Byrådssak 212/16 Ytrebygda, gnr. 112, bnr. 246, Ådlandsstraumen 40. Klage over tillatelse til oppføring av bolig ANLS EBYGG-5210-201436010-36 Hva saken gjelder: Saken gjelder klage over tillatelse til oppføring av enebolig med sekundær boenhet og utearealer med forstøtningsmurer, avkjørsel og parkering. Etat for byggesak og private planer (fagetaten) ga avslag den 03.02.15, med den begrunnelse at eiendommen ikke har utearealer som tilfredsstiller kravene til flystøy. Vedtaket ble påklaget av Bergen Advokatkontor AS ved advokat Hallstein Aadland på vegne av tiltakshaver Sumeet Bhatia, den 23.02.15. Komité for miljø og byutvikling (KMBY) behandlet saken i møte 12.11.15, sak 372-15. Avslaget ble opphevet og klagen tatt til følge. Det ble gitt rammetillatelse til oppføring av nybygg enebolig med sekundær boenhet. I samme vedtak ble det gitt dispensasjon fra bestemmelser om støy i kommuneplanens (KPA) punkt 13, og dispensasjon fra tillatt tomteutnyttelse i reguleringsplan R. 15310000. Fylkesmannen i Hordaland klaget på KMBYs vedtak i brev datert 14.12.15. Det er denne klagen som er gjenstand for behandling i foreliggende sak. Advokat Hallstein Aadland kommenterte klagen i motsvar datert 08.01.16. Det ble besluttet å utsette iverksettelsen av vedtaket i brev datert 15.01.16. Eiendommen er i kommuneplanen (KPA 210) vist som bebyggelse og anlegg og ligger i gul flystøysone. I kommunedelplan (KDP) for Mildehalvøya ligger eiendommen i område som er unntatt rettsvirkning fordi tidligere vedtatt reguleringsplan fremdeles skal gjelde. Ved mindre reguleringsendring 15310001 er eiendommen regulert til bolig. Tiltaket krever dispensasjon fra KPA 2010 punkt 13 om støy, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) 19-2. Fylkesmannen anfører at flystøyrapporten viser at beregnet lydnivå på tomten er Lden 59 db for prognoseår 2050. Dette lydnivået er høyere enn det som tillates i både KPA og TEK 10. Fylkesmannen henviser til fagetatens og byrådets innstilling til avslag i saken, og slutter seg til denne. Det er tilstrekkelig for å konstatere at det ikke er grunnlag for å gi dispensasjon i saken. Fylkesmannen understreker at den enkelte byggesak skal vurderes etter kravene som følger av TEK 10 som har krav til utendørs støy. Kravene som følger av TEK 10, jf. rundskriv T-1442 og NS 8175:2012 må oppfylles i tillegg til kravene i kommuneplanen. Dette innebærer at støygrensen for flystøy i Bergen er Lden 52 db. Fylkesmannen skriver videre at dette "er en lavere støygrense enn det som også administrasjonen og byrådet har lagt til grunn." Videre viser Fylkesmannen til sin egen klage i sak 201201070 (KMBY sak 23-16) om forskjellen på nedre grense for gul flystøysone i KPA og T-1442/TEK10. Det vises for øvrig til klagen i sin helhet. 1
Tiltakshaver har i motsvar anført at Fylkesmannen har tatt feil av T-1442. Da tomten ligger i område avsatt til bolig i plan, skal byggesaken vurderes etter dagens støy fra flyplassen, og med det menes én rullebane og dagens trafikk. SINTEF har beregnet at tomten ligger i ytterkant av gul sone med L den 53,24. I henhold til NS 8175:2012 er det lydklasse C som skal tilfredsstilles i boliger og dette lar seg gjøre uten problemer. I tilsvaret konkluderes det med at Fylkesmannen ikke har hjemmel til å klage på vedtaket som komiteen fattet 12.11.2015. Det vises for øvrig til tilsvaret i sin helhet. Fagetaten har gjort rede for reglene om flystøy i vedtak (avslag) av 03.02.15. Det vises også til fagnotat datert 19.03.15, byrådssak 333/15 og byrådens tilleggsopplysninger til KMBY 15.10.15. Fylkesmannens redegjørelse om de rettslige rammene for flystøy i plan og enkeltsaker har ikke vært fremlagt ved tidligere behandling av saken. Fagetaten kan ikke se bort fra at dette kan ha betydning for den politiske behandlingen, og oversender saken for eventuell ny politisk behandling. Byrådet viser til KMBYs begrunnelse i vedtaket av 12.11.15, sak 372-15, og tar denne til etterretning. Vanligvis vil en klage på komiteens vedtak sendes direkte til Fylkesmannen (her: settefylkesmann), dersom det ikke fremkommer nye opplysninger som kan ha betydning for den politiske behandlingen. Byrådet kan ikke se at det fremkommer slike opplysninger her. Klagen fra Fylkesmannen reiser imidlertid en del prinsipielle problemsstillinger om forståelsen av