RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2007 KAUTOKEINO KOMMUNE Selvkostområder
FORORD Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon 2005 2007, vedtatt av kommunestyret i Kautokeino den 22.12.2005 (sak 46/05). Av planen framgår at det skal gjennomføres en forvaltningsrevisjon av kommunens selvkostområder. Prosjektgruppa har bestått av 1. revisor Hans Solbakken og 1. revisor Jonny Riise. Sluttrapporten er kvalitetssikret av revisjonssjef Tove Mathisen. Våre kontaktpersoner i kommunen har vært Sten Olav Hætta og Nils Ole Turi. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta, 15. januar 2007 Tove Mathisen revisjonssjef Hans Solbakken forvaltningsrevisor 2
KAUTOKEINO KOMMUNE... 1 FORORD... 2 1. INNLEDNING... 4 1.1 PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL... 4 1.1.1 Bakgrunn... 4 1.1.2 Formål... 4 1.3 PROBLEMSTILLING... 4 1.4 AVGRENSNING... 4 1.5 REVISJONSKRITERIER... 4 1.5.1 Kilder til revisjonskriteriene... 5 1.5.2 Utledning av revisjonskriterier... 5 1.6 METODE... 8 1.6.1 Framgangsmåte... 8 1.6.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 8 2 FAKTABESKRIVELSE OG VURDERINGER... 8 2.1 KOSTNADSKOMPONENTER... 8 2.1.1 Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene?... 8 2.1.2 Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet?... 9 2.1.3 Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet?... 9 2.2 ETTERKALKULASJON... 10 2.2.1 Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet?... 10 2.2.2 Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen?... 12 2.3 ADMINISTRASJONENS SAKSUTREDNING FOR AVGIFTSÅRET 2005... 13 2.3.1 Er saksutredningen i henhold til forskrift?... 13 2.4 KOMMUNENS AVGIFTSINNKREVING... 14 2.4.1 Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater?... 14 3 KONKLUSJONER... 14 3.1 OPPSUMMERENDE KONKLUSJON... 15 4 ANBEFALINGER... 15 5 RÅDMANNENS KOMMENTARER... 16 3
1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten er at kommunestyret i Kautokeino kommune den 22.12.2005 i sak 46/05 vedtok en toårig plan for forvaltningsrevisjon. Av planen framgår det at det skal gjennomføres et forvaltningsrevisjonsprosjekt på kommunens selvkostområder. 1.1.2 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke om gebyrene for selvkosttjenester blir fastsatt i samsvar med regelverket. 1.3 Problemstilling Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? 1.4 Avgrensning En fullstendig gjennomgang av alle forhold rundt fastsetting av gebyrer på selvkostområder vil være en svært omfattende og ressurskrevende oppgave. Vi har derfor valgt å begrense våre undersøkelser en del i forhold til en fullstendig gjennomgang. Renovasjonstjenesten er i de fleste kommunene i Finnmark overlatt til interkommunale renovasjonsselskap, så også i Kautokeino. Dette medfører at kommunen kjøper tjenesten av Vefas IKS. Grunnlaget for renovasjonsgebyr abonnentene betaler er dermed i all hovedsak fastsatt av selskapet ut fra deres selvkostkalkyler. Kautokeino kommune krever inn gebyrene men kan i liten grad påvirke gebyrenes størrelse direkte. Vår vurdering rundt renovasjonsgebyrene er derfor begrenset til å kontrollere at kommunen ikke tar inn mer i gebyr en det de betaler for tjenesten hos Vefas IKS 1. Revisjonens undersøkelser er begrenset til gebyrgrunnlag for 2006 og etterkalkulasjon for årene 2004 og 2005. Kontrollerte selvkostområder er avgrenset til følgende: Vann, avløp, renovasjon, septik og feiing. Øvrige selvkostområder i tillegg til de som er nevnt over er plan- og byggesaksbehandling samt kart- og delingsforretning. Dette er mindre vesentlige områder som ikke vil bli behandlet i denne rapporten. 1.5 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: 1 Kommunen kan gjøre tillegg for egne kostnader til fakturering, innfordring o.l 4
