1/9 BÆRUM KOMMUNE RÅDMANNEN Dato: Arkivkode: Bilag nr: Arkivsak ID: J.post ID: 24.09.2014 N-99.1 08/17583 14/185112 Saksbehandler: Heidi Elise Rygg Behandlingsutvalg Møtedato Politisk saksnr. Sektorutvalg eiendom og administrasjon 14.10.2014 037/14 Formannskapet 15.10.2014 149/14 Kommunestyret 29.10.2014 093/14 FORSLAG TIL ANSKAFFELSESSTRATEGI 2014 2017 VIKTIGE PUNKTER I SAKEN: Sektorutvalg eiendom og administrasjon (EOA) behandlet 13.5.2014 sak 21/14 «Forslag til anskaffelsesstrategi 2014 2017». Saken ble utsatt med vedtak om at nytt saksfremlegg skal utdyper mere om følgende: Praktiske og økonomiske konsekvenser av satsingsområde 2. Vurderinger av varslings- klage- og kontrollordninger. Mer utfyllende om utfordringsrett og når dette eventuelt kan innføres. Mer generelt om besparelsespotensiale. Praktiske og økonomiske konsekvenser av satsingsområde 2 er nærmere utdypet i selve strategien, mens de øvrige tre kulepunktene beskrives her. Denne saken erstatter sak 21/14 behandlet i EOAs møte 13.5.14. Vurdering av varslings-, klage og kontrollordninger: Rådmannen vurderer at dagens ordning er tilfredsstillende og vil ikke anbefale at det opprettes en egen klageinstans for anskaffelser i kommunen. Reelt sett vil det uansett være Rådmannen som er ansvarlig. En egen klageinstans for anskaffelser vil bety betydelige administrative kostnader for kommunen og behandlingstiden på klager vil bli vesentlig forlenget. Mer utfyllende om utfordringsrett: Kjernen i utfordringsrett er at private tjenesteleverandører skal ha muligheter til å utfordre kommunenes måte å utføre en oppgave på. Kommunen har plikt til både å motta utfordringer, behandle dem og treffe beslutninger. For å vurdere mer utfyllende om utfordringsrett og når dette eventuelt kan innføres, viser redegjørelsen en prosess som kan tenkes gjennomført. Besparelsespotensiale: Bærum kommune kjøper varer og tjenester for 2,3 milliarder kroner årlig. Da volumet på anskaffelser er stort, kan små forbedringer føre til betydelige
2/9 gevinster. Kommunen har i dag ikke egnede verktøy for måling av eventuelle besparelser. Besparelsespotesialet på anskaffelsesvirksomheten i kommunen er derfor vanskelig å tallfeste. Anskaffelsesstrategien legger vekt på å få på plass bedre verktøy og rutiner for å bedre styringen av anskaffelsesvirksomheten ved å etablere måleparametere for oppfølging av kontrakter, avtalelojalitet, gevinstrealisering og forbruk. Anskaffelsesstrategi 2014-2017 Bærum kommunes anskaffelsesstrategi skal legge grunnlaget for en felles forståelse og lik praksis, slik at kommunens anskaffelser av varer, tjenester, bygg og anlegg effektivt bidrar til at kommunen når sine mål. Hovedmål i anskaffelsesstrategi 2014-2017: Bærum kommunes behov for varer og tjenester skal dekkes på en formålseffektiv og kostnadseffektiv måte i henhold til lover og regler. Hovedmålet skal realiseres gjennom ulike satsingsområder, hvor handlingsplaner innen disse områdene vil utarbeides og følges opp årlig. Satsingsområdene er å: 1. Forestå fremtidstettede/innovative anskaffelser 2. Vektlegge samfunnsansvar og etikk ved gjennomføring av anskaffelser 3. Følge opp kontrakter på en profesjonell måte 4. Bygge fagkompetanse i anskaffelsesmiljøet samt tilføre tjenestestedene kompetanse og metode 5. Videreutvikle arbeidsprosessene for anskaffelser og organisere