Organisasjonsendringer i offentlig forvaltning reformprosesser i primærhelsetjenesten

Organisasjonsendringer i offentlig forvaltning reformprosesser i primærhelsetjenesten Et casestudie av helse- og omsorgstjenestene i Drammen kommune Elin Bang Langballe Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO Vår 2016

II

Organisasjonsendringer i offentlig forvaltning reformprosesser i primærhelsetjenesten Et casestudie av helse- og omsorgstjenestene i Drammen kommune. III

Elin Bang Langballe 2016 Organisasjonsendringer i offentlig forvaltning reformprosesser i primærhelsetjenesten Et casestudie av helse- og omsorgstjenestene i Drammen kommune Elin Bang Langballe http://www.duo.uio.no/ Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo IV

Sammendrag Temaet for denne oppgaven er reorganiserings- og endringsprosesser i offentlig helsesektor. Fokuset er rettet mot en bestemt reformprosess som startet i 2012 i helse-, sosial og omsorgstjenestene i Drammen kommune. Helsesektoren er stadig i endring på grunn av krav og forventninger fra samfunnet, og statlige føringer. Kommunen har ansvar for å tilby helsetjenester til sine innbyggere. Drammen kommune mente det var behov for å utvikle og endre organisasjonsstrukturen for å tilby en helhetlig og framtidsrettet helsetjeneste. Utfordringer i organisasjonen var avgjørende for reformen. Ny struktur ble implementert i 2013, hvor hensikten var en mer effektiv organisering. Den første problemstillingen tar sikte på å beskrive og forklare hva som kjennetegner reorganiseringsprosessen, andre problemstilling søker etter å undersøke kjennetegn ved den nye strukturen, og tredje problemstilling vil si noe om effektene av endringene i strukturen. Siste problemstilling er hvordan forløpet og effekten kan forklares ut fra et instrumentelt og et kulturelt perspektiv. Teorien som anvendes i oppgaven er disse perspektivene, og vil være gjensidig utfyllende og fremhever ulike sider ved reformprosessen. Oppgaven er et casestudie hvor intervju og dokumentstudier benyttes som metoder for datainnsamling. Gjennom teorien viser analyser av funnne at begge perspektivene har forklaringskraft. Sentrale funn i lys av det instrumentelle perspektivet viser at det var en planlagt og kontrollert prosess hvor målsettingen var førende for de alternative løsningene som ble utformet, og for den endelige beslutningen. Reformen ble tatt opp på grunnlag av problem- og måloppfatninger hos ledelsen. I lys av det kulturelle perspektivet er sti-avhengighet og passenhetslogikken sentrale trekk som er forklarende for funnene. Analysen viser at organiseringen av reformen ikke var sti-avhengig, og viser til et kulturelt brudd. Motstanden mot prosessen var stor, men ble gradvis mindre utover prosessen. Lederskapets evner var viktige i denne sammenheng, og deltakelsen fra ansatte virker til å ha redusert motstanden noe. Et ytterligere sentralt funn er at ansatte stort sett var fornøyde med fremgangsmåten i prosessen, til tross for motstanden som eksisterte. Funnene tyder på at hva som ble ansett som passende fremgangsmåter og organisasjonsløsning av aktørene, varierte på tvers av virksomhetene. Analysen tyder på at valg av spesialiseringsprinsipper har ført til endringer i hvordan problem- og løsninger håndteres. Valg av geografiprinsippet har ført til en bedre samhandling innad i virksomhetene og en bedre utnyttelse av ressurser. Valg av klientperspektivet har ført til en bedre utvikling av faget og fører til at tiltak for målgruppene i større grad ses i V

sammenheng. Reform og endring har både ført til en sentralisering og desentralisering av myndighet. Funn viser at flere av målsettingene er nådd, blant annet en mer effektiv samhandling, derimot skjer det stadig kontinuerlige endringer i organisasjonen, og flere målsettinger jobbes fortsatt med. Analysen tydet på at aktørene nå er positive til den nye strukturen og effektene av den. VI

VII

Forord Studietiden har vært en spennende tid, både ved Universitet i Bergen og Universitetet i Oslo. Nå markerer masteroppgaven derimot at denne epoken av livet er over. I løpet av den tiden jeg har skrevet masteroppgaven sitter jeg igjen med mange gode erfaringer. I forbindelse med denne oppgaven er det flere som må takkes fordi de har vært til stor hjelp på veien. Jeg ønsker først og fremst å takke min veileder, Tom Christensen, for at du har gitt meg god, konstruktiv og faglig veiledning, og ikke minst raske tilbakemeldinger. Det må også rettes en stor takk til deltakerne i forskningsprosjektet, dere var svært imøtekommende og jeg setter pris på at dere ønsket å dele kunnskap med meg. Det må også rettes en takk til Fredrik for korrekturlesing av oppgave og støtte underveis i prosessen. Jeg tar ansvar for hele innholdet i denne oppgaven og eventuelle feil og mangler. Elin Bang Langballe Oslo, 27. april 2016 Antall ord: 34877 VIII

Innholdsfortegnelse Organisasjonsendringer i offentlig forvaltning reformprosesser i primærhelsetjenesten... III Sammendrag... V Forord... VIII Innholdsfortegnelse... IX 1 Innledning... 1 1.1 Tema... 1 1.2 Oppgavens problemstillinger... 2 1.3 Teoretisk og metodisk rammeverk... 3 1.4 Empirisk bakgrunn OU-prosessen 2012... 5 1.5 Hvorfor er denne oppgaven interessant?... 6 1.6 Avgrensning av oppgaven... 8 1.7 Oppgavens oppbygning... 9 2 Teoretisk rammeverk og metode... 10 2.1 Teoretiske perspektiver... 10 2.2 Det instrumentelle perspektivet... 10 2.2.1 Hovedtrekk... 10 2.2.2 Formell struktur og rasjonalitet... 12 2.2.3 En hierarkisk variant og en forhandlingsvariant... 15 2.2.4 Organisering av reformarbeid og endringer... 17 2.2.5 Instrumentelle forventninger... 19 2.3 Kulturperspektivet... 20 2.3.1 Hovedtrekk... 20 2.3.2 Logikken om det passende... 23 2.3.3 Sti-avhengighet... 24 2.3.4 Organisering av reformarbeid og endringer... 25 2.3.5 Kulturelle forventninger... 26 2.4 Metodisk rammeverk... 28 2.4.1 Casestudie som forskningsdesign... 28 2.4.2 Datainnsamling gjennom intervju... 29 IX