1.5.1 Kilder til revisjonskriteriene Forskrift om vann- og avløpsgebyrer i Kautokeino kommune vedtatt av kommunestyret den 22. desember 1976. Kommunal forskrift for innsamling mv. av forbruksavfall, tømming av slamavskillere, priveter, tette tanker og forskrift for avfallsgebyrer med hjemmel i av lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven 26.3, 30.2, 30.3, og 34). Lov om kommunale vass og kloakkavgifter av 31. mai 1974. Forskrift av 10. jan. 1995 om kommunale vann og avløpsgebyr 2. Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 (forurensningsforskriften) 3. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140). Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 (Forurensningsloven). Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver av 20. juni 2003(brann- og eksplosjonsvernloven). Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). 1.5.2 Utledning av revisjonskriterier 1.5.2.1 Fellesregler for alle selvkostområder: Gebyrene skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på selvkostområdene. Kommunen må etter regnskapsårets slutt kontrollere at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Et eventuelt overskudd må avsettes til selvkostfond (bundet driftsfond). Avsetningen må benyttes i løpet av 3 5 år. 1.5.2.2 Kostnadskomponenter som kan medtas i selvkostkalkylen Direkteførte kostnader (kjerneproduktet) Innholdet i kjerneproduktet er den arbeidsinnsats og bruk av varer, tjenester og kapital som påføres kommunen ved å betjene brukerne av tjenesten. Kostnadene knyttet til dette er lønnskostnader og øvrige driftskostnader, inkl. betaling til private for utførte tjenester. Tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner Ansatte som betjener brukerne direkte vil være avhengig av tjenester fra andre deler av kommuneorganisasjonen for at tjenesten kan framstå som en helhetlig tjeneste. Slike tjenester betegnes som tilleggsytelser. I retningslinjer for beregning av selvkost står det at det er viktig at kostnader for interntjenester som gjelder hele organisasjonen fordeles før en foretar fordeling av kostnader for interntjenester som gjelder et begrenset antall tjenester. Kostnader knyttet til strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for strategisk ledelse regnes ikke som henførbare ifølge veilederen. Listen nedenfor viser eksempler på kostnader som er aktuelle å ta med: 1) Regnskaps- og innfordringsfunksjon 2) Kontorstøtte 3) Revisjonsfunksjon 4) Personalfunksjon 5) Personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak overfor ansatte 6) Sentral opplæring 7) Kantinedrift 2 Avløst av Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 fra og med 2005. 3 Gjelder fra 01.07.04 vil derfor først få innvirkning på budsjettåret 2005. 5
8) Hustrykkeri 9) Informasjonsteknologi (drift- og opplæring) 10) Drift av sentralbord og øvrige felles post- og teletjenester 11) Drift av felles maskinpark 12) Bygningsdrift Kapitalkostnader knyttet til eiendom og nett Kapitalkostnader som følge av anskaffelse av varige driftsmidler er en vesentlig kostnadskomponent forbundet med direkte kostnader. I retningslinjene for beregningen står det kostnader ved anleggsmidler som brukerne av betalingstjenester drar nytte av over flere år (varige driftsmidler) fordeles over et tilsvarende antall år. Definering av varige driftsmidler skjer i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Kapitalkostnadene splittes i to elementer, ordinære avskrivninger og kalkulatoriske renter. Ordinære avskrivninger Ordinære avskrivninger skal følge metode for lineære 4 avskrivninger på samme vis som i driftsregnskapet. Dette ble gjort obligatorisk fra og med 2003. Metoden avløste den såkalte annuitetsmetoden som ble benyttet for beregning av kapitalkostnader tidligere. I motsetning til i driftsregnskapet skal investeringstilskudd/anleggsbidrag trekkes fra anskaffelseskost ved beregning av årlige avskrivninger i selvkostregnskapet. Avskrivningene skal starte senest året etter at