anskaffelsesarbeidet med klare myndighets- og ansvarslinjer Videre arbeid med å løfte anskaffelsesarbeidet til et strategisk nivå, samt kontraktsforvaltning løftes fram som særskilte utfordringer i kommende strategiperiode. Det legges opp til en årlig revidering av strategien, samt etablering av handlingsplaner for oppfyllelse av de ulike satsingsområdene i strategien. Rådmannen vil komme tilbake til hvordan resultatene i dette arbeidet kan rapporteres til sektorutvalg for eiendom og administrasjon. Forslag til vedtak: Anskaffelsesstrategi for Bærum kommune for perioden 2014 2017 vedtas. Erik Kjeldstadli Vedlegg: Forslag til anskaffelsesstrategi 2014-2017 (ny utgave) 2500999
3 BEHANDLINGEN I KOMMUNESTYRET Bjarne Refsnes (H) fremmet følgende forslag: Anskaffelsesstrategi for Bærum kommune vedtas. Strategien evalueres årlig. Gisle Bjugn (H) fremmet følgende forslag: I Anskaffelsesstrategiens første avsnitt følgende endring: «lik praksis» endres til «beste praksis» Ole Andreas Lilloe-Olsen (V) fremmet følgende tilleggsforslag: Før rullering av anskaffelsesstrategien i 2015 skal: 1. strategien fremlegges for MIKK og kommunens miljøambisjoner skal komme tydeligere frem. Strategien skal vise hvordan Bærum kommune som en stor og viktig norsk samfunnsaktør skal ta samfunnsansvar og gjennom kommunens anskaffelser være en ledende aktør, pådriver og tilrettelegger for bedre miljø og klima. 2. strategien vise nærmere hvordan Offentlig-Privat Samarbeid (OPS) kan brukes som en aktiv anskaffelsesstrategi for å gi raskere ferdigstilling, mindre risiko, tilleggsverdier i form av nye og innovative løsninger, og valg av bedre løsninger som gir lavere livsløpskostnader i konkrete prosjekter. Votering: Refsnes forslag ble enstemmig vedtatt Bjugns forslag ble enstemmig vedtatt Lilloe-Olsens forslag pkt. 1 ble enstemmig vedtatt Lilloe-Olsens forslag pkt. 2 ble vedtatt med 38 mot 13 stemmer. KST-093/14-29.10.2014 Vedtak: Anskaffelsesstrategi for Bærum kommune vedtas. Strategien evalueres årlig. Før rullering/evaluering av anskaffelsesstrategien i 2015 skal: 1. strategien fremlegges for MIKK og kommunens miljøambisjoner skal komme tydeligere frem. Strategien skal vise hvordan Bærum kommune som en stor og viktig norsk samfunnsaktør skal ta samfunnsansvar og gjennom kommunens anskaffelser være en ledende aktør, pådriver og tilrettelegger for bedre miljø og klima. 2. strategien vise nærmere hvordan Offentlig-Privat Samarbeid (OPS) kan brukes som en aktiv anskaffelsesstrategi for å gi raskere ferdigstilling, mindre risiko, tilleggsverdier i form av nye og innovative løsninger, og valg av bedre løsninger som gir lavere livsløpskostnader i konkrete prosjekter. I Anskaffelsesstrategiens første avsnitt skal følgende endres: «lik praksis» endres til «beste praksis»
4 BEHANDLINGEN I FORMANNSKAPET Votering: Innstillingen ble enstemmig vedtatt. FSK-149/14-15.10.2014 Innstilling: Anskaffelsesstrategi for Bærum kommune for perioden 2014 2017 vedtas. BEHANDLINGEN I SEKTORUTVALG EIENDOM OG ADMINISTRASJON: Johan Ratvik (H) fremmet følgende forslag: Saken utsettes til spørsmålet om utfordringsrett er avklart. Votering: Ratviks forslag fikk 2 stemmer og falt (H, Frp). Rådmannens forslag ble enstemmig vedtatt. EOA-037/14-14.10.2014 Innstilling: Anskaffelsesstrategi for Bærum kommune for perioden 2014 2017 vedtas.
