Forskrift om rammer for vannforvaltningen Vedlegg 1 Oppsummering av høringsuttalelser og vurdering av disse. --------------------------------------------------------------------------- Alle høringsuttalelsene er gått igjennom av både DN og SFT, som i fellesskap har utformet de vurderinger og anbefalinger som fremgår av brev og vedlegg. I høringsbrevet ble høringsinstansene spesielt oppfordret til å gi ev. synspunkter på: inndeling av landet i vannregioner valg av vannregionmyndighet i de regionene som omfattet flere fylker opprettelsen av vannregionutvalg og referansegruppe i hver region; roller, sammensetning m.v. behov for og eventuelt innhold i nye rikspolitiske retningslinjer til utfylling av forskriften den nasjonale fremdriften i arbeidet med gjennomføring av direktivet i Norge, der medlemslandenes frister legges til grunn for et utvalg vannområder som tas med i første planperiode. Høringsuttalelsene som har kommet inn omfatter alt fra konkrete forslag til endringer i forskriftens bestemmelser, til mer overordnede synspunkter knyttet til gjennomføring av direktivet eller som ikke berører forskriftens utforming direkte. I den videre gjennomgangen av høringsuttalelsene har vi derfor valgt å først referere noen gjennomgående tilbakemeldinger som ikke direkte berører utformingen av forskriften, og som dermed heller ikke blir kommentert fra DN/SFTs side. Deretter gis en sammenfatning av sentrale høringsuttalelser av hhv mer generell/overordnet karakter knyttet til gjennomføring av direktivet og utforming av forskriften, og til de ulike temaer/kapitler som omhandles i forskriften. Uttalelser om temaer som ikke berører den konkrete utforming av forskriften Generelt tas forslaget til forskrift positivt i mot. Mange ser behovet for en mer helhetlig og kunnskapsbasert vannforvaltning for å sikre tilfredsstillende vannkvalitet. Høringsuttalelsene gir inntrykk av at det er et positivt engasjement rundt omkring for å beskytte og forbedre kvaliteten i de lokale vannforekomster, ut fra den viktige funksjon de har i lokalmiljøene. Det har også kommet inn mange konkrete forslag på hvilke vannområder som bør være med i første planfase.
Side 2 av 7 Kunnskapsbehovet Mange av høringsinstansene understreker behovet for økt satsning på kompetanseoppbygging regionalt og lokalt og på kunnskapsinnhenting dersom en skal kunne drive en kunnskapsbasert forvaltning i tråd med direktivets intensjoner. Så vel landsdekkende næringslivsorganisasjoner, miljøorganisasjoner, regionale etater og ulike fagmiljøer peker på behovet for en styrket og målrettet satsing, først og fremst på overvåking, men også forskning/utredning. Begrunnelsene er både å tilrettelegge for mer treffsikre beslutninger og kunne gi nødvendig dokumentasjon når det er behov for å ta i bruk unntaksbestemmelsene. Det etterlyses en klargjøring av ansvarsdelingen når det gjelder overvåking, og at det sørges for nødvendige virkemidler til å kunne sikre at sektorene og andre tar sin del av ansvaret for å gjennomføre den overvåking som trengs. Behov for administrative ressurser Mange av de som uttaler seg positivt til forskriften og innsatsen den utløser, tar forbehold om at det stilles nødvendige ressurser til disposisjon for å dekke inn merkostnader og merarbeid knyttet til gjennomføring av forskriften. Det understrekes at planprosessene der det skal tilrettelegges for bred medvirkning er tid- og ressurskrevende, og at dette blir vanskelig å få til uten at det frigjøres ekstra ressurser. Det er særlig fra fylkesmannsembetene, kommunene og frivillige organisasjoner at dette blir understreket. Mange påpeker at de økonomiske og administrative konsekvensene ved gjennomføring av forskriften er undervurdert, ikke minst når det gjelder behovet for økt arbeidsinnsats i kommunene. Behovet for rikspolitiske retningslinjer Det synes å være en rådende oppfatning blant høringsinstansene at rikspolitiske retningslinjer (RPR) er ønskelig. Det er kun et fåtall av høringsinstansene, og først og fremst fylkeskommunene, som har gitt uttrykk for at de ikke ser behov for egne rikspolitiske retningslinjer på dette området. Det er imidlertid ulike oppfatninger om hva de rikspolitiske retningslinjene bør omhandle. Noen mener de bør utfylle forskriften på områder hvor de synes denne ikke er konkret nok, mens andre igjen advarer mot nettopp dette. Mange mener RPR er viktig for å sikre nødvendig fremdrift i planarbeidet, og ikke minst fylkesmannsembetene ser dette som et viktig instrument for å sikre fremdrift og deltakelse i prosessen frem til første forvaltningsplan er vedtatt. Mange (særlig sentrale myndigheter) mener RPR vil være viktig for å angi hvilke øvrige nasjonale mål og hensyn som skal vektlegges i arbeidet med regionale forvaltningsplaner. I og med at vi ikke er bedt om en vurdering og anbefaling vedr. innhold i RPR i denne omgang, går vi ikke nærmere inn på dette temaet her. Synspunktene i høringsuttalelsene er imidlertid tatt vare på med tanke på eventuelt seinere arbeid med RPR.
Side 3 av 7 Uttalelser til forskriften og våre vurderinger/anbefalinger Generelt Forskriftens ambisjonsnivå Flere av høringsinstansene på sentralt nivå understreker at det må legges opp til en minimumsgjennomføring av direktivet. Med dette menes at forskriftsteksten i størst mulig grad bør utformes som en direkte oversettelse av direktivet og begrense seg til krav som fremgår av direktivet. Samtidig har det også kommet inn mange forslag som går ut på konkretisere forskriftsteksten nærmere, enten for å klargjøre nærmere hva som menes eller for å heve eller senke ambisjonsnivået. Noen (først og fremst miljøorganisasjonene) ønsker for eksempel at det tas inn en egen bestemmelse om adgangen til å fastsette strengere miljømål, mens andre igjen har uttalt at det i forskriften bør signaliseres fleksibilitet mht å gi unntak fra miljømålene. En vanlig tilbakemelding generelt er at forskrift og ikke minst vedlegg er vanskelig tilgjengelig, og det har kommet en del forslag til forenklinger og språklige forbedringer i forskriftsteksten mens noen ønsker at vedleggene bør tas ut av forskriften. Vanndirektivet er et minimumsdirektiv. Dette innebærer at det enkelte land, om ønskelig, kan heve ambisjonsnivået i sin nasjonale implementering. Vi har imidlertid funnet det riktig å legge en minimumsgjennomføring til grunn når det gjelder ambisjonsnivået, slik utgangspunktet også har vært for forskriftsutkastet som ble sendt på høring. Vi kan ikke se at innkomne høringsuttalelser tilsier at dette bør endres. Styringssignaler eller nærmere konkretisering av mål og krav utover det som fremgår av direktivteksten, er derfor ikke tatt inn i forslaget til endelig forskriftstekst. Når det gjelder organisering av arbeidet, forutsetter direktivet at hvert enkelt land foretar en konkretisering ved å dele inn landet i vannregioner og peke ut ansvarlig myndighet på nasjonalt nivå og i den enkelte region. For å sikre gode prosesser i forhold til gjennomføringen, har vi her gjort enkelte endringer i forskriftsforslaget og bl.a. foreslått en ny bestemmelse om organisering av arbeidet. Dette er gjort for å imøtekomme norske krav til forvaltningsprosesser og lokal deltakelse, og kommer ikke i konflikt med en innholdsmessig minimumsgjennomføring. Med unntak av de prosessuelle bestemmelsene bør ikke forskriften være mer konkret enn direktivet, for at vi skal beholde samme fleksibilitet som andre land til å tilpasse oss den løpende konkretisering og tolking av direktivets krav som skjer i EU-regi. Overordnede føringer og nærmere konkretiseringer og forklaringer bør isteden gis gjennom rikspolitiske retningslinjer, veiledningsmateriale eller rundskriv etter hva som er egnet. Der det er påvist relevante og utilsiktede avvik mellom direktivtekst og forskriftstekst, er dette foreslått endret i de aktuelle paragrafene. Direktivets vedlegg inneholder forpliktelser og krav som Norge må forholde seg til på samme måte som selve direktivet. Mange av kravene i vedleggene skal følges opp i den enkelte vannregion. Det er derfor naturlig at disse vedleggene også blir vedlegg i implementeringsforskriften. EFTAs kontrollorgan, ESA, er opptatt av at EU-direktiver
Side 4 av 7 implementeres på denne måten. Vi mener derfor at vedleggene til forskriften bør beholdes selv om mange høringsinstanser peker på at de er vanskelig tilgjengelige. Ut fra prinsippet om minimumsgjennomføring bør vi på tilsvarende måte som i selve forskriften unngå å gjøre tekstlige forandringer i vedlegg som innebærer substansielle endringer. Ønskene om å utelate- eller å foreta omfattende endringer i vedleggene for å gjøre de lettere tilgjengelig bør derfor ikke etterkommes. I samråd med NVE, som var de som hadde de mest omfattende kommentarene til vedleggene, har vi imidlertid foretatt en kvalitetssikring av vedleggene og foretatt mindre forbedringer der dette ikke innebærer avvik i forhold til direktivets vedlegg. Hjemling av forskriften Det har blitt etterlyst en redegjørelse for at et slikt omfattende regelverk antas å kunne forankres i eksisterende lovverk uten særskilt ny lovhjemmel. Det vises i denne forbindelse også til Planlovutvalget som i NOU: 2003:14 har foreslått nye lovbestemmelser for å implementere vanndirektivet. Det er uttalt at forskriften ikke bør vedtas før den kan forankres i ny plan- og bygningslov. Vi kan imidlertid ikke se det er lagt fram noen argumenter, annet enn at regelverket er omfattende, for at det skulle være mangler ved hjemmelsgrunnlaget. Hjemmelsgrunnlaget for forskriften har vært vurdert grundig i flere runder tidligere, først i forbindelse med den brede konsekvensvurderingen foretatt av. De vide forskriftshjemlene i forurensningsloven, plan- og bygningsloven og vannressursloven gir etter vår vurdering tilstrekkelig lovgrunnlag for forskriften. Når det gjelder forholdet til Planlovutvalget er det på det rene at utvalgets forslag som bla innebar et nytt kapittel i plan- og bygningsloven om samordnet vannplanlegging, og forskriftsforslaget divergerer. Det må her legges til grunn at man har tatt det standpunkt at det er forskriftsforslagets innhold og krav til samordnede prosedyrer for vannplanlegging man har valgt å legge til grunn. Flere av høringspartene har utalt at det er mer vanlig og hensiktsmessig med felles hjemling av hele forskriften, i stedet for at det ulike deler av forskriften hjemles i ulike regelverk. Dette har vi innarbeidet i det nye forslaget til forskrift som er vedlagt. Vi vil også i tråd med innkomne høringsuttalelser anbefale å sløyfe inndeling av forskriften i deler i tillegg til kapitler. Nedenfor er trukket fram noen vesentlige innspill og vår vurdering av disse: Formål og definisjoner mv Det har kommet forslag om å ta inn en bestemmelse om forskriftens geografiske virkeområde i 1. Dette er gjort samtidig som paragrafen er endret til Formål og virkeområde. Basert på mottatte innspill foreslår vi relativt betydelige endringer i 3 (definisjoner). Antallet definerte begreper er dermed noe utvidet i forhold til høringsutkastet. Vi har i all hovedsak forsøkt å holde oss til ordlyden i direktivet men med det begrepsapparat og den terminologi som er kjent og i vanlig bruk i Norge. Kun de definisjoner som er brukt i selve forskriften og vedlegget blir definert.
Side 5 av 7 Det har kommet forslag om ikke å definere begreper med nye begreper som ikke alt er definert. Vi er enig i prinsippet, men dette ville medført tildels store omskrivninger av definisjonene, og rekkefølgen av begrepene ville blitt slik at de mest sentrale begrepene hadde kommet til sist. Da definisjonsparagrafen er så vidt kompakt og oversiktlig kan vi ikke se at det vil medføre store ulemper å beholde rekkefølgen som er brukt i høringsforslaget. Rammer for fastsettelse av miljømål En høringsinstans påpeker at det i forskriftsutkastet ser ut til at 5 er gjort gjeldende for alle vannforekomster, også grunnvann, mens direktivet kun tillater at denne bestemmelsen kan brukes overfor overflatevann. Juridisk sett gjelder 5, slik den er formulert i høringsforslaget kun overflatevann. For at det ikke skal være noen tvil om dette, foreslår vi imidlertid å endre ordet vannforekomst til forekomst av overflatevann i bestemmelsens første ledd som stiller opp vilkårene for utpeking av kunstige eller sterkt modifiserte vannforekomster. Vi er enig i kommentaren om at ordlyden i 5 i forskriftsutkastet ikke reflekterer den rimelighetsvurdering som følger av direktivet og foreslår derfor en endring i bestemmelsen: Formuleringen.., ikke kan oppnås med andre midler... endres til.., ikke med rimelighet kan oppnås med andre midler. 7 (miljømål for beskyttede områder) foreslås tatt ut, i det vi mener innholdet ivaretas tilfredsstillende i en justert 14. Det er gjort en justering i 10 for å klargjøre hvilke muligheter det er for fristutsettelse for områder valgt ut i første planfase. Karakterisering og overvåkning Vi er enig i kommentarer om at direktivets krav til beskyttelse av drikkevann ikke godt nok reflektert i høringsutkastet. Direktivets oppfordring om å beskytte identifiserte drikkevannskilder mot forringelse er tatt inn i 18, og en henvisning til overvåkingskrav for grunnvann som brukes til drikkevann er tatt inn i 19. Vannregioner og vannregionmyndigheter Inndeling i vannregioner ( 21) Det synes å være et klart flertall for 14 vannregioner. Dette skyldes at de mange kommunene som har avgitt uttalelse nesten uten unntak foretrekker 14 vannregioner. Også nasjonale, regionale og lokale brukerorganisasjoner med lokalt og regionalt fokus, fylkesmennene og fylkeskommunene ønsker at inndelingen følger fylkesinndelingen i størst mulig grad så lenge denne eksisterer. Valget av mange og mindre regioner begrunnes blant annet med at en ønsker å sikre en nødvendig lokalpolitisk forankring for planene gjennom en nedenfra-og-opp -prosess. Av de som ikke vil ha 14 vannregioner mener de fleste at en bør velge færre enn 14, dvs. ikke nødvendigvis 5 regioner, men et sted i mellom. Energi/vannkraftsektoren går i hovedsak inn for 5, i tillegg til NHO, Norsk Industri og LO. På departements- /direktoratsnivå er det en svak overvekt for 5 vannregioner, eller nærmere 5 enn 14, blant
Side 6 av 7 de som har uttalt seg. Hovedbegrunnelsen er at få vannregioner vil bidra bedre til lik oppfølging av forskriften i hele landet og større kompetanse og flere ressurser hos hver vannregionmyndighet. Mange viser til den regionale forvaltningsreformen, og noen mener at det kan være uheldig å dele inn i vannregioner nå så nært opp til beslutning om inndeling i nye folkevalgte regioner. Inndelingen må jo uansett tilpasses reformen. Vi er enige i at en inndeling i vannregioner nå, rett i forkant av regionreformen, neppe vil vare mer en ca. 3 år før spørsmålet må tas opp på nytt. Det viktigste blir da å finne en hensiktsmessig midlertidig løsning som gir et godt utgangspunkt for det arbeidet forskriften utløser i tiden fram til 2010. Samtidig bør den valgte inndelingen gjøre overgangen til en permanent løsning mest mulig smidig. Med utgangspunkt i høringsuttalelsene har vi vurdert tre ulike inndelinger: 5, 9 og 14 vannregioner. Samtlige 3 løsninger har både fordeler og ulemper. Vi mener imidlertid det er riktig å legge avgjørende vekt på hensynet til god medvirkning fra lokalt nivå og at overgangen fra 18 fylker til et mindre antall regioner kan skje mest mulig smidig. Da framstår løsningen med 14 vannregioner etter vår vurdering som den mest fornuftige og med 9 vannregioner som den nest beste løsningen. Dersom man av hensyn til regionreformen ser det som svært uheldig med en inndeling i vannregioner nå, kan det også vurderes å utsette en nærmere inndeling i regioner. Det vil i praksis si at en inntil videre opererer med en landsomfattende vannregion. Dette betrakter vi som en dårligere løsning enn de øvrige fordi den gir mindre relevant læring. Valg av vannregionmyndighet En del kommuner i Oslo-området som mener FM i Oslo/Akerhus bør være vannregionmyndighet for Glommaregionen i stedet for FM i Østfold. Ut over dette er det tilslutning til forslaget i de to presenterte alternativene. Vår vurdering er at høringsforslaget bør opprettholdes ved inndeling i 14 vannreioner. Dersom resultatet blir en større Glommaregion, bør det gjøres en nærmere vurdering av hvilken fylkesmann som skal være vannregionmyndighet. De fleste fylkeskommuner som har uttalt seg mener imidlertid at myndigheten bør legges til folkevalgt organ istedenfor fylkesmannen, i lys av regional forvaltningsreform og ettersom forvaltningsplaner utarbeides som fylkesdelplaner. Dette temaet var ikke på høring og kommenteres derfor ikke av oss. Organisering av arbeidet regionalt En vanlig tilbakemelding er at forskriften er for uklar når det gjelder ansvarsdelingen mellom de ulike organene på regionalt nivå. Dette gjelder ikke minst vannregionmyndighetens ansvar generelt ansvarsdelingen mellom vannregionmyndigheten og fylkeskommunen i prosessen knyttet til utarbeiding/høring/behandling av forvaltningsplan som fylkesdelplan ansvarsdelingen mellom vannregionmyndighet og vannregionutvalg.
Side 7 av 7 Det er derfor foreslått en nærmere beskrivelse av vannregionmyndighetens ansvar og oppgaver etter forskriften i 21, uten at dette innebærer substansielle endringer ift. Forskriften som ble sendt på høring. Det framgår av forskriften at alle berørte myndigheter har plikter og ansvar for å bidra til gjennomføring av de oppgaver som utløses og med vannregionmyndigheten som en hovedansvarlig. De berørte myndigheters plikter og ansvar kan presiseres i retningslinjer og veiledninger som vil bli utarbeidet. Det vil også være naturlig at de berørte departementer, i nødvendig grad, instruerer sitt ytre apparat. Det er kommet inn forslag om å inkludere berørte rettighetshavere og private og allmenne brukerinteresser i vannregionutvalgene for å etterleve direktivets krav til medvirkning. Ut fra at berørte myndigheter i motsetning til frivillige organisasjoner og berørte enkeltpersoner har plikter og ansvar for et godt resultat og en god prosess, finner vi det riktig å skille mellom vannregionutvalg og referansegruppe i tråd med høringsforslaget. Det er også praktiske grunner til dette, da det er fare for at vannregionutvalgene blir uhåndterlig store uten en slik deling. Den kanskje mest fremtredende tilbakemeldingen fra høringsrunden, er at kommunenes rolle i planfasen må synliggjøres i forskriften. Svært mange har sett behov for en tydeliggjøring av hvordan arbeidet kan organiseres innen den enkelte region. Det er særlig kommuner, fylkeskommuner og fylkesmannsembetene som har vært klare på dette, men dels også ulike organisasjoner og fagmiljøer med erfaring fra tiltaksrettet arbeid. DN og SFT foreslås derfor at dette synliggjøres i en egen paragraf i forskriften (jf forslag til ny 23). Miljømål, tiltaksprogram og forvaltningsplan Det foreslås enkelte justeringer i bestemmelsen om miljømål ( 24), tiltaksprogram ( 25) og forvaltningsplan ( 26) for å rette opp i uklarheter og bringe teksten enda bedre i overensstemmelse med direktivet. Det foreslås en nærmere klargjøring av ansvarsdelingen mellom vannregionmyndigheten og fylkeskommunen knyttet til prosessen med utarbeiding av forvaltningsplan som fylkesdelplan (jf forslag i 27 og 28). Internasjonalt arbeid Det foreslås en mindre justering i bestemmelsen knyttet til utvelgelse av vannområder til første planperiode (jf 29). Avsluttende bestemmelser Det har kommet innvendinger mot høringsutkastets forslag til hvem som skal kunne endre forskriften ( 32). Ettersom det nå foreslås felles hjemling av hele forskriften, følger det at forskriften kun kan endres i fellesskap av OED og MD som har hjemmelslovene.