regelverket rundt tillatte støygrenser for flystøy, herunder hvilket støynivå og hvilke støyprognoser som skal legges til grunn. Saken fremmes derfor til ny behandling i KMBY for å belyse byrådets syn på disse problemsstillingene. Kommuneplanen 2010: Gjeldende kommuneplan i Bergen ble vedtatt av bystyret 17.10.11 og 18.06.12, og stadfestet av Miljøverndepartementet 24.04.13. Kommuneplanen er ved departementets vedtak rettslig bindende for nye tiltak og utvidelse av eksisterende tiltak, jf. pbl. 11-6. Hensynssone støy (H210 (rød) og H220 (gul)) i KPA gjelder flystøy fra Bergen Lufthavn Flesland og baserer seg på Avinors støykart med prognoser for forventet støynivå i 2050, der en ny rullebane også er lagt inn, jf. Masterplan 2007, Bergen lufthavn Flesland, utarbeidet av Avinor, datert 13.11.07. I KPA punkt 13 er det gitt bestemmelse til hensynssone støy. I rød støysone tillates ikke tiltak som gir økning i antall boenheter. I gul støysone kan ny støyfølsom bebyggelse vurderes dersom avbøtende tiltak gir tilfredsstillende støyforhold. Under tittelen "[K]valitetskrav til uteoppholdsareal" er det angitt at utendørs oppholdsareal ikke skal ha støynivå over L den 55 db. Bergen kommune har lagt til grunn at støygrensen på L den 55 db er gjeldende for søknader om nye tiltak, jf. pbl. 11-6. Fylkesmannen anfører at kravene som følger av TEK 10, jf. retningslinje T-1442 og NS 8175:2012 må legges til grunn i behandlingen av enkeltsaker. Det innebærer at støygrensen for flystøy i Bergen vil være L den 52 db. Det begrunnes blant annet med at KPA ikke har noen vurdering eller forklaring på planens avvik fra de statlige retningslinjene. Fylkesmannen mener nødvendige utredninger er fraværende. Byrådet påpeker at støyproblematikken er vurdert i forbindelse med en grundig planprosess der både allmennheten og berørte statlige myndigheter, som Fylkesmannen, har hatt mulighetene til å uttale seg. Planprosessen ble avsluttet ved at Miljøverndepartementet stadfestet kommuneplanen med en del endringer i vedtak 24.04.13. Planen er gitt rettsvirkning. 2
Forholdet mellom KPA og Byggteknisk forskrift (TEK 10): Fylkesmannens standpunkt begrunnes videre med at KPA må ligge innenfor de rammer TEK 10 trekker opp, da det er en forskrift til plan- og bygningsloven og en rettslig ramme for hva som kan fastsettes i plan i etter plan- og bygningsloven. Byrådet mener at Fylkesmannen ikke kan høres med at TEK 10 er en absolutt rettslig ramme for hva som kan fastsettes i plan. Det fremgår av pbl. 11-8, 3.ledd, bokstav a at det i kommuneplanen kan fastsettes hensynssoner for bl.a. støy og gi bestemmelser som enten forbyr eller setter vilkår for tiltak i sonen. Ved kommuneplanens vedtakelse, er slike bestemmelser rettslig bindende, jf. pbl. 11-6. Formålet med TEK 10 fremgår av forskriftens 1, som bl.a. er å sikre at "tiltaket oppfyller tekniske krav til sikkerhet, miljø, helse og energi," (vår understrekning). Tiltak er definert pbl. 1-6 og regulert i byggesaksdelen av pbl. kap. 20 31. Forskriften er således i første rekke ment å stille rettslige bindende krav i byggesaksbehandlingen av søknader om tiltak, og gjelder side om side med eventuelle tekniske krav som er fastsatt i vedtatt plan. Hvorvidt kommunen kan fravike TEK 10 i bestemmelser i kommuneplanen sier ikke pbl. 11-8 noe om. Byrådet kan heller ikke se at det fremgår andre steder i plan- og bygningsloven eller i forskriften at TEK 10 er ufravikelig. Dispensasjonshjemmelen, pbl. 19-2, har heller ingen eksplisitte unntak for TEK 10. Gitt at vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt, kan det dispenseres fra bestemmelsene i TEK 10. Sammenhengen i regelverket tilsier da at TEK 10 også kan fravikes i planbestemmelser. TEK 10: Derimot er det på det rene at dersom det i kommuneplanen ikke er fastsatt hensynssoner eller bestemmelser, kan pbl. 28-1 anvendes som avslagsgrunn dersom eiendommen ikke er tilstrekkelig sikret mot fare eller ulempe som følge av flystøy. Hva som regnes som "tilstrekkelig sikkerhet" i pbl. 28-1 er nærmere regulert i TEK 10. Fylkesmannen viser til at TEK 10 angir funksjonskrav, vanligvis med angitte verdier som skal følges, jf. pbl. 2-1 (1). Ingen av bestemmelsene som Fylkesmannen viser til angir konkrete krav/verdier til støynivå, jf. 13-6 og 13-9 (2). Ordlyden i bestemmelsene viser heller