NORSK BRANNBEFALS LANDSFORBUND Norwegian Association of Fire Officers Member of Federation of the European Union Fire Officers Associations ark.nblf\styr\kestruktur_høringsuttalelse_05_febr Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap TØNSBERG Skien 27. februar 2005. STYRKESTRUKTUR SIVILFORSVARET - HØRING A. HOVEDKONKLUSJONER Rapporten er på mange områder grundig og detaljert, men dens troverdighet svekkes kraftig av mangelen på ROS-vurderinger som grunnlag for dimensjoneringen av de totale sivilforsvarsstyrkene i Norge. En annen gjennomgående svakhet i rapporten er at den ikke er tilstrekkelig klar angående hvordan de statlige støttestyrkene er tenkt benyttet. Dette gjelder blant annet i forbindelse med dagligdagse ulykker, langvarige innsatser, sivilforsvarsstyrkenes plass og rolle i rekvirentens organisasjon og DSBs egen rolle under aktuelle hendelser. NBLF anbefaler at hvordan statlige forsterkningsressurser skal inngå i rekvirentens organisasjon og hvordan langvarige innsatser rent organisatorsikk skal håndteres, underlegges ytterligere utredninger. Rapportens forslag om at DSB skal ha operativ kommando medfører et brudd med grunnideen og målsetningen med statlige støttestyrker/ forsterkningsressurser, og er derfor grunnleggende feil. NBLF advarer på det sterkeste mot å begrense de statlige støttestyrkens innsatsforpliktelse til akuttfasen slik den er definert i rapporten, noe som i tilfelle vil medføre at overfor mange typer oppgaver ikke blir attraktive å benytte. Rapporten inneholder påstander om forholdet mellom primærstyrker og sekundær-/ tertiærstyrke, som hvis de er sanne tyder på at det er noe alvorlig galt med dimensjoneringen av primærstyrkene. NBLF anbefaler at antallet sivilforsvardistrikter og at dimensjoneringen av de totale styrkenes revurderes med utgangspunkt i ROS-vurderinger Rapportens innhold, forslag og konklusjoner bekrefter nødvendigheten av at potensielle rekvirenter inngår avtaler med sine respektive sivilforsvarsdistrikter om bruk av sivilforsvarstyrker. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Brannsjef Guttorm Liebe Skien brann- og feiervesen Postboks 198, sentrum, N-3701 SKIEN Tlf: - 47-35 59 34 10, Fax: - 47-35 52 01 70 e-mail: guttorm.liebe@skien.kommune.no
NBLF side 2 B. KOMMENTARER TIL ENKELTE FORHOLD NBLFs høringsuttalelse følger i hovedsak rapporten. NBLF representer en av de viktigste kategoriene rekvirenter av statlige støttestyrker. Sett fra en rekvirents synsvinkel inneholder rapporten så vidt store mangler og feilvurderinger, at en har valgt å begrense kommentarene til disse, dog med et par unntak. NBLF bemerker og foreslår: MER ENN REDNINGSTJENESTE Rapporten bærer preg av at prosjektgruppen ikke helt har maktet å skille mellom redningstjenesten og andre tilfelle der statlige støttestyrker kan bli rekvirert. I Norge har vi valgt at det skal være forskjell på hvordan redningstjenesten organiseres og hvordan andre hendelser, som for eksempel store forurensninger og skogbranner, organiseres. Eksempelvis nevnes i kap. 2 samarbeidet med redningstjenesten, mens tilsvarende samarbeid med IUAene eller brannvesenet ikke nevnes. Rapportens manglende forståelse for denne forskjellen medfører at rapporten er uklar hva angår hvordan statlige støttestyrker skal inngå i rekvirentens organisasjon. INNGÅ I REKVIRENTENS ORGANISASJON Det er ikke klokt at alle statlige støttestyrker nødvendigvis skal være under en og samme ledelse, slik det indikeres i kap. 5.5 side 79 om hvordan styrkene skal organiseres når de krysser en distriktsgrense. Tvert imot må rekvirenten kunne plassere flere SIGer i flere avsnitt og sektorer, selvsagt under SIGenes eget befal. Tegningen på side 44 indikerer det samme, - at SF skal delta parallelt med rekvirentene. Dette er grunnlaggende galt, og i strid med selve ideen om en forsterkningsressurs. Prosjektgruppa foreslår at DSB ved Avdelig for brann, redning og sivilforsvar skal ha operativ kommando (øverst på side 80). Dette er også grunnlaggende galt, og i strid med selve ideen om en forsterkningsressurs. Prosjektgruppas innstilling virker uklar og ikke ferdig tenkt, på dette punktet Å organisere de statlige støttestyrkene slik prosjektgruppen indikerer - at disse skal henges på innsatsorganisasjonen som egen gren med eget overordnet befal, vil i mange tilfelle kunne være feil. Rekvirenten selv skal bestemme dette. NBLF advarer på det sterkeste mot den tankegang som innstillingen her indikerer, fordi den nødvendigvis vil bli et hinder for at statlige støttestyrker i det hele tatt blir rekvirert.
NBLF side 3 NBLF foreslår å legge til definisjonen av begrepet forsterkning, slik: Med forsterkning menes.. selv ikke dekker. Forsterkningen skal inngå i rekvirentens organisasjon. (ref. side 45) NBLF anbefaler derfor at hvordan de statlige støttestyrkene skal inngå i rekvirentens organisasjon underlegges en særskilt utredning. (NBLF tillater seg å henvise til de organisasjonsformene som en rekke andre Europeiske land går over til og som FN anbefaler for internasjonale hjelpeaksjoner, hvor utgangspunktet er det amerikanske IMS/ ICS). KOMPLISERTE ULYKKER OG BRANNER Den definisjonen som er gitt på side 49 er delvis feil, fordi enhver ulykke eller brann kan være komplisert å håndtere enten den er stor eller liten. Diskusjon om dette begrepet er formålsløst, fordi ingen rekvirent vil ønske å be om statlige støttestyrker til kompliserte tilfelle. Å se for seg statlige støttestyrker midt inne i en komplisert innsats, er en feilvurdering. Det som er mest interessant er omfanget og varigheten av en hendelse. Dette slås også fast i rapporten på side 51, der prosjektgruppa foreslår..å bevare Sivilforsvarets nåværende karakter. Det er ikke ønskelig at Sivilforsvaret i særlig grad utvikler spesialkompetanse.. NBLF foreslår at dette tema regelrett tas ut av vurderingene. Dimensjoneringen av de statlige støttestyrkene må i stedet for gjøres ut fra en vurdering av omfang og varighet, og ikke hvor komplisert det er. AKUTT INNSATS I HENHOLD TIL LOV Dette drøftes i rapporten på side 57, kap. 4.7, og konklusjonen er altfor snever. Statlige støttestyrker må kunne benyttes utover det som vi i dag oppfatter som akuttfasen. Dette tidspunktet er essensielt. For eksempel er det ved langvarige innsatser (der statlige støttestyrker forventes å skulle bidra) et stort behov for å benytte nettopp disse styrkene til etterslokking og innrydding av eget materielle. Rapporten sier riktignok at rekvirenten selv skal bestemme når akuttfasen defineres avsluttet. Men det er regelrett feighet å ikke ta denne drøftingen nå, slik at det kan skapes klarhet. NBLF advarer mot å ikke løse dette spørsmålet, fordi dersom de statlige støttestyrker ikke skal kunne benyttes til det vi i dag kaller etterslokking og innrydding av eget materiell, er det rett og slett ikke behov for dem i forbindelse med slokking av skogbranner og andre langvarige branner.
