skje ved at det gjennomføres tiltak som bidrar til å begrense veksten i pensjonsutbetalingene sammenliknet med dagens system. Ellers blir det neppe nok igjen til å dekke andre sentrale behov knyttet til helse, omsorg, utdanning og andre viktige fellesoppgaver framover. Både ut fra hensynet til å holde en høy arbeidsstyrke, og hensynet til inntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskelig at så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgiftene kommer gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Jo lenger en kan komme på dette området, jo mindre behov vil det være for tiltak som innebærer reduksjon i pensjonene eller økt beskatning. Pensjonsordningene i folketrygden har to sentrale siktemål. For det første skal de sikre alle enn viss minstepensjon uansett tidligere inntekt. Dette er en del av det felles ansvar vi har for å motvirke fattigdom og ta vare på alle i samfunnet. For det andre skal alderspensjonen sikre at det er en rimelig sammenheng mellom den inntekt man har hatt som yrkesaktiv og den inntekt man får som pensjonist. Sammenhengen bør være slik at man får høyere pensjon jo lenger man har vært i arbeid. Det er også viktig at reglene i folketr ygden er enkle å forstå, slik at man både gjennom yrkeskarrieren og pensjonisttilværelsen vet hva man har opptjent og omtrent hva man kan vente å få utbetalt i pensjon. 1.2 Hovedkonklusjoner Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle unntatt Ytterhorn, har samlet seg om hovedkonklusjonene som er listet opp nedenfor. Kommisjonens medlem Westhrin slutter seg ikke til punktene 1 og 2 nedenfor. 1. En modernisert folketrygd med en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. Det foreslås en pensjonsopptjening som svarer til 1,25 pst. av arbeidsinntekten hvert år. Det gir en kompensasjonsgrad i folketr ygden på 54 pst. av den gjennomsnittlige lønnsinntekten før skatt ved 43 års opptjening. Opptjening i 43 år kan for eksempel innebære at man går ut i arbeid som 24-åring og går av med pensjon når man er 67 år. Det foreslås en øvre grense for årlig inntekt som gir grunnlag for pensjonsopptjening på 8 ganger grunnbeløpet i folketr ygden (for tiden ca 455 000 kroner). 2. Grunnsikring ved garantipensjon. Alle garanteres en pensjon fra folketr ygden tilsvarende dagens nivå på minstepensjonen, uansett tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Det foreslås en gradvis avtrapping av garantipensjonen mot opptjent pensjon i folketrygden. Det gir en målrettet og effektiv grunnsikring for alle. Det

12 NOU 2004: 1 Kapittel 1 innebærer også at lave inntekter gir opptjening ut over garantinivået. 3. Livsløpsopptjening, dvs. at alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening. Dette vil skape en tydeligere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon enn i dag. Dette innebærer at dagens besteårsregel (20 beste år) og 40-årsregel fjernes. I dagens folketr ygd gir ikke yrkesaktivitet ut over 40 år noen ytterligere pensjonsopptjening i folketr ygden. Besteårsregelen innebærer at de 20 beste årene gir grunnlag for beregning av pensjonen, og det fører til store forskjeller i pensjon for tilnærmet lik inntekt og innbetaling over livsløpet. Samtidig med forslaget om livsløpsopptjening foreslår kommisjonen gunstigere regler for opptjening av pensjon ved ulønnet omsorgsfravær. 4. Det foreslås en automatisk stabiliseringsfaktor, et delingstall, som jevner ut konsekvenser av at levealderen i befolkningen øker over tid. En slik ordning er innført bl.a. i Sverige og Finland. Delingstallet innebærer at hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lengre enn tidligere pensjonister, blir den årlige pensjonen fra folketrygden lavere, slik at de samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist blir de samme. Forslaget kombineres med mulighet for fleksibel pensjonering slik at den enkelte ved å jobbe lengre kan motvirke denne reduksjonen i ytelsene, jf. neste punkt. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn. Det skal ligge fast for den enkelte som pensjonist, og den enkelte må få god informasjon om for ventet delingstall og årlig pensjon i god tid før pensjonering. 5. Kommisjonen går inn for at det innføres fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra fylte 62 år. Den øvre aldersgrensen på 70 år for fortsatt å kunne tjene opp nye pensjonsrettigheter i folketr ygden bør kunne økes over tid etter hvert som levealderen øker. Den årlige pensjonen beregnes etter tilnærmet forsikringstekniske prinsipper, slik at samlet pensjonsutbetaling som pensjonist blir omtrent like stor uavhengig av når en tar ut pensjonen, alt annet likt. Jo lengre men fortsetter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen og omvendt. Hovedprinsippet er at den enkelte selv vil måtte dekke hoveddelen av kostnadene dersom han eller hun velger å gå av tidlig, samtidig som man får tilsvarende høyere pensjon ved å arbeide lengre. Kommisjonen foreslår imidlertid at et beløp på 30 000 kroner av den opptjente pensjonen ikke justeres i forhold til pen sjoneringstidspunkt. Kommisjonen foreslår at det blir fri adgang til å kombinere arbeid og pensjon fra fylte 62 år i folketr ygden, uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten. Kommisjonen foreslår at statens økonomiske bidrag til fleksibel og tidlig pensjonering konsentreres om folketr ygden. I den grad partene i arbeidslivet velger å videreføre AFP-ordningen, bør dette bli uten økonomisk bidrag fra staten. 6. Kommisjonen foreslår en egen premie for den inntektsavhengige alderspensjonen fra folketrygden. Med flertallets forslag anslås denne til 17½ prosent av årlig arbeidsinntekt. Premien fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Garantipensjonen foreslås finansiert ved generelle skattemidler. Pensjonspremien vil føre til at dagens tr ygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketr ygden må endres. Hensikten med forslaget er å tydeliggjøre sammenhengen mellom hva som betales inn, hva man tjener opp og hva man får tilbake fra folketr ygdens alderspensjon. Forslaget skal i seg selv ikke føre til endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået, og andre skatter og avgifter kan tilpasses slik at en oppnår dette. 7. Kommisjonen foreslår at løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, i stedet for lønnregulering som i dag. I opptjeningsfasen legges det opp til at tidligere opptjente pensjonsrettigheter indekseres med lønnsutviklingen. Det er nå svært få land som regulerer løpende, utbetalte alderspensjoner i takt med lønnsutviklingen. En regulering med gjennomsnittet av pris- og lønnsendring vil sikre pensjonistenes kjøpekraft og del i den generelle velstandsutviklingen. Høyere regulering av løpende pensjoner ville krevd høyere pensjonspremie eller lavere pensjonsprosent målt i forhold til tidligere lønnsinntekt. Uførepensjon foreslås lønnsindeksert, mens etterlattepensjon før fylte 67 år foreslås indeksert med gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen. 8. Pensjonskommisjonen er kommet til at pensjonene i folketr ygden i hovedsak bør finansieres ved løpende innbetaling etter hvert som de kommer til utbetaling. I tillegg bør det være en generell, statlig fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene i folketrygden. Pensjonskommisjonen foreslår at det etableres en klarere sammenheng mellom utviklingen i statens fondskapital, de samlede

NOU 2004: 1 13 Kapittel 1 alderspensjonsforpliktelsene i folketr ygden og den økonomiske politikken. Kommisjonen foreslår at det etableres et Statens Pensjonsfond basert på Statens Petroleumsfond og Folketrygdfondet. I de årlige budsjettdokumentene til Stortinget foreslår kommisjonen at det presenteres balanseoppstillinger for Pensjonsfondet, der alderspensjonsforpliktelsene framgår som en gjeldspost, mens aktivasiden består av fondets kapital og en fordring på staten svarende til de ufonderte pensjonsforpliktelsene. På denne måten vil det framgå at selv om alle oljeinntektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pensjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordring på staten som tilsvarer de ufonderte pensjonsforpliktelsene. 