2.4.3 Datainnsamling gjennom dokumenter... 31 2.4.4 Validitet... 32 2.4.5 Reliabilitet... 34 3 Empirisk kontekst... 36 3.1 Innledning... 36 3.2 Bakgrunn for OU-prosessen, 2012... 36 3.2.1 Forutsetninger og forankring av OU-prosessen... 38 3.2.2 Samhandlingsreformen og andre nasjonale føringer... 39 3.3 Organisasjonsstruktur... 40 3.3.1 Hovedtrekk... 42 3.3.2 Horisontale og vertikale endringer... 42 3.4 Forløpet av prosessen... 44 3.4.1 Sentrale aktører... 45 3.4.2 Organisering av reformarbeidet... 45 3.4.3 Målsetting... 47 3.4.4 Problemoppfatninger og ønsket tilstand... 49 3.4.5 Alternative løsninger... 50 4 Reorganiseringsprosessen og effekter av ny struktur funn fra intervju... 54 4.1 Bakgrunn for reformen... 54 4.2 Forløpet av OU-prosessen... 54 4.2.1 Aktører... 55 4.2.2 Målsetting... 58 4.2.3 Problemoppfatninger... 59 4.2.4 Løsninger... 60 4.3 Synspunkter på reformen... 61 4.4 Effekter av omorganiseringen... 63 4.4.1 Strukturelle endringer... 63 4.4.2 Et smalt effektbegrep... 65 4.5 Hovedfunn fra intervjuene og empiriske dokumenter... 67 5 Analyse... 70 5.1 Innledning... 70 5.2 Prosessens forløp... 70 5.2.1 En instrumentell analyse... 70 X

5.2.2 En kulturell analyse... 73 5.3 Effekter av omorganiseringen... 77 5.3.1 Effekter i et instrumentelt perspektiv... 77 5.3.2 Er de formelle målene nådd?... 80 5.3.3 Effekter i et kulturelt perspektiv... 81 6 Konklusjon... 84 6.1 Avslutning... 84 Litteraturliste... 89 Primær kilder... 93 Vedlegg... 94 Figur 1: Organisasjonsstruktur 2012 for helse-, sosial og omsorgstjenestene Drammen kommune... 41 Figur 2: Organisasjonsstruktur 2013 for helse-, sosial og omsorgstjenestene Drammen kommune.... 41 XI

1 Innledning 1.1 Tema Helse-, sosial- og omsorgstjenestene i Drammen kommune er en offentlig organisasjon som utfører oppgaver på vegne av samfunnet (Christensen et.al. 2004: 30). Kommunen har ansvar for primærhelsetjenenesten, og viser til at offentlige organisasjoner implementerer politikk på vegne av myndighetene. Et velfungerende samfunn forutsetter et velfungerende politisk system som gjør det mulig å omforme visjoner og interesser som organisasjoner har, til kollektive bindende beslutninger. Slike beslutninger kan for eksempel dreie seg om hvordan helsevesenet skal organiseres (ibid: 11). I helsesektoren har det vært flere reformer de siste tiårene, hvor formålet med krav og forventninger er bedre helsetjenester. Helse-, sosial- og omsorgstjenestene (heretter forkortet, HSO) i Drammen kommune er således et eksempel hvor blant annet krav og forventninger førte til en omorganiseringsprosess. Den var politisk forankret, og på bakgrunn av vedtaket startet en organisasjonsutviklingsprosess (heretter forkortet, OU-prosess) i 2012. Formålet var følgende: «Hovedmålet er å sikre en dynamisk og effektiv organisasjon innen helse, sosial og omsorg i et kort og langsiktig perspektiv. OU-prosessen skal føre til en hensiktsmessig organisering av HSO når det gjelder utøvelse av ledelse, krav til god økonomistyring, kompetente arbeidsmiljø og ivaretakelse av brukerbehov» (Dok. 1). Formålet med prosessen var i all hovedsak en endring av den formelle normative organisasjonsstrukturen, det vil si en organisatorisk og teknisk endring. Likevel kan det forventes at kulturelle trekk i organisasjonen, i form av normer og verdier, kan påvirke de strukturelle endringene (Christensen et.al. 2004). Med formell normativ struktur menes: «det stabile systemet av forventninger som knyttes til rolleinnehaverne i en organisasjon» (Egeberg 1984: 20). Endringer i strukturen vil dermed kunne påvirke forventninger til ansatte i HSO. De formelle normene styrer hvem som har rett eller plikt til å være rolleinnehavere, samtidig er de bestemmende for problemløsning, akseptable løsninger og hvordan problemer bør løses (ibid: 20-21). De formelle normene kan komme til uttrykk gjennom organisasjonskart, stillingsinstrukser, regler og lover (Christensen et.al. 2004: 34). Når det gjelder kulturen i organisasjonen, kan de uformelle normene og verdiene ha betydning for hvordan aktører i offentlige organisasjoner handler (ibid). Hvordan kulturen har påvirket prosessen og i hvilken 1

grad den varierer innad i organisasjonen, kan ha betydning for motstand mot reform og endringer. OU-prosessen var omfattende og krevende for mange. Imidlertid ble ansatte berørt forskjellig i de ulike virksomhetene. Hva som anses som relevante trekk ved denne prosessen vil være bestemmende ut fra det teoretiske rammeverket. I følgende avsnitt vil oppgavens problemstillinger presenteres. 1.2 Oppgavens problemstillinger Hensikten med oppgaven er å beskrive og forklare reorganiseringsprosessen i helse- og omsorgstjenestene i Drammen kommune, og samtidig undersøke effektene av den nye organisasjonsstrukturen. Hvordan ble reformarbeidet organisert? Hvordan har organiseringen påvirket utfallet av reformen? Hva er effektene av den nye strukturen? Dette er alle spørsmål oppgaven tar sikte på å besvare. Sentralt i å forklare organiseringen av reorganiseringsprosessen og implementeringen av den, står ansatte med involvering i prosessen som til daglig jobber i HSO og involverte aktører fra det administrative nivået i kommunen. Oppgavens problemstilling er firedelt hvor de tre første er empirisk utledet, og vil senere diskuteres i lys av et strukturelt-instrumentelt perspektiv og kulturperspektivet. Siste problemstilling tar sikte på å forklare de empiriske funnene i lys av det teoretiske rammeverket. Første problemstilling er som følger: 1) «Hva kjennetegner reorganiserings-/endringsprosessen?». Det sentrale her er å beskrive og forklare hvordan reformarbeidet var organisert. Problemstillingen legger derfor opp til en redegjørelse av sentrale aktører. Hvem fikk delta og har de aktørene endret seg i løpet av prosessen? Hva var målsettingen, problemoppfatningene og løsningene i prosessen, og endret disse seg over tid? Dette er alle faktorer som kan ha betydning for hvordan reformarbeidet organiseres og utfallet av den. Implementeringsfasen vil inkluderes som en del av endringsprosessen, da det ikke har vært noen spesielle hendelser her. Oppgavens andre problemstilling er slik: 2) «Hva kjennetegner den nye strukturen og hvordan er den forskjellig fra den gamle?». Denne problemstillingen legger opp til en beskrivelse av strukturen før og etter reorganiseringsprosessen, det vil si hvilke faktiske endringer som er implementert i den 2

formelle normative strukturen. Organisasjonsstrukturen vil beskrivelsen og forklares ut fra horisontal og vertikal spesialisering og samordning, samt hierarkiske trekk ved offentlige organisasjoner. Tredje problemstilling er følgende: 3) «Hva er effektene av den nye strukturen?». Problemstillingen legger opp til at jeg for det første vil undersøke hva man kan forvente av effekter ut fra formelle, strukturelle endringer basert på det teoretiske rammeverket. For det andre vil jeg undersøke i hvilken grad målene som ble satt for omorganiseringen, er nådd. Det vil si at effektanalysen er avgrenset og todelt. Det er viktig å understreke at formålet er å undersøke effekter av organisasjonsendringer i den formelle normative strukturen. Når det gjelder andre del av effektanalysen, er det viktig å skille mellom et smalt effektbegrep og et utvidet effektbegrep. Sistnevnte begrep er ikke relevant for oppgaven og vil derfor ikke nærmere defineres, mens førstnevnt begrep er relevant. Selve begrepet kan kort forklares ut fra hvorvidt organisasjonens ønskede målsettinger nås eller ikke (Christensen et.al 2004: 153). Hensikten med oppgavens siste problemstilling er å knytte empirien til de teoretiske perspektivene, og er følgende: 4) «Hvordan kan man forklare forløpet av prosessen og effektene ut fra et instrumentelt og et institusjonelt perspektiv?». Det sentrale er å undersøke reformprosessens hendelsesforløp og effektene av den i lys av det teoretiske rammeverket. I henhold til det instrumentelle perspektivet vil jeg i denne oppgaven konsentrere meg om en strukturell-instrumentell tilnærming, og i det institusjonelle perspektivet er kulturperspektivet vektlagt. Perspektivene og relevansen for dem i denne oppgaven, vil i følgende avsnitt redegjøres for. 1.3 Teoretisk og metodisk rammeverk Det teoretiske rammeverket som benyttes for å belyse empirien er som nevnt en strukturellinstrumentell tilnærming og en institusjonell tilnærming. Det institusjonelle perspektivet deles inn i et myteperspektiv og et kulturperspektiv. Begrunnelsen for at myteperspektivet ikke benyttes er at det mest sannsynlig ville hatt liten forklaringsverdi sammenlignet med de to overnevnte perspektivene. Valg av teoretisk rammeverket vil ha betydning for analysen når det gjelder hva man ser i organisasjonen, hvordan elementene i organisasjonen tolkes, og hva som 3

skal vektlegges ved en strukturell organisasjonsendring. Disse perspektivene kan forklares langs tre fundamentale dimensjoner. For det første sier handlingslogikken noe om organisasjonsmedlemmenes atferd, for det andre hvilken oppfatning man har om hva politikk dreier seg om, og for det tredje hvordan synet på endring er. En vanlig definisjon av mål i formelle organisasjoner er å si at de er begreper om eller definisjoner av noe man ønsker å oppnå eller realisere i framtiden. Organisasjoner sies ofte å være kollektivt orientert mot å nå mål, som er typisk for offentlige organisasjoner. Dette krever både spesialisert og samordnet aktivitet. Mål kan også være viktig for et lederskap med hensyn til å velge mellom alternativer, og å vurdere og evaluere de resultatene organisasjonen har oppnådd. Mål vil ofte kobles til en instrumentell tankemåte, noe formålsrasjonelt, likevel kan mål også ha kulturelle aspekter (Christensen et.al. 2004: 88). Handlingslogikken i det instrumentelle perspektivet er en konsekvenslogikk og er basert på mål-middel-rasjonalitet. Det vil si at man forøker å forutsi framtidige konsekvenser av den handlingen som utføres. I denne handlingslogikken er mål ofte gitt og formelle strukturer og normer er virkemidler for å oppfylle disse. Kulturperspektivet er basert på logikken om det passende, og innebærer at man handler ut fra erfaringer om hva som har fungert godt i fortiden, eller hva som oppleves som rimelig eller akseptabelt i det handlingsmiljøet organisasjonen fungerer innenfor. I denne handlingslogikken vil mål oppdages underveis, og det utvikles gradvis uformelle normer, verdier og identiteter (ibid:13, 47). Hvordan det instrumentelle perspektivet er relevant i denne oppgaven kan for det første forklares ut fra at endringen som nevnt er strukturell. For det andre kan perspektivet si noe om strukturen er hemmende eller fremmende for å nå målsettingene og at det derfor var nødvendig å endre strukturen eller ikke. Hendelsesforløpet i prosessen og hvordan reformarbeidet ble organisert, kan ses ut fra det instrumentelle perspektivet. Her vil kontroll og et bevisst valg om å endre organisasjonen være sentralt. Hvorvidt målene var klare, var løsningen en hierarkisk beslutning, eller bar prosessen preg av forhandlinger og kompromiss? Hvorfor ble reformen tatt opp? Det instrumentelle perspektivet kan potensielt ha forklaringskraft ved disse spørsmålene. Samtidig vil perspektivets relevans være av betydning for å kunne forklare effekter ut fra formelle, strukturelle endringer på basis av de faktiske endringene som er gjort i HSO. Det vil blant annet si hvordan graden av vertikal og horisontal spesialisering og samordning har endret seg. Det kulturelle perspektivet blir relevant i forbindelse med organisasjonens møte med de strukturelle endringene. Hvordan strukturelle endringer blir innført i en organisasjon kan ha sin 4

bakgrunn i den rådende kulturen. Det vil si at organisasjonskulturen i HSO kan forklare en eventuell motstand mot reformen, eller kunne si noe om de reformtiltakene blir etterkommet og iverksatt. Samtidig kan perspektivet være relevant for å forklare om endringen var i tråd med organisasjonskulturens uformelle normer og verdier. Perspektivet kan muligens også forklare hvordan organisasjonsmedlemmene og deltakerne i prosessen så på endringen, da i forhold til om de var positive eller negative til den, og hva årsaken for det kan være. I lys av det kulturelle perspektivet vil organiseringen av reformen og organisasjonsløsninger særlig være relevant. På grunnlag av det overnevnte er både det strukturell-instrumentelle perspektivet og kulturperspektivet relevant i denne oppgaven. Det metodologiske rammeverket som benyttes er et kvalitativt forskningsopplegg som er basert på empirisk materiale med dokumentanalyse og intervjuer av relevante informanter. Oppgaven er resultat av systematisk jobbing som startet med en utforming av problemstillinger, deretter ble utvalg bestemt og videre startet en gjennomgang av aktuell empiri knyttet til casets enhet, og relevant litteratur ble benyttet. Kvalitative intervju er utført og analyser av disse. Det empiriske materialet består av nasjonale og kommunale dokumenter. De kommunale dokumentene består av både interne empiriske dokumenter fra OU-prosessen og overordnede kommunale dokumenter, som har vært førende for denne; økonomiplaner, handlingsplaner og temaplaner. De nasjonale dokumentene har i hovedsak vært basert på stortingsmeldinger og andre nasjonale helseplaner, lovverk og føringer. Det ble gjennomført 8 intervjuer for å underbygge empirien og supplere den med informasjon som bare enkeltmennesker sitter inne med. Flertallet av informantene har vært ansatte i HSO og 1 informant er fra rådmannens nivå, alle var sentrale i henhold til OU-prosessen. 1.4 Empirisk bakgrunn OU-prosessen 2012 I 2012 ble det satt i gang en organisasjonsutviklingsprosess i helse- og omsorgstjenestene i Drammen kommune. Hovedformålet var en mer effektiv og dynamisk organisasjon, således en helthetlig og fremtidsrettet. Det politisk-administrative styringsverket var i stor grad involvert, hvor bystyret la føringer gjennom bruker-, medarbeider- og økonomiperspektivet. Kort fortalt var målsettingen ut fra førstnevnte perspektiv å ha sømløse tjenester, pasientflyt og en helhetstenkning i hele organisasjonen slik at brukerne ikke blir kasteballer i en stor og kompleks organisasjon. Likhet og kvalitet for brukeren var ønsket. Fagekspertisen hos de ansatte skulle større grad benyttes mot brukeren. Medarbeiderperspektivet henviser til ønske om nærhet 5

mellom ledere og medarbeidere for å skape en trygg og attraktiv arbeidsplass. Sistnevnte perspektiv henviser til en målsetting om bedre økonomisk styring i organisasjonen. En ny organisasjonsstruktur skulle legge til rette for bedre rammebetingelser for lederskapet slik at dette gjorde seg mulig. Hvorfor reorganiseringsprosessen startet i januar 2012 kan i stor grad begrunnes ut fra økonomiske problemer og utfordringer innen lederskapet. Det var ikke tilstrekkelige med virksomhetsledere og avdelingsledere og var derfor noe av bakgrunnen for å omorganisere. Det politiske og administrative styringsverket i Drammen kommune ønsket å gjøre endringer i organisasjonsstrukturen for å møte nye krav og forventninger som stilles til primærhelsetjenesten. Prosessen var politiske forankret og det administrative nivået var involvert gjennom rådmannens nivå og HSO-direktøren, som naturlig nok hadde en sentral rolle. OU-prosessen var bred og åpen og hadde flere arenaer hvor sentrale aktører og ansatte deltok. De sentrale aktørene var virksomhetsledere, avdelingsledere, tillitsvalgte og verneombud (Dok. 1). Hvordan prosessen var organisert er sentralt i denne oppgaven. Hvordan deltakelsen, det vil si hvem som har rett til å delta i ulike beslutningsprosesser, har påvirket reformarbeidet og utfallet av den, vil derimot diskuteres i analysen. Aktørene i prosessen møttes jevnlig og resultatet var en ny struktur som ble implementert nøyaktig ett år etter at prosessen startet, i 2013. Den nye organisasjonsstrukturen er forskjellig fra den gamle fordi det er gjort endringer i strukturelle trekk. Det vil si at den horisontale og vertikale spesialiseringen og samordningen er noe endret. Virksomhetene i helse- og omsorgstjenestene ble berørt i ulik grad. For eksempel var ikke NAV-tjenestene med i prosessen fordi de heller ikke skulle berøres i reformen, derimot var fokuset stort på omsorgstjenestene i HSO. Hva som kjennetegner den nye strukturen presenteres i kapittel 3. Hvordan kulturen i helse- og omsorgstjenestene har betydning for endringene, er sentralt, og vil også diskuteres senere. I neste avsnitt vil jeg forsøke å forklare hvorfor denne oppgaven er interessant. 1.5 Hvorfor er denne oppgaven interessant? En god organisasjonsstruktur kan gi effekter av gode helsetjenester med høy kvalitet. Hva som defineres som god struktur for helse- og omsorgstjenester i kommunen kan vanskelig defineres da kommune-norge er svært mangfoldig. Imidlertid kan man ved å endre og utvikle organisasjonen forsøke å møte nye krav som stilles til helsesektoren. Hensikten med OU- 6

prosessen var nettopp dette, å utvikle organisasjonen slik at samhandling i større grad kunne føre til bedre kvalitet (Dok. 1). Tidligere forskning bekrefter viktigheten av å vite hvem organisasjonen skal forbedres for og hvilke tiltak som er mest virkningsfulle å bruke (Vasset 2013: 58). Tidligere forskning viser til at kvaliteten på kommunehelsetjenesten kan økes ved at man ser profesjoner, produksjonen av tjenestene og brukeren under ett (ibid). Dette er sammenfallende med målsettingen (perspektivene) i OU-prosessen. Fordi den strukturelle organiseringen av helsesektoren påvirker hvordan individer i samfunnet mottar helsetjenester, og dermed også påvirker samfunnet som helhet, mener jeg dette er en interessant og viktig oppgave å skrive. Hvordan organiseringen av reformarbeidet for OU-prosessen har foregått kan ha betydning for hvilken organisasjonsstruktur som implementeres, og dermed også for brukeren. Et annet viktig argument for å skrive denne oppgaven, er å kunne bidra innenfor forskningsfeltet. Ifølge King et.al. (1994: 18) bør et forskningsprogram både bidra med kunnskap om den virkelige verden og være et bidrag til den akademiske litteraturen om emnet. Det kan for eksempel være viktig å bidra med kunnskap om helsesektoren fordi helse er noe som berører mange, enten man er pasient eller pårørende. For personer som har behov for helsetjenester vil det ofte være avgjørende å møte tjenester med høy kvalitet. Oppgaven er med andre ord samfunnsvitenskapelig relevant fordi den er av relevans for andre i samfunnet. Videre er det også viktig å bidra til den akademiske litteraturen. Denne oppgaven bidrar i så måte ved at den presenterer kunnskap om reformarbeid, organisasjonsstrukturer og endringer av disse i offentlig sektor generelt og kommuneforvaltningen spesielt. Det teoretiske rammeverket mener jeg kan bidra til klarlegge viktige trekk ved prosessen og organisasjonsformen i HSO. Samtidig vil teorien benyttes til å klarlegge forventninger om forløpet av prosessen og effekter av endringene. Det kan også argumenteres for at oppgaven er viktig å skrive fordi «interessante tider ofte vil kjennetegnes av endringer og omveltninger» (Jacobsen 2012: 15). I hvor stor grad Samhandlingsreformen (2008-2009) har hatt betydning for OU-prosessen er noe som vil diskuteres senere, imidlertid er dette en av de største reformene i nyere tid i helsesektoren (Jacobsen 2012: 21-22). Nasjonale krav fører til endringer i kommunen, derimot har kommunen mulighet til å tilpasse statlig politikk til lokale forhold. Dette kan ses i lys av Rittel og Webbers (1973) begrep «wicked problems». Med det menes sosiale problemer som ikke enkelt kan hanskes med. Planleggingsproblemer, for eksempel hvordan helsesektoren skal løses på tvers av to forvaltningsnivå, er iboende problematisk. Slike sosiale problemer løses aldri til det fulle 7

(Rittel og Webber 1973: 160). Samhandlingsreformen kan ses på som et forsøk på å løse et såkalt wicked problem. Nettopp fordi helsesektoren fungerer på tvers av to forvaltningsnivåer mener jeg oppgaven er av stor interesse. Det må også nevnes at forskning innenfor organisasjonsstruktur ifølge B. Guy Peters er det aspektet ved offentlige organisasjoner som er mest manipulert, men likevel det aspektet som er minst forstått (Christensen et.al. 2004: 151). Jeg vil på bakgrunn av dette hevde at oppgaven er viktig å skrive. 1.6 Avgrensning av oppgaven Som en konsekvens av begrenset med tid og ressurser, er det nødvendig å avgrense oppgaven. Da både organisasjonsteori og helsesektoren fanger min interesse, var omorganiseringen i helse- og omsorgssektoren i Drammen kommune et naturlig avgrenset case. Det var ansatte i HSO og ansatte fra rådmannens nivå, med involvering i OU-prosessen som var av interesse for oppgavens problemstilling. Tidsperspektivet for oppgaven er fra prosessens oppstart, januar 2012, til dagens situasjon (2016). Tiden er en faktor som har vært avgjørende for antall og tilgjengelige informanter. Informantene som ble intervjuet for oppgavens formål belyser ulike sider ved OU-prosessen fordi de representere ulike vertikale nivå, og flere av de aktørene som var sentrale i OUprosessen. Samtidig har de svært relevante stillinger på nåværende tidspunkt. Oppgavens analyse baserer seg på åtte informanter i tillegg til skriftlige dokumenter, noe jeg mener er tilstrekkelige innenfor de rammene oppgaven har. Et annet spørsmål i henhold til valg av informanter er om man burde intervjuet personer som til daglig jobber i kontakt med brukerne, for eksempel sykepleiere. Fordi forskning viser at frontløperne eller «street-levelbureaucrats» fra Lipskys teoretiske begrep sitter med en uvurderlig kilde til kunnskap om velferdsstatens skiftende utfordringer. Det er de som møter utfordringene først, og ofte er det også de som må komme opp med praktiske løsninger for å møte utfordringene (Djuve et.al. 2011: 7). Da dette nivået ikke var sentrale aktører i prosessen eller ble påvirket i størst grad av tiltakene fra prosessen, har jeg valgt ikke å intervjue ansatte på det laveste nivået. Utvalget av informanter begrenser ikke oppgavens analyse på noen måte. Oppgaven er også avgrenset til å fokusere noe mer på prosessen enn effektene av endringene. Dette er et bevisst valg da det ofte er mange utfordringer knyttet til effektanalyser. Jeg vil ikke utdype alle utfordringer knyttet til dette, men et hovedproblem ved måling av resultater og effekter er problemet med å identifisere og avgrense effektene av et enkelt 8

reformtiltak eller en reorganisering (Christensen et. al. 2004: 160). Valget om en avgrenset effektanalyse kan derfor forklares ut fra utfordringer ved slike analyser. Det foreligger heller ikke empirisk materiale på effektene da det ikke er utført evalueringer og analyser i etterkant av problemstillinger, og begrunner også valget om hvorfor prosessen er noe mer fokusert på. 1.7 Oppgavens oppbygning Oppgaven er inndelt i 7 kapitler. Første kapittel er presentert ovenfor og inneholder et generelt sammendrag av denne oppgavens videre kapitler. Neste kapittel redegjør for det teoretiske rammeverket og metoden som benyttes, og inneholder relevante trekk ved de teoretiske perspektivene og metodiske valg som begrunnes og argumenteres for. Tredje kapittel er et empirisk kontekstkapittel og inneholder bakgrunn for reformen, en beskrivelse av den nye og den gamle organisasjonsstrukturen, og beskrivelser og forklaringer om hva som kjennetegner organiseringen av reformen, med hovedvekt på faktorer som sentrale aktører, målsettinger, problemoppfatninger og løsningsmodeller. Fjerde kapittel omhandler funn fra intervjuene. Femte kapittel er en analyse av de innhentede data hvor jeg søker etter å forklare og diskutere empirien i lys av det teoretiske rammeverket. Avslutningsvis vil jeg ta for meg de viktigste poengene ved analysen. Kapittel 7 inneholder en litteraturliste og vedlegg i form av intervjuguide og informasjonsskriv med forespørsel, som ble sendt ut til informantene før intervjuet. 9

2 Teoretisk rammeverk og metode 2.1 Teoretiske perspektiver Relevansen for det teoretiske rammeverket er som nevnt en strukturell endring i HSO hvor kulturelle elementer potensielt har gjort seg gjeldende i reformprosessen og implementeringen. Formålet med perspektivene er å kartlegge prosessen og organisasjonsformen innenfor et politisk-administrativt styringsverk, og hvordan samspillet mellom aktører utspiller seg når det skjer endringer i organisatoriske forhold. Aktører i organisasjoner handler ut fra komplekse handlingslogikker fordi mange hensyn må tas som medlem av offentlige organisasjoner, perspektivene vil derfor være særdeles relevante i denne oppgaven. Ved å benytte meg av dem vil jeg kunne tilnærme meg empirien på forskjellige måter. Det vil si å klarlegge ulike deler av organisasjonen og aktørenes handlingsmåter. Perspektivene virker ikke konkurrerende med hverandre, men heller komplementære. Det betyr at perspektivene representerer ulike «linser» som man kan forstå virksomhetene i offentlige organisasjoner gjennom (Christensen et.al. 2004). I de følgende avsnitt vil jeg presentere relevante trekk ved de teoretiske perspektivene og vise til empiriske eksempler for å øke forståelsen av perspektivenes relevans. Her vil også forventninger i henhold til hva jeg forventer å finne empirisk og begrunnelse for disse inkluderes. 2.2 Det instrumentelle perspektivet 2.2.1 Hovedtrekk I det instrumentelle perspektivet kan organisasjoner oppfattes som redskaper eller instrumenter rettet mot å oppnå visse mål som blir sett på som viktige i samfunnet (Christensen et.al. 2004: 11). For eksempel vil kommunen være rettet mot å tilby befolkningen gode offentlige helsetjenester, hvor staten bruker kommunen som et redskap for at alle innbyggerne får tilgang til disse. Kommunen er kompleks i størrelse og befinner seg i et samspill mellom politiske og administrative føringer, derfor vil også lokale tilpasninger finne sted, for eksempel hvordan kommuner organiserer seg. Strukturen vil i dette perspektivet være viktig fordi den er et manipulerbart element som kan utformes i tråd med skiftende behov slik at organisasjonen fremstår som mest mulig effektiv (ibid). Ved å endre den formelle normative strukturen, som 10

definert innledningsvis, vil det kunne påvirke innholdet i offentlig politikk (ibid: 31). I denne oppgaven kan dette synet forklares ved at strukturen i HSO var ønsket endret for å oppnå er mer effektiv organisasjon for å kunne tilby gode offentlige helsetjenester. Det skilles mellom to varianter av dette perspektivet; en forhandlingsvariant og en hierarkisk variant. I den hierarkiske varianten står ledernes kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon sentralt. Reform og endring i offentlige organisasjoner er noe som kan foregå samtidig og delvis frikoblet fra hverandre. Med reformer menes: «aktive og bevisste forsøk fra politiske og administrative aktører på å endre strukturelle og kulturelle trekk ved organisasjoner». Endring er derimot «det som faktisk skjer med slike trekk» (Christensen et. al. 2004: 130). Reformer kan ha initiativ fra toppen, mens endringer foregår kontinuerlig nedenfra i organisasjonen (ibid: 14). Sett fra den hierarkiske varianten kan for eksempel OU-prosessen være besluttet fra toppen, mens endringene kan ha skjedd kontinuerlig eller nedenfra. Forhandlingsvarianten åpner for interessehevding, kompromisser og forhandlinger mellom organisasjoner, og aktører med delvis motstridende mål og interesser. Ved manglende gjennomføring av reformer vil det ut fra forhandlingsvarianten forklares i at ledelsen møter motstand for sine endringsplaner fra andre aktører innenfor eller utenfor organisasjonen (ibid: 130-131). Den underliggende handlingslogikken i det instrumentelle perspektivet, konsekvenslogikk, er basert på mål-middel-rasjonalitet hvor man forsøker å forutsi framtidige konsekvenser av den handlingen som utføres (ibid: 13). I denne oppgaven kan det innebære at aktørene i OU-prosessen forsøkte å forutsi framtidige konsekvenser ved valg av løsningsmodell. Sentralt i perspektivet står også tanken om at aktørene handler formålsrasjonelt. Formålsrasjonalitet viser til at en organisasjon har klare og konsistente mål, har full oversikt over alle alternativ og full innsikt i hvilke konsekvenser disse alternativene har i forhold til målene. Handlingene vil være i samsvar med en konsekvenslogikk, der aktørene velger mellom alternativer på grunnlag av rasjonelle kalkulasjoner om mulige konsekvenser. Her skilles det mellom fullstendig (formåls)rasjonalitet og begrenset rasjonalitet. Mange empiriske studier viser at fullstendig rasjonalitet i liten grad er realistisk, og er særlig tydelig i komplekse offentlige organisasjoner hvor mange hensyn må tas (ibid: 32). Begrenset rasjonalitet betyr at mål er uklare, inkonsistente og ustabile og at problemene organisasjonen står ovenfor, er komplekse. Organisasjonen har ufullstendig informasjon om alternativene og konsekvensene, samtidig er bare et begrenset sett av alternativer kjent. Dette kan forklares ut fra kapasitetsbegrensninger hvor man har usikker kunnskap om mål-middel- 11

sammenhenger. Videre vil organisasjonen velge et alternativ som er godt nok eller har tilfredsstillende grad av måloppnåelse. Organisasjonen vil ha en beslutningsregel basert på satisfisering heller enn maksimering. Førstnevnte vil si å velge et alternativ som gir god nok eller tilfredsstillende grad av måloppnåelse, og sistnevnte viser til at tilfredsstillende, men ikke nødvendigvis optimale løsninger velges. Handlinger ut fra begrenset rasjonalitet bærer også preg av konsekvenslogikk (ibid: 32). Et instrumentelt syn på utvikling av organisasjonskultur er at det kan designes eller lages bevisst, det vil si at kultur er noe man har, en variabel som et lederskap kan manipuleres med for å oppnå ønskede resultater. Dette gir politisk og administrativt lederskap nye styringsmuligheter (ibid: 55). 2.2.2 Formell struktur og rasjonalitet Den formelle strukturen påvirker hvordan organisasjonen fungerer og legger føringer for hvordan oppgaver blir utført. Det skapes derfor forventninger ut fra strukturelle trekk og faktiske handlinger. Den formelle normative strukturen innebærer at forventninger som knytter seg til rolleinnehaverne, er upersonlige (Egeberg 1984: 28). Uformelle normer kan blant annet komme til uttrykk gjennom organisasjonskart, stillingsinstrukser, regler og lover. Organisering gjennom utforming av den formelle organisasjonsstrukturen skjer ved ulike grader av og former for spesialisering og samordning. Spesialisering og samordning sier noe om forholdet mellom posisjoner og underenheter som organisasjonen er sammensatt av, forholdet til større enheter som organisasjonen inngår i, og forholdet til andre organisasjoner den har forbindelse med (Christensen et.al. 2004: 35, 37). Ifølge Webers beskrivelse av en byråkratisk organisasjonsform, vil den være preget av hierarki, arbeidsdeling og rutiner. Hierarki innebærer over- og underordning mellom ulike vertikale nivå i organisasjonen. I denne oppgaven kan det forklares ved at avdelingslederne i HSO er underlagt virksomhetslederne, og virksomhetslederne er underlagt HSO-direktøren. Gjennom slike roller har direktøren rett til å instruere og kommandere de som er underordnede (ibid: 34-35). En grunn for at medlemmer følger pålegg er at de legger til grunn organisasjonens mål heller enn private interesser. Oppgaven ses på som en offentlig plikt. Andre grunner er at medlemmenes egeninteresse fører til at de handler i samsvar med de formelle normene på grunn av muligheter for å rykke opp i stillingshierarkiet i framtiden, og er som ofte basert på prestasjoner i nåværende eller tidligere stillinger. En organisasjonsstruktur med inndeling i ulike stillingsnivåer kan dermed virke disiplinerende, og bidrar til å skille mellom individuell beslutningsatferd og personlig oppfatning. 12

Arbeidsdeling innebærer at organisasjonens oppgaver blir gruppert i ulike enheter og knyttet til konkrete posisjoner, hvor den horisontale spesialiseringen berøres. Det kan legges ulike prinsipper til arbeidsdelingen, og i en byråkratisk organisasjonsform er det stor grad av arbeidsdeling. Rutiner innebærer regler og prosedyrer for hvem som skal gjøre hva og hvordan det skal gjøres, og vil gjerne finnes i form av forskrifter, rundskriv og håndbøker (ibid: 34-35). I denne oppgaven kan dette vise seg i HSO ved at det er en klar arbeidsdeling mellom virksomhetsleder og avdelingsleder, hvor rutiner utgjør en samordningsform både vertikalt og horisontalt. Regler og prosedyrer kan brukes som virkemiddel i en organisasjon eller på å samordne virksomheten på tvers av disse (ibid). Føringer for hvordan oppgaver blir utført kommer også til uttrykk gjennom etablerte rutiner i organisasjonen. Regler og prosedyrer kan dels gjelde deltakelsen, det vil si hvem som har rett eller plikt til å stå for utføring av oppgavene, og dels innholdet. Det vil si hvilke mål og problemer som blir sett på som aktuelle, hvilke handlingsalternativer og konsekvenser som skal vurderes, og hvordan valget mellom alternativene skal foretas. Sterke innslag av rutiner for utføring av oppgaver kan innebære at den individuelle beslutningsatferden vel så mye vil ha preg av regelføring som problemløsning. Den formelle strukturen legger altså klare begrensninger på det enkelte medlemmets handlingsvalg, men den skaper også kapasitet for organisasjonen til å realisere bestemte mål. Med andre ord kan rasjonaliteten på organisasjonsnivå styrkes gjennom strukturelle trekk fordi de både begrenser og muliggjør formålsrasjonell handling for organisasjonen (ibid: 39). Når det gjelder handlinger innenfor de strukturelle rammene kan ikke organisasjonsledelsen delta alle steder, dette kan gi kontrollproblemer og knyttes til begrensninger i handlingskapasiteten. Deltar ledelsen direkte kan den bygge på sin mål-middel-innsikt som grunnlag for å ta beslutninger ut fra rasjonelle kalkulasjoner, eller på sin forhandlingsstyrke for å hevde sine interesser i forhold til andre aktører. Likevel kan ledelsen påvirke beslutninger uten å delta selv, og aktørene kan legge fram løsninger de vet vil få oppslutning av ledelsen. Andre begrensninger er knyttet til analysekapasitet, det vil si medlemmenes evne til å foreta rasjonelle kalkulasjoner (ibid: 45). Den horisontale spesialiseringen uttrykker oppgavefordelingen på et nivå ved hjelp av organisasjonsstrukturen. Teoretikeren Luther Gulick skiller mellom fire ulike prinsipper. Spesialiseringsprinsippene legger føringer for hvordan oppgaver blir utført, derfor vil problemer kunne bli håndtert ulikt og innholdet i den offentlige politikken vil kunne påvirkes ut fra hvilke prinsipp som legges til grunn. Prinsippene legger altså føringer for hvordan enhetene skal driftes. Dette kan til en viss grad også påvirkes ved ulike former for samordning, 13

vertikalt gjennom hierarki eller horisontalt gjennom nettverk (Christensen et.al. 2004: 35, 38). Første prinsipp er formålsprinsippet eller sektorprinsippet og deler sakene etter formåls- eller sektorområder. På kommunenivå vil det si at det er en egen sektor for helse og en annen for skole, osv. (ibid: 35). I denne oppgaven kan det bety at tjenestetilbudet til personer med innvandrerbakgrunn i Drammen kommune, følger sektorprinsippet, det vil si at tjenestene til denne målgruppen utvikles som en integrert del av den samlede helse- og omsorgstjenesten (Drammen kommune 2015). Spesialisering bygd på formålsprinsippet vil kunne innebære at det fokuseres på skillelinjer mellom sektorer snarere enn mellom territorier, og vil trolig fremme standardisering av offentlige tiltak på tvers av geografiske områder (Christensen et.al. 2004: ibid: 38). Klientprinsippet tar hensyn til målgrupper. Her samles saker som angår en bestemt del av befolkningen i en organisasjonsenhet for å oppnå et helhetlig perspektiv til disse, noe som kan oppnås ved at ulike eksperter jobber sammen. Videre vil spesialisering bygd på klientperspektivet innebære at ulike tiltak rettet mot en målgruppe, i større grad ses i sammenheng. For eksempel kan det etter prinsippet bety å skille ut et problemområde som psykisk helse i en egen enhet. Likevel kan det være vanskelig å finne fram gode måter å håndtere problemer som gjelder en bestemt samfunnsgruppe. Tredje prinsipp er prosessprinsippet som fordeler saker etter framgangsmåte eller type prosess som anvendes for å oppnå et formål. I en kommune kan det for eksempel være ulike enheter for budsjettsaker og saker innenfor kompetanse- og organisasjonsutvikling. Spesialisering ut fra prosessprinsippet kan støtte opp under utvikling av fagekspertise i en organisasjon. På den andre siden kan slik spesialisering lede oppmerksomheten bort fra det egentlige formålet. Dette perspektivet kan også ses i sammenheng med omgivelsene, nettopp fordi de delene av omgivelsene som påvirker en organisasjons mulighet for måloppnåelse ved utføring av oppgaver er viktigst, det vil si de tekniske omgivelsene. Teknologi er først og fremst et spørsmål om kunnskap. Har man mange teknologier samlet, for eksempel faggrupper som jobber innenfor samme enhet, vil man se en spesialisering basert på prosessprinsippet (Egeberg 1984: 56). Fjerde spesialisering er geografiprinsippet og innebærer at organisasjonsstrukturen gjenspeiler en territoriell oppdeling av samfunnet. Ved å velge dette prinsippet kan det øke sannsynligheten for at ulike sektorområder blir samordnet innenfor hvert enkelt geografisk område, for eksempel bydeler. I hvilken grad en organisasjon er kompleks i form av vertikale nivå eller koblinger horisontalt, sentralisert eller desentralisert, som knyttes til hvor beslutningene tas, kan også påvirke hvordan problemer håndteres. Når det gjelder endringer og 14

reformer trenger ikke det entydig føre til sentralisering eller desentralisering, men kan innebære begge deler samtidig (Christensen et.al. 2004: 35, 38). Styring i det instrumentelle perspektivet innebærer å påvirke forhold som har betydning for sannsynligheten for måloppnåelse, og kan ut fra organisasjonsledelsens side dels skje gjennom utforming av strukturelle trekk og dels gjennom formålsrasjonelle handlinger (ibid: 44). Endringer i organisasjoner skjer på bakgrunn av at ledelsen planlegger og styrer prosessen, i samsvar med rasjonell tilpasning. Dette kan være på bakgrunn av at nye målsetninger og styringssignaler har kommet frem, eller som følge av ytre krav (ibid: 14). Lederne har på denne måten relativt klare intensjoner og mål, og det er en tett kobling mellom mål og midler. Når det blir foretatt reorganiseringer blir dette sett på som et resultat av bevisste og målrettede valg mellom alternative organisasjonsformer, hvorav prosesser og strukturer dannes og endres for å få organisasjoner til å fungere mer effektivt og målrettet. Denne tankegangen tar utgangspunkt i at ledelsen innehar alle frihetsgrader til å designe og reorganisere organisasjonen etter det de opplever som mest formålstjenlig (ibid: 44). Ledelse i det instrumentelle perspektivet faller i høy grad sammen med styring. Ledelse har ut fra hierarkiske posisjoner kontroll over underordnete aktører, og bruker den formelle organisasjonsstrukturen til å fremme kollektive mål. Idealet er at ledelsen har klare mål og innsikt i virkemidler og effekter, herunder evnen til å lære av erfaring, samtidig å ha evnen og muligheten til å få underordnete aktører til å sette mål ut i livet. I lys av dette er det primært de formelle aspektene av medlemmenes roller som er i fokus, og disse dominerer deres faktiske atferd (ibid: 45). 2.2.3 En hierarkisk variant og en forhandlingsvariant Det instrumentelle perspektivet kan som nevnt deles inn i en hierarkiske variant og en forhandlingsvariant. Den hierarkiske varianten knyttes til mål-middel-forståelse i henhold til ledelsen i organisasjonen, og i hvilken grad disse blir gjennomført lenger ned i hierarkiet. Denne varianten er kjennetegnet av sterke ledere med makt og autoritet. Lederne sitter med god oversikt og handler formålsrasjonelt ut fra konsekvenslogikk. Det vil si at ved valg av flere alternativer vil lederne både vurdere hvilke framtidige konsekvenser de ulike alternativene vil gi, og hvor sannsynlig konsekvensene er (Christensen et.al. 2004: 130). Det kan i denne oppgaven kunne bety at ledergruppen i OU-prosessen vurderte hvilke konsekvenser de ulike løsningsalternativene ville føre til i fremtiden og hvor sannsynlige disse var. I den hierarkiske varianten er det en hovedvekt på beslutningshierarkiet i organisasjonen. Ut fra dette synet skal det være en klar og tydelig nivåinndeling som skiller de 15

ulike posisjonene og rollene. Det vil også eksistere ansvars- og arbeidsområder, det vil si at ledelsen eller den overordnende i organisasjonen kommer med pålegg som vil følges av alle aktørene. Den formelle strukturen begrenser individuell handling, men kan på den andre siden medvirke til å gi kapasitet til å handle og realisere bestemte mål (ibid: 38-39). Ut fra den hierarkisk varianten forventes det at atferd og resultater kan påvirkes ved å endre organisasjonsformene eller offentlige organisasjoners strukturer, prosesser og personale. Et instrumentelt perspektiv forutsetter at det er en tett kobling mellom visjoner, mål, programmer, vedtak, organisasjonsutforming, iverksetting og effekter. Dette fordi mål vil kunne ha stor betydning for styring av atferd, og man forventer at effekter og resultater avspeiler dette (ibid: 105). Derfor forventes det at formell struktur påvirker og kanaliserer holdninger og handlinger, og det forutsettes at organisasjonen har god nok informasjon om virkningene av ulike organisasjonsformer og tiltak. Utfordringen blir å påvise i hvilken grad og på hvilken måte dette skjer. I et instrumentelt perspektiv problematiseres i liten grad effekt og resultataspekter, men i praksis står offentlige organisasjoner overfor begrensninger i læring gjennom erfaring. Når det hevdes at en organisasjons struktur påvirker deltakelse, samhandlingsmønstre, oppmerksomhet, konfliktrelasjoner, maktbalanse og innovasjonsevne, understrekes det samtidig at resultatene kan være usikre og upresise. Det er særlig to forhold som gjør det vanskelig å leve opp til normen om full informasjon om, og innsikt i resultater og implikasjoner. For det første har offentlige organisasjoner klare begrensninger i kapasiteten og evnen til å motta, bearbeide, lagre og nyttiggjøre seg informasjon. For det andre er det i mange tilfeller knyttet interesser til informasjonen, noe som fører til at den kan brukes strategisk (ibid: 152, 153). I denne oppgaven kan det bety begrensinger hos aktører i OU-prosessen med å bearbeide og nyttiggjøre seg informasjon om ulike modeller, og som kan ha påvirket beslutninger. Forhandlingsvarianten hevder at ulike individer og grupper innenfor en organisasjon kan være opptatt av å ivareta forskjellige mål og interesser. Organisasjonen eller enkelte deler av denne må derfor forholde seg til andre organisasjoner som kan ha andre mål og interesser. Det vil si at det finnes en heterogenitet i organisasjonen. Man kan ut fra dette oppfatte organisasjoner som koalisjoner, hvor hver av aktørene handler formålsrasjonelt på grunnlag av egeninteresse. Ressursene aktørene har til å hevde sine interesser kan til en viss grad være nedfelt i den formelle strukturen, for eksempel ved innslag av over-/underordning mellom aktørene og kobling til ulike former for horisontal spesialisering. I denne oppgaven kan det bety at egeninteresser i OU-prosessen var knyttet til virksomheten de jobbet innenfor i, og ut fra aktørenes formelle stillinger kan det potensielt ha påvirket muligheten til å hevde interesser. 16

Tar man utgangspunkt i at en organisasjon eller en del av den som formålsrasjonelt handlende aktør, vil andre aktører kunne påvirke dens muligheter for å foreta viljestyrte valg ut fra egeninteresse på flere måter. For det første vil det kunne være begrensninger på handlingsvalg i forhold til kunnskap, for det andre konsekvenser i forhold til hva andre gjør, og for det tredje beslutningsregler basert på ressursfordeling (ibid: 40-41). I OU-prosessen kan man se på forhandlinger på to forskjellige måter, enten ved kompromiss eller ved at en av aktørene får gjennomslag. Hvis man kommer fram til et kompromiss kan dette føre til en høy legitimitet i organisasjonen og i omgivelsen for løsningen som ble valgt. Oppslutning om løsningen kan også økes ved å ha en bred prosess med lav terskel for deltakelse. Ut fra forhandlingsvarianten vil man forvente at evaluering og effektmåling blir brukt som politisk ammunisjon i en maktkamp mellom ulike aktører og grupperinger. I denne varianten er informasjonen sjelden nøytral. Oppfatninger av hvilken kunnskap som er viktig og pålitelig påvirkes av interesser, verdier og tillitsforhold. Derfor vil det være motsetninger og konflikter knyttet til offentlige organisasjoners informasjonsgrunnlag, særlig hvis de i stor grad er heterogene eller befinner seg i heterogene omgivelser (ibid: 152-153). 2.2.4 Organisering av reformarbeid og endringer Som nevnt tidligere er reformer aktive og bevisste forsøk på å endre strukturelle eller kulturelle trekk ved organisasjoner, mens endringer er det som faktisk skjer med slike trekk. Det er en myte at offentlige organisasjoner ikke endrer seg selv om de er robuste og stabile (Christensen et. al. 2004: 130). Hvordan organiseres reformarbeidet i offentlige organisasjoner? Det er ikke bare i utformingen av den formelle strukturen at ulike grader av spesialisering og samordning har betydning, men også i reformarbeidet. Når det gjelder spesialisering, kan organisasjonsspørsmål legges til egne posisjoner og enheter for slike oppgaver, for eksempel enheter for organisasjonsutvikling. Eller knyttes til posisjoner og enheter som også står for beslutningstaking rettet utover mot utvalgte deler av samfunnet, for eksempel enheten som organiserer kontakten med bestemte brukergrupper. Hvor spesialisert dette arbeidet er, avhenger av hvor mange slike posisjoner og enheter som finnes, og hvor mange organisasjoner de dekker. Samordning vil si at organisasjonsreformer innenfor en organisasjon blir sett i sammenheng med andre typer oppgaver og beslutninger i organisasjonen (ibid: 133). Innslag av hierarki er også aktuelt innenfor reformarbeidet og knyttes til en vertikal samordning gjennom over- og underordning. Et hierarki vil også innebære vertikal spesialisering gjennom plassering av ulike typer oppgaver på ulike nivå. Forholdet mellom enheter på sammen nivå 17