NBLF side 4 DELTAGELSE UTOVER DEN AKUTTE FASEN Dette beskjedne kap. på s. 57, inneholder en grov overforenkling. Begrepet akuttfase er i rapporten definert slik som vi i Norge oppfatter det, og varer til det vi kaller situasjonen er under kontroll. Det er for lettvindt å overlate til den enkelte og innsatsorganisasjonen å gjøre opp seg imellom når denne fasen er over. Enten må begrepet akuttfase omdefineres eller denne begrensningen for innsats av de statlige støttestyrkene må utvides. Den danske definisjonen av akuttfasen kan være et alternativ. Den strekker seg utover den norske definisjonen og inkluderer at området er sikret på sådan måde, at det ikke skønnes farlig at færdes i. Retableringsfasen inntreffer når akuttfasen opphører, og innebærer at andre (enn innsatsstyrkene) kan færdes og utføre oppgaver i området. (Referanse: Politi. Fyrverkerikatastrofen i Kolding 2004, s. 8 ) Det beste alternativ er å fjerne denne begrensningen, fordi den reduserer nytteverdien av de statlige støttestyrkene kraftig og medfører at det ikke blir aktuelt å rekvirere dem til flere konkrete situasjoner, blant annet til alle typer branner. NBLF vil, dersom denne begrensningen blir stående, oppfordre landets brannsjefer til å la være å benytte Sivilforsvaret og i stedet satse på egne, frivillige støttestyrker organisert slik som for eksempel i Finland. INNSATSEN VARIGHET Prosjektgruppen sier på side 58, at: Varigheten av innsatsen i fredstid bør normalt ikke overstige.., 2 dager før avløsning NBLF finner ikke dette igjen noe sted i dimensjoneringen av SIGene, og har følgelig problemer med å forstå hva som menes. Dersom det menes at mannskapene forventes å skulle være i sammenhengende innsats i 2 døgn før de får hvile, er dette så alvorlige brudd på normal HMS- tankegang at ingen rekvirent vil akseptere det. Hvis det menes at mannskapenes tilstedeværelse skal begrenes til 2 døgn og at de deretter skal dimmiteres, er dette et altfor kort tidsperspektiv til at det i det hele tatt er interessant å rekvirere dem. Dette standpunkt vitner om at tanken på hvordan de statlige støttestyrkene skal inngå i rekvirentens organisasjon ikke er ferdig tenkt. NBLF advarer mot at den foreslåtte tankegangen gjennomføres, fordi attraktiviteten til Sivilforsvarstyrkene vil i reduseres dramatisk dersom den blir stående. NBLF anbefaler at hvordan de statlige støttestyrkene skal inngå i rekvirentens organisasjon underlegges en særskilt utredning.
NBLF side 5 GRUNNLEGGENDE PRINSIPPER? Dagligdagse ulykker I underkap. Dimensjonerende prinsipp (side 59), står at innsatsbehov som spenner fra nærmest dagligdagse ulykker i ressurssvake områder til. Dersom dette er virkeligheten, er det noe fundamentalt feil ved dagens dimensjonering av primærstyrkene. Å ta utgangspunkt i at det skal være behov for statlige støttestyrker til dagligdagse hendelser er feilbruk av beredskapsressurser. Det riktige er å gjøre primærstyrkene i stand til å ivareta dagligdagse hendelser. NBLF stiller et stort spørsmålstegn ved denne påstanden, som er benyttet som et slags dimensjonerende kriterium. Dersom påstanden er rett, må det først og fremst gjøres noe med primærstyrkene, og ikke ved å la støttestyrkene overta. Å la de statlige støttestyrkene overta for primærstyrkene er i strid med selve ideen om statlig forsterkning. STATLIG FORSTERKNINGSRESSURS I INNSATS ALENE? Det påstås at FIGene har vært, og ofte er i innsats alene,.. (øverst side 61). Hvis så er tilfelle, fungerer de ikke som statlige støttestyrker, og tyder på at det er noe galt med dimensjoneringen av primærstyrkene. SIVILFORSVARETS EGENART og OPERATIVE KRAV Listen på side 61 gir et skjevt bilde av virkeligheten. De viktigste egenartene er: Sivilforsvaret består av mange personer, som ikke er profesjonelle til å håndtere ulykker Sivilforsvaret egner seg best til å løse enkle oppgaver Det er tvilsomt om fleksibilitet er en typisk egenskap, i alle fall hvis sammenlignes med våre primærstyrker. Prosjektgruppens forslag til operative krav bør strammes inn og suppleres: Underlegges rekvirents organisasjon og ledelse Være selvgående innfor de oppgaver som skal løses Den viktigste formen for fleksibilitet som statlige støttestyrker skal inneha, er å kunne la seg organisere fleksibelt, det vil si inngå i rekvirentens organisasjon der han finner det optimalt for å få oppgaven løst. STYRKEOPPSETT Så lenge Sivilforsvaret og brannvesenet ikke er slått sammen, slutter NBLF seg til prinsippet om at sivilforsvaret skal være en statlig forsterkningsressurs.