9. Kommisjonen foreslår at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke over tid som andel av den samlede verdiskapingen i landet. På den måten vil en unngå å skyve stigende pensjonsforpliktelser over på kommende generasjoner. Dersom denne retningslinjen br ytes, pålegges Regjeringen å legge fram en særskilt redegjørelse for Stortinget som en del av de årlige budsjettdokumentene, og med forslag til tiltak for å gjenopprette balansen. 10. Pensjonskommisjonen går inn for at offentlig tjenestepensjon legges om slik at den blir et direkte (netto) tillegg til folketrygden. Dette foreslås å erstatte dagens brutto samordning av offentlig tjenestepensjon mot utbetalt folketrygdpensjon. Dette vil gi en tjenestepensjon som supplerer folketrygden på en enklere og klarere måte, og det gir bedre sammenheng mellom arbeidsinntekt, pensjonspremie og pensjon i tjenestepensjonsordningen. Det vil også bli enklere å ta med seg og legge sammen opptjente pensjonsrettigheter ved skifte av arbeid mellom offentlig og privat virksomhet. En overgang fra et bruttosystem til et nettosystem trenger ikke i seg å selv endre det samlede pensjonsnivået. Ved en omlegging til netto tjenestepensjon foreslår kommisjonen at Statens Pensjonskasse blir fondsfinansiert. En omlegging av offentlig tjenestepensjon må være gjenstand for forhandlinger med organisasjonene i offentlig sektor. Kommisjonen går inn for at forslagene om delingstall og endret indeksering av utbetalte pensjoner får virkning også for offentlig tjenestepensjon. 11. Det foreslås at ordninger med særaldersgrenser knyttet til bestemte yrkesgrupper blir gjennomgått og tatt opp i forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Prinsippet bør være at det er arbeidets art og risiko som avgjør behovet for tidlig og særskilt pensjonering, og ikke en bestemt alder. Der hvor det fortsatt beholdes særaldersgrenser p.g.a. arbeidets art bør det så langt råd er legges til rette for andre arbeidsoppgaver slik at det kan være mulig med en yrkeskarriere fram til ordinær pensjonsalder. 12. Pensjonskommisjonen foreslår at folketrygdens uførepensjonsordning blir utredet nærmere. Pensjonskommisjonens forslag dreier alderspensjonen noe mer i retning av en spareordning, mens uførepensjonen fortsatt må være en risikoordning. Kommisjonens forslag til fleksibel alderspensjon reiser også spørsmål om forholdet mellom alders- og uførepensjon som må utredes nærmere. 13. Forenkling og informasjon. Det foreslås et enkelt system for opptjening av pensjon i folketr ygden, slik at den enkelte kan vite hva man har tjent opp og hva man omtrent kan forvente å få utbetalt i pensjon. Det foreslås at alle yrkesaktive over en viss alder får årlig informasjon om opptjente rettigheter i folketr ygden. Kommisjonens forslag innebærer at det blir enklere å bygge supplerende pensjonsordninger i tillegg til folketrygden. Overgang fra brutto- til nettoordning for offentlig sektor gjør at en unngår mange av de vanskelige samordningsreglene. Kommisjonens forslag gjør det enklere å skifte arbeidsgiver mellom offentlig og privat sektor. 14. Et nytt pensjonssystem i folketr ygden foreslås å tre i kraft fra 2010, og at det fases gradvis inn over en femtenårs periode. Personer som er født i 1950 eller tidligere får pensjon fullt ut etter dagens system. De vil være 60 år og eldre i 2010. Personer som er født i 1965, får sin pensjon fullt ut beregnet etter det nye systemet. De vil fylle 45 år i 2010. Personer som er født i årene 1951-1964, vil få pensjon forholdsmessig basert på henholdsvis dagens system og nytt system. Med dette opplegget vil de første som får sin pensjon delvis basert på det nye systemet, være personer født i 1951 på 62 år som tar ut 1/15 pensjon fra nytt system og 14/15 fra dagens system i 2013. Nytt system vil være fullt innfaset (15/15) for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2028. I perioden fram mot 2050 vil det utbetales alderspensjon både fra gammelt og nytt system. Forslag om delingstall, fleksibel pensjonering og endret indeksering

14 NOU 2004: 1 Kapittel 1 foreslås å tre i kraft fra 2010. Disse forslagene vil gjelde både dagens system og nytt system. Pensjonskommisjonens medlem Westhrin slutter seg til de ovenstående punktene 3-14. Westhrin går inn for en pensjonsløsning med en lik grunnpensjon til alle som ikke avkortes mot opptjent pensjon i folketr ygden, men der den opptjente pensjonen har en lavere proporsjonalitet i forhold til den tidligere arbeidsinntekten. Pensjonskommisjonens medlem Ytterhorn går inn for et pensjonssystem med lik folketr ygdpensjon til alle på nivå med dagens minstepensjon i folketr ygden, og at standardsikringen overlates fullt ut til pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger. Pensjonskommisjonen regner med at arbeidslivsbaserte pensjonsordninger vil spille en stor rolle også i framtiden. Gjennom forslaget til modernisert folketrygd kan en oppnå en pensjon på 54 prosent av arbeidsinntekten etter 43 år i arbeidslivet, og 50 prosent ved 40 år i arbeidslivet. Flertallet av arbeidstakere har i dag tjenestepensjoner hvor en kan oppnå en pensjonsprosent samlet på mellom 60 og 70 prosent av inntektsgrunnlaget før skatt, medregnet folketr ygden, men som oftest ved kortere opptjeningstid enn i folketr ygden. Tjenestepensjoner er minst utbredt innen lavlønnsyrker og i bransjer med lav lønnsevne. Pensjonskommisjonen mener det er ønskelig at flest mulig yrkesaktive får mulighet til å bygge opp supplerende pensjon gjennom kollektive ordninger på arbeidsplassen eller ved individuelle ordninger. Dette kan skje gjennom ordninger basert på lovene om foretaksog innskuddspensjon, gjennom tariffavtaler, ved individuelle pensjonsavtaler, eller ved at det lovfestes obligatoriske ordninger for alle yrkesaktive eller alle arbeidstakere. Et flertall i kommisjonen, alle unntatt medlemmene Birkeland, Olsen, Rødseth og Ytterhorn går fra noe ulike utgangspunkt inn for at det blir etablert et obligatorisk element i pensjonssystemet ved siden av modernisert folketrygd. Det er ulike oppfatninger i kommisjonen om hvilken rolle et slikt element bør ha i pensjonssystemet og hvordan det bør utformes. Det vises til oversikt i avsnittene 1.10 og 1.11 og nærmere omtale i avsnittene 10.12.4 og 11.4.5. 1.3 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet (kapittel 3) Pensjonsutgiftene i folketr ygden vil med uendrede regler øke meget sterkt i tiårene framover. Den viktigste årsaken til dette er at antall eldre for ventes å øke kraftig i forhold til antall yrkesaktive, bl.a. fordi levealderen øker over tid, jf. figur 1.1. I tillegg hadde Norge store fødselskull etter annen verdenskrig som nærmer seg pensjonsalderen, mens fødselstallene senere har gått ned. Også ytelsene pr. pensjonist øker i årene som kommer, fordi nye pensjonister tjener opp høyere tilleggspensjon enn de som dør, jf. tabell 1.1. Etter at Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram, har Statistisk sentralbyrå publisert nye befolkningsframskrivinger. Disse viser en sterkere vekst i levealderen enn tidligere lagt til grunn, noe som innebærer en ytterligere økning i antall pensjonister. Tabell 1.1 viser at samlet antall pensjonister er anslått å øke med vel 80 pst. fra 2001 til 2050, mens pensjonsutgiftene målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er anslått å bli om lag dobbelt så høye. Det er da regnet med uendrete regler, fast grunnbeløp og parallell utvikling i lønn og grunnbeløp. I 2001 var BNP 1527 mrd. kroner, og Fastlands-BNP 1163 mrd. kroner. I Langtidsprogrammet 2002-2005 ble BNP-veksten fram til 2050 anslått til omlag 1,7 pst pr. år. 60 50 40 30 20 10 Forsørgingsbyrden overfor eldre 0 0 1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100 60 50 40 30 20 10 Figur: 1.1 Forsørgingsbyrden overfor eldre. Forholdet mellom antall personer 67 år og over og antall personer i alderen 20-66 år. Prosent Kilde: Statistisk sentralbyrå.

NOU 2004: 1 15 Kapittel 1 Tabell: 1.1 Framskriving av antall pensjonister, gjennomsnittlig pensjon, og samlede pensjonsutgifter i folketrygden. 2001 2010 2020 2030 2040 2050 Antall pensjonister i alt (1 000 personer) 915 1013 1224 1421 1589 1674 Gjennomsnittlig pensjon (1 000 kroner) 112 124 134 138 140 140 Pensjonsutgifter i alt (mrd. kroner) 102 125 164 197 222 234 Pensjonsutgifter i alt i pst. av BNP Fastlands-Norge 9,1 11,0 13,7 16,5 18,7 19,7 Antall pensjonister omfatter summen av antall alders-, uføre-, og etterlattepensjonister i folketrygden. Gjennomsnittlig pensjon og pensjonsutgifter gjelder alle pensjonister, og er basert på fast grunnbeløp(g). G = 50 603 kroner som er lik gjennomsnittet for 2001. Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. Utgiftene til alderspensjon er relativt sett anslått å øke enda mer, fra om lag 6 pst. av BNP for Fastlands- Norge i 2001 til vel 15 pst. i 2050. Veksten er betydelig sterkere enn tilsvarende anslag for andre OECD-land. Norge har i dag relativt lave utgifter til alderspensjoner i folketrygden sammenlignet med mange andre land, mens det anslåtte nivået i 2050 er høyere enn for de fleste OECD-landene. Fra 1972 til 2001 økte antall sysselsatte med om lag 650 000, mens antall alderspensjonister økte med om lag 280 000. Framover mot 2050 vil forholdet bli motsatt. Fra 2001 til 2050 er antall alderspensjonister anslått å øke med 650 000, mens antall sysselsatte er anslått å øke med 300 000. Fram mot 2010 er utgiftene til uførepensjon anslått å øke kraftig. Dette har sammenheng med endringer i befolkningens sammensetning med en økende andel personer i de aldersgrupper som har høyest andel uføre. Antall AFP-pensjonister er av samme grunn anslått å øke sterkt i årene som kommer. Også utgiftene til alderspensjon vil øke noe fram mot 2010, da som følge av høyere gjennomsnittlige pensjoner, mens antall alderspensjonister vil være om lag konstant. Etter 2010 vil utgiftene til alderspensjon vokse meget kraftig, og de forventes å fortsette å øke i hele dette århundret, forutsatt at dagens regelverk i folketr ygden videreføres. Dette skyldes at antall personer over 67 år som andel av befolkningen i alderen 20 66 år stadig vil øke som følge av økende levealder. Antall alderspensjonister vil om lag fordobles fram mot 2050. For ventet levealder ved alder 67 år er anslått å være om lag 5 år høyere i 2050 enn i dag både for kvinner og menn. Gjennomsnittlig alderspensjonen som andel av lønn for den enkelte pensjonist forventes å stabiliseres fra om lag 2030. Nye pensjonister vil da ha like høy opptjening som gjennomsnittet av pensjonister. Utgiftene til alderspensjoner målt i forhold til samlet pensjonsgivende inntekt i befolkningen forventes imidlertid å fortsette å øke etter dette. Det er fordi det blir flere pensjonister og høyere levealder. En stadig økende andel av yrkesaktives inntekter må derfor i framtiden gå til å finansiere pensjoner. Framskrivingene fokuserer på folketrygdens utgifter da disse utgjør hoveddelen av de samlede pensjonsutgiftene, og da det bare i begrenset grad finnes langsiktige framskrivinger av pensjonsutgifter i andre ordninger. Den sterke veksten i pensjonsutgiftene kommer samtidig som inntektene fra oljevirksomheten i Nordsjøen ventes å gå ned. Kapitalen i Petroleumsfondet anslås likevel å øke betydelig de nær- 25 Noen langsiktige utviklingstrekk 20 Pensjoner 20 Statens netto kontantstrøm 15 15 10 Disponible petroleumsinntekter etter handlingsregelen 10 5 5 0 0 2002 2014 2026 2038 2050 Figur: 1.2 Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon, statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten og disponible petroleumsinntekter etter handlingsregelen. Prosent av BNP for Fastlands-Norge Kilde: Finansdepartementet. 25

16 NOU 2004: 1 Kapittel 1 meste 15 årene. Dette gir større inntekter fra Petroleumsfondet, og gjør at Norge har en handlefrihet som få andre land har. Den økte avkastningen er imidlertid forholdsvis beskjeden sammenliknet med den sterke veksten i pensjonsutgiftene, og oljeinntektene vil avta igjen på lang sikt. Pensjonsutgiftene anslås å øke med ca 10 prosentpoeng målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Avkastningen i Petroleumsfondet vil på den annen side bare øke med anslagsvis 1 1½ prosentpoeng i forhold til dagens nivå, dersom en framover klarer å begrense bruken av oljeinntekter i statsbudsjettet til det som følger av handlingsregelen, jf. figur 1.2. Selv når en tar hensyn til den ekstra handlefriheten oljeinntektene og Petroleumsfondet gir, står således Norge ovenfor en stor ubalanse i de offentlige finanser på lang sikt. Statens samlede pensjonsforpliktelser i folketr ygden er ved utgangen av 2003 anslått til om lag 3 700 mrd. kroner. Petroleumsfondet er anslått til om lag 850 mrd. kroner. Pensjonsforpliktelsene i folketrygden anslås å øke med om lag 150 mrd. kroner i realverdi pr. år framover. Veksten i pensjonsutgiftene betyr at en stigende andel av offentlige utgifter brukes til overføringer til husholdningene, jf. figur 1.3. Figuren viser at hele veksten i utgiftsandelen framover kommer som følge av økte utgifter til pensjoner, mens andre overføringer i beregningene vokser om lag i takt med offentlige utgifter samlet. Figuren illustrerer at pensjonsutgiftene vil legge et kraftig press på det offentlige tjenestetilbudet framover. 60 Pensjonsutgifter og andre overføringer 50 40 A ndre overf øringer til husholdningene Folketrygdens aldersuf ørepensjon og 50 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1978 2002 2050 Figur: 1.3 Pensjoner og andre overføringer til husholdningene. Prosent av offentlige utgifter Kilde: Finansdepartementet. Figur 1.4 viser hvordan netto overføringer (skatteinnbetalinger fratrukket stønader fra det offentlige) er fordelt etter alder. Barn og ungdom er netto mottakere av overføringer, mens aldersgruppene fra 19-64 år er netto skattebetalere. Pensjonistene er netto mottakere av overføringer, både i form av pensjon og helse- og omsorgstjenester. Dette blir mer markert desto eldre pensjonisten blir. Mønsteret for netto overføringer illustrerer hvilke utfordringer endret alderssammensetning i befolkningen kan skape. Når det relativt sett blir flere gamle i forhold til antall personer i 60 500000 400000 300000 200000 100000 0-100000 Netto overføringer etter alder i 2004 500000 400000 300000 200000 100000 0-100000 -200000 0-200000 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Figur: 1.4 Netto overføringer etter alder i 2004. Kroner Kilde: Finansdepartementet.

