ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Kvænangen kommune
Side 2 av 9 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Tema og formål med tilsynet... 3 Gjennomføring av tilsynet... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten... 3 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Kvænangen kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf. 16... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 7 4. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven 22... 8 4.1 Rettslig krav... 8 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 9
Side 3 av 9 Sammendrag Tema og formål med tilsynet Etter barnehageloven, lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, 9 andre ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med Kvænangen kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Underpunkt i tilsynet var: opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Kvænangen kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Gjennomføring av tilsynet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet er gjennomført av Solveig Bjørn (tilsynsleder) og Remi A. Møller (rådgiver). Avdekkede lovbrudd Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd ved tilsynet. Status på rapporten Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd i tilsynet med Kvænangen kommune. Våre observasjoner og vurderinger fremkommer i denne tilsynsrapporten. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 21.3.2014 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, herunder kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. 8 jf. 16 i Kvænangen kommune.
Side 4 av 9 2 Om tilsynet med Kvænangen kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. I tillegg ble det ført tilsyn med underpunktet: opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Kvænangen kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Kvænangen kommune ble åpnet gjennom brev 21.3.2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Gjeldende organisasjonskart fra Kvænangen kommune og organisasjonskart gjeldende fra 1.8.2014. Kvænangen kommune, delegasjonsreglement, (vedtatt i kommunestyret 19.9.12 i sak 2012/47 utvalg for oppvekst og omsorg 16.10.13 i sak 2013/38) Årsmelding for barnehageområdet for 2012 og årsmelding fra 2013 Brukerundersøkelse som sendes ut til foreldre/foresatte hvert år i mai. Tilsynsplan for barnehagene i Kvænangen, Nordreisa og Skjervøy kommune 2012-2015, redigert høst 2011. Varsel om tilsyn Spørreskjema 1, 2 og 3 som sendes ut ved tilsyn Tilsynsskjema til bruk i arbeidet med kommunens tilsyn av barnehagene Tilsynsrapporter etter tilsyn med Badderen og Burfjord og Alteidet barnehager i 2008 og 2012 Rutinebeskrivelse ved bekymringsmelding til barneverntjenesten
Side 5 av 9 Kompetanseutviklingsplan for barnehagesektoren Kvænangen kommune 2014-2018 Plan for samarbeid barnehage-skole Retningslinjer for spesialpedagogisk hjelp Handlingsplan mot mobbing Handlingsplan for arbeidsmiljø i barnehagene i Kvænangen kommune Årsplan for barnehagene Virksomhetsplan for barnehagene Årsmeldinger fra barnehagene I tillegg til ovennevnte dokumenter har Fylkesmannen hatt en gjennomgang av årsmeldingene per 15.12.2014 for barnehagene i Kvænangen kommune. Det er ikke avholdt intervjuer med ved dette tilsynet. 3. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf. 16 3.1 Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 16 føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10,12 og 23 nr. 4. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal se til at driften er i samsvar med regelverket. Dersom kommunen avdekker forhold i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Slike pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b og kan påklages til Fylkesmannen. Tilsyn er en sentral del av det kommunale ansvaret. Det er ett av mange virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar, men tilsynet må systematiseres og ha kontinuitet. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på kommunens barnehagesektor. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. I tillegg til det planmessige tilsynet må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn dersom det er nødvendig. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3
Side 6 av 9 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf. 23 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Etter kommunens delegasjonsreglement, vedtatt i kommunestyret 19.9.12 i sak 2012/47 og 13.2.13, samt i utvalg for oppvekst og omsorg i sak 2013/38, punkt 4.1 har kommunestyret delegert sin avgjørelsesmyndighet etter barnehageloven, med de til enhver tid gjeldende forskrifter og endringer i barnehageloven til utvalg for oppvekst og omsorg. Unntatt fra delegering er barnehageloven 7 fjerde ledd om vedtekter for kommunale barnehager. Det går fram av delegasjonsreglementet punkt 4.2 at utvalg for oppvekst og omsorg delegerer sin avgjørelsesmyndighet videre til administrasjonssjefen. I punkt 1.6 i reglementet «Administrativ videredelegering» står det at rådmannen kan delegere videre internt i administrasjonen, hvis ikke annet er bestemt i aktuelt folkevalgt organ. Det framkommer av innsendte organisasjonskart at Kvænangen kommune som organisasjon er under endring. Det er lagt ved et organisasjonskart som gjelder i dag og et som gjøres gjeldende fra 1.8.14. Kommunen er i dag organisert med administrasjonssjef og underliggende avdelinger, hvor barnehagene tilhører Oppvekst og kulturavdelingen. Det går videre fram av Burfjord og Badderen barnehages virksomhetsplaner for 2013/2014 at deres øverste ledelse er leder for oppvekst og kulturavdelingen, hvor det og er tilsatt barnehagekonsulent i 40 % stilling. Det går fram av innsendte vedtekter for barnehagene i Kvænangen kommune, punkt 4.1 at det er Hovedutvalg for oppvekst og omsorg som har ansvar for forvaltning og tilsyn og ellers er politisk fagutvalg for barnehagene. Det framkommer av samme punkt at utvalget er godkjenningsmyndighet. Jf. punkt 4.2 i vedtektene er barnehagene administrativt underlagt rådmannen v/leder for oppvekst og kultur. Det framkommer av innsendt kompetanseutviklingsplan for barnehagesektoren i Kvænangen kommune at barnehagekonsulent er saksbehandler og at planen er godkjent i oppvekst og omsorgsutvalget 18.3.14. Kommunen har i følgebrev til innsendt dokumentasjon opplyst at barnehagemyndigheten har 4 møter i året med styrere og pedagogiske ledere. På disse møtene er ett av temaene barnehagenes forpliktelser og oppfølging av lovverket. I innsendt årsmelding for 2012 for barnehageområdet er det opplyst at kommunen gir veiledning til barnehagene på de områdene det er behov for det. Veiledning blir gitt til styrere og pedagogiske ledere under ledermøter i kommunen og til hele personalet gjennom temakvelder. Kvænangen kommune har og satt av en 20 % stilling til veiledning av nytilsatte og gruppeveiledning til resterende personale.
Side 7 av 9 Kvænangen kommune har en tilsynsplan for barnehagene for perioden 2012-2015 sammen med Nordreisa og Skjervøy kommune. Planen er sist revidert høsten 2011. Det er opplyst i følgebrev av 2.4.14 at det i løpet av våren, sammen med Skjervøy kommune skal fastsettes ny tidsplan for framtidige tilsyn. I planen er det redegjort for hensikten med og lovgrunnlaget for tilsynet og for dobbeltrollen som barnehageeier og myndighet. I planen beskrives tre funksjoner for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud; aktiv veiledning i forhold til lover og forskrifter, godkjenning og tilsyn som virkemiddel for å sikre at kvaliteten på tilbudet til barna er tilfredsstillende. I plan for tilsyn framkommer alle barnehager som det skal føres tilsyn med i perioden samt tema og tidspunkt for tilsyn. Som vedlegg til tilsynsplanen har vi fått tilsendt spørreskjema 1-3, hvor det kommer fram at kommunen fører tilsyn med alle aktuelle lovkrav i barnehageloven. Vi har fått tilsendt varsel om tilsyn og rapporter etter tilsyn med Badderen og Burfjord barnehager fra 2012. Det er ikke gitt pålegg ved disse tilsynene, men rapportmalen har eget punkt for pålegg/merknad. Tilsynsrapportene er underskrevet av barnehagekonsulent i Kvænangen kommune. Vi har og mottatt varsel om tilsyn og tilsynsrapporter fra tilsyn i 2009. Disse kommenteres ikke, da nyere rapporter viser ny praksis mht. varsel og utforming av rapport. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen mener at Kvænangen kommune gjennom veiledning, møter og tilsyn påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Det kommer ikke fram i delegasjonsreglementet eller på annen måte at barnehagekonsulent har fått myndighet til å utøve tilsyn eller å underskrive tilsynsrapporter. Dette er også bekreftet i telefonsamtale med barnehagekonsulenten. Kommunen har imidlertid ikke truffet vedtak om pålegg eller stenging, ifølge innsendt dokumentasjon. Det har derfor ikke skjedd noen lovbrudd ut fra det Fylkesmannen kan se. Fylkesmannen forutsetter imidlertid at eventuelle vedtak om pålegg eller stenging treffes av rådmannen, som i henhold til kommunens delegasjonsreglement er tildelt denne myndigheten. For øvrig mener vi at en god praksis er at barnehagemyndigheten (rådmannen) skriver under på tilsynsrapporter sammen med saksbehandler, uavhengig av om det skal treffes vedtak i den forbindelse. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner at Kvænangen kommune som barnehagemyndighet påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8.
Side 8 av 9 4. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven 22 4.1 Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten Plikten etter barnehageloven 22 er todelt. Oppmerksomhetsplikt: Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Meldeplikt: Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24. Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Kommunen som barnehagemyndighet har 4 årlige møter med styrere og pedagogiske ledere. Meldeplikten jf. barnehageloven 22 er tatt opp på slike møter og det er på bakgrunn av dette utarbeidet felles rutinebeskrivelse for å sende bekymringsmelding til barneverntjenesten. Det framgår av rutinebeskrivelsen at opplysningsplikten er et selvstendig og individuelt ansvar som påligger alle ansatte, men at det likevel normalt er styrer i barnehagen som gir opplysningene til barneverntjenesten. Meldingens form, punkter som kan være aktuelle å vurdere ved bekymring og informasjon til foreldre er også behandlet i rutinebeskrivelsen. Kommunen har eget barnehagehelseteam som møtes en gang per måned hvor styrere kan drøfte bekymring anonymt med barnevernet. Barnehagen orienterer på høstens foreldremøte om meldeplikten. Dette framkommer i referat fra foreldremøte. Det framkommer av program for planleggingsdag at barneverntjenesten har deltatt/hatt innlegg på planleggingsdager for barnehageansatte. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen mener det er positivt at Kvænangen kommune har utarbeidet en rutinebeskrivelse for å sende bekymringsmeldinger til barneverntjenesten.
Side 9 av 9 Ut fra innsendt dokumentasjon om informasjon om opplæring av personalet på planleggingsdager til foreldre på foreldremøter anser Fylkesmannen at kunnskap om meldeplikten er implementert i barnehagene. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen mener at kommunen som barnehagemyndighet gjennom møter og tilsyn med barnehagene har fått kunnskap om at barnehagene er kjent med og etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22. Solveig Bjørn tilsynsleder Remi A. Møller rådgiver