NBLF side 6 SIG-TEK er etter NBLFs mening en riktig og viktig nyskapning, og det synes fornuftig å sentralisere disse til sivilforsvarsdistriktet. SIG-PERS er etter NBLFs mening også en fornuftig styrkeoppsetning. Organisasjonsmodellen for gruppene bør imidlertid være mer fleksibel enn det som er beskrevet, noe som den valgte størrelsen på gruppene gir en utmerket mulighet for. Gruppene må kunne omorganiseres fra 2 lag á 10 mann til 3 lag á 7 mann eller til 4 lag á 6 mann. NBLF slutter seg til hovedtrekkene i styrkeoppsettet/ organisasjonsstrukturen innenfor sivilforsvaret, men de enkelte innsatsgruppene må innrettes slik at de blir mer organisatorisk fleksible. OPPGAVER SIGenes oppgaver er ramset opp på side 54. NBLF har fått med seg at denne listen ikke er uttømmende. Det er dog bemerkelsesverdig at den brannslokkingsoppgaven det er desidert størst sannsynlighet for at SIGene vil delta i er uteglemt (skog- og utmarksbranner), mens slokking av husbrann er nevnt, noe som er en ytterst marginal oppgave. NBLF mener at hvilke oppgaver SIGene bør få, burde tatt utgangspunkt i hvilke hendelser som varer lenge, krever stort antall personell og krever liten fagkunnskap, samt at SIGene skal være selvgående enheter. NASJONALT STØTTETEAM Tanken om et NST er for så vidt god (side 70), men ideen må snus på hodet. Hvis vi har behov for nasjonale støtteteam, burde dette vært utgangpunktet. Altså å benytte de nasjonale støtteteamene utenlands, og ikke omvendt. INNSATSTIDENE Krav til innsatstid er blant de viktigste kriteriene for beregningen av det totale behov for statlige støttestyrker. Innsatstiden er blant de viktigste faktorer som skaper skillet mellom primærstyrker, sekundærstyrker og tertiærstyrker. Det framgår ikke av tabellen på side 71 om den framstiller innsatstider som en rekvirent kan kreve eller forvente, eller om dette er dimensjonerende innsatstider. NBLF mener at ett av de krav som må inngå i avtalene mellom potensielle rekvirenter og sivilforsvarsdistriktene er krav til maksimal innsatstid for en viss mengde personell. For kommunenes del skal så vel styrkenes størrelse som deres innsatstid inngå i brannordningen for kommunene, og må derfor kunne dokumenteres. NBLF mener at kravet til innsatstid for de raskeste styrkene bør settes til 2 timer.
