Lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Stongfjorden skule og nye krinsgrenser

Sakshandsamar: Anne Marte Wiland Sæle Vår dato Vår referanse Telefon: 57643107 12.09.2013 2013/3007-323 E-post: fmsfase@fylkesmannen.no Dykkar dato Dykkar referanse 15.08.2013 Askvoll kommune Postboks 174 6988 Askvoll Lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Stongfjorden skule og nye krinsgrenser Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har motteke sak om lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Stongfjorden skule i Askvoll kommune, sak 58/13. Vi mottok kommunens behandling av kravet om lovlegkontroll 15.08.2013. Åtte kommunestyremedlemmer har kravd lovlegkontroll av vedtaket innan fristen, og samstundes kravd utsett iverksetting. Fylkesmannen utsette ikkje iverksettinga av vedtaket, jf. vår avgjerd av 17.07.2013. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen vurdere om innhaldet i avgjerda er lovleg, at ho er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd og at avgjerda har komme til på lovleg måte, jf. kommunelova 59 nr. 4. Om det er gjort feil som gjer at vedtaket er ugyldig, skal Fylkesmannen oppheve vedtaket. Med «kommunen» meiner vi i denne saka fleirtalet i kommunestyret, med mindre anna går fram av samanhengen. Konklusjon Askvoll kommune sitt vedtak av 17.06.2013 i sak 58/13, «Nedlegging av Stongfjorden skule nye krinsgrenser», er lovleg. Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll, om vedtaket. Bakgrunn for saka Kommunestyret i Askvoll vedtok 17.06.2013, med 13 mot 8 røyster, å legge ned Stongfjorden skule (sak 58/13). Krav om lovlegkontroll og utsett iverksetting dagsett 03.07.2013 er underskrive av åtte kommunestyremedlemmer. Rådmannen skriv at ein representant har underskrive på separat dokument, og legg til grunn at sju faste medlemmer og to varamedlemmer har underskrive kravet. Kravet om lovlegkontroll vart behandla av kommunestyret 12.08.2013. Med 16 mot 5 røyster gjorde kommunestyret slikt vedtak: «Kommunestyret sitt vedtak i K-sak 58/13 er lovleg jfr. kommunelova 59 nr. 4, og vedtaket vert såleis oppretthalde». Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77

2/6 Kravet om lovlegkontroll Bakgrunnen for kravet om lovlegkontroll er mogleg brot på forskriftsform på vedtaket om nedlegging og nærskule, mogleg brot på rammeplan for barnehagar ved manglande førebuing av barnehagebarn, og mangelfull saksutgreiing av barnets beste-vurderinga etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Representantane stiller spørsmål ved om kommunestyrets vedtak er i tråd med kravet om forskrifts form, og krava til førebuingar knytte til forskrift. Vidare meiner dei at rammeplanen for barnehagar er broten ved at barnehagebarna ikkje har fått tilrettelegging ved overgangen til skule. Dei kommenterer også at vedtaket om nedlegging vart gjort i juni, med verknad frå august, og stiller spørsmål ved om dette er lovleg og i tråd med dei ulovfesta reglane om forsvarleg saksbehandling. Representantane skriv også at dei ikkje kan sjå nokon plass i saksframlegget at kommunen har vurdert om skulenedlegging vil vere til barnas beste. Dei peikar vidare på at det ikkje er gjort noko vurdering av kva endring i det pedagogiske tilbodet barna må rekne med som følgje av nedlegginga. Kommunens vurdering Kommunen skriv at det ikkje er krav til forskriftsform for vedtak om nedlegging av skule, og at det ikkje er krav til forskrift ved endring av krinsgrenser når kommunen ikkje har forskrift om krinsgrenser frå før. Kommunen viser i denne samanheng til Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-2-2012. Kommunen skriv at Askvoll kommune ikkje har, og ikkje har hatt forskrift om krinsgrenser, og at det difor ikkje eksisterer noko forskrift som må endrast før skulen kan leggast ned. Dei skriv at dei heller ikkje hadde tankar om å lage forskrift om krinsgrenser. Om barnehagens rammeplan skriv kommunen at dei under vanlege driftstilhøve ville følgt dei kommunale planane om overgang frå barnehage til skule, men at dette ikkje let seg gjere ettersom Stongfjorden skule vart nedlagt på slutten av skuleåret. Kommunen viser til at det vart arrangert foreldremøte, orientert om vedtaket, og foreldre og elevar vart inviterte til Gjelsvik skule for å bli kjend med den nye nærskulen. Vidare understreka kommunen i saksutgreiinga at mottakarskulen måtte køyre ein god oppstartprosess. Kommunen konkluderer med at dei har prøvd å finne avbøtande tiltak i samband med avslutning av skule- og barnehageår og oppstart av nytt skuleår, og kan ikkje sjå at vedtaket eller tilrettelegginga er i strid med rammeplanen. Kommunen legg til grunn at problemstillinga i vurderinga av kva som er barnets beste, har vore om ni barn ved Stongfjorden skule skulle takast meir omsyn til enn dei fleire hundre elles i Askvoll kommune som må ta sin del av dårleg økonomi generelt og særleg viss innsparingar ved nedlegging av Stongfjorden ikkje kunne settast ut i livet. Kommunen skriv at det ikkje er gjort konkrete vurderingar eller drøftingar av barnets beste under eige avsnitt i sak 58/13. Vidare går det fram at dei ikkje kan sjå at barnekonvensjonens overordna retningslinjer er eit rettskrav som styrer saksbehandlinga, men må oppfattast meir som ei ordensforskrift om at ein skal ta tilstrekkeleg omsyn til barns kvardag og livssituasjon når det vert teke avgjerd i sak som omhandlar barn. Kommunen skriv at det er teke omsyn til barns beste når skulen vert lagt ned, mellom anna ved at barn har fått tilbod om å velje skule og at avstanden til næraste skule er 13 km. Dei kan ikkje sjå at omsynet til barnets beste i saka er avhengig av at ni skuleborn får halde fram på Stongfjorden skule, og dette er lagt til grunn i sak 58/13. Grunna den økonomiske situasjonen meiner kommunen at ei nedlegging av Stongfjorden skule er langt meir til barnas beste enn ein reduksjon av heile skuletilbodet i Askvoll kommune. Kommunen viser til at spørsmålet var oppe og vart drøfta i kommunestyret si behandling av saka.

3/6 Kommunen konkluderer med at avgjerd om skulestruktur ligg innanfor den kommunale handlefridomen, klart innanfor det kommunen har mynde til å bestemme, og meiner at innhaldet i vedtaket i lovleg. Kommunen kan ikkje sjå at noko side av saka, saksbehandlinga eller saksinnhaldet skal føre til at vedtaket er ulovleg. Rettslege rammer for lovlegkontroll Fylkesmannen har avgrensa overprøvingskompetanse i denne sakstypen. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen etter kommunelova 59 nr. 4 ta stilling til om: - avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd - innhaldet i avgjerda er lovleg - avgjerda har komme til på lovleg måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal vi oppheve vedtaket. Regelverk for skulenedlegging og endring av krinsgrenser Utdanningsdirektoratet kom 15.03.12 med eit nytt rundskriv om saksbehandlingsreglar for skulenedlegging, for å bidra til ei meir einsarta og korrekt regelverksetterleving rundt dette. Verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar som legg føringar for innhaldet ved endring av skulestruktur, altså når det vil vere lovleg eller ulovleg å legge ned ein skule. Avgjerder om skulestruktur ligg i kjerneområdet av den kommunale handlefridomen, og slike avgjerder må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringar, jf. Udir-2-2012. Kommunen kan etter opplæringslova 8-1 første ledd andre punktum gi forskrifter om kva for skule dei ulike områda i kommunen soknar til. Dette er eit val kommunen har, og det er ikkje pålagt å ha krinsgrenser i forskriftsform. For kommunar som har forskrift om krinsgrenser, må dei formelle krava til forskrifter i forvaltningslova kapittel VII vere oppfylte, og ei endring av slik forskrift må oppfylle dei same krava. For kommunar som ikkje allereie har forskrifter om krinsgrenser, er det heller ikkje krav om at endring av krinsgrenser skjer ved forskrift. Uavhengig av om kommunen har forskrifter om krinsgrenser gjeld dei ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa om at forvaltninga skal gjere vedtak etter ei forsvarleg behandling av saka, under dette at saka er tilstrekkeleg opplyst. Avgjerda om å legge ned ein skule er ikkje eit enkeltvedtak, og reglane i forvaltningslova kapittel IV-VI om saksførebuing, vedtak, klage og omgjering gjeld difor ikkje. Det er likevel eit krav om at saka skal vere forsvarleg klarlagt før avgjerd blir tatt. I ei sak om skulenedlegging betyr dette at kommunestyret skal ha rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som blir råka av nedlegginga, før dei gjer vedtak. Spørsmål om skulestruktur og krinsgrenser vil ofte bety mykje for foreldre og nærmiljø. Samarbeidsutval, alternativt foreldrerådet, bør difor få høve til å uttale seg. Andre som bør få uttale seg kan vere fagforeiningar, grendalag, grupper og organisasjonar med interesse i saka, andre brukarorgan ved aktuell skule og ved andre skular i nærleiken. I forskrift om rammeplan for barnehagens innhald og oppgåver punkt 5.1 står det at barnehagen i samarbeid med skulen skal legge til rette for barns overgang frå barnehagen til første klasse og eventuelt skulefritidsordning. Dette skal skje i nært samarbeid med heimen, og planen for barnas overgang til skule må vere nedfelt i barnehagens årsplan.

4/6 Barnekonvensjonen er tatt inn i norsk rett ved menneskerettslova i 2003 og forpliktar kommunane til å legge vekt på barnets beste, også i saker om skulestruktur. Barnekonvensjonen går ved motstrid føre norsk lov, jf. menneskerettslova 3. Fylkesmannens vurdering Om avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd Kommunestyret er kommunens øvste organ med mynde til å treffe vedtak på vegne av kommunen, jf. kommunelova 6. Kommunestyret har mynde til å ta avgjerda om å legge ned skulen. Om innhaldet i avgjerda er lovleg Det går fram av rundskriv Udir-2-2012 at verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar for innhaldet i endring av skulestruktur, altså reglar for når det er lovleg eller ulovleg å legge ned eller opprette skular. Avgjerder om skulestruktur ligg i kjerneområdet for den kommunale handlefridomen. Kommunen kan etter opplæringslova 8-1 første ledd andre punktum gi forskrifter om kva for skule dei ulike områda i kommunen soknar til. Dette er ein «kan»-regel, og kommunen vel sjølv om dei vil forskriftsfeste krinsgrensene eller ei. For kommunar som ikkje allereie har forskrifter om krinsgrenser, er det ikkje krav om at endring av krinsgrenser skjer ved forskrift, jf. Udir-2-2012. Innhaldet i avgjerda er lovleg. Om avgjerda har komme til på lovleg måte Fylkesmannen skal prøve om saksbehandlingsreglane er følgde ved behandlinga av den aktuelle saka. Ankepunkta i kravet om lovlegkontroll er manglande forskriftsform på vedtaket om nedlegging og nærskule, mogleg brot på rammeplan for barnehage om tilrettelegging, og manglande vurdering av barnets beste. For vedtak om endring av krinsgrenser er det ikkje krav om forskriftsform med mindre kommunen allereie har forskrifter om krinsgrenser. Askvoll kommune har opplyst at dei aldri har hatt forskrifter om krinsgrenser. Det er dermed ikkje krav om forskriftsform på vedtak om endring av krinsgrenser, og reglane i forvaltningslova om forskrifter gjeld difor ikkje. Avgjerda om å legge ned ein skule er ikkje eit enkeltvedtak, og reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld difor ikkje. Det er heller ikkje krav til forskriftsform for avgjerd om nedlegging. Kravet til forskriftsform for nedlegging gjeld berre dersom kommunen allereie har forskrifter om krinsgrenser, og behandlar vedtak om nedlegging og endring av krinsgrenser i ei sak. Ettersom kommunen ikkje har forskrift om krinsgrenser, gjeld ikkje reglane i forvaltningslova om forskrift for nedlegginga. Dei ulovfesta krava om forsvarleg saksbehandling gjeld for saksbehandlinga i kommunen, og vi vil difor vurdere om kommunen har oppfylt desse. I tråd med krava til forsvarleg saksbehandling skal både saker om nedlegging av skule og endring av krinsgrenser vere forsvarleg klarlagt, og kommunestyret skal ha rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som vert råka før vedtak vert gjort. I Utdanningsdirektoratets rundskriv blir særskilt samarbeidsutvalet og alternativt foreldrerådet framheva som viktige høyringsinstansar. Kommunen sende 07.05.13 ut høyring om ei eventuell nedlegging av skulen, der det også vart bede om synspunkt på kva som skulle vere alternativ nærskule. Saka vart sendt på høyring til samarbeidsutvala ved Stongfjorden, Askvoll og Gjelsvik skule,

5/6 FAU ved Stongfjorden skule, Stongfjorden Vel og Utdanningsforbundet, med frist for å uttale seg til 3. juni. Høyringsinstansane Utdanningsdirektoratet meiner er særskilt sentrale, i tillegg til ei rekke andre, har fått saka på høyring. I kommunens behandling av høyringsfråsegnene går det fram at alle saka vart sendt på høyring til, og nokre i tillegg, har uttala seg innan fristen. Trass i kort frist tyder dette på at høyringsinstansane har hatt reelt høve til å uttale seg, og at kommunestyret har hatt rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som vart råka. I kravet om lovlegkontroll er det også stilt spørsmål ved om det er lovleg og i tråd med dei ulovfesta reglane om forsvarleg saksbehandling å gjere vedtak om nedlegging to månader før iverksetting av vedtaket. Som nemnt tidlegare er det ingen reglar for når det er lovleg å legge ned ein skule. Ut frå dei ulovfesta reglane om forsvarleg saksbehandling skal kommunen syte for at saka er forsvarleg klarlagt og at dei har rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som blir råka. Vi meiner det er uheldig for dei som vart råka at vedtaket vart gjort så nært slutten av skuleåret, og at vedtaket burde vore gjort tidlegare om dette var mogleg. Som vist over har vi komme til at høyringsinstansane hatt reelt høve til å uttale seg og at kommunestyret har hatt rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som vart råka. Vi kan difor ikkje sjå at den korte tida frå vedtak om nedlegging til iverksetting gjer at kommunen har brote dei ulovfesta reglane om forsvarleg saksbehandling. Forskrift om rammeplan for barnehagens innhald og oppgåver fastset at barnehagen i samarbeid med skulen skal legge til rette for barnas overgang til skule. Dette vil kunne skje på fleire måtar, og det er ikkje lov- eller forskriftsfesta konkrete krav til korleis ei slik tilrettelegging skal gjerast. Kommunen har skildra korleis dei har gitt tilbod om ei alternativ tilrettelegging på bakgrunn av nedlegginga, og understrekar at mottakarskulen må ha ein god prosess på dette. Vi kan ikkje sjå at nedlegging av ein skule vil stå i vegen for at barna kan få tilrettelegging av overgangen frå barnehage til skule i tråd med barnehagens rammeplan. Avgjerder om skulestruktur må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringar. Kommunen pliktar også å legge vekt på barnets beste i saker om skulestruktur. Kommunen skriv at dei ikkje kan sjå at barnekonvensjonens overordna retningslinjer er eit rettskrav som styrer saksbehandlinga, men at dei må oppfattast meir som ei ordensforskrift om at ein skal ta tilstrekkeleg omsyn til barns kvardag og livssituasjon når det vert teke avgjerd i sak som omhandlar barn. Barnekonvensjonen er tatt inn i norsk rett gjennom menneskerettslova i 2003 og forpliktar kommunane til å legge vekt på barnets beste, også i saker om skulestruktur. Barnekonvensjonen går ved motstrid føre norsk lov, jf. menneskerettslova 3. Å vurdere og legge vekt på barnets beste er altså eit lovkrav, ikkje ei ordensforskrift, og må behandlast som dette i kommunens saksbehandling. Kommunen skriv at dei ikkje har vurdert barnets beste under eit eige avsnitt i saksutgreiinga, men at temaet var oppe til drøfting under kommunens behandling av saka. Det går fram av høyringsfråsegnene at barnets beste er spelt inn som eit viktig omsyn, og at det er stilt spørsmål om korleis kommunen har vurdert dette. Grunna den økonomiske situasjonen meiner kommunen at ei nedlegging av skulen er langt meir til barnas beste enn ein reduksjon av heile skuletilbodet i Askvoll kommune. Kommunen skriv at dei ikkje kan sjå at omsynet til barnets beste er avhengig av at ni skuleborn får fortsette på Stongfjorden skule, og at dette vart lagt til grunn i saka. Kommunen legg til grunn at barnets beste også har blitt teke omsyn til ved at barna har fått tilbod om å velje ny nærskule, og at avstanden til næraste skule er 13 km.

6/6 Ettersom det er eit lovkrav at barnets beste skal vurderast i saker om skulenedlegging, skulle kommunen synleggjort ei vurdering av barnets beste i saksutgreiinga. Ut frå kommunen si utgreiing i behandlinga av kravet om lovlegkontroll meiner vi kommunen har synt at dei likevel har gjort ei vurdering av barnets beste i saka. Mindretalet i kommunestyret som har kravd lovlegkontroll, peikar også på at det ikkje er gjort noko vurdering av kva endring i det pedagogiske tilbodet barna må rekne med som følgje av nedlegginga. Uavhengig av kva skular kommunen har, pliktar kommunen å oppfylle krava i opplæringslova. Vi legg difor til grunn at det pedagogiske tilbodet i kommunen vil vere i tråd med krava i opplæringslova. Kva som er til barnas beste går ikkje fram av barnekonvensjonen artikkel 3, og det vil kunne vere ulike meiningar om dette. Det er til dømes ikkje eintydige svar på om det er best for ni born å halde fram å gå på nærskulen sin, eller om det er best å gå på ein større skule noko lengre vekke, der det er fleire elevar og ei anna ramme for det pedagogiske tilbodet. Omsynet til barnets beste er heller ikkje einerådande, økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringar vil vere sentrale i spørsmål om skulenedlegging. Slik Fylkesmannen har vurdert det har kommunestyret hatt rimeleg kjennskap til dei ulike synspunkta som er sett fram i prosessen, og saka var forsvarleg klarlagt. Fylkesmannen finn etter dette at dei ulovfesta krava til forsvarleg saksbehandling er oppfylt i saka. Vedtak Fylkesmannen kan ikkje sjå at det er gjort feil som gjer Askvoll kommune sitt vedtak av 17.06.2013 i sak 58/13, «Nedlegging av Stongfjorden skule nye krinsgrenser», ulovleg. Avgjerda er lovleg. Fylkesmannen sitt vedtak er endeleg og kan ikkje påklagast. Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll, om vedtaket. Med helsing Gunnar O. Hæreid assisterande fylkesmann Anne Marte Wiland Sæle rådgjevar Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift.