Det Kgl. Arbeids- og sosialdepartement Postboks 8019 Dep 0030 Oslo Vår dato: Deres dato: Vår referanse: Deres referanse: 30.09.2016 20.06.2016 cos 16/2002 Høringssvar endringer i arbeidsmiljølovens regler om varsling Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til departementets høringsbrev 20. juni 2016 med høringsfrist 1. oktober 2016. Dette høringssvaret har vært forelagt NHOs landsforeninger. 1. Innledning Departementets forslag er særlig basert på de to evalueringsrapportene, Fafo-rapporten 1 og Arntzen de Besche-rapporten 2. Slik også departementet peker på, så er konklusjonen i begge disse rapportene at varslingsreglene i hovedsak fungerer godt. Dette utgangspunktet om et velfungerende lovverk ligger til grunn for vurderingene i NHOs høringssvar. NHO er enig i at et godt varslervern som virker etter sin hensikt er viktig; for varsleren selv, for den enkelte virksomhet og også for samfunnet som helhet. Varslere er en positiv ressurs som skal kunne føle seg trygge i virksomheten, og det er sentralt å ha et lovverk som støtter opp under dette. Det er av stor betydning at virksomhetene har en åpen bedriftskultur hvor de ansatte kan fremsette kritikk og uttrykke bekymring uten å risikere urettmessige sanksjoner for dette. Sammenliknet med lovgivningen i de fleste andre land, er lovgivningen i Norge omfattende. NHO mener at det ikke er behov for flere lovreguleringer på dette området. Arbeidstilsynets rapport etter tilsynets forprosjekt om varsling 3 viser at de store utfordringene knyttet til varsling er manglende kunnskap om og kjennskap til reglene, at virksomhetene ikke ser på varsling som driftskritisk informasjon og at varslere blir stigmatisert. Det fremgår av denne rapporten blant annet at «få vet hva varsling er eller innebærer, hvordan varsling foregår eller hvilket vern varslere har i lovverket». Fafo-rapporten støtter opp under dette. En fersk Fafo-rapport 4 viser at tre av ti arbeidstakere ikke kjente til varslerbestemmelsene før de fikk dem presentert i forbindelse med undersøkelsen Fafo utførte. Disse utfordringene viser at behovet for informasjon, opplysning og endring av holdninger er store. En eventuell innføring av ytterligere kompliserende lovregler om varsling må ses i lys av dette. NHO har følgende overordnede synspunkter: NHO mener at varslervern til innleide ikke er godt nok begrunnet. Slike regler kan skape unødig konflikt i samband med bestemmelsene om gjengjeldelse, for eksempel knyttet til bevisreglene ved avslutning av oppdrag eller oppsigelse av arbeidsforhold. 1 Fafo-rapport 2014:05 Evaluering av varslingsbestemmelsene 2 Arntzen de Besche (2013) Evaluering av varslingsreglene. En gjennomgang og analyse av rettspraksis og Sivilombudsmannens praksis 3 Arbeidstilsynet: Rapport etter forprosjekt om varsling, Hvordan samordning av statlige etater og bedre kommunikasjon kan bedre situasjonen for varslere, 31. august 2016 side 7 4 Fafo-rapport 2016:33 Varsling og ytringsfrihet i norsk arbeidsliv 2016 side 30
2 NHO mener at forslaget knyttet til påbudte varslingsrutiner for bedrifter med mer enn ti ansatte, kan medføre unødig merarbeid. NHO redegjør for et alternativ til varslingsrutiner. NHO ønsker ikke en generell regel om taushetsplikt ved varsling til offentlige myndigheter. Gjeldende regler om unntak fra innsyn etter forvaltningsloven og offentlighetsloven dekker behovet for anonymitet i den enkelte sak etter en konkret helhetsvurdering hvor alle sentrale hensyn ivaretas. NHO støtter departementets forslag om å samle varslingsreglene i et eget kapittel i arbeidsmiljøloven. Under kommenteres de enkelte forslagene i detalj. 