NBLF side 7 DIMENSJONERINGEN Ett dimensjonerende kriterium for beregning av den totale størrelsen på de statlige støttestyrkene er nevnt i rapporten - innsatstiden. NBLF finner imidlertid ikke at dette er fulgt opp i det framlagte forslaget på en logisk måte. Med en innsatstid på 2 timer kan antallet SIGer i de tettest befolkede områdene reduseres kraftig. Andre dimensjonerende kriterier for størrelsen på den totale statlige støttestyrkene finnes ikke. Antallet SIGer er drøftet ut i fra forslag fra hver av sivilforsvarsdistriktene uten at det sies noe om hvorfor de respektive antall SIGer foreslås. Det mangler med andre ord en ROSvurdering. NBLF finner denne formen for dimensjonering å være i strid med tankegangen bak ROSvurderinger. Prosjektgruppen benytter ikke det DSB selv anbefaler at andre skal gjøre når styrker skal dimensjoneres. Dette er meget skjemmende for rapporten og svekker dens troverdighet kraftig. LEDELSE, KOMMANDO, KONTROLL Øverst på side 80 i rapporten finnes en tabell med overskrift Følgende operative nivåer foreslås. Vi har i Norge et uklart begrepsapparat innenfor vårt fagområde, noe som antas å være forklaringen på de feil som denne tabellen innholder. Det at DSB ved Avdeling for brann, redning og sivilforsvar skal tillegges operativ kommando kan umulig være tilsiktet. DSBs oppgave i forbindelse med store hendelser der statlige støttestyrker involveres, må nødvendigvis være over strategisk nivå. Vi har intet godt norsk begrep for dette nivået, men svenskene kaller det normativt, og det vil si å vurdere og evt. beslutte om ansvarsforhold i relasjon til lovgivningen. For eksempel å beslutte om det aktuelle tilfelle er en oppgave som de statlige støttestyrkene kan involveres i, sett i relasjon til lover, forskrifter, andre regler og avtaler. Noe som ikke er å regne som operativt. Det strategiske nivået er alltid det øverste nivået hos rekvirenten. Grunnideen med statlige støttestyrkene må nødvendigvis medføre at disse skal underlegges rekvirentens operative kommando. NBLF mener at rapportens forslag om at DSB skal ha operativ kommando medfører et brudd med grunnideen om hva statlige støttestyrker skal være og et brudd med målsettingen med statlige forsterkningsressurser. VARSLING NBLF har vanskelighter med å forstå resonomentene for at sivilforsvarsdistriktet selv skal foreta den tekniske delen av varslingen av sine støttestyrker, ref. nederste på side 80. Noen av argumentene er regelrett tøv.
NBLF side 8 Slik som styrkeoppsettet blir, skal SIGer av samme type over hele landet bli ganske like. Å fatte beslutningen om hvilken SIG som i de aktuelle tilfelle skal varsles, er selvsagt en oppgave for sivilforsvarsdistriktet. Å sørge for at styrkeoppsettet, varslingslister og lignende til enhver tid er a jour, er like selvsagt sivilforsvardistriktets oppgave. Å foreta selve varslingen er imidlertid nærmest en teknisk oppgave som med fordel kan avlaste sivilforsvarsdistriktet og legges til en av alarmsentralene. NBLF mener at oppgaven med å varsle sivilforsvarstyrkene burde legges til 110-sentralene. Dette er ett av de få fungerende grep som kan gjøres for å skape de ønskede synergieffektene. PERSONELLKATEGORIER NBLF tillater seg å gi ett viktig råd i denne sammenheng: sørg for at SIGene ikke består av Tordenskiolds soldater, det vil si personer som ved ulykker og branner allerede er i innsats i kraft av sine stilling, som brannmenn, som medlem av frivillige organisasjoner el. C. DETTE BURDE RAPPORTEN VURDERT: REDUKSJON I ANTALLET SIVILFORSVARSDISTRIKTER Rapporten lider under en manglende drøfting av om antallet sivilforsvarsdistrikter burde opprettholdes eller reduseres. Det er betimelig å stille spørsmålstegn ved et så omfattende hjemmevaktsopplegg som foreslås på side 81, for så få hendelser. Alene dette spørsmålet er et godt argument for å slå sammen distrikter. NBLF anbefaler at det utredes nærmere å slå sammen sivilforsvarsdistrikter og at ROSvurderinger legges til grunn. AVTALER MED REKVIRENTEN MÅ INNGÅS Mange av NBLFs innvendinger mot rapportens forslag er sterke argumenter for nødvendigheten av at alle potensielle rekvirenter må inngå lokale/ regionale avtaler med det respektive sivilforsvardistrikt. Disse avtalene må minst inneholde: Rekvireringsveg og utalarmering Ansvarsforhold og organisatorisk tilpasning Krav til innsattid og styrkestørrelse Oppgaveomfang og øvelser Økonomiske forhold Guttorm Liebe NBLF, leder