anleggsmidlet er anskaffet eller tatt i bruk. Kalkulatoriske renter Ved beregningen av selvkost skal kostnadsberegningen ikke være avhengig av hvilken finansieringsform kommunen velger (bruk av lån eller egenkapital). Derfor må kapitalkostnader beregnes for alle anskaffelser av varige driftsmidler uavhengig av hvordan anskaffelsen er finansiert. Kalkulatoriske renter skal beregnes ut fra bokført verdi av anleggskostnadene inklusive tomtekostnader og fratrukket tilskudd. Kalkylerente skal settes til effektiv rente av statsobligasjoner med gjenværende løpetid på 3 år med et tillegg på 1 %. For 2004 utgjorde dette 3,95 % p.a. for 2005 3,9 %. 1.5.2.3 Fondsavsetninger i drift (selvkostfond) - beregningsperiode Dersom kommunen planlegger å igangsette økt aktivitet innenfor tjenesten de nærmeste årene, skal slike planlagte kostnader holdes utenom selve gebyrgrunnlaget/selvkostberegningen for inneværende år. For å ta høyde for slike planlagte økte kostnader, kan imidlertid gebyrene om ønskelig settes høyere enn selvkost innenfor grensen på 5 år. I henhold til Kommunaldepartementets retningslinjer fra 1996, bør dette skje ved at kommunen framfører et overskudd fra selvkosttjenesten til senere år. Dette er videreført i retningslinjene H-2140. I praksis vil dette måtte skje gjennom avsetning til et selvkostfond på bakgrunn av en etterkalkulasjon. Selvkostfondet blir da en regnskapsmessig beholdning for å utligne svingninger i netto kostnader mellom år. I Kommunal og regionaldepartementets følgeskriv til retningslinjene H-2140, står det under punktet, viktige avklaringer for selvkostberegningen: Investeringskostnadene må fordeles jevnt over investeringenes levetid. Investeringer i anleggsmidler kan dermed ikke finansieres direkte av selvkostfondet/gebyrinntekter. 4 Like store avskrivninger for hvert år fordelt over anleggsmidlets levetid. 6
1.5.2.4 Kapitalinntekter knyttet til selvkostfond I følge veileder for selvkost skal selvkostregnskapet godskrives med kakulatoriske renter på avsatte midler i selvkostfondet. Det anbefales å benytte samme kalkylerente som for anleggsmidler jf. ovenfor. 1.5.2.5 Særregler for renovasjon og septik Gebyrene kan ikke settes høyere enn selvkost, men i motsetning til for andre selvkostområder kreves det her at kommunen dekker alle kostnadene gjennom gebyrer. Subsidiering av renovasjonstjenesten fra kommunens side er med andre ord ikke tillatt. Septiktømming regnes som avfallshåndtering, og skal også ha full kostnadsdekning 5. 1.5.2.6 Etterkalkulasjon Fra H-2140 pkt. 1.3 siteres følgende: Innenfor de områder der selvkost er satt som den rettslige rammen for brukerbetaling, må kommunen foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene. Dette må gjøres for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Det er i tillegg krav til at etterkalkulasjon skal fremgå av note til kommunens årsregnskap. 6 1.5.2.7 Krav til saksutredning Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 7, inneholder krav til det politiske beslutningsgrunnlaget ved fastsettelse av vann- og avløpsgebyrene. Forskriftens 11-1, 2. ledd lyder slik: «Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste 4 årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe.» 1.5.2.8 Operasjonalisering av kriterier i forhold til problemstillingen På bakgrunn av problemstillingen, har vi utledet noen spørsmål som vi ønsker å få besvart i undersøkelsen. Problemstilling Revisjonskriterier Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Er saksutredningen i henhold til forskrift? Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? 5 jf. Forurensningslovens 34. 6 Jf. Foreløpig kommunal regnskapsstandard KRS(F) nr. 6 om noter og årsberetning 7 Dette er en videreføring av den samme ordlyd som tidligere fantes i Forskrift av 10. jan. 1995 om kommunale vann og avløpsgebyr. 7