2. Varslervern for innleid arbeidskraft Departementet foreslår at innleide arbeidstakere likestilles med innleievirksomhetens egne arbeidstakere både når det gjelder retten til å varsle og vernet mot gjengjeldelse. Det vises til at den innleide arbeidstakeren kan ha like store muligheter til å oppdage forhold som er omfattet av varslingsreglene som virksomhetens egne arbeidstakere. Departementet mener at de innleide kan være i en særlig sårbar posisjon fordi de ikke er omfattet av arbeidsmiljølovens stillingsvernregler i innleievirksomheten. Allmenninteressen i at kritikkverdige forhold kommer frem i lyset er naturligvis den samme, enten kilden er en virksomhets egne ansatte eller om opplysningene kommer fra utenforstående, herunder innleide. Varslere oppfyller en viktig funksjon i samfunnet, og bør gis god beskyttelse mot eventuelle represalier som har årsakssammenheng med varslingen. Seriøse virksomheter ønsker å ha mest mulig informasjon om egen virksomhet, og vil ønske velkommen slik informasjon enten den kommer fra egne ansatte, innleide eller andre. Dette er viktige utgangspunkter. NHO mener at loven slik den er utformet i dag gir tilstrekkelig beskyttelse for alle sysselsatte, og at det derfor ikke er grunn til å utvide vernet til også å omfatte innleide arbeidstakere. Begrunnelsen for dette er særlig at den innleide allerede er beskyttet av arbeidsmiljølovens vern gjennom ansettelsesforholdet til utleiebedriften, og at det i kjølvannet av en utvidelse vil kunne oppstå vanskelige tvister og konflikter. Departementet legger til grunn at innleide i virksomheten han eller hun er leid ut til, ikke er omfattet av arbeidsmiljølovens regler om varsling slik det er i dag. Dette fordi en innleid arbeidstaker er ansatt i utleievirksomheten, og ikke i den virksomheten han eller hun er leid ut til. Den innleide er således omfattet av varslingsreglene ved varsling til utleievirksomheten, men ikke til innleievirksomheten. Forslaget om varslingsrett og vern etter varslingsreglene vil dermed innebære at den innleide arbeidstakeren blir vernet av arbeidsmiljølovens regler både i forholdet til innleievirksomheten og også til utleievirksomheten. Dersom varslingsreglenes virkeområde, og dermed også vernet, utvides til å omfatte den innleide, innebærer dette altså en utvidet beskyttelse for en gruppe sysselsatte. Disse gis et slags dobbelt vern og rettigheter ut fra en argumentasjon som synes bygget på et syn om at den innleide i denne sammenheng reelt sett har to arbeidsgivere. Det er liten grunn til at innleide skal stå i en særstilling sammenliknet med andre arbeidstakere på dette området. Det er heller ikke nødvendigvis slik at arbeidstakeren står i en særlig sårbar stilling overfor innleievirksomheten i varslersaker. Her bør det holdes fast ved at den innleide har ett arbeidsforhold, og det er til sin arbeidsgiver, som er utleievirksomheten. Det er i utleievirksomheten den innleide har sin arbeidskontrakt og sitt arbeidstakervern. Avslutning av arbeidsforholdet er blant de situasjoner som er omfattet av gjengjeldelsesbegrepet. Vernet mot gjengjeldelse gir således beskyttelse mot at arbeidsgiver avslutter arbeidsforholdet til egne ansatte som følge av varsling. Ved innføring av en ny regel om tilsvarende vern for innleide, vil det kunne oppstå vanskelige spørsmål knyttet til avslutning av oppdrag. Selv om dette skjer mellom innleier og utleier, må 2