5 RÅDMANNENS REDEGJØRELSE 1. Innledning Sektorutvalg eiendom og administrasjon behandlet 13.5.2014 sak 21/14 «Forslag til anskaffelsesstrategi 2014 2017». Saken ble utsatt med vedtak om at nytt saksfremlegg skal utdyper mere om følgende: Praktiske og økonomiske konsekvenser av satsingsområde 2. Vurderinger av varslings- klage- og kontrollordninger. Mer utfyllende om utfordringsrett og når dette eventuelt kan innføres. Mer generelt om besparelsespotensiale. Praktiske og økonomiske konsekvenser av satsingsområde 2 er nærmere utdypet i selve strategien, mens de øvrige tre kulepunktene er beskrevet i saksdokumentet. På denne bakgrunn legger Rådmannen frem revidert forslag til ny anskaffelsesstrategi for Bærum kommune for perioden 2014-2017. Bærum kommunes anskaffelsesstrategi skal legge grunnlaget for en felles forståelse og lik praksis, slik at kommunens anskaffelser av varer, tjenester, bygg og anlegg effektivt bidrar til at kommunen når sine mål. Strategien skal gjelde for alle tjenestesteder i Bærum kommune. 2. Besparelsespotensiale Bærum kommune kjøper varer og tjenester for 2,3 milliarder kroner årlig. Avtalene som inngås er viktige både for kommunen, brukerne og leverandørene. Med dette følger et ansvar om å opptre som en profesjonell innkjøper og sørge for å få mest mulig igjen for midlene, samtidig som kommunen ønsker å bruke anskaffelsene strategisk i forhold til å bidra til den innovasjon og virksomhetsutvikling kommunen trenger i en tid med store omstillingsbehov. Besparelsespotesialet på anskaffelsesvirksomheten i kommunen er vanskelig å tallfeste, men med det volumet som kommunens anskaffelsesvirksomhet har, kan små forbedringer føre til betydelige gevinster for kommunen. Da kommunen i dag ikke har egnede verktøy for måling av anskaffelsesvirksomheten, vil det ikke være mulig å måle eventuelle besparelser. Det blir derfor uhensiktsmessig å anslå et reelt besparelsespotensiale på nåværende tidspunkt. Gjennom realisering av anskaffelsesstrategien vil det bli arbeidet med å få på plass bedre verktøy og rutiner enn i dag for å bedre styringen av anskaffelsesvirksomheten. Det er ønskelig å etablere måleparametere for oppfølging av kontrakter, avtalelojalitet, gevinstrealisering og forbruk. Det vil også gjøre det mulig å gjennomføre analyser for å bedre planleggingen. For å realisere gevinster i anskaffelser kreves det fokus på flere områder, som alle omfattes av satsingsområdene i strategien: Kategoristyring av anskaffelsesporteføljer Behovsanalyser med fokus på behov fremfor detaljerte løsningskrav Dialog under markedssonderingene for å realisere konkurransepotensialet (innovative anskaffelser) Mål og styringsparametere (KPI`r) som følges opp utover dagens budsjettoppfølging Effektivisere anskaffelsesprosessene og bruk av e-handelsløsninger
6 Øke avtalelojaliteten til rammeavtaler Kategoristyring vil si å dele anskaffelsesvolumet til kommunen inn i egnede grupper/kategorier i henhold til behov. Gjennom å skaffe seg oversikt og innsikt i de ulike kategoriene utarbeides det strategier og anskaffelsesplaner for hver kategori. Anskaffelsen skal sees i sammenheng med virksomhetens totale behov og det må vurderes om behovet kan dekkes gjennom å koordinere seg med andre i virksomheten eller utsettes til senere prosesser. Den viktigste beslutningen som skal tas er hvorvidt det overhodet er nødvendig å gjennomføre en anskaffelse. Noen ganger finnes det alternative løsninger og/eller behovet er ikke så kritisk at anskaffelse er nødvendig. Oppmerksomhet spesielt i investeringsprosjekter bør være på hvorvidt det foreligger gode behovsbeskrivelser fremfor detaljerte løsningskrav. Målet med anskaffelsen må fremkomme, og gi riktig retning, både for kvalitative og kvantitative krav til ønsket effekt av anskaffelsen. Ved å fokusere på behovet fremfor løsninger vil virksomheten åpne for økt konkurranse og gi leverandørene mulighet til å foreslå innovative løsninger. Dialog mellom markedet, brukere og fagmiljøer kan sikre god informasjon om alternative muligheter. Det er ikke i strid med regelverket, men tydelige spilleregler må foreligge, som gir forutsigbarhet hos alle parter. For å få ut verdien av den enkelte anskaffelse er det behov for å dreie anskaffelsesenhetens rolle fra konkret bistand i den enkelte anskaffelse, til mer aktiv strategisk bistand med fokus på kategoristyring, spesialisert kompetanseutvikling og bistand til å utnytte stordriftsfordeler i virksomheten. Verdiskapning fordrer også at det skapes en målekultur og at elektroniske verktøy benyttes for å standardisere og rasjonalisere anskaffelsene, og for å følge opp avtalelojaliteten internt. 3. Varslings-, klage og kontrollordninger Bærum kommune er avhengig av tillitt i leverandørmarkedet for å tiltrekke seg flere tilbydere, oppnå god konkurranse og gode betingelser. Det fordrer at leverandørene har tillitt til at anskaffelsesprosessene foregår på en ryddig måte og at eventuelle klager behandles profesjonelt. Klager kan skje i alle faser av en anskaffelsesprosess, men det vanligste er at klagene mottas etter at tildelingen er offentliggjort, men før kontrakten er inngått. I tildelingsbrevet til alle tilbyderne opplyses det om resultatet av konkurransen med begrunnelse og det informeres om klageadgang og klagefrist. All kommunikasjon med tilbydere i anskaffelsesprosessen skal skje gjennom anskaffelsens kontaktperson, også mottak av klager. Klagen skal behandles av anskaffelsesansvarlig/-teamet og godkjennes av leder. I henhold til god saksbehandlingsskikk skal ikke kontrakt signeres før klagen er ferdig behandlet. Ved behov drøftes klagen med kommuneadvokaten. Dersom klager ikke får medhold og ønsker å forfølge saken videre, har klager følgende muligheter: Bringe klagen inn for Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA) Reise søksmål for tingretten Begjære midlertidig forføyning Overnevnte praksis er vanlig i alle kommuner og statlige etater i Norge som omfattes av Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Anskaffelsesenheten er ikke kjent med at noen annen offentlig virksomhet gjør dette på andre måter.