1.6 Metode 1.6.1 Framgangsmåte Metoden som er benyttet i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet, er hovedsakelig dokumentanalyse, der relevante dokumenter som har betydning for fastsettelsen av gebyrene, er analysert og vurdert. Dette omfatter retningslinjer og aktuelle saksframlegg til kommunestyret i Kautokeino kommune. I tillegg er interne administrative dokumenter gjennomgått, samt at vi har hatt samtaler med Sten Olav Hætta og Nils Ole Turi som har ansvaret for utarbeidelse av avgiftsgrunnlagene og saksutredning til kommunestyret. Avskrivningsoversikt er kontrollert mot kommunens balanseregnskap. 1.6.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Med unntak av selvkostområdene vann og avløp mener vi at de innsamlede data er egnet til å svare på problemstillingen. Undersøkelsen bygger på det som foreligger av skriftlig dokumentasjon, og samtaler med Sten Olav Hætta og Nils Ole Turi. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av informantene. 2 FAKTABESKRIVELSE OG VURDERINGER 2.1 Kostnadskomponenter Regelverket stiller krav til hvordan avgiftene på selvkostområdene skal fastsettes. Hvilke kostnader som kan tas med, hvordan kapitalkostnadene skal beregnes og hvordan eventuelle regnskapsmessige overskudd/underskudd skal håndteres. Dette er regler kommunene må kjenne til og som er avgjørende for at gebyrene som abonnentene må betale skal kunne stå i forhold til den tjenesten kommunen leverer. Ifølge administrasjonen har ikke Kautokeino kommune vedtatt full kostnadsdekning (selvkost) på kontrollerte selvkostområder. Kautokeino kommune har følgende hovedposter i sitt regnskap: Direkte driftskostnader Kapitalkostnader i form av ordinære avskrivninger 2.1.1 Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Kautokeino kommunes avgiftskomponenter består av følgende: Direkte driftskostnader Her er tatt med lønnsutgifter vedlikehold, strøm, telefon, kontorutstyr, husleie og kjøp av tjenester etc. som er direkte henførbare til det enkelte selvkostområde. 8
Vurdering Det foreligger ingen vurdering eller dokumentasjon på fordeling av indirekte kostnader. På renovasjon og septik er det krav om full kostnadsdekning og derfor må alle kostnadselementer som indirekte kostnader (tilleggsytelser og støttefunksjoner) også innkalkuleres i avgiftsgrunnlaget jf. pkt. 1.5.2.2. På andre områder er det ikke lovkrav om full kostnadsdekning, men det vil i utgangspunktet være opp til kommunestyret å avgjøre om tjenestene skal være selvkost. Kommunens manglende beregning av indirekte kostnader gir ikke et fullstendig kostnadsbilde. Ved å utelate kostnadskomponenter følger ikke kommunen anbefalingene i retningslinjer for beregning av selvkost. 2.1.2 Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Kommunen beregner avskrivninger men ikke kalkulatorisk rente. Avskrivninger Kommunen benytter lineære avskrivninger. Vannledningsnettet avskrives over 20 år, hovedavløpsnettet avskrives over 40 år og et mindre avløpsanlegg er avskrevet over 20 år. Vurdering Kommune benytter lineære avskrivninger som er ihht regelverket. Kommunens investeringer i vann- og avløpsnettet er avskrevet over 20 år. Dette er ikke ihht. retningsliner for beregning av selvkost. Kravet er at vann- og avløpsnettet skal avskrives over 40 år. Feilen har medført at kommunen har hatt for høye avskrivninger fra og med år 2000 jf. forskrift om årsregnskap og årsberetning som legges til grunn i retningslinjer for beregning av selvkost. I forbindelse med selvkostberegning er det i tillegg krav om at investeringstilskudd/anleggsbidrag skal trekkes fra anskaffelseskost ved beregning av årlige avskrivninger. Kommunens manglende utarbeidelse av avgiftsgrunnlag medfører at kommunen ikke følger retningslinjene for beregning av selvkost. Kalkulatoriske renter Kautokeino kommune har ikke benyttet muligheten til å beregne kalkulatorisk rente på bundet kapital på selvkostområdene. Vurdering I henhold til retningslinjer for selvkost skal kalkulatorisk rente benyttes for å beregne alternativkostnad for å få kompensert for kapital bundet opp i varige anleggsmidler på selvkostområdene. Den anbefalte kalkylerenten skal settes til effektiv rente av statsobligasjoner med gjenværende løpetid på 3 år med et tillegg på 1 %. For 2004 utgjorde dette 3,95 % og for 2005 3,90 %. 