3 det antas at det å avslutte et oppdrag som følge av varsling er omfattet av de typer av gjengjeldelse som er beskyttet ved varslervernet. Beviskravet til arbeidstaker er ikke strengt, jf. arbeidsmiljøloven 2-5 (1) 2. punkt. Det vil for eksempel normalt være tilstrekkelig at arbeidstaker beviser at varsling har skjedd og at oppsigelse eller annen handling kom tett innpå varslingen i tid 5. Arbeidsgiver, i dette tilfelle innleier, må da sannsynliggjøre at gjengjeldelse i strid med loven ikke har skjedd. Det ligger i innleiens natur at den er midlertidig, og det kan dermed lett oppstå tvist og konflikt knyttet til avslutning av et innleieforhold når bevisbyrdereglene som gjelder for fast ansatte skal gjelde også for innleide. Slike tvister er unødvendige og bør unngås. For det tilfelle at departementet likevel bestemmer seg for å foreslå en utvidelse av virkeområdet for varslerbestemmelsene til å omfatte innleie, er det grunn til å se hen til begrensningene i den nye varslerloven i Sverige 6. Innleide er i den svenske loven beskyttet mot gjengjeldelse i innleievirksomheten. Beskyttelsen gjelder imidlertid ikke i forholdet til arbeidsgiveren (utleievirksomheten) om varselet vedrører innleievirksomheten og det er arbeidsgiver som gir represalie. Her er det antatt at de alminnelige reglene om stillingsvern er tilstrekkelige. Det er dessuten kun varsling om «allvarliga missforhållanden» som er omfattet av beskyttelsen, det vil si «brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden». De norske «kritikkverdige forhold» favner langt flere og mindre alvorlige forhold enn den svenske regelen. Det er i den forbindelse verd å merke seg at den svenske regelen er formulert som den er, blant annet for å unngå en tilsvarende økning i antallet saker om varsling for domstolene slik tilfellet er i Norge 7. Dette innebærer at det norske lovforslaget, sammenholdt med de gjeldende reglene, antakelig vil gå vesentlig lenger i beskyttelsen av innleide enn hva som kommer til å være rettstilstanden i Sverige når de nye reglene trer i kraft der. Etter det svenske forslaget er arbeidstakeren, slik det er redegjort for ovenfor, ikke beskyttet mot gjengjeldelse fra sin arbeidsgiver ved varsling i innleiebedriften. Dette er begrunnet med at arbeidstakeren i de aller fleste tilfeller uansett vil være beskyttet av stillingsvernreglene, og det uttales: «Alternativa lösningar där arbetstagare skyddas mot repressalier från såväl inhyrare som uthyrare oavsett vilken verksamhet larmet avser skulle dessutom riskera att bli avsevärt mycket svårare att tillämpa 8.» Ved varsling til innleiebedriften skal arbeidstaker altså etter de foreslåtte reglene være vernet mot gjengjeldelse også i utleiebedriften. Det kan dermed oppstå tvister knyttet til oppsigelse av arbeidstaker fra utleiebedriften. Utleiebedriften vil i tilfelle befinne seg i en posisjon hvor varselet og håndteringen av dette har skjedd i en annen bedrift utenfor dennes kontroll, men hvor det likevel kan oppstå spørsmål om oppsigelsen av arbeidstakeren er gjengjeldelse. Her må arbeidstakeren være tilstrekkelig beskyttet gjennom stillingsvernreglene, og kravet i arbeidsmiljøloven om at en oppsigelse skal være saklig. Endelig bør departementet vurdere om alle grupper av innleide bør ha varslervern. Det kan for eksempel være grunn til å begrense varslervernet til arbeidstakere som har et lengre sammenhengende innleieforhold hos innleiebedriften. 3. Pålegg om varslingsrutiner Departementet foreslår at alle virksomheter med mer enn ti ansatte pålegges varslingsrutiner. Bakgrunnen for forslaget er særlig Fafo-rapportens konklusjon om at slike rutiner har en klar positiv effekt for 5 Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) Til 2-5 6 Prop. 2015/16:128, Ny svensk lov om «Ett särskilt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden» Lagrådsremiss side 93-94. Lovendringene er vedtatt i juni 2016 og skal tre i kraft 1. januar 2017. 7 Op. cit. Prop. 2015/16:128 side 87. 8 Op. cit. Prop. 2015/16:128 side 34. 3