7 Klagenemnda håndterer klage fra leverandører eller andre med saklig klageinteresse som gjelder brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. KOFAs avgjørelser er kun rådgivende, men det er vanlig praksis at offentlige oppdragsgivere følger klagenemdas råd. Det er en praksis som Bærum kommune også følger. Leverandører eller andre med saklig klageinteresse kan også reise søksmål for tingretten, eller begjære midlertidig forføyning for å få stoppet en kontraktsinngåelse. Inntil kontrakt er inngått kan retten sette til side beslutninger som er truffet under en anskaffelsesprosedyre. Bærum kommune har mottatt 24 KOFA-klager i perioden 2003-2013. Ingen i 2014. Av disse vurderte KOFA brudd på regelverket i 7 saker, hvorav ett gebyr for ulovlig direkteanskaffelse (2011). Kommunen har ikke tapt saker i KOFA etter 2011. Bærum kommune har liten erfaring med at klager føres for retten. Rådmannen vurderer at dagens ordning er tilfredsstillende og vil ikke anbefale at det opprettes en egen klageinstans for anskaffelser i kommunen. Reelt sett vil det uansett være Rådmannen som er ansvarlig. En egen klageinstans for anskaffelser vil bety betydelige administrative kostnader for kommunen og behandlingstiden på klager vil bli vesentlig forlenget. Kommunen kan også risikere at leverandører som har avtale med kommunen, men som ikke nådde opp i konkurransen, bruker en slik klageadgang til å trenere saker for egen fortjeneste. Resultatet av en anskaffelsesprosess er dessuten ikke å betrakte som et enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven. Anskaffelser regnes normalt som forretningsførsel og ikke som myndighetsutøvelse, hvilket gjør at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i utgangspunktet ikke kommer til anvendelse ved anskaffelser, j.f. Ot.prp. nr. 71 (1997-98). 4. Gjeldende strategi Bærum kommune har p.t. ikke noen gjeldende anskaffelsesstrategi. Tidligere gjeldende strategi for perioden 2008-2011 ble utarbeidet på grunnlag av de utfordringene kommunen da stod overfor på anskaffelsesområdet, blant annet utfordringer knyttet til gjennomføring av korrekte anskaffelser i forhold til etterlevelse av regelverk. Strategien har bidratt til økt fokus og forståelse for anskaffelsesregelverket og en felles overordnet tenkning og adferd. Kartlegging av anskaffelser gjennomført i 2012 viser at det fortsatt er forbedringsområder i forhold til lojalitet til å bruke rammeavtaler og gjennomføring av effektive og korrekte anskaffelser. Forslag til ny strategi viderefører derfor dette fokus i tillegg til å vektlegge videre profesjonalisering av anskaffelsesarbeidet. 5. Rammebetingelser Kommunens anskaffelsesarbeid reguleres i utgangspunktet av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, kommunens økonomireglement og kommunens interne innkjøpshåndbok. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser er i hovedsak et prosessregelverk som gir regler for hvordan en anskaffelseskontrakt skal tildeles. God bruk av regelverket trygger effektive offentlige anskaffelser der det offentlige går frem på en profesjonell måte.