2.1.3 Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Renter på innestående selvkostfond Kommunen har ikke selvkostfond i vår undersøkelsesperiode som er 2004 og 2005. Revisjonen har derfor undersøkt tidligere perioder mht. avsetning til selvkostfond og godskriving av kalkulatorisk rente. 9
Vurdering Undersøkelse av tidligere perioder viser at kommunen ikke beregner og godskriver kalkulatorisk rente av innestående selvkostfond. En avsetning til selvkostfond skyldes at brukerne har betalt mer for selvkosttjenester enn beregnet. Det er derfor rimelig at brukerne blir godskrevet med kalkulatorisk rente av midler som står på selvkostfond. Kommunens manglende beregning av kalkulatorisk rente på innestående beløp på selvkostfond er ikke i henhold til retningslinjer for selvkost. 2.2 Etterkalkulasjon 2.2.1 Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Administrasjonen har ikke foretatt etterkalkulasjon av selvkostområdene for 2004 og 2005. Vurdering Etterkalkulasjon er helt avgjørende for å få bekreftet at kommunen ikke har krevd inn mer i gebyrer enn det regelverket tillater. Administrasjonen har ikke foretatt etterkalkulasjon for 2004 og 2005. Ihht. retningslinjer for beregning av selvkost må kommunen foreta en etterkalkulasjon av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene. Dette må gjøres for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Revisjonen har foretatt en etterkalkulasjon for årene 2004 og 2005 på områdene renovasjon, slamtømming/septik og feiing. Når det gjelder vann og avløp er det knyttet usikkerhet rundt det forelagte tallmateriale. Dette gjør at vi ikke kan beregne en nøyaktig dekningsgrad. Først og fremst skyldes dette at det er store avvik mellom de investeringer som er aktivert i kommunens balanse og de tall administrasjonen har forelagt revisjonen. 2.2.1.1 Vann Manglende avgiftsgrunnlag og etterkalkulasjon medfører at indirekte kostnader og kapitalkostnader ikke er beregnet. Kommunens manglende beregning av indirekte kostnader medfører at det ikke kan føres kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Manglende dokumentasjon på investeringer på sektoren gjør det svært vanskelig for revisjonen å etterkalkulere avgiftene. Vi kan derfor ikke med tilstrekkelig sikkerhet fastslå virkelig dekningsgrad på området. 2.2.1.2 Avløp I og med at kommunen ikke utarbeider et avgiftsgrunnlag og heller ikke foretar en etterkalkulasjon, fremkommer ikke indirekte kostnader og kapitalkostnader. Manglende dokumentasjon på investeringer på sektoren gjør det svært vanskelig for revisjonen å etterkalkulere avgiftene. Vi kan derfor ikke med tilstrekkelig sikkerhet fastslå virkelig dekningsgrad på området. 10
2.2.1.3 Renovasjon Tabell 3: Revisjonens etterkalkulasjon for renovasjon RENOVASJON 2004 2005 2006 Kontotekst Regnskap Rev.etterkalk. Regnskap Rev.etterkalk. Budsjett Gebyrinntekter 2 571 424 2 571 424 2 483 803 2 483 803 2 917 000 Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året 2 571 424 2 571 424 2 483 803 2 483 803 2 917 000 -/+ Framført over/underskudd Kalk. renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt 2 571 424 2 571 424 2 483 803 2 483 803 2 917 000 Direkte driftskostnader 85 210 85 210 60 220 60 220 22 000 Fordelte adm.kostnader Kjøp av tjenester 2 641 755 2 641 755 2 660 005 2 660 005 2 768 000 Kapitalkostnader 27 595 46 054 27 595 44 586 Indirekte kalkulatorsike renter Sum selvkostnad 2 754 559 2 773 019 2 747 820 2 764 810 2 790 000 Dekningsgrad 93,4 % 92,7 % 90,4 % 89,8 % 104,6 % Overdekning+/underdekning- -183 135-201 594-264 017-281 008 127 000 Revisjonens etterkalkulasjon for renovasjon viser en underdekning for årene 2004 og 2005 på hhv. kr 201.594,- og kr 281.008,-. Kommunens manglende beregning av indirekte kostnader medfører at de totale kostnadene ikke fremkommer i revisjonens etterkalkulasjon. I motsetning til for andre selvkostområder krever loven at kommunen dekker alle kostnadene gjennom gebyrer. Subsidiering av renovasjonstjenesten fra kommunens side er med andre ord ikke tillatt. 