4 ytringsklimaet i den enkelte virksomhet. For å klargjøre hva rutinene bør inneholde, foreslår departementet å lovfeste visse minimumskrav. Større virksomheter bør ha gode varslingsrutiner som er skriftlige og tilgjengelige for alle arbeidstakerne i virksomheten. NHO mener at innføringen av lovpålagte rutiner kan medføre unødig merarbeid og belastning for de mindre virksomhetene. Det er ikke i noe tilfelle ønskelig å innføre lovpålagte rutiner i virksomheter med færre enn ti ansatte. Disse har sjelden egen HR-avdeling. Informasjon om kritikkverdige forhold vil være mer åpenbare og tilgjengelige for ledelsen i de minste virksomhetene, og det er dermed mindre behov for særskilte rutiner. Terskelen for når rutiner skal innføres er foreslått satt til ti ansatte. Det må antas at beregningen er ment å skje etter samme mønster som beskrevet i arbeidsmiljøloven 6-1 om verneombud ettersom departementet viser til denne bestemmelsen i forslaget. Etter arbeidsmiljøloven 6-1 kan virksomheter med mindre enn ti ansatte avtale seg bort fra verneombudsordningen. Arbeidstilsynet legger til grunn at alle ansatte, herunder fast ansatte (heltid og deltid), midlertidig ansatte og innleide teller med ved beregningen. Dersom regelen lovfestes slik den er foreslått vil dermed små virksomheter med mange sysselsatte i mindre stillingsbrøker eller med perifer og tidsbestemt tilknytning til driften, bli pålagt å utarbeide varslingsrutiner. Lovkravet vil dermed omfatte ikke bare de større virksomhetene, men også dem som i realiteten er små, men har mange på deltid eller tidsbegrenset kontrakt. Særlig for disse kan lovkravet innebære unødig merarbeid. Departementet presiserer i forslaget at innleide skal telle med når det gjelder terskelverdien, og det vil derfor bli knyttet enkelte kommentarer til denne gruppen spesielt. Innleide er til stede i virksomheten i en begrenset periode og har oftere en løsere tilknytning til arbeidsplassen. Dette taler for at de ikke bør telle med ved beregningen av terskelverdien. Eventuelt kan det ved beregningen være rimelig å differensiere mellom innleide som arbeider hos samme innleiebedrift over en lang periode og de som bare har korte oppdrag, kanskje også uten tilgang til virksomhetens interne systemer. Dette vil for eksempel kunne gjelde innleide på byggeplasser i korte perioder som ikke har tilgang til datamaskiner. Særlig for denne siste gruppen er det liten grunn til at de skal telle med på lik linje med de fast ansatte. For det tilfelle at det likevel innføres pålegg om varslingsrutiner i tråd med departementets forslag, er det positivt at loven angir minstekrav for rutinenes innhold. Dette klargjør hva plikten innebærer, og gjør det enklere for virksomhetene å utarbeide rutinene. Ulempen kan være at mange virksomheter vil legge seg på nivå med minimumskravet uten å foreta en konkret vurdering av den enkelte virksomhetens behov. I bestemmelsen om samarbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgte bør det presiseres at det er arbeidsgiver som er ansvarlig for rutinenes innhold og som dermed har beslutningsmyndighet ved uenighet. Dersom det er meningen å gjøre interne varslingsrutiner til forhandlingstema vil det gripe inn i arbeidsgivers styringsrett på en utilbørlig måte. Det bør således fremgå at samarbeidsplikten kun er en bestemmelse om drøftingsplikt. I forarbeidene til arbeidsmiljøloven 9, for så vidt gjelder regler om drøftingsplikt vedrørende arbeidsplaner fremgår det at: «Dersom det ikke oppnås enighet vil det ligge innenfor arbeidsgivers styringsrett å fastsette arbeidsplanen». Noe liknende bør fremgå om drøftingen av varslerrutiner. Det foreslås i lovteksten at rutinene skal være gjort «tilgjengelig for alle arbeidstakere». I høringsnotatet fremgår det imidlertid at rutinene skal «være gjort kjent for alle ansatte». Det er sentralt at rutinene er tilgjengelige, for eksempel ved at disse er lagt ut på virksomhetens intranett eller i personalhåndboken. Å pålegge virksomheten plikter utover dette, herunder bevisbyrden for at den enkelte har lest og forstått 9 Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) Til 10-3 4