NOU 2004: 1 17 Kapittel 1 yrkesaktiv alder, står man overfor betydelige utfordringer. Det er denne situasjonen Norge og mange andre land kommer i framover. Framskrivinger av offentlige utgifter og inntekter langt fram i tid er usikre, og må baseres på en rekke forutsetninger. Beregningene indikerer at fram mot 2050 må det offentliges skatteinntekter øke med vel 8-9 pst. av Fastlands-BNP dersom dagens pensjonssystem videreføres og en skal unngå kutt i standard- og dekningsgrad på offentlige tjenester i framtiden. Vel en tredel av dette vil bli dekket opp gjennom økte skatteinntekter fra pensjonistene etter hvert som deres inntekter øker, gitt uendrete skatteregler. Det gjenstående behovet for å styrke de offentlige finansene kan anslås til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands- Norge. Dette innstrammingsbehovet krever tiltak enten i form av økte inntekter, lavere vekst i pensjonsutgiftene eller lavere vekst i andre utgifter. Innstrammingsbehovet er større enn da Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram, og det skyldes i hovedsak de nye befolkningsframskrivningene. Det offentliges inntekter omfatter både skatteinntekter, evt. premiebetalinger til et offentlig pensjonssystem og andre offentlige inntekter. Ingen andre land planlegger som en hovedstrategi å løse sine pensjonsutfordringer med en kraftig økning i skattenivået. Skal norsk næringsliv være konkurransedyktig, betyr det antakelig at heller ikke Norge kan gjøre dette. En kommer da ikke utenom at en betydelig del av det langsiktige behovet for innstramminger bør komme i form av lavere vekst i pensjonsutgiftene. 1.4 Pensjonspolitiske utfordringer (kapittel 4) Innføringen og utviklingen av folketr ygden har langt på vei avskaffet tidligere tiders fattigdom blant eldre. Folketr ygden har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Ikke minst gjelder dette for de av pensjonistene som har lavest inntekt. Pensjonistene som gruppe har hatt en høyere inntektsutvikling enn yrkesaktive, sett under ett. Det skyldes økingen av minstepensjonen og at nye kull av pensjonister har tjent opp høyere pensjon i og utenom folketrygden. Folketrygdens pensjonssystem har utviklet seg i retning av et flatere system enn det man tok sikte på da den ble innført i 1967. Forholdet mellom maksimalpensjon og minstepensjon i folketr ygdens regelverk har avtatt fra 4:1 i 1967 til nærmere 2:1 etter 1998. Dette skyldes en kombinasjon av at minstepensjonen har økt raskere enn både pris- og lønnsveksten samtidig som pensjonsopptjeningen for lønnstakere er redusert. Grunnbeløpet har ikke fullt ut fulgt lønnsutviklingen for yrkesaktive. Folketrygden har dermed fått redusert sin funksjon som standardsikring for personer med høyere inntekter enn gjennomsnittet. Systemet er imidlertid betydelig forbedret med hensyn til minstesikringsnivå, og kompensasjonsgraden er relativt høy for midlere og lavere inntekter. Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring. Folketr ygdens beregningsregler (besteårsregelen og 40-årsregelen) innebærer at personer med svært ulik livsinntekt kan få rett til omtrent identisk pensjon, og omvendt at personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon. Regelverket kan i mange tilfeller føre til dårlig samsvar mellom pensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren og de ytelsene man senere får som pensjonist. Dagens system er ikke til fordel for personer med lang yrkeskarriere og en jevn inntekt i yrkeslivet, mens det er til fordel for personer med varierende eller stigende inntekt over livsløpet. Sammenhengen mellom de innbetalingene man gjør i løpet av yrkeskarrieren og de ytelsene man får som pensjonist er svak og uklar og kan i noen grad virke tilfeldig. Lovgrunnlaget for pensjoner i arbeidsforhold i private foretak er nylig gjennomgått og modernisert. I tillegg til ordninger der det er pensjonsytelsen som defineres (ytelsesordninger), er det åpnet for ordninger der innskuddene defineres (innskuddsordninger). Både ytelsesordningene og innskuddsordningene har betydelige frihetsgrader og valgmuligheter, i tillegg til at de i noen grad kan kombineres. Arbeidspensjoner i privat sektor beregnes som direkte (netto) tillegg til pensjon fra folketrygden. Om lag 8-900 000 arbeidstakere omfattes imidlertid ikke av pensjonsordninger i sitt arbeidsforhold. De offentlige tjenestepensjonsordningene er av eldre dato. Ordningene definerer en samlet pensjonsytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen (bruttogaranti) på 2/3 av sluttlønnen ved full opptjeningstid på 30 år. Tilpassingen mellom tjenestepensjon og folketrygd skjer gjennom et omfattende og detaljert samordningsregelverk. Systemet er så komplekst at det kan være vanskelig for den enkelte å forstå hvordan pensjonen er beregnet. Det er et klart behov for tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre systemet