Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET OSLO KOMMUNE BYDEL GAMLE OSLO 2016
Innholdsfortegnelse: Sammendrag... 3 1. Innledning... 5 2. Om tilsynet med Bydel Gamle Oslo... 6 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet...6 2.2 Tema for tilsynet...6 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet...7 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten...8 3. Bydelen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet... 9 3.1 Rettslige krav...9 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 13 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 32 4. Barnehagemyndigheten sin behandling av kravet til styrer... 33 4.1 Rettslige krav... 33 4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 34 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 36 5. Frist for retting av lovbrudd... 37 6. Barnehagemyndighetens frist for å rette... 38 2
Sammendrag Tema og formål Tema for Fylkesmannens tilsyn med Oslo kommune bydel Gamle Oslo var kommunen som tilsynsmyndighet og kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. lov 21. juni 2005 om barnehager (barnehageloven) 8 og 16. Rapporten omhandler regelverksbrudd som gjelder tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Rapporten er derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av bydelen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med våre tilsyn er å bidra til at barn får et godt barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Fylkesmannen jobber ut i fra det utgangspunkt at dagens barnehagelov er med å sikre dette. Den ønskede effekten av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis (regelverksetterlevelse) hver dag på barnehageområdet. Tilsynet er verdifullt når det på en effektiv måte fører til at regelverket følges i sektoren. I tillegg skal tilsynet bidra til å øke kommunenes evne til å tolke og etterleve regelverket uten direkte påvirkning fra oss, og generelt fremme kunnskap om regelverket hos ulike grupper i og utenfor sektoren. Gjennomføring Tilsynet ble åpnet gjennom brev 1. august 2016. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 2. november 2016. Det stedlige tilsynet ble innledet med et åpningsmøte, før Fylkesmannen gjennomførte intervjuer med sentrale personer i bydelen, se kapittel 2.3. Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt bydelen den 23. november 2016. Fylkesmannen avholdt sluttmøte 25. november 2016. Frist for kommunen til å uttale seg om innholdet i den foreløpige rapporten ble satt til 15. desember 2016. Fristen ble deretter forlenget til 23. desember 2016. Bydel Gamle Oslo innleverte kommentarer til innholdet i rapporten den 21. desember 2016. 3
Avdekkede regelverksbrudd FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: 1. Barnehagemyndigheten i Oslo kommune ved Bydel Gamle Oslo skal påse og sikre at barnehagene i bydelen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal basere tilsyn på en riktig forståelse av barnehageloven. b) Barnehagemyndigheten skal innhente informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. c) Barnehagemyndigheten skal vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. d) Barnehagemyndigheten skal formidle sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier. e) Barnehagemyndigheten skal gi pålegg om retting bare i de tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. f) Barnehagemyndigheten skal følge opp at brudd på barnehageloven blir rettet. 2. Barnehagemyndigheten i Oslo kommune ved Bydel Gamle Oslo skal påse og sikre at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf. barnehageloven 17 første og annet ledd, jf. barnehageloven 8 og 16. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av styrerressursen i de barnehagene i bydelen som velger å samordne sine styrerressurser. b) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av dimensjoneringen av styrerressursen. Status på rapporten og veien videre Bydel Gamle Oslo har frist 3. april 2017 for å gi tilbakemelding til Fylkesmannen om at det ulovlige forholdet som er konstatert i denne rapporten er rettet, jf. kapittel 5. Bydelen skal da erklære at regelverksbruddet er rettet og kort gjøre rede for hvordan dette er gjort. 4
1. Innledning Fylkesmannen i Oslo og Akershus åpnet tilsyn med Oslo kommune Bydel Gamle Oslo som barnehagemyndighet i brev av 19. august 2016. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 3. april 2017. Dersom regelverksbruddet ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60d. 5
2. Om tilsynet med Bydel Gamle Oslo 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Av kunnskapsdepartementets instruks til fylkesmannen for 2016 fremgår det at fylkesmannen skal føre tilsyn med barnehageloven med tilhørende forskrifter etter gjeldende metodehåndbok, retningslinjer og omfangskrav. Tilsyn og veiledning er embetets hovedoppgaver innenfor barnehageområdet. Disse virkemidlene skal samlet sett være med på å øke kvaliteten, kompetansen og regelverksetterlevelsen i barnehagene. Det er store lokale variasjoner i tilbudet som gis i barnehagen. Fylkesmannen skal derfor arbeide for at barn gis et likeverdig tilbud. Tema i tilsynet med Bydel Gamle Oslo inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som regelverksbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven, barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Tema for tilsynet er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Fylkesmannen vil vurdere hvordan barnehagemyndigheten bruker risikovurderinger, veiledning og tilsyn for å påse at barnehageeierne oppfyller lovens krav. Fylkesmannen vil særlig undersøke om barnehagemyndigheten påser at barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er i samsvar med kravene som følger av barnehageloven 17 første og annet ledd. Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Fylkesmannens tilsyn skal bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring. Barnehagen skal legge et godt grunnlag for utvikling og læring for barna. Målet er en trygg barnehage der barna kan leke og lære. Barnehageloven stiller krav til barnehageeier for å sikre at alle barnehagebarna mottar minimum det samme tilbudet. 6
Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannen vil undersøke om kommunens tilsynsvirksomhet er i samsvar med forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett. Rapporten omhandler regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannen åpnet tilsyn med Bydel Gamle Oslo i brev 19. august 2016. Bydelen har blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Bydel Gamle Oslo som grunnlag for å vurdere om barnehagemyndigheten oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført intervjuer i bydelen. 7
Følgende dokumenter innsendt av bydelen inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: a) Organisasjonskart b) Oversikt over organisering på barnehageområdet c) Oslo-standard for tilsyn d) Oversikt over risiko- og vesentlighetsanalyse over tilsyn i 2015 og 2016 e) Barnehagemyndighetens maler og prosedyre for tilsyn f) Årshjul for 2016 g) Tilsynsrapporter fra de siste fem varslede tilsyn på barnehageområdet h) Uanmeldt tilsynsrapport i) Redegjørelse samt dokumentasjon for hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning som virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse j) Redegjørelse for hvordan bydelen påser at barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er i samsvar med kravene som følger av barnehageloven 17 første og annet ledd, samt forskrift om pedagogisk bemanning 2. k) Redegjørelse av styrerressursen i fem barnehager, og tilhørende relevant dokumentasjon l) Redegjørelse per e-post datert 11. november 2016 Det ble holdt intervjuer med følgende personer den 2. november 2016: Eli Fløtttum, førstekonsulent Randi Strømsborg, avdelingsdirektør Lasse Østmark, bydelsdirektør Tilsynet innebærer at den innsendte dokumentasjonen og opplysninger fra intervjuene blir gjennomgått og vurdert opp mot lovkrav. 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60d. Frist for retting er 3. april 2017. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 8
3. Bydelen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet 3.1 Rettslige krav Barnehageloven 8. Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. 16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. [ ] Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen har ansvaret for å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Av forarbeidene til barnehageloven 8 og 16 (Ot.prp. nr.72 (2004-2005) fremgår det at kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven. Kommunen har dermed tre virkemidler for å påse regelverksetterlevelse i barnehagene: 1. Kommunen godkjenner barnehagene. 2. Kommunen fører tilsyn med barnehagene. 3. Kommunen driver veiledning av barnehagene. Fylkesmannens tema for tilsyn er kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse i barnehager som er godkjent etter barnehageloven. Vi vurderer dermed barnehagemyndighetens veilednings og tilsynsvirksomhet. Vi har delt de rettslige kravene som følger av plikten til å påse regel regeletterlevelse i barnehagene inn i 3 faser. Disse er kartlegging av barnehagene og vurdering av behov for veiledning og tilsyn, virkemiddelbruk og kommunens gjennomføring av tilsyn. 9
Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn Kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage forutsetter at kommunen driver aktiv kartlegging av alle barnehagene i kommunen for deretter å kunne vurdere behovet for tilsyn eller veiledning i den enkelte barnehage. Dette kan være innhenting av informasjon gjennom årsplaner og/eller evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og lignende. Rapporteringer fra barnehagene til barnehagemyndigheten kan også inngå i dette arbeidet. Det samme gjelder møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er et tema. Kommunen har også rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver, jf. barnehageloven 8. På bakgrunn av kartleggingen av barnehagene må kommunen ta stilling til i hvilke barnehager risikoen for regelverksbrudd er størst, innenfor hvilke lovtema sannsynligheten for regelverksbrudd er størst, for deretter å ta stilling til hvor alvorlige konsekvensene av et eventuelt regelverksbrudd er. Denne kunnskapen må brukes til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn i den enkelte barnehage. For at kommunen skal kunne utføre sin plikt til å påse regelverksetterlevelse, må den altså ha definert behovet for å føre tilsyn og/eller veiledning i barnehagene i kommunen. Virkemiddelbruk Etter at kommunen har skaffet seg oversikt over barnehagene og kunnskap om hvor risiko for regelverksbrudd anses størst, må kommunen vurdere de virkemidler den har til rådighet for å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage. Etter barnehageloven 8 og 16 kan kommunen gi veiledning og/eller føre tilsyn med barnehagene. I henhold til forarbeidene til barnehageloven innebærer tilsynsansvaret at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. Videre fremgår det av forarbeidene til barnehageloven 8 at kommunen har som nevnt under merknaden til 8 et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning. Det er derfor kommunen som skal ta stilling til hvilket virkemiddel den vil benytte for å påse regelverksetterlevelse. De fleste kommuner vil måtte gjennomføre tilsyn for å oppfylle kravet i barnehageloven 8 om å påse regelverksetterlevelse. Dersom kommunen gjennomfører veiledning i stedet for tilsyn, er det avgjørende om denne veiledningen er tilstrekkelig for sikre regelverksetterlevelse i barnehagene, sett hen til det behovet som er kartlagt. Kravet til å påse regelverksetterlevelse gjennom veiledning og tilsyn innebærer at kommunen må kunne vise hvordan de anvender sine virkemidler og hvorfor de har 10
valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i 8. Det vil ikke være tilstrekkelig at en kommune kun gjennomfører veiledning, uten å ha foretatt en vurdering av om dette er tilstrekkelig for å ivareta kommunens ansvar for å påse regelverksetterlevelse. Bruken av virkemidler må være forsvarlig. Selv om kommunen ikke har en ubetinget tilsynsplikt, kan det imidlertid tenkes mange tilfeller hvor kommunen likevel vil ha en plikt til å føre tilsyn. Det kan oppstå en konkret tilsynsplikt i det enkelte tilfellet. Et eksempel kan være der kommunen gjennom sin kartlegging har avdekket brudd på regelverket, og har gjort barnehagene oppmerksom på regelverksbruddene gjennom veiledning. Dersom barnehagene til tross for gjentatt veiledning ikke har rettet regelverksbruddene, vil det kunne oppstå en tilsynsplikt. Dette fordi bruk av veiledning ikke har fungert og kommunen har et strengere virkemiddel til rådighet, som de ikke har anvendt. Tilsyn vil i slike tilfeller være nødvendig for å oppnå regelverksetterlevelse. En annen situasjon kan være at kommunen avdekker alvorlige regelverksbrudd ved en barnehage. Her vil det kanskje være større grunn til at kommunen umiddelbart benytter tilsyn som virkemiddel. Det sentrale spørsmålet er om kommunen har gjort en forsvarlig vurdering av hvilket virkemiddel som er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse i barnehagen. Kommunen må gjennomføre tilsyn og veiledning på en måte som gjør tilsynet egnet til å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage. Dette forutsetter at kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget. Gjennomføring av tilsyn/pålegg om retting og stenging For at tilsynet skal være egnet til å påse regelverksetterlevelse må kommunen ha oversikt over hvilke lovkrav kommunen fører tilsyn med etter barnehageloven 16. Kommunen må innhente opplysninger som gjør den i stand til å vurdere om kravene etterleves i den enkelte barnehage. For å kunne påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage må kommunen ta stilling til lovlighet i tilsynet. Der kommunen har konkludert med ulovlige eller uforsvarlige forhold, må barnehagene få tilbakemelding om dette, og kommunen må følge opp at lovbruddene rettes. Dette for å påse etterlevelse av regelverket. Kommunen kan gi pålegg om retting etter barnehageloven 16 andre ledd, dersom den oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold i barnehagen. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegget skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. 11
Kommunen må følge opp at den enkelte barnehage retter ulovlige/uforsvarlige forhold i samsvar med pålegget. Kommunen må deretter konkludere med om pålegget er innfridd og tilsynet kan avsluttes. Kommunens tilsyn må være innrettet slik at det er betryggende skille mellom kommunens oppgave som barnehagemyndighet og kommunens oppgave som barnehageeier. Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelse av disse oppgavene må derfor skje i samsvar med forvaltningsretten. Forvaltningsloven Alle pålegg om retting og stenging etter barnehageloven 16 skal behandles i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Dette innebærer blant annet at følgende regler i forvaltningsloven gjelder og har betydning for kommunens saksbehandling: Kravet til forhåndsvarsling, jf. 16 Kravet til forsvarlig utredning av saken jf. 17 Krav til skriftlighet, jf. 23 Kravet til begrunnelse, jf. 24 og 25 Krav om underretning av vedtaket etter 27 Nærmere om kravet til forhåndsvarsling: Part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven 16. Formålet med forhåndsvarselet er at parten skal kunne imøtegå kommunens anførsler og få anledning til å uttale seg før det fattes vedtak. Nærmere om kravet til begrunnelse: Forvaltningsloven 24 og 25, stiller krav til vedtakets begrunnelse. Det følger av disse bestemmelsene at vedtaket skal være utformet så presist som mulig, og skal inneholde - Begrunnelse med angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på - Begrunnelse med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på - Dersom det er brukt skjønn, skal hovedhensyn som har vært avgjørende vises til Dette er sentralt for at barnehageeier skal kunne forstå både begrunnelsen for vedtaket og hvilke konsekvenser det får. 12
Nærmere om kravet til vedtakets innhold: FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Forvaltningsloven 27 tredje ledd stiller krav til hva vedtaket skal inneholde. Barnehageeier har klageadgang på enkeltvedtak. Vedtaket må informere om dette slik at barnehageeier kan ivareta sin klagerett. Vedtaket må opplyse om klagefristen. Klagefristen er minimum tre uker. Vedtaket skal inneholde informasjon om fremgangsmåten ved klage. Vedtaket må opplyse om at fylkesmannen er klageinstans. Klagen skal sendes til barnehagemyndigheten først for forberedelse og vurdering. Barnehagemyndigheten kan oppheve eller endre vedtaket sitt til gunst for barnehageeier. Dersom barnehagemyndigheten helt eller delvis opprettholder sitt vedtak, skal dere sende klagen til fylkesmannen for behandling. Barnehagemyndigheten kan ikke sette begrensinger i klageretten, for eksempel ved å kreve at klagen må være begrunnet. Vedtaket må opplyse om barnehageeiers rett til å se sakens dokumenter. Videre må vedtaket inneholde informasjon om barnehageeiers rett til å be om at vedtaket ikke blir iverksatt før klagefristen er ute, eller klagen er avgjort. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen har vurdert kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse i 3 faser, jf. rettslige krav punkt 3.1. Hver fase er utformet med kontrollspørsmål på bakgrunn av de rettslige kravene. Dersom vi konkluderer med at kommunen ikke oppfyller kravene som ligger i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at kommunen ikke oppfyller sin forpliktelse med å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Bydel Gamle Oslo undersøker brudd på forskrift om miljørettet helsevern og barnehageloven i det samme tilsynet. Å vurdere bydelens anvendelse av forskrift om miljørettet helsevern vil falle utenfor tilsynets tema og hva Fylkesmannen har adgang til å vurdere etter barnehageloven 9. Fylkesmannen vil dermed ikke vurdere de deler av tilsynsrapportene som angår forskrift om miljørettet helsevern. 13
Fase 1: Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn 1. Har barnehagemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven? Oversikt over innebærer en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med forskrifter. For å oppfylle ansvaret om å påse regelverksetterlevelse i barnehagene, må barnehagemyndigheten ha oversikt over regelverket den veileder om og fører tilsyn med. Det er ikke nødvendig med detaljkunnskap om alle barnehageeiers plikter, eller at det foreligger en oversikt i et bestemt format. Barnehagemyndigheten sender årlig ut Varsel om dokumenttilsyn til samtlige barnehager. I dette varselbrevet fremgår det at etterlevelse av følgende paragrafer i barnehageloven vil bli undersøkt: 1, 2, 3, 4, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, og 23. Barnehagemyndigheten har utarbeidet et skjema for risiko- og vesentlighetsanalyse over tilsyn i 2015 og 2016. Skjemaet inneholder blant annet en oversikt over antall gitte dispensasjoner i bydelens barnehager. Bestemmelsene fra barnehageloven som barnehagemyndigheten kartlegger i både det ovennevnte varselet og skjemaet angår eierplikter. Det er vårt syn at dette indikerer at barnehagemyndigheten har overordnet kjennskap til eierpliktene. Under intervjuene ble det også fremlagt eksempler på hva som er eierplikter etter barnehageloven. Blant annet kravet om tilstrekkelig antall pedagoger i barnehagen. Det er fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven. 2. Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven? Tilstrekkelig kunnskap betyr å ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon om barnehagenes praksis for å belyse om barnehageeierne ivaretar sine plikter, må dere innhente det. Uten informasjon om regelverksetterlevelsen, kan ikke barnehagemyndigheten vurdere risikoen for brudd på regelverket og behovet for veiledning og tilsyn. Informasjonen skal vise om regelverket er kjent, forstått og overholdt av barnehageeierne. (jf. 8). Som nevnt under forrige kontrollspørsmål sender barnehagemyndigheten ut et varsel om dokumenttilsyn til alle barnehagene i bydelen. Sammen med varselet er det vedlagt en rekke dokumenttilsynsskjemaer som må utfylles av barnehagen og returneres barnehagemyndigheten. Det kom frem av intervjuene at hensikten med skjemaene barnehagene må returnere er å få informasjon om regeletterlevelsen i barnehagene. I det nevnte skjemaet for risiko- og vesentlighetsanalyse over tilsyn har barnehagemyndigheten laget en oversikt over følgende: hvor mange år som har gått 14
siden forrige tilsyn, bekymringsmeldinger fra foresatte, score på brukerundersøkelser, antall avvik i forrige tilsyn og antall gitte dispensasjoner. Barnehagemyndigheten behandler i tillegg søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, godkjenninger og klagesaker. Samtlige barnehager sender inn årsmeldinger, vedtekter og årsplan for pedagogisk arbeid. Barnehagemyndigheten tildeler også driftstilskudd til private barnehager, og gjennomgår de private barnehagenes resultatregnskap. Etter vårt syn viser dette at barnehagemyndigheten har mange kilder til hvordan regelverketterlevelsen i den enkelte barnehagen er. Vi er av den oppfatning at barnehagemyndigheten innhenter informasjon om barnehagenes praksis for å avklare om barnehageeier ivaretar sine plikter. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven. 3. Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn? På bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelsen, må barnehagemyndigheten vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Dette innebærer at barnehagemyndigheten må kartlegge risiko for brudd på regelverket ved bruk av kilder som sier noe om regelverksetterlevelsen. Videre må barnehagemyndigheten vurdere hvilke virkemidler som er egnet til å påse regelverksetterlevelse. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik måte at dere bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller dere ikke deres plikt til å påse regelverksetterlevelse. Kartlegging av risiko for brudd på barnehageloven Barnehagemyndigheten opplyser at de vurderer dokumentasjonen som hver barnehage sender inn i forbindelse med det overfor nevnte varsel om dokumenttilsyn. Dersom det er informasjon i skjemaene som tilsier at kan foreligge regelverksbrudd i barnehagen, bes det om en redegjørelse fra barnehagen. I det nevnte skjemaet for risiko- og vesentlighetsanalyse over tilsyn, kartlegges følgende: hvor mange år som har gått siden forrige tilsyn, bekymringsmeldinger fra foresatte, score på brukerundersøkelser, antall avvik i forrige tilsyn og antall gitte dispensasjoner. Det er vår oppfatning at hensikten med skjemaene barnehagene må returnere samt risiko- og vesentlighetsanalysen er å kartlegge i hvilke barnehager det eventuelt foreligger brudd på bestemmelser i barnehageloven. 15
I tillegg sender barnehageeierne årlig inn årsmeldingsskjemaene som gir en oversikt over mange forhold ved den enkelte barnehages drift, som igjen kan gi grunnlag for informasjon om regeletterlevelsen. Det er følgelig vår vurdering at barnehagemyndigheten kartlegger risiko for regelverksbrudd. Valg av virkemiddel for å påse regeletterlevelse På bakgrunn av informasjonen som kartlegges opplyste barnehagemyndigheten i intervju at de følger opp forhold som kan være i strid med barnehageloven. Beroende på hva som eventuelt er avdekket vil det i første omgang anmodes om ytterligere dokumentasjon eller redegjørelse fra barnehagen. Dette kan deretter medføre at det gjennomføres veiledning eller åpnes tilsyn med barnehagen. Dette gir etter vår mening uttrykk for at barnehagemyndigheten foretar en vurdering ved valg av valg av hvilket virkemiddel som er egnet til å påse regelverksetterlevelse. Det er vår vurdering at barnehagemyndigheten bruker denne kunnskapen (om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven) til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn Fase 2: Virkemiddelbruk, barnehageloven 8 og 16 4. Gjennomfører barnehagemyndigheten veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger? For at barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med egne risikovurderinger, må den ha tilstrekkelig kunnskap om barnehagene, og på bakgrunn av kunnskapen vurdere behovet for veiledning og tilsyn. På denne måten vil dere få et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. Det vil si at barnehagemyndigheten har foretatt en risikovurdering. På bakgrunn av denne informasjonen, må barnehagemyndigheten bruke deres virkemidler; veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik måte at dere bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller dere ikke deres plikt til å påse regelverksetterlevelse. Gjennomføring av tilsyn i tråd med risikovurderinger Under intervjuene ble det opplyst at det ikke var konkrete lovbrudd som lå bak valget av fem av de gjennomførte tilsynene Fylkesmannen hadde fått innsendt rapportene fra. Bakgrunnen for valg av tilsyn med fire av disse barnehagene ble opplyst til å være følgende: Baglerbyen: Nyoppstartet barnehage der barnehagemyndigheten ikke har vært på tilsyn. Maurtua: Barnehagen har hatt bygningsmessige endringer. 16
Heibergløkka: Barnehagen er fullstendig rehabilitert. Håkonsgate: Lokalene befinner seg i gamle butikklokaler. Barnehagemyndigheten ønsket å vurdere det fysiske miljøet. Det ser etter vår vurdering ut til at barnehagemyndigheten velger ut konkrete barnehager som tilsynsobjekt på bakgrunn av informasjon de vurderer å gi grunnlag for å gå på tilsyn. Tilsynsrapportene er imidlertid ikke avgrenset mot en vurdering av de lovbestemmelser barnehagemyndigheten vurderer at det foreligger en risiko for brudd på. Disse barnehagene er heller ikke plukket ut på bakgrunn av kartleggingen som barnehagemyndigheten foretar. Risiko og vesentlighetsskjemaet viser at det i 2015 ble registrert to bekymringsmeldinger i Alléen sansehage. I tillegg viser skjemaet at barnehagen ved forrige tilsyn hadde flere lovbrudd, og at de har hatt mange ansatte på dispensasjon. På den bakgrunn opplyste barnehagemyndigheten under intervju at de valgte å føre tilsyn med denne barnehagen i 2015. Det fremstår for oss som om denne barnehagen er plukket ut som tilsynsobjekt på bakgrunn av den informasjonen barnehagemyndigheten kartlegger og risikovurderingen de foretar. Fylkesmannen har imidlertid ikke fått opplyst hva som var tema for dette tilsynet. Videre ble det opplyst under intervju at henvendelser fra foresatte, telefonkontakt med styrer, barnehagens oppfølgning av barnets behov for språk opplyses som bakgrunn for valg av tilsynsobjekt. Vi kan ikke se at denne informasjonen fremkommer av kartleggingen barnehagemyndigheten foretar i sine skjema. I tilbakemelding på den foreløpige rapporten skriver barnehagemyndigheten at det er gjort risikovurderinger på alle barnehagene i 2015 og i 2016. Det vises i den forbindelse til risikovurderingen av Alléen sansehage. Når det gjelder de øvrige tilsyn i 2015 og samtlige tilsyn i 2016, opplyser barnehagemyndigheten i sin tilbakemelding på den foreløpige rapporten at ingen av barnehagene hadde så lav score at det ble vurdert som grunnlag for stedlig tilsyn. På bakgrunn av politisk ønske om å gjennomføre tilsyn, har barnehagemyndigheten likevel valgt å gjennomføre stedlig tilsyn. Vi støtter barnehagemyndigheten i at Alléen sansehage ble plukket ut som tilsynsobjekt etter en risikovurdering i 2015. Fylkesmannen ser også at det for både 2015 og 2016 ikke var andre barnehager som utpekte seg i særlig stor grad, ut i fra barnehagemyndighetens risikovurderinger. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gjennomfører tilsyn i tråd med sine risikovurderinger. 17
Gjennomføring av veiledning i tråd med risikovurderinger Barnehagemyndigheten opplyste i intervju at vurderingene bak et valg om å føre tilsyn eller veilede for at barnehagen skal oppfylle kravene etter barnehageloven ikke skriftliggjøres. Vi ble orientert om ett tilfelle der barnehagemyndigheten har valgt veiledning som virkemiddel. Barnehagemyndigheten gjennomgår vedtektene i samtlige av bydelens barnehager. I ett tilfelle ble det vurdert at en barnehages vedtekter ikke var i tråd med barnehageloven 7 fjerde ledd. Barnehagemyndigheten valgte dermed å veilede barnehagen. Vi har ikke fått opplysninger om hva i vedtekten som ikke var i tråd med barnehageloven 7 fjerde ledd. Vi mener likevel det fremstår som om barnehagemyndigheten har basert denne veiledningen på kartleggingen av risiko som de har foretatt. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning i tråd med sine risikovurderinger. 5. Er barnehagemyndighetens veiledning basert på riktig forståelse av barnehageloven? For å gjennomføre veiledning, må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til det rettslige kravet, må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. Av det som er innsendt som «veiledningsmateriell», fremkommer det at det gis mye nyttig informasjon. Med veiledning som virkemiddel menes at barnehagemyndighetens aktivt gir informasjon om eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. For å gjennomføre veiledning, må bydelen vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Fylkesmannen kan ikke se at dette fremgår av det innsendte veiledningsmateriellet. Under intervju opplyste barnehagemyndigheten om ett eksempel der de har valgt å veilede en barnehage. Barnehagemyndigheten var av den oppfatning at vedtektene i en barnehage ikke var i tråd med barnehageloven. hva som skal til for at vedtekten skal bli korrekt (forståelse av vedtekten). Videre ble det opplyst at barnehageeier er uenig i barnehagemyndighetens forståelse. Barnehagemyndigheten opplyser at de i neste omgang skal forhåndsvarsle om retting. Fylkesmannen har ikke fått opplysninger om hvorfor denne vedtekten ikke var i tråd med barnehageloven, og heller ikke hva de er uenige om. Av den grunn kan vi vanskelig vite om barnehagemyndigheten i dette tilfellet har hatt en riktig forståelse av barnehageloven. Barnehagemyndigheten har i redegjørelse datert 11. november 2016 opplyst om at de har mange veiledningsmøter med private barnehager per telefon. Veiledningen har 18
blant annet dreid seg om nedleggelse og flytting av barnehager. Det er ikke ført logg fra disse samtalene. Vi har dermed heller ikke opplysninger om hvilken forståelse barnehagemyndigheten har lagt til grunn i sin veiledning i disse tilfellene. Det foreligger sjeldent skriftlig dokumentasjon på bruken av veiledning som virkemiddel. Som det redegjøres for ovenfor er det vanskelig for Fylkesmannen å innhente tilstrekkelig informasjon for å vurdere dette. Vi kan imidlertid heller ikke konkludere med at det medfører at kontrollspørsmålet ikke er oppfylt, ettersom det ikke er sannsynliggjort at barnehagemyndigheten legger til grunn feil forståelse av barnehageloven i sin veiledning. Det er dermed Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har en veiledning basert på en riktig forståelse av barnehageloven. Fase 3: Gjennomføring av tilsyn, barnehageloven 8 og 16 6. Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på riktig forståelse av barnehageloven? For å gjennomføre tilsyn, må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til det rettslige kravet, må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. I dette kontrollspørsmålet skal det kun vurderes hvorvidt barnehagemyndigheten har en riktig forståelse av barnehageloven. Av de innsendte tilsynsrapportene er det kun barnehageloven 2 syvende ledd, 4 og 6 som er vurdert. Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven 4 I tilsynsrapport med Håkonsgate barnehage 1 har barnehagemyndigheten vurdert om det foreligger brudd på barnehageloven 4. Barnehagemyndigheten legger i sin vurdering til grunn at bestemmelsen stiller krav om at hver barnehage skal ha et eget samarbeidsutvalg, og at denne skal bestå av et likt antall foreldre og ansatte. Denne forståelsen samsvarer med det som følger av ordlyden i bestemmelsen. Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten legger til grunn en riktig forståelse av barnehageloven 4. Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven 6 I tilsynsrapport med Maurtua barnehage 2 har barnehagemyndigheten oppstilt følgende spørsmål: Oppfyller barnehagen kravet i barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning? Videre fremgår følgende: 1 Rapport av 22. august 2016 punkt 3.2.2 2 Rapport datert 23. august 2016 punkt 3.2.1 19
Barnehagen har gjort endringer i leke- og oppholdsarealet, noe som kan bety at barnehagen må søke om endret godkjenning. Slike endringer skal i henhold til Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse publisert 10.05.2012 meldes til kommunen. Kommunen avgjør om dette er endringer som krever godkjenning. På den bakgrunn ga barnehagemyndigheten følgende merknad: Det må sendes inn nye målsatte tegninger som viser de nye endringene. Barnehagemyndigheten fattet deretter følgende vedtak: Maurtua barnehage oppfyller ikke kravet i barnehageloven 2 sjuende ledd og 6 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. 11, 13, 14 og 19 og må innen 15.09.2016 gi en beskrivelse av og dokumentere hvordan pålegget er etterkommet. En merknad er i tilsynsrapportene definert som «forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial kan innebære oppfølgningskrav og tiltak skal beskrives i barnehagens rapport». Fylkesmannen oppfatter rapporten som uklar på om det foreligger et brudd på barnehageloven 6. På den ene siden tilsier bruken av merknad at barnehagemyndigheten ikke har ment at barnehagen har brutt barnehageloven 6. På den andre siden skriver den at kommunen «må sende inn nye målsatte tegninger som viser de nye endringene». Det kan tyde på at de har ment at et absolutt krav etter bestemmelsen ikke er oppfylt. I tillegg er det i selve vedtaket konkludert med at det foreligger brudd på barnehageloven 6. Barnehageloven 6 regulerer en virksomhets plikt til å søke om godkjenning. Kravet barnehagemyndigheten stiller til barnehagen om at de må sende inn nye målsatte tegninger fremgår ikke av bestemmelsen. Dersom barnehagen har foretatt så store endringer at det krever ny godkjenning, oppstår en plikt for virksomheten til å søke om ny godkjenning. I vurderingen av barnehagens endringer vil nye målsatte tegninger være en viktig kilde. Barnehagemyndigheten kan imidlertid ikke konkludere med at det foreligger brudd på barnehageloven 6 på bakgrunn av at de ikke har fått innsendt nye målsatte tegninger. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten legger til grunn feil forståelse av barnehageloven 6. Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven 2 syvende ledd I samtlige av tilsynsrapportene er det foretatt en vurdering av om barnehagen: Oppfyller kravet etter barnehageloven 2 sjuende ledd, jfr. Rammeplanen kapittel 4, planlegging, dokumentasjon og vurdering. 20
I tilsynsrapport med Baglerbyen barnehage 3 konkluderer barnehagemyndigheten med at: Barnehagen har års-, og periodeplaner med mål for det pedagogiske arbeidet, og månedsplaner og brev viser til hvordan personalet har jobbet med dette. Men barnehagen kan i liten grad vise til dokumentasjon av egenvurdering og refleksjoner gjort i personalgruppa. Barnehagemyndigheten kommer deretter med følgende merknad: Merknad 1: Det anbefales at barnehagen utarbeider systemer for dokumentasjon og egenvurdering. Det bør finnes skriftlige rutiner for refleksjon over og vurdering av egen praksis. Vi kan ikke se at barnehagemyndigheten har foretatt en klargjøring av hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. Begrepsbruken kan tyde på at barnehagemyndigheten ikke mener det er absolutte lovkrav som ble undersøkt, jf. «bør», samt at de kommer med en anbefaling. Videre betegner barnehagemyndigheten den anbefalingen de kommer med som en merknad. Etter egen definisjonen av merknad, jf. vurderingen ovenfor, forstås dette som at barnehagemyndigheten mener at det ikke foreligger brudd på barnehageloven 2 syvende ledd. Barnehagemyndigheten fatter deretter følgende vedtak: Baglerbyen FUS barnehage oppfyller ikke kravet i barnehageloven 2, 7. ledd og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. 13, 14 og 17 og må innen 01. september 2016 gi en beskrivelse av og dokumentere hvordan pålegget er etterkommet. Slik ordlyden i vedtaket er formulert er det vår oppfatning at barnehagemyndigheten har konkludert med at det foreligger brudd på barnehageloven 2 syvende ledd. Vedtaket samsvarer således ikke med den vurderingen som fremgår av den samme rapporten. I vurderingen av bestemmelsen i rapporten fremkommer det at barnehagen ikke har brutt barnehageloven 2 syvende ledd. Det fremstår dermed som om barnehagemyndigheten ikke vet hvilket rettslig krav som kan utledes av barnehageloven 2 syvende ledd. Under intervjuet ble det opplyst at barnehagemyndigheten har vurdert rammeplanen kapittel 4 del tre, og at det ikke er avdekket et lovbrudd. De mente kun å komme med en anbefaling til barnehageeier. Den manglende klargjøringen av de rettslige kravene som kan utledes av rammeplanen kapittel 4 del 3 medfører at det er vanskelig for Fylkesmannen å se at barnehagemyndigheten selv har en riktig forståelse av regelverket. 3 Rapport av 19. august 2016 punkt 3.2.1 21
I barnehageloven 2 syvende ledd fremgår det at «Departementet fastsetter nærmere regler om barnehagens innhold og oppgaver (rammeplan) ved forskrift.» Ut i fra denne ordlyden kan det ikke utledes et krav om at barnehageeier skal foreta seg noe. Barnehageloven 2 syvende ledd er altså lovhjemmel for rammeplanen. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. er hjemlet i folkehelseloven 8 andre ledd. Fylkesmannen mener det ser ut til at barnehagemyndigheten har brukt barnehageloven 2 syvende ledd som hjemmel for å anvende forskrift om miljørettet helsevern. Dette indikerer også at det kan se ut til at barnehagemyndigheten legger til grunn feil forståelse av barnehageloven 2 syvende ledd. Barnehagemyndigheten opplyste under intervju at de har fått tilbakemelding på at denne merknaden ikke er et lovbrudd og har endret på sine maler. Det endrer imidlertid ikke fylkesmannens konklusjon. Fylkesmannens vurderer barnehagemyndighetens tilsynsrapporter slik de er forelagt oss på tidspunktet for tilsynet. Det er følgelig Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har en feil forståelse av barnehageloven 2 syvende ledd. Barnehagemyndigheten hadde ingen tilbakemeldinger på dette kontrollspørsmålet. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndighetens tilsyn ikke alltid er basert på riktig forståelse av barnehageloven. 7. Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven? Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Det følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig før dere fatter vedtak. Aktuelle informasjonskilder for barnehagemyndigheten kan være intervju, befaring og dokumenter innhentet fra barnehageeieren. I varsel om stedlig tilsyn opplyses det om at følgende bestemmelser vil bli undersøkt nærmere: - Barnehageloven 2 Barnehagens innhold: Språk og språkmiljø - Barnehageloven 1 og 4 Foreldresamarbeid - Forskriften 12 Psykososiale forhold: Barnehagens arbeid med trivsel og forebygging av mobbing o.l. I tilsynsrapportene fremgår det at innsendt dokumentasjon, samtaler med ansatte og eventuelt foreldrerepresentant utgjør grunnlaget for tilsynsrapporten. Tema for tilsyn er altså varslet til å være de ovenfor nevnte punktene. Likevel ser det ut i fra rapportene ut til at forskrift om miljørettet helsevern er hovedtema. I 22
tilsynsrapporten med blant annet Baglerbyen Fus barnehage 4 fremgår det av rapport at de fire overfor nevnte punktene har vært tema for samtaler under det stedlige tilsynet. Informasjon om barnehagene oppfyller lovkrav innenfor de nevnte tema fremgår imidlertid ikke av tilsynsrapportene. Det er Fylkesmannens oppfatning at barnehagemyndigheten ikke utelukkende forholder seg til det som er varslet som tema for tilsynet før gjennomføringen. Det er følgelig vanskelig å vite om kommunen innhenter informasjon i tilsynet som er tilstrekkelig til å ta stilling til lovlighet. I tilsyn med Maurtua barnehage 5 er det gitt merknad med følgende ordlyd: Barnehagen må sende inn nye målsatte tegninger som viser de nye endringene. Barnehagemyndigheten har vurdert om barnehagen oppfyller kravet i barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning. På bakgrunn av at barnehagen har gjort endringer i leke- og oppholdsareal skriver barnehagemyndigheten at dette «kan bety at barnehagen må søke om endret godkjenning.» Barnehagemyndigheten har deretter fattet vedtak om at det foreligger brudd på barnehageloven 6. Fylkesmannen kan ikke se at bydelen har opplyst saken så godt som mulig før vedtak ble fattet, jf. forvaltningsloven 17. Barnehagemyndigheten har ikke foretatt en vurdering av om kravene som kan utledes av barnehageloven er oppfylt. Det er kun fastslått at barnehagen må sende inn nye tegninger av leke- og oppholdsarealet. Dermed har barnehagemyndigheten ikke innhentet informasjon i selve tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. I tilbakemeldingen på den foreløpige rapporten skriver barnehagemyndigheten at de anser at det ikke ble gjort et vedtak, men at de ba barnehageeier om å sende inn ytterligere informasjon for at barnehagemyndigheten skulle ha et bedre grunnlag for å fatte vedtak. I den endelige rapporten står det som nevnt ovenfor at Maurtua barnehage ikke oppfyller kravet etter barnehageloven 6. Det fremgår av rapportens punkt 4 at det er fattet vedtak om at barnehagen ikke oppfyller kravet etter barnehageloven 6. Det er dermed vår oppfatning at barnehagemyndigheten har fattet vedtak om brudd på barnehageloven 6, uten at de har innhentet informasjonen som gjør at de kan ta stilling til om denne bestemmelsen er oppfylt. Det er Fylkesmannens konklusjon at barnehagemyndigheten ikke innhenter informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. 4 Rapport datert 19. august 2016 punkt 2 5 Rapport datert 23. august 2016 punkt 3.2.2 23
8. Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven? For å påse regelverksetterlevelse, må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. For å kunne konkludere, må barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle kravene i loven. Barnehagemyndigheten har utarbeidet rapport etter tilsyn med Heibergløkka barnehage. I rapporten punkt 3.3.1 er det stilt følgende spørsmål: Oppfyller barnehagen kravet etter barnehageloven 2 sjuende ledd, jfr. Rammeplanen kapittel 4, planlegging, dokumentasjon og vurdering? Videre skriver barnehagemyndigheten at: Dokumentasjon som er vurdert: Dokumenttilsyn del 1, barnehagens årsplan, periodeplaner, evalueringsskjemaer og samtale med personalet. Videre skriver de følgende: Barnehagen har års- og ukeplaner. Ukeplanene viser i liten grad til mål fra årsplanen og hvordan avdelingene vil arbeide med tiltak derfra. Barnehagen har gode systemer for egenvurdering og refleksjon over praksis, og dette arbeidet dokumenteres for de foresatte. På den bakgrunn har barnehagemyndigheten gitt følgende merknad: Barnehagens periodeplaner bør vise til mål fra årsplanen og hvordan personalet vil arbeide med tiltak derfra. Deretter er det fattet vedtak om at det foreligger brudd på barnehageloven 2 syvende ledd. For det første er det ikke foretatt en vurdering av barnehagens praksis opp mot det aktuelle kravet i barnehageloven 2 syvende ledd, jf. forskrift om rammeplan. En slik vurdering mangler i fem av rapportene. For det andre kan vi ikke se at det er foreligger en tydelig konklusjon på om forholdet er i tråd med den aktuelle bestemmelsen i barnehageloven. I selve vedtaket konkluderes det med at det foreligger et lovbrudd, mens det i selve vurderingen ikke fremgår at bestemmelsen er brutt, jf. uttalelsen om at «barnehagen i liten grad viser til mål fra årsplanen og hvordan avdelingene vil arbeide med tiltak derfra». Barnehagemyndigheten har ingen kommentarer til dette kontrollspørsmålet. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten ikke vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. 24
9. Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier? Barnehagen har gjennom det ulovfestede prinsippet om god forvaltningsskikk krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon kommunen har falt ned på. Dette må gjøres skriftlig. Videre tilsier kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse at vurderinger og konklusjoner om eventuelle lovbrudd formidles skriftlig til barnehagene, for å sikre at lovbrudd faktisk blir rettet. Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om det er avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke. Der barnehagemyndigheten har avdekket brudd på regelverket, vil det være vanskelig for barnehageeier å endre sin praksis uten at den får vurderingene og konklusjonene fra tilsynet skriftlig. Der barnehagemyndigheten ikke har avdekket brudd på regelverket, tilsier likevel de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon barnehagemyndigheten har falt ned på. Samtlige av de innsendte tilsynsrapportene er skriftlige. Der barnehagemyndigheten avdekker brudd på regelverket, er vurderingene og konklusjonen skriftlige. Når det gjelder forhold i barnehagen som er i tråd med barnehageloven fremgår følgende av samtlige tilsynsrapporter: Lov- eller myndighetskrav er ivaretatt: Dersom det ikke avdekkes forhold som er brudd på lov- eller myndighetskrav, konkluderes det med at disse er ivaretatt. Derfor omtaler rapporten ikke eller i liten grad punkter som tilfredsstiller loveller myndighetskrav. Barnehagemyndigheten har dermed en praksis om at forhold de avdekker som er i tråd med regelverket, ikke vil fremgå av tilsynsrapporten. Det er Fylkesmannens vurdering at dette vil kunne være i strid med kravet til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. Barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon barnehagemyndigheten har falt ned på. Det følger av varsel om stedlig tilsyn at etterlevelse av følgende bestemmelser i barnehageloven med forskrifter og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. vil bli undersøkt: - Barnehageloven 2 Barnehagens innhold: Språk og språkmiljø - Barnehageloven 1 og 4 Foreldresamarbeid - Forskriften 12 Psykososiale forhold: Barnehagens arbeid med trivsel og forebygging av mobbing o.l. I tilsynsrapportene fremgår det at de ovennevnte punktene har vært tema for samtale under det stedlige tilsynet. Under intervju ble det opplyst om at de lovkrav som er 25