5 retningslinjene, og således er gjort kjent med dem slik det fremgår av høringsnotatet, må være å gå for langt og støttes ikke. Det er positivt at alternativet til utarbeidelse av rutiner for intern varsling, «sette i verk andre tiltak», tas ut av loven. I forarbeidene til endringsreglene om varsling 10 fremgår det at «[f]orslaget åpner [ ] for andre tiltak enn å utarbeide rutiner for varsling, for eksempel i form av mer enkeltstående informasjonstiltak» og at dette typisk vil gjelde virksomheter med få ansatte. Den gjeldende regelen er slik den fremstår uklar både hva gjelder hvem som skal utforme «andre tiltak» og hvilke tiltak dette eventuelt omfatter, og bør ikke videreføres. NHO ønsker å fremme et alternativt forslag til lovpålagte varslingsrutiner. Dette er begrunnet i en oppfatning om at varslingsrutiner ikke er blant de mest egnede virkemidlene til å styrke klimaet for kritiske ytringer. Forslaget mangler en avveining av ulempene med ekstraarbeid for bedriftene sett opp mot det antatte behovet for varslingsrutiner. Innføringen av en plikt til slike rutiner vil være et uhensiktsmessig virkemiddel, samtidig som det finnes andre mindre inngripende virkemidler som kan være bedre egnet til å styrke ytringsklimaet. Etter NHOs oppfatning er det formuleringen av dagens lovregler i arbeidsmiljøloven 2-4 (2) som gjør det uklart hvem som skal være mottakere av et varsel og hvilket faktumgrunnlag varslingen må baseres på. Interne rutiner vil typisk avhjelpe en slik situasjon, først og fremst ved å identifisere hvem som skal være mottaker i det enkelte tilfelle. Identifisering av hvem som skal være mottakere kan med enkelthet formuleres i selve lovteksten. Så kan det heller være opp til virksomhetene selv å lage rutiner i tillegg til kravene i loven, dersom det er ønskelig med noe i tillegg. Det er grunn til å se hen til de foreslåtte reglene i det svenske forslaget 11. Bestemmelsene er pedagogisk bygget opp ved at det fremgår at det kan varsles internt til arbeidsgiver, til arbeidsgiverorganisasjon og eksternt til media eller til offentlige myndigheter. Som hovedregel skal det først varsles internt. Det bør også fremgå klart av ordlyden om kravet til faktisk grunnlag for varslingen (hva som er «forsvarlig») gjelder helt allment, eller om det ikke gjelder et krav til forsvarlig varsling ved varsling til arbeidsgiver, etter interne rutiner og i samsvar med varslingsplikt. Dersom man reviderer lovbestemmelsen på disse to punkter, vil det etter NHOs oppfatning ikke være behov for å pålegge en arbeidskrevende regel om interne rutiner. Det overordnede synspunkt er at regler bør være så klart og enkelt formulert, at en potensiell varsler kan lese lovteksten og nokså umiddelbart forstå hvilke krav som gjelder. Å pålegge interne rutiner for å rydde opp i en uklar lovtekst er en lite heldig fremgangsmåte. 4. Taushetsplikt ved varsling til offentlige myndigheter Departementet foreslår at det innføres en generell bestemmelse i arbeidsmiljøloven om taushetsplikt for offentlige myndigheter når det varsles til disse. NHO er imot dette forslaget. Reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven ivaretar hensynet til varslerens anonymitet der hvor det er behov for dette. Innledningsvis må det påpekes at en av de store utfordringene tilknyttet varsling til offentlige myndigheter synes å være en helt annen. I følge Arbeidstilsynets rapport 12 er en av hovedutfordringene at offentlige 10 Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) punkt 8.4.3 11 Op. cit. Prop. 2015/16:128 Lagrådsremiss punkt 2. 12 Arbeidstilsynet: Rapport etter forprosjekt om varsling, Hvordan samordning av statlige etater og bedre kommunikasjon kan bedre situasjonen for varslere, 31. august 2016 side 7 5