ikke til konkrete krav angitt andre steder. Kravet til støynivå på uteoppholdsarealer er "tilfredsstillende lydforhold" i begge bestemmelsene. Veiledning til TEK 10/ T-1442/2012: I Direktoratet for byggkvalitet (DIBK) sin veiledning til teknisk forskrift er det imidlertid vist til at "NS 8175:2012 Lydforhold i bygninger Lydklasser for ulike bygningstyper" gir grenseverdier for utendørs lydnivå fra utendørs lydkilder ved å henvise til anbefalte grenseverdier gitt i Miljøverndepartementets retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging T-1442/2012." Det følger av tittelen til DIBKs veiledning at denne er veiledende og ikke rettslig bindende. I Miljøverndepartementets "Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging, T-1442/2012" (vår understrekning), heter det innledningsvis at "retningslinjene er veiledende, og ikke rettslig bindende". Retningslinjene legger opp til at kommunene skal behandle støy som tema i kommuneplanen. Det fremgår videre av retningslinjene at dersom støyhensyn ikke er tilstrekkelig ivaretatt i planprosessen, kan kommunen kan avslå byggesøknad med hjemmel i pbl. 28-1, jf. TEK 10. Vesentlige avvik kan gi grunnlag for innsigelse til planen fra statlige myndigheter, herunder fylkesmannen. 3
Konklusjon: Byrådet mener at en nylig vedtatt og rettslig bindende kommuneplan, hvor det er tatt stilling til hensynssoner for støy og gitt bestemmelser om støynivå, går foran en ikke-rettslig bindende veileder som igjen viser til ikke-rettslig bindende anbefalte retningslinjer for arealplanlegging. Byrådet mener videre at støyhensyn er tilstrekkelig vurdert og hensyntatt i gjeldende kommuneplan. Det er vist som hensynssone H210 (rød) og H220 (gul), og gitt bestemmelse om i KPA punkt 13. Av den grunn alene kommer ikke pbl. 28-1, jf. TEK 10, til anvendelse. Selv om det er avvik mellom den rettslig bindende støygrensen i kommuneplanen og i de ikke-rettslig bindende anbefalte grenseverdiene i retningslinjen, har kommuneplanen rettskildemessig mest vekt i behandlingen av enkeltsaker, all den tid kommuneplanen er rettskraftig vedtatt og stadfestet. I behandlingen av enkeltsaker skal derfor kommuneplanens støygrense på maks L den 55 db legges til grunn, jf. KPA punkt 13. Byrådet mener videre at Avinors støykart med prognoser for forventet støynivå i 2050 skal legges til grunn i behandling av enkeltsaker. Det er dette støykartet hensynssone støy (H210 og H220) i kommuneplanen baserer seg på, og gjennom Miljøverndepartementets stadfestelse av kommuneplanen ble rettslig bindende. Senere prognoser må legges til grunn ved rullering av kommuneplanen. Byrådet viser for øvrig til sin innstilling i byrådssak 333/15 og byrådens tilleggsopplysninger til KMBY 15.10.15, og opprettholder denne. Byrådets innstilling sammenfaller med Fylkesmannens konklusjon, men bygger på en annen forståelse av regelverket rundt støy og kommunens praksis. KMBYs begrunnelse for dispensasjon i vedtaket av 12.11.15, sak 372-15, tas til etterretning. Saken reiser som nevnt en del prinsipielle problemsstillinger om kommunens praktisering av regelverket rundt støy, som det er ønskelig at settefylkesmannen tar stilling til. Byrådet fremmer derfor saken på nytt med innstilling om at klagen ikke tas til følge. Vedtakskompetanse: I henhold til bystyresak 296/13, jf. sak 294/13, er myndigheten til å behandle klagesaker etter plan- og bygningsloven, med nærmere angitte unntak, delegert til Komite for miljø og byutvikling. Dersom klagen ikke tas til følge skal saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Byrådet innstiller til komité for miljø og byutvikling å fatte følgende vedtak: Komite for miljø og byutvikling sitt vedtak i sak 372-15, datert 12.11.15, opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. Dato: 18. mai 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling Vedlegg: Fagnotat datert 16.02.16 med følgende vedlegg: 1. Byrådssak 333/15 med vedlegg, herunder fagnotat datert 19.03.2015 4
2. Tilleggsopplysninger, datert 15.09.2015 3. Tilleggsopplysninger, datert 15.10.2015 4. Saksprotokoll, KMBY, sak 372-15, datert 12.11.2015 5. Underretning om vedtak, datert 01.12.2015 6. Klage fra Fylkesmannen i Hordaland, datert 14.12.2015 7. Utsatt iverksetting av vedtak, datert 15.01.2016 8. Tilsvar fra advokat Aadland, datert 08.01.2016 5