8 Lovens formål er at Offentlige anskaffelser skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk basert på forretningsmessighet og likebehandling. Lovens grunnleggende krav sier at Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. Dette innebærer at anskaffelser må sees som et strategisk viktig område for kommunen. Formålseffektive og kostnadseffektive anskaffelser tilrettelegger for gevinstrealisering som frigjør ressurser til kommunens kjernevirksomhet. Gjennomføring av anskaffelsesprosessene skal sikre at forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas. I tillegg forutsetter Anskaffelsesloven at En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Dette gjelder uansett anskaffelsens omfang. Kommunens økonomireglement stiller krav til hva som skal inngå i virksomhetens internkontroll, økonomisystemer og dokumentasjonen av disse. Kommunens interne innkjøpshåndbok gir føringer og støtte i gjennomføringen av den enkelte anskaffelsesprosess. 6. Politiske saker - Utfordringsrett Sektorutvalg eiendom og administrasjon (EOA) vedtok 9.4.13 i sak 27/13 «Oppfølging av anskaffelsesstrategi 2008-2011 med innspill til utarbeidelse av ny anskaffelsesstrategi» at: «Rådmannens rapportering i forhold til Anskaffelsesstrategi 2008-2011 tas til orientering med følgende tillegg: Nytt tema til oppfølging i forslag til ny anskaffelsesstrategi: Vurdere innføring av utfordringsrett i Bærum kommune.» Kjernen i utfordringsrett er at private tjenesteleverandører skal ha muligheter til å utfordre kommunenes måte å utføre en oppgave på. Kommunen har plikt til både å motta utfordringer, behandle dem og treffe beslutninger. Siden forslag til ny anskaffelsesstrategi sist var oppe til behandling, har administrasjonen gjort en nærmere vurdering av forslag til prosess for å utrede innføring av utfordringsrett i Bærum kommune. Følgende prosess tenkes gjennomført: Undersøke hvilke erfaringer andre kommuner i våre naboland har gjort seg, som har innført utfordringsrett. Dialog med KS og eventuelle andre norske kommuner som har vurdert dette. Juridiske vurderinger ved kommuneadvokaten i forhold til anskaffelsesregelverket. Intern drøfting med de sektorer/tjenesteområder dette kan være aktuelt for. Nærmere vurdering av praktiske og økonomiske konsekvenser, og risikovurdering. Saksfremlegg for politisk behandling innen 1. halvår 2015 7. Politiske saker Fairtrade I tråd med tema spilt inn i sak 27/13 er det et prioritert delmål i forslag til ny anskaffelsesstrategi at kommunen skal vektlegge samfunnsansvar og etikk. Rådmannen ønsker i den forbindelse å kommentere at kommunen i sine anskaffelser ikke kan kreve at produktene som tilbys skal være godkjent i henhold til konkrete merkeordninger som Fairtrade. Kommunen kan imidlertid kreve at produktene som tilbys tilfredsstiller de samme etiske kravene. Rådmannen foreslår at det gjøres en vurdering av dagens praksis og hvordan kommunens fremtidige engasjement med Fairtrade bør være.
9 8. Hovedmål i anskaffelsesstrategi 2014-2017 Bærum kommunes behov for varer og tjenester skal dekkes på en formålseffektiv og kostnadseffektiv måte i henhold til lover og regler. Hovedmålet skal realiseres gjennom ulike satsingsområder, hvor handlingsplaner innen disse områdene vil utarbeides og følges opp årlig. Satsingsområdene i strategiperioden er å: 6. Forestå fremtidstettede/innovative anskaffelser 7. Vektlegge samfunnsansvar og etikk ved gjennomføring av anskaffelser 8. Følge opp kontrakter på en profesjonell måte 9. Bygge fagkompetanse i anskaffelsesmiljøet samt tilføre tjenestestedene kompetanse og metode 10. Videreutvikle arbeidsprosessene for anskaffelser og organisere anskaffelsesarbeidet med klare myndighets- og ansvarslinjer Videre arbeid med å løfte anskaffelsesarbeidet til et strategisk nivå, samt kontraktsforvaltning løftes fram som særskilte utfordringer i kommende strategiperiode. 6. Videre oppfølging Det legges opp til en årlig revidering av strategien, samt etablering av handlingsplaner for oppfyllelse av de ulike satsingsområdene i strategien. Rådmannen vil komme tilbake til hvordan resultatene i dette rbeidet kan rapporteres til sektorutvalg for eiendom og administrasjon.