6 tilsyns rolle er dårlig kommunisert. Det vises til at det er et stort gap mellom hva varslere forventer fra offentlige tilsyn og hva offentlige tilsyn tilbyr av støtte. Det fremgår i rapporten at: «Etatene legger til grunn at vi ikke skal bistå varslere med det privatrettslige, men veilede varsleren» 13. Og videre om de offentlige myndighetene at: «Ingen av etatene som har deltatt i kartleggingen ser på seg selv som virksomhetenes eksterne varslingskanal [ ]. Det mest presise er å si at de offentlige organene «mottar tips om varslingssaker i virksomhetene.» Disse forholdene knyttet til offentlige myndigheters rolle i varslersaker synes langt viktigere å få en avklaring på enn spørsmålet om en eventuell taushetsplikt. I alle tilfelle er dette de faktiske forhold som danner bakteppet når innføringen av en generell taushetspliktregel skal vurderes. I dag regulerer arbeidsmiljøloven 18-2 taushetsplikt for Arbeidstilsynet når det varsles om forhold som er i strid med denne loven. Spørsmål om innsyn og om adgangen til å holde tilbake opplysninger knyttet til en varslers identitet, er for andre offentlige myndigheter og for Arbeidstilsynet i saker som ikke gjelder forhold i strid med arbeidsmiljøloven, regulert av bestemmelser i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Forvaltningsloven 13 gir regler om taushetsplikt for «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Taushetsplikten omfatter dermed offentlige myndigheter som det er varslet til. Reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven 13 b medfører begrensninger i og unntak fra denne taushetsplikten. Etter forvaltningsloven 18 har en part, det vil i varslingssaker typisk si den involverte virksomheten og eventuelt også den det varsles om, rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. I 18 (2) er det videre gitt en regel om merinnsyn for parten. Forvaltningsloven har imidlertid også regler om innskrenket adgang til visse slags opplysninger etter en konkret helhetsvurdering, jf. forvaltningsloven 19 (2) b. Forutsatt at det ikke er av vesentlig betydning for en part, så får hun eller han ikke opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Her kan kildevern være en særlig grunn. Spørsmålet knyttet til om opplysninger om kilden skal oppgis, gjøres altså etter en konkret helhetsvurdering der temaet for vurderingen i hovedsak er den ene partens behov for hemmeligholdelse sett opp mot den andre partens behov for å ivareta egne interesser. Det skal gode grunner til for å avskjære partsinnsyn. I offentlighetsloven 3 og 11 er det gitt regler om innsyn og merinnsyn. Hovedregelen er offentlighet, og hjemmel i lov kreves for unntak. Slike unntak er blant annet gjort i offentlighetsloven 13 for opplysninger underlagt taushetsplikt. Dette omfatter også de generelle reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven 13 som er beskrevet i avsnittet ovenfor. Slike opplysninger er altså unntatt fra innsynsretten. Det er antatt at også forvaltningsloven 19 setter begrensninger for hva det kan kreves innsyn i. Videre kan det offentlige organet etter offentlighetsloven 24 annet ledd gjøre unntak fra offentlighet for melding mv om lovbrudd fra private. De gjeldende reglene om innsynsrett bidrar til å sikre at det i det enkelte