Byrådssak 147/16 Melding om statlige systemtilsyn med helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten i 2015 JLOL ESARK-41-201600177-5 Hva saken gjelder: Byrådet legger frem melding om statlige systemtilsyn med helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten i 2015. Meldingen informerer om hva som er tema for tilsynene, forbedringsområder og oppfølging av tilsynene. Meldingen er avgrenset til systemtilsyn. Fylkesmannen utfører også et individ- eller pasientbasert tilsyn. Meldingen omfatter ikke slike tilsyn, da disse tilsynene også behandler personopplysninger (jfr. den lovpålagte taushetsplikten). Fylkesmannen forhåndsvarsler systemtilsynene slik at kommunene har anledning til å kvalitetssikre egen praksis i forkant av tilsynene. Byrådsavdeling for helse og omsorg har en egen retningslinje for fylkesmannens systemtilsyn. Retningslinjen skal sikre at enheter, etater og byrådsavdelingen skal forberede tilsynene best mulig, lære av egne forberedelser, sørge for at lovkrav oppfylles og dersom mulig, korrigere evt. avvik umiddelbart og før tilsynene finner sted. I 2015 ble det videreført 2 tilsynssaker fra året før som ikke var avsluttet. Det ene gjaldt et avvik ved barnevernstjenesten i Årstad bydel. Det andre et avvik ved Kompetanseenhet Sør Botjenester for utviklingshemmede. Fylkesmannen gjennomførte 5 nye systemtilsyn i 2015. Dette gjelder systemtilsyn med Åsane bydel samhandling om utskrivning av pasienter, Avlastningstjenester for utviklingshemmede, Botjenester for utviklingshemmede i Åsane (sone 1) og Arna, Fengselshelsetjenesten og Bergenhus barnevernstjeneste m.v. Resultatet av systemtilsynene ble at det ikke ble avdekket avvik i forhold til krav iht. lovgivningen i tre av tjenestene, mens to tjenester fikk avdekket avvik under tilsynet. Slike tilsyn er arbeidskrevende for alle involverte. Formålet med fylkesmannens tilsyn er å fremme pasientsikkerhet og kvalitet i helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten. Tilsynene er derfor svært nyttige for kommunenes kvalitetsarbeid. Det medfører en grundig gjennomgang av virksomhetenes styring og praksis på områdene som er gjenstand for tilsynene. De bidrar også med god læring for ansatte og ledelse som er direkte involvert i tilsynene, eller i tilgrensende enheter og etater. Byrådet vil understreke viktigheten av at retningslinjen for systemtilsyn anvendes aktivt, slik at risiko for avvik ved tilsyn reduseres, tilsynene medfører læring for alle de involverte og at tilsynene fortsetter å være et nyttig virkemiddel i tjenestenes kontinuerlige kvalitetsarbeid. Byrådet vil samtidig understreke at enhetene, etatene og staben i Byrådsavdeling for helse og omsorg uavhengig av tilsynene, kontinuerlig har fokus på arbeidet med kvