Universitetet i Stavanger Styret US 69/13 Evaluering av styrer på fakultets- og instituttnivå ephortesak: 2013/1288 Saksansvarlig: Halfdan Hagen, HR-direktør Møtedag: 03.10.2013 Informasjonsansvarlig: Halfdan Hagen, HR-direktør Dokumenter i saken: Evalueringsrapport fra NIFU Saken gjelder: Denne saken gjelder oppfølging av styresak 53/10, der styret fattet endelig vedtak om bl.a. innføring av styrer på fakultets- og instituttnivå. Styret vedtok i samme sak at denne ordningen skulle evalueres med henblikk på funksjonalitet og ressursbruk innen utgangen av 2012. Styrene på fakultets- og instituttnivå kom i drift først fra høsten 2011, og evalueringen ble derfor gjennomført først våren 2013. NIFU har stått for gjennomføringen, som har bestått av gruppeintervju av ca. 50 ansatte, en survey blant alle ansatte og gjennomgang av styrereferater fra ulike styrer. Fra UiS sin side har det også vært lagt frem tall som viser utviklingen i antall administrative årsverk i perioden rundt etableringen av styrene. Evalueringsrapporten fra NIFU har først og fremst hatt fokus på styrenes funksjonalitet og deres effekter. Den peker på både positive og negative erfaringer med de nye styrene. På den positive siden viser rapporten bl.a. til at mange av styrene synes å ha en samlende, overvåkende, kvalitetssikrende og til dels konfliktdempende rolle. På den annen side viser rapporten til at mange ansatte mener at styrene opererer i et vakuum og totalt sett har liten effekt, bl.a. med henblikk på innflytelse for de ansatte, omstillingsevne, kontakt med arbeids-/næringsliv etc. Styrene setter i liten grad agendaen selv og fungerer stort sett reaktivt, ifølge rapporten. Noe av forklaringen på dette kan være at styrene har hatt relativt kort funksjonstid, samt at det er vanskelig å måle reelle effekter av styrenes arbeid. Rapporten peker også på en del andre mulige forklaringer på de relativt beskjedne effektene. Videre viser rapporten til at antallet styrer og styringsnivå ved UiS synes relativt høyt i forhold til institusjonens størrelse, og anbefaler at dagens styringsordning vurderes i en mer langsiktig og strategisk kontekst, der en bl.a. ser nærmere på den faglige organiseringen. I et kortsiktig perspektiv anbefaler NIFU å la ordningen med styrene sette seg skikkelig i organisasjonen før det fattes endelige beslutninger om styrenes rolle. Samtidig anbefaler rapporten noen konkrete tiltak for å bedre funksjonaliteten til styrene. Universitetsdirektøren slutter seg til de anbefalte tiltakene i rapporten og foreslår i tillegg noen få mindre innstramminger som kan bidra til å styrke styrenes funksjonalitet og effekter. Forslag til vedtak: 1. Dagens styringsordning videreføres inntil videre. 2. Styret ber universitetsdirektøren følge opp rapportens anbefalinger om tiltak som kan bidra til at fakultetsog instituttstyrene funksjonalitet og effekter bedres. 3. Styringsordningen evalueres på nytt innen fem år. Stavanger, 23.09.2013 John B. Møst 1/7
universitetsdirektør 2/7
US 69/13 Evaluering av styrer på fakultets- og instituttnivå Bakgrunn Denne saken har sin bakgrunn i styresak 53/10, der styret fattet endelig vedtak om bl.a. innføring av styrer på fakultets- og instituttnivå, samt at denne ordningen skulle evalueres innen utgangen av 2012. De overordnede føringene for nåværende styringsordning ble lagt i styresak 32/10, og innebar at det skulle etableres styrer på både fakultets- og instituttnivå. Vedtaket innebar også at styrene primært skulle ha et fagstrategisk ansvar, herunder et overordnet budsjettansvar, og at institutt-/senterledere og dekaner fortsatt skulle ha resultatansvar og rapportere til hhv. dekan og rektor/direktør. Den nye styringsordningen ble gjort gjeldende fra 1. januar 2011. Styret vedtok også at etableringen av styrer på nivå 2 og 3 i organisasjonen ikke skulle føre til økte kostnader og byråkratisering, og heller ikke skulle svekke universitetsstyrets mulighet til overordnet og strategisk styring. Endelig mandat for styrene, styresammensetning, stillingsbeskrivelser for dekaner og instituttledere m.v. ble vedtatt i sak 53/10. Flere tunge hensyn veier mot hverandre ved fastlegging av styrings- og ledelsesordning ved institusjoner i UHsektoren. Ved forrige større endring ved UiS, i 2004, ble det lagt stor vekt på at styrings- og ledelsesordningen skulle legge til rette for: tydelig plassering av resultatansvar og ansvar for kvalitet styrking av de faglige lederne styrking av rekrutteringsgrunnlaget for faglige lederstillinger avbyråkratisering og omstillingsdyktighet Disse hensynene ble i stor grad styrende for den ordningen som da ble vedtatt, og som innebar tilsetting (i stedet for valg) av dekaner og instituttledere, og at det ikke skulle værer styrer på fakultets- og instituttnivå kun fakultetsråd uten beslutningsmyndighet. Ordningen ble justert i 2007, bl.a. på bakgrunn av en større organisasjonsevaluering i 2006. Endringene omfattet bl.a. utfasing av de såkalte programutvalgene på instituttene, til fordel for instituttråd. Mandater og reglement for fakultetsrådene, samt sammensetningen av disse, ble også justert. Hensikten var å styrke de faglige lederne ytterligere, samt legge til rette for større grad av medvirkning og innflytelse for de ansatte. Da den nåværende ordningen med styrer på fakultets- og instituttnivå ble vedtatt i 2010, for øvrig etter en omfattende prosess som varte nesten helt fra den forrige ordningen ble innført, var begrunnelsen først og fremst å få til en mer demokratisk styringsordning, med økt engasjement og innflytelse for de ansatte i beslutningsprosessene. Den kompromissløsningen som til slutt ble vedtatt i universitetsstyret kan sies å være et forsøk på å balansere behovet for sterk styring og en handlekraftig ledelse med god medvirkning og høyt engasjement blant de ansatte, samt legitimitet internt og eksternt. Evaluering Arbeidet med evaluering av ordningen med styrer på fakultets- og instituttnivå, ble med hensikt satt litt på vent, fordi det tok lenger tid enn forutsatt å få de nye styrene opp og gå. Da evalueringen ble gjennomført på våren/forsommeren hadde disse vært i aktivitet siden høsten 2011, dvs. i knapt 2 år, som må sies å være et tilnærmet minimum for å kunne vurdere erfaringene. Oppdraget med evalueringen ble gitt til NIFU (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning), som er et av svært få fagmiljø i Norge med god nok kompetanse på styring og ledelse i UH-sektoren. NIFU har gjennom årene gjennomført en rekke slike evalueringer og utredninger på oppdrag fra sentrale myndigheter og ulike virksomheter. Rapporten fra NIFU baserer seg på gruppeintervju med ca. 50 ansatte, en survey blant alle ansatte, gjennomgang av en del styrereferater på fakultets- og instituttnivå og oversikter som viser utvikling av administrative årsverk i perioden rundt etablering av styrene. Utforming av spørsmål og analyse av data er i sin helhet utført av NIFU v/agnete Vabø og Bjørn Stensaker. Sistnevnte er også professor ved UiO. Evalueringsrapporten ble levert medio 3/7
august, hvorpå den ble gjort tilgjengelig på ansattsidene og distribuert i trykt versjon til alle dekaner, instituttledere og direktører i stabs- og fellesenheter, samt fakultets- og instituttstyrelederne. Rapporten ble deretter presentert av forfatterne og diskutert på et ekstraordinært møte i lederforum 6. september, der alle de forannevnte var invitert til å delta. Resultater Fokuset i NIFU sin evaluering har først og fremst vært på styrenes funksjonalitet og effekter. I begge henseende avdekker rapporten både positive og negative erfaringer: Positive: Valgdeltakelsen er på samme nivå som ved andre universiteter og høgskoler. Mange leser referater fra styremøtene, på begge nivå. Det eksisterer en viss toveis kontakt mellom styrene og enkeltansatte. Møtene i de fleste styrene er stort sett konstruktive, med vilje til å finne konsensusløsninger. Samarbeidet mellom styrene og ledelsen på de ulike nivåene synes stort sett å fungere godt (med noen få unntak). Både eksterne representanter og studentrepresentanter oppleves å bidra positivt i styrearbeidet. Negative: Styrene reiser i svært liten grad «egne» saker og fungerer stort sett reaktivt. Saksbehandlingen, særlig på instituttnivå, er ikke alltid så god som ønskelig. Kompetansen til styremedlemmene er ikke alltid så god som ønskelig, særlig ikke innenfor økonomi. Det er liten kontakt med andre styreorgan, både horisontalt og vertikalt. Ansatte ser i liten grad at styrene både på fakultets- og instituttnivå bidrar til strategisk utvikling, verken av forsknings- eller utdanningsvirksomheten. Mange ansatte mener at styrene i liten grad bidrar til omstilling og endring ved universitetet, og at kontakten med arbeids-/næringsliv ikke er blitt særlig styrket gjennom styrenes arbeid. Mange ansatte mener at verken fakultets- eller instituttstyrene har bidratt særlig til å øke ansattes innflytelse. Totalt scorer styrene på instituttnivå noe bedre enn styrene på fakultetsnivå, på flere funksjonalitetsindikatorer. Det at styrene i liten grad setter agendaen selv og i stor grad søker konsensusløsninger, gjør at styrene i dag først og fremst synes å fungere mer reaktivt og samlende og som et kvalitetssikrende element. Enkelte mener også at styrene kan ha en konfliktdempende funksjon og gi økt legitimitet til beslutningene og gjennomføring av sakene. Men i sum er det mange som mener at styrene opererer i et vakuum og totalt sett har liten effekt. Evalueringsrapporten har i liten grad hatt fokus på ressursbruk knyttet til de ulike styrene. Den viser til at det uten tvil har vært en oppbygging av administrativ kapasitet og en økning i administrativ ressursbruk ved instituttene de senere årene, men at det er uklart hvor mye styrearbeidet som sådan bidrar til denne oppbyggingen. Årsakssammenhenger Evalueringsrapporten peker på flere forhold som kan være med på å forklare effektene av dagens styrer og deres funksjonalitet. For det første vises det til at det er vanskelig for den enkelte ansatte å ha oversikt over de reelle effektene av styrenes arbeid. Videre påpekes for dårlig kompetanse hos en del av styremedlemmene og en ikke alltid tilstrekkelig saksbehandling, som mulige forklaringer på at ikke funksjonaliteten og effektene er bedre. Dernest må styrenes virksomhet ses i sammenheng med styringsstrukturene ved UiS for øvrig. Her pekes det konkret på at styrene har begrenset makt og myndighet i forhold til overordnet strategi, økonomistyringssystem og andre føringer. Nok en forklaringsfaktor som trekkes frem, er at styrenes funksjonalitet og effekter kan være resultat av historiske føringer, dvs. at mange styrer kanskje ikke fungerer så veldig forskjellig fra de tidligere rådene. Rapporten stiller også spørsmålstegn ved hvorvidt den faglige organiseringen ved UiS gjør det mulig for styrene å komme skikkelig i inngrep med forsknings- og utdanningsvirksomheten (se nedenfor). Anbefalinger og konklusjoner 4/7
I følge evalueringsrapporten er det vanskelig å trekke bastante konklusjoner om funksjonalitet og effekter knyttet til styrene, bl.a. fordi de har hatt relativt kort funksjonstid. Rapporten peker på tre helt ulike utviklingsretninger, avhengig av hvilket verdigrunnlag universitetet ønsker å vektlegge i årene som kommer: Avvikle styreordningen ut fra at data tyder på at styrene i realiteten har liten betydning for ansattes medbestemmelse, og at styrene heller ikke har en sterk strategisk funksjon. Radikalt revidere styreordningen slik at styrene i større grad settes i stand til å utøve den innflytelse de var tiltenkt. Videreføre dagens styreordning ut fra den mer overvåkende og kvalitetssikrende rolle som svært mange styrer synes å ha i dag. De to førstnevnte retningene representerer hvert sitt ytterpunkt. Evalueringsrapporten anbefaler at dagens styreordning får etablert seg skikkelig i organisasjonen før det fattes endelige beslutninger om styrenes fremtidige rolle. En slik anbefaling ligger nært opp til den sistnevnte utviklingsretningen skissert ovenfor. Videre foreslås enkelte konkrete tiltak som bør kunne bidra til at funksjonaliteten til dagens styrer kan bedres: En viss skolering av styrerepresentanter i økonomispørsmål Forbedring av kvaliteten på saksforberedelsen til styremøter på instituttnivået og sterkere administrativ koordinering når det gjelder kunnskapsgrunnlaget for ulike saksfelt Sterkere koordinering av styrearbeidet både horisontalt og vertikalt, f.eks. felles styreseminarer, regelmessige møter mellom styrelederne etc. Bedre informasjon om styrenes aktivitet ut i organisasjonen Rapporten poengterer også at «UiS er et relativt lite universitet målt i antall studenter og ansatte, der antallet styrer og styringsnivåer synes relativt høyt. En gjennomtenkning av den faglige organiseringen kunne kanskje skape rom for nye styringsordninger som kan komme tettere på forsknings- og utdanningsvirksomheten, samtidig som antallet styringsorgan også kunne reduseres.» Universitetsdirektørens vurdering Evalueringen gir på langt nær så mange og tydelige svar som man kunne ønske og håpe. Dette er imidlertid ikke veldig overraskende, både tatt i betraktning at en del av effektene av styrene kan være vanskelig å måle, og at funksjonstiden har vært relativt kort. Erfaringene med eksisterende ordning De svarene som rapporten faktisk gir, er ikke uten videre oppløftende ut fra hensikten med ordningen. Det er lite som tyder på at styrene så langt har medført større innflytelse i beslutningsprosessene for de ansatte, at beslutningene har blitt noe særlig bedre, at omstillingsevnen har blitt bedre, at kontakten med kultur- og arbeids-/næringsliv har blitt vesentlig bedre osv. Samtidig skal man ikke underslå verdien av den samlende, overvåkende og kvalitetssikrende rollen som mange av styrene synes å ha. I og med at det er vanskelig å måle både ressursforbruk og effekter, blir det imidlertid vanskelig å si om nettoen totalt sett er positiv. Årsakssammenhenger Ut over de forklaringsfaktorene som fremkommer i evalueringsrapporten, vil universitetsdirektøren hevde at det nok finnes enda noen faktorer som kan forklare de relativt beskjedne effektene av styrene så langt. For selv om det nok er slik at UiS sine overordnede styringsstrukturer legger noen føringer på hvor stort armslag de ulike styrene reelt kan ha, slik rapporten indikerer, så er det ingenting i veien for at disse styrene i langt større grad kan bruke sin innflytelse til selv å sette aktuelle saker på agendaen. Det er heller ingenting formelt i veien for at styrene i større grad kan initiere oppretting og nedlegging av studietilbud, og derigjennom påvirke den interne disponeringen av budsjettmidler. Imidlertid kan det virke som mange av styrene ikke fullt ut har utnyttet det handlingsrommet som tross alt eksisterer. En mulig forklaring på dette er at det ligger noen innebygde begrensninger i å ha styrer som sitter så tett på den operative virksomheten som særlig instituttstyrene gjør. Når det sjelden er kontroversielle saker på agendaen, og når styrene ofte søker konsensusløsninger, handler nok dette i 5/7
mange tilfeller om at det er vanskelig å ta valg som går ut over nære og gode kolleger. I stedet for å prioritere mellom ulike tiltak, kommer ofte nye aktiviteter i stedet som «add-ons» til eksisterende aktiviteter. I ettertid er det også lett å se at vedtaket om ny styringsordning i 2010 hadde noen innebygde motsetninger. F.eks. er det svært vanskelig å skulle innføre styrer på alle nivå og i alle enheter, uten at dette virker byråkratiserende og fordyrende. For selv om man i vedtaket implisitt la til grunn at saksbehandlingen i de tidligere rådene var tilstrekkelig, er det liten tvil om at når saksforberedelsene plutselig skulle utgjøre et reelt beslutningsgrunnlag, så har dette krevd økt administrativ kapasitet i fakultetene og instituttene. Dette skinner også gjennom når vi ser på den markante oppbyggingen av ressurser i og rundt instituttene, i perioden rundt etablering av de nye styrene. Denne oppbyggingen har riktignok vært en bevisst politikk, med sikte på å styrke instituttlederne og deres muligheter for å utøve faglig ledelse. Men fra direktørens ståsted synes det nokså opplagt at en god del av ressursene har gått med til å drifte disse styrene, selv om rapporten er forsiktig med å antyde noen klar sammenheng her. I tillegg medgår en god del ressurser til å administrere de mange valgene og suppleringsvalgene til de ulike styrene. Dette gjelder både i HR-avdelingen, i de fakultetsvise valgstyrene og i fakultetsadministrasjonene. I tillegg medgår det drøyt 100.000 kr. pr. år til drift av det elektroniske valgsystemet, som kan relateres til disse valgene. Videre er det en viss innebygget motsetning mellom å gi de underliggende styrene utstrakt strategisk armslag, og samtidig sikre at universitetsstyret fortsatt har mulighet for å utøve overordnet strategisk styring med hele virksomheten, gjennom strategiske planer, budsjettfordelingsmodeller etc. Det er også en innebygget motsetning mellom å tildele de enkelte styrene utstrakt beslutningsmyndighet og samtidig sikre en sterk ledelse og et tydelig resultatansvar i fakulteter og institutter, samt klare rapporteringslinjer mellom nivåene. Et eksempel på slike innebygde motsetninger er at styrene har budsjettansvaret mens dekan/instituttleder har resultatansvaret. Kanskje er det også en innebygget motsetning mellom ønsket om bred medvirkning for de ansatte, og krav til kompetanse på de områder hvor styrene skal fatte beslutninger, eksempelvis på økonomiområdet der rapporten avdekker mangelfull kompetanse hos mange styremedlemmer. Samtidig kan det være verdt å merke seg at rapporten fremhever nytten av så vel studentrepresentasjon som eksterne representanter i de ulike styrene, der særlig de eksterne representantene bidrar til å løfte sakene opp på et mer prinsipielt nivå og motvirke interesseagitasjon blant interne medlemmer. Videre utvikling av styringsordningen Uansett er det nettopp det faktum at en styrings- og ledelsesordning skal ivareta mange motstridende hensyn, som gjør det så vanskelig å få til en god balanse, nesten uansett hva slags ordning som velges. Et betimelig spørsmål i så måte er hvorvidt det er mulig å få styrene til å fungere helt etter hensikten, eller om det rett og slett er umulig å få en ordning som skal ivareta så mange ulike hensyn til å fungere optimalt i alle henseender. En utfordring de senere årene er at knapt noen av de ulike styringsordningene som har vært forsøkt, har rukket å få satt seg før kravene om endringer har kommet. Det har heller ikke vært lagt nok vekt på å evaluere de ulike ordningene som har vært praktisert, før vi har innført nye. Dermed har vi mistet mye av den læringsgevinsten som kunne vært tatt med på veien videre. Slik sett er denne evalueringen et skritt fremover, selv om den ikke representerer noe entydig beslutningsgrunnlag mhp fremtidige utviklingsretninger. Sett i lys av ovennevnte kan det være fornuftig å følge anbefalingen i evalueringsrapporten om å la dagens styringsordning få satt seg skikkelig før vi konkluderer endelig omkring styrenes rolle. Som det fremgår av rapporten fyller jo tilsynelatende styrene viktige funksjoner, selv om de ikke har fungert helt etter intensjonene. I første omgang kan det derfor være hensiktsmessig å iverksette noen relativt enkle og avgrensede tiltak med sikte på å forbedre funksjonaliteten til styrene, og effektene av disse. Første bud i så måte må være at de instituttene hvor møteaktiviteten har vært liten, må gjennomføre min. to møter i semesteret, i tråd med de opprinnelige intensjonene og i tråd med fakultetets årshjul for beslutningsprosesser. Videre må de instituttene som ikke har publisert innkallinger og sakspapirer på nettet i forkant av møtene, samt referater i etterkant av møtene, rydde opp i egen praksis på dette området. Svikt på disse områdene vil måtte følges opp vis a vis de ansvarlige. Sist, men ikke minst, er det viktig at styrene i større grad utnytter det handlingsrommet de faktisk har til å sette viktige saker på agendaen, prioritere mellom ulike tiltak innenfor eget budsjett osv. 6/7
I tillegg til slutter universitetsdirektøren seg til forslagene som fremgår av evalueringsrapporten, og som er gjengitt ovenfor. Universitetsdirektøren vil også arbeide videre med å finne måter å forbedre funksjonaliteten for styrene. Som nevnt påpeker rapporten at antall styrer og styringsnivå ved UiS synes relativt høyt i forhold til institusjonens størrelse. I konklusjonen anbefaler NIFU at UiS bør vurdere dagens styringsordning i en mer langsiktig og strategisk kontekst. Det vises bl.a. til at det eksisterer tette koplinger mellom faglig organisering og hvilke styringsmidler som kan være hensiktsmessige, og at vi er inne i en periode der tverrfaglighet vektlegges stadig tyngre og utfordrer grensene mellom disipliner og fag. Rapporten antyder at en annen faglig organisering kan gi mulighet for nye styringsordninger som kan komme tettere på forsknings- og utdanningsvirksomheten, samtidig som antallet styringsorgan vil kunne reduseres. Siden foreliggende styresak er avgrenset til å følge opp styrevedtaket fra sak 53/10 om evaluering av ordningen med fakultets- og instituttstyrer, har universitetsdirektøren valgt å ikke følge opp rapportens betraktninger og anbefalinger rundt faglig organisering i denne saken. Forslag til vedtak: 1. Dagens styringsordning videreføres inntil videre. 2. Styret ber universitetsdirektøren følge opp rapportens anbefalinger om tiltak som kan bidra til at fakultetsog instituttstyrene funksjonalitet og effekter bedres. 3. Styringsordningen evalueres på nytt innen fem år. Stavanger, 23.09.2013 John B. Møst universitetsdirektør Halfdan Hagen HR-direktør Saksbehandler: Tore Bjørn Hatleskog, senior HR-rådgiver 7/7