2.2.1.4 Septik/slam Tabell 4: Revisjonens etterkalkulasjon for septik/slam 2004 2005 Kontotekst Regnskap Rev.etterkalk. Regnskap Rev.etterkalk. Gebyrinntekter 340 992 340 992 344 544 344 544 Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året 340 992 340 992 344 544 344 544 -/+ Framført over/underskudd Kalk. renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt 340 992 340 992 344 544 344 544 Direkte driftskostnader Fordelte adm.kostnader Kjøp av tjenester 231 482 231 482 239 434 239 434 Kapitalkostnader Indirekte kalkulatoriske renter Sum selvkostnad 231 482 231 482 239 434 239 434 Dekningsgrad 147,3 % 147,3 % 143,9 % 143,9 % +Overdekning+/ -underdekning 109 510 109 510 105 110 105 110 Tømming av septik/slam skal behandles som eget selvkostområde og holdes adskilt fra andre selvkostområder. Dette ut i fra forskjellige lovkrav mellom avløp og tømming av slamavskillere og septiktanker. For slamavskillere og septiktanker er det krav om full 11
kostnadsdekning, mens kommunen kan subsidiere avløp. Det er derfor viktig at det opprettes eget ansvar for septiktømming og at det i tillegg til direkte kostnader også beregnes indirekte kostnader for å tilfredsstille lovkravene til full kostnadsdekning. Tømming av oppsamlingskummer for slam i avløpsnettet hører til selvkost for avløp og skal ha funksjon 353. Funksjonen 354 benyttes kun ved septik tømming og slambehandling hos private som ikke er tilknyttet kommunens avløpsnett. Kommunen har ikke tatt i bruk denne funksjonen. Revisjonens etterkalkulasjon for septik viser overdekning for årene 2004 og 2005 på hhv. kr 109.510,- og kr 105.110,-. Kommunens manglende beregning av indirekte kostnader medfører at de totale kostnadene ikke fremkommer i revisjonens etterkalkulasjon. Selv med beregning av indirekte kostnader, vil det sannsynligvis gi en overdekning som skulle vært avsatt til selvkostfond. 2.2.1.5 Feiing Tabell 5: Revisjonens etterkalkulasjon for feiing 2004 2005 2006 Kontotekst Regnskap Rev.etterkalk. Regnskap Rev.etterkalk. Budsjett Gebyrinntekter 310 355 310 355 305 904 305 904 323 000 Salg av tjenester/utstyr Driftstilskudd og refusjoner Sum inntekter i året 310 355 310 355 305 904 305 904 323 000 -/+ Framført over/underskudd Kalk. renteinntekter selvkostfond Sum inntekter totalt 310 355 310 355 305 904 305 904 323 000 Direkte driftskostnader 187 809 187 809 251 970 251 970 474 000 Fordelte adm.kostnader Kjøp av tjenester Kapitalkostnader Indirekte kalkulatoriske renter Sum selvkostnad 187 809 187 809 251 970 251 970 474 000 Dekningsgrad 165,3 % 165,3 % 121,4 % 121,4 % 68,1 % +Overdekning+/ -underdekning 122 546 122 546 53 934 53 934-151 000 Revisjonens etterkalkulasjon for feiing viser en overdekning for årene 2004 og 2005 på hhv. kr 122.546,- og kr 53.934,-. Kommunens manglende beregning av indirekte kostnader medfører at de totale kostnadene ikke fremkommer i revisjonens etterkalkulasjon. Selv med beregning av indirekte kostnader, vil det sannsynligvis gi en overdekning som skulle vært avsatt til selvkostfond. 2.2.2 Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Revisjonens etterkalkulasjon for renovasjonstjenesten viser at kommunen hadde en dekningsgrad på 92,7 % for 2004 og 89,8 % i 2005. For slam/septikbehandling viser etterkalkulasjon en dekningsgrad på 147,3 % for 2004 og 143,9 % i 2005. Renovasjonstjenesten viser en samlet underdekning før beregning av indirekte kostnader på kr 482.602,-. Dette strider mot forurensningsloven som krever full kostnadsdekning. Slam/slambehandlingen viser en overdekning før beregning av indirekte kostnader på totalt kr 214.620,-. Det synes som full kostnadsdekning er oppfylt selv om det tas hensyn til 12
manglende indirekte kostnader. Det er en usikkerhet om størrelsen på manglende avsetning til selvkostfond uten å kjenne til indirekte kostnader. 2.3 Administrasjonens saksutredning for avgiftsåret 2005 2.3.1 Er saksutredningen i henhold til forskrift? Vi har gjennomgått kommunestyresak 35/05 og sett på beslutningsgrunnlaget som er lagt fram for kommunestyret ved fastsettelsen av avgiftene for vann og avløp for 2006. Av saksutredningen fremgår årsgebyrer for vann og avløp for årene 2004 og 2005 og forslag til årsgebyrer for 2006. Det opplyses i tillegg om prosentmessig økning på avgiftene fra 2005 til 2006. Vurdering Forurensningsforskriften med hjemmel i Lov om kommunale vann- og kloakkavgifter uttrykker klart hvilke krav beslutningsgrunnlaget må tilfredsstille før kommunen kan fastsette satser for vann- og avløpsgebyrene. I retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140, påpekes det at: «solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene». Kommunen har ikke ajourført forskrifter for vann- og kloakkavgifter. Kommunestyret påla administrasjonen (sak 66/96) å foreta en revidering av gjeldene forskrifter datert 22. desember 1976. Forholdet ble påpekt av revisjonen i rapport datert 26.08.99. Revisjonen har flere ganger etterlyst de reviderte forskriftene. Vi kan fremdeles ikke se at dette arbeidet er utført. Fastsettelse av gebyrsatsene er politikernes ansvar. Den politiske beslutningen tas på grunnlag av administrasjonens beregninger. Lover, forskrifter og retningslinjer stiller krav til politikernes beslutningsgrunnlag både med hensyn til hva som faktisk skal inngå i beslutningsgrunnlaget, kommunens saksbehandling for å frambringe et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag og dokumentasjon av grunnlaget for gebyrfastsettelsen. Revisjonen kan ikke se at administrasjonen har fulgt opp dette i sitt saksfremlegg og kommunen har derved ikke oppfylt forurensningsforskriftens 11-1 2.ledd. Administrasjonens saksutredning inneholder ingen av opplysningene som kreves i lov og forskrift. Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vannog avløpssektoren for de nærmeste 4 årene. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. I tillegg skal det vise sammenhengen med kommunens rullerende økonomiplan. For de øvrige selvkostområdene er det ikke et lovkrav om å utarbeide et slikt avgiftsgrunnlag. Dette bør etter revisjonens mening likevel gjøres for å vise at prisene ikke settes høyere enn selvkost. 13
2.4 Kommunens avgiftsinnkreving 2.4.1 Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? Tabell 6: Totaloversikt selvkostområder Selvkostområde 2004 2005 RENOVASJON +overdekning/-underdekning (201 594) (281 008) Manglende +avsetning/ -bruk til/av fond - - SEPTIK +overdekning/-underdekning 109 510 105 110 Manglende +avsetning/ -bruk til/av fond - - FEIING +overdekning/-underdekning 122 546 53 934 Vurdering Revisjonens beregninger viser at Kautokeino kommune har tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater på selvkostområdene septik og feiing. For områdene vann og avløp er det som nevnt tidligere stort avvik mellom verdiene oppført i balanseregnskapet og de tall teknisk etat har oppgitt til revisjonen. Det er derfor vanskelig å vurdere selvkost før dette forholdet avklares. 3 KONKLUSJONER Er de kommunale avgiftene på selvkostområdet fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? Kautokeino kommune har i hovedsak med direkte kostnader i selvkostregnskapet. Kommunen utnytter likevel ikke alle kostnadskomponenter jf. retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Dette gjelder indirekte kostnader som tilleggstjenester og støttefunksjoner i nevnte retningslinjer. Kapitalkostnadene på selvkostområdene blir ikke beregnet. Dette skyldes at kommunen ikke har utarbeidet et avgiftsgrunnlag ihht. retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Kommunen beregner ikke kalkulatorisk rente av bundne selvkostfond. Revisjonens gjennomgang av avgiftene for 2004 og 2005 viser at Kautokeino kommune ikke har foretatt dokumenterte etterkalkulasjoner. Revisjonens etterkalkulasjon viser at renovasjon blir subsidiert av kommunen. Kommunens saksfremlegg på vann og avløpsområdet er ikke i tråd med forurensningsforskriften. Kautokeino kommune har ut fra revisjonens beregninger tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater på områdene septik og feiing. 14
3.1 Oppsummerende konklusjon Avgiftene på selvkostområdene er ikke beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området. Dette skyldes at kommunen ikke utarbeider et avgiftsgrunnlag som viser alle inntekter og utgifter. Kommunens regnskap inneholder ikke alle indirekte kostnader (tilleggstjenester og støttefunksjoner). I og med at kommunens regnskap på selvkostområdene ikke viser alle kostnader, må det foretas en etterkalkulasjon. Dette er heller ikke gjort. Uten dokumentert etterkalkulasjon kan ikke administrasjonen vise om selvkostområdet gir høyere inntekter og/eller lavere kostnader enn opprinnelig beregnet i avgiftsgrunnlaget. Administrasjonens saksutredning til kommunestyret ved fastsettelse av avgiftene tilfredsstiller ikke regelverket. 4 ANBEFALINGER Revisjonen anbefaler følgende forbedringer fra og med avgiftsåret 2007: 1. Det må utarbeides en fast mal for beregning av avgiftsgrunnlag på alle selvkostområder. Dette må følges opp i forbindelse med årsoppgjøret ved å utarbeide en etterkalkulasjon, som kan fremkomme enten i regnskapet direkte ved at regnskapet tilpasses kravene på selvkostregnskap, eller vises som egen note til årsregnskapet. 2. Under indirekte kostnader bør kostnadselementer for tilleggstjenester og støttefunksjoner beregnes og medtas i selvkostkalkylen. Dette gjelder spesielt selvkostområder hvor det er lovkrav om full kostnadsdekning (renovasjon og slambehandling). 3. I forbindelse med utarbeidelse av avgiftsgrunnlag må det påses at kapitalkostnader beregnes. Avskrivninger beregnes av kostpris fratrukket eventuelle anleggsbidrag og refusjoner. I tillegg beregnes kalkulatorisk rente av gjenstående kapital bundet i anleggsmidler på selvkostområdene. 4. Administrasjonen bør lage en mal for saksutredning til kommunestyret, slik at lovkrav oppfylles mht. kostnadskomponenter på selvkost og hvilke inntekter det forventes å innbringe. I tillegg må nevnte forhold vise sammenheng med kommunens rullerende langtidsbudsjett. 5. Administrasjonen må snarest gå igjennom tallmaterialet vedrørende investeringer på selvkostområdene og sørge for at det er samsvar mellom de anleggsmidler som er aktivert i balanseregnskapet og det som fremgår av lister fra teknisk etat. 6. Administrasjonen må snarest følge opp k-sak 66/96 om å foreta en gjennomgang av kommunens forskrifter for vann- og kloakkavgifter av 22. desember 1996. 15
5 RÅDMANNENS KOMMENTARER Rapporten har vært hos rådmann på høring. Revisjonen mottok følgende e-post 15. februar 2007 : Vi har ingen merknader til den reviderte forvaltningsrevisjonsrapporten "Selvkostområder", sendt oss 22.01.2007. Vi innser at vi har et arbeide å gjøre for å følge opp anbefalingene i rapportens kap. 4. Dette arbeide vil starte umiddelbart og etappevis. En oppgradering av vann- og avløpsforskriftene vil være en prioritert oppgave, der vi tar sikte på at disse skal gjelde f.o.m. 01.01.2008. Dearvvuođat / Med hilsen Nils Ole Turi Inšenevra / Ingeniør Teknihkalaš bálvalusat / Tekniske tjenester Tlf. 78487204 Fax. 78487219 Mob. 90188788 16