tilfellet blir foretatt en konkret avveining av alle relevante hensyn. Alle saker har forskjellig faktum, og i noen saker vil hensynet til sakens opplysning og den andre partens mulighet til å ivareta sine interesser, veie tyngre enn hensynet til varslerens interesser. Disse helt grunnleggende hensynene i forvaltningsretten, sakens opplysning og ivaretakelse av egne interesser gjennom kontradiksjon, verken kan eller bør settes til side uten en konkret, individuell vurdering. Dette vil være konsekvensen dersom det innføres en bestemmelse som på generelt grunnlag avskjærer innsyn. Det er svært alvorlig å sette virksomhetenes rettssikkerhet på spill gjennom en slik taushetspliktbestemmelse. 13 Op. cit. Arbeidstilsynet side 12 6
7 Departementets forslag innebærer at taushetsplikten til de offentlige myndighetene, for å sikre et reelt vern for varsleren, også må omfatte «andre identifiserende opplysninger som kan lede til avsløring av varslerens identitet», herunder, men ikke begrenset til, arbeidssted og stilling. For å sikre ivaretakelsen av en eventuell taushetsplikt vil det naturligvis være nødvendig å taushetsbelegge også andre identifiserende opplysninger enn navn. I en del tilfeller vil det neppe, for å hindre avsløring av varslerens identitet, være nok å holde tilbake opplysninger om arbeidssted og stilling, men taushetsplikten må utvides til også å omfatte andre forhold. I disse tilfellene blir de negative konsekvensene av en slik taushetsplikt særlig tydelige. Det er påpekt i Fafo-rapporten 14 at: «Når det gjelder interne varsler som kommer anonymt, svarer flere av informantene at disse ofte er svært vanskelige å håndtere fordi informasjonen gjerne er utilstrekkelig. Det vil riktignok være noe enklere å sjekke en sak preget av faktaopplysninger, eksempelvis uregelmessigheter i et regnskap. Anonyme varsler om trakassering er imidlertid som regel nærmest umulige å håndtere dersom opplysningene er begrenset.» Denne uttalelsen gjelder anonym varsling i privat sektor hvor bedriften er varslingsmottaker, men synspunktene vil være tilsvarende relevante dersom offentlige myndigheter skulle bli pålagt en generell taushetsplikt. Selv om den offentlige myndigheten har tilgang på all informasjon fra varsleren, vil en eventuell taushetsplikt forhindre videreformidling til den det varsles om, som dermed får begrenset sine muligheter til å redegjøre for sitt syn. Som påpekt i sitatet ovenfor, i enkelte saker vil dette kanskje ikke ha så stor betydning, mens det i andre tilfeller nærmest vil umuliggjøre en imøtegåelse fra den andre part. Det kan ikke uten videre legges til grunn at den offentlige myndigheten gjennom sin alminnelige utredningsplikt likevel vil kunne sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Den andre part, som ikke har tilstrekkelig informasjon, vil for eksempel ofte komme i en vanskelig situasjon når det skal avgjøres hvilken informasjon som er relevant og som skal fremlegges i saken. Den offentlige myndigheten vil dermed ikke ha innsikt og kjennskap til at det foreligger viktig informasjon som ikke er fremlagt. Det er vanskelig å se hvordan de offentlige myndighetene skal kunne ha en forsvarlig utredning og saksbehandling med dette som bakteppe. Hvis den rettslige situasjonen derimot opprettholdes i samsvar med gjeldende rett, vil tilsynsmyndigheten i det konkrete tilfellet kunne veie de ulike hensynene mot hverandre, og treffe en avgjørelse som ivaretar alle grunnleggende hensyn. Departementet peker på at det er viktig at terskelen for å varsle til offentlige myndigheter er lav, og at flere vil våge å melde fra til offentlige myndigheter dersom deres identitet er beskyttet. Det legges til grunn at det er frykt for represalier som er blant de sentrale årsakene til at arbeidstakerne unnlater å varsle om kritikkverdige forhold, og at taushetsplikt for det offentlige organet vil forhindre dette. Dette er gode og viktige poeng, men argumentet kan likevel ikke begrunne at det innføres en generell taushetspliktbestemmelse som helt setter til side grunnleggende forvaltningsmessige hensyn om sakens opplysning, kontradiksjon og ivaretakelse av eget tarv for en part. Det må være mulig og tilstrekkelig for å forhindre frykt og fare for represalier at det innføres rutiner, eventuelt skriftlige og lovpålagte, i en virksomhetskultur som sikrer fortrolighet. Dette kan særlig gjøres ved at færrest mulig i virksomheten gjøres kjent med varslerens identitet. Det er i denne sammenheng også viktig å peke på Fafo-rapportens 15 redegjørelse for årsakene til at arbeidstakere velger å ikke varsle, uten at dette er knyttet opp mot de enkelte varslingsmottakerne. Det er riktig at frykt for represalier er blant årsakene til unnlatt varsling, men like viktige årsaker er at varsleren opplevde at det ikke hadde noen hensikt å varsle eller at det aktuelle forholdet ikke var alvorlig nok. Faforapporten 16 opplyser at varsling i de fleste tilfeller i første omgang er interne, og da følger det naturlig at det 14 Op. cit. Fafo-rapport 2014/05 side 197 15 Op. cit. Fafo-rapport 2014/05 side 40 flg 16 Op. cit. Fafo-rapport 2014/05 side 37 7
8 uansett årsak er færre som varsler eksternt, herunder til offentlige myndigheter. Den ferske Fafo-rapporten 17 viser at kun 2 prosent hadde varslet til tilsynsmyndighetene. Det er dermed usikkert om årsaken til at det ikke varsles oftere til offentlige myndigheter i hovedsak skyldes frykt for represalier. Begrunnelsen kan like gjerne være de øvrige nevnte, eller også at det er lite kjent både at det er adgang til å varsle til offentlige myndigheter og hvilken rolle disse i tilfelle vil spille i en varslingssak. Det er grunn til bekymring for om en taushetsplikt for offentlige myndigheter i varslersaker vil medføre en uønsket virksomhetskultur preget av hemmeligholdelse og taushet. De øvrige arbeidstakerne vil i en slik situasjon ikke få tilstrekkelig informasjon om den aktuelle saken, og mulighetene for diskusjon rundt kritikkverdige forhold i bedriften blir betraktelig mindre. En seriøs virksomhet vil ønske å få kunnskap om mulige kritikkverdige forhold i egen virksomhet og dermed ha mulighet til å etterforske og oppklare slike forhold. Dette vil bli vanskeliggjort ved en taushetsplikt for offentlige tilsynsmyndigheter. Avslutningsvis må det nevnes at det ikke alltid vil være praktisk mulig at varsleren kan forbli anonym. Ut fra sammenhengen vil ledelse og kollegaer ofte kunne forstå hvem varsleren er, enten fordi bedriften er liten, få har adgang til opplysninger om forholdet varselet gjelder eller det er varslet internt før varsel til offentlig myndighet. 5. Nytt kapittel om varsling i arbeidsmiljøloven Departementet ønsker å samle reglene i et eget kapittel om varsling i arbeidsmiljøloven. Dette er særlig begrunnet i hensynet til brukervennlighet og til å synliggjøre at varsling er viktig. NHO er enig i at det kan være hensiktsmessig å ha reglene om varsling samlet i et eget kapittel. Som nevnt innledningsvis, finner vi i dag til dels store utfordringer knyttet til at arbeidsgivere og arbeidstakere har liten kjennskap til varslingsreglene og at varsling ikke blir sett på som driftskritisk informasjon. Samling av reglene i et eget kapittel kan være med på å øke synligheten og fremheve viktigheten av varsling. Vennlig hilsen Næringslivets Hovedorganisasjon Område Politikk Svein Oppegaard Direktør 17 Op. cit. Fafo-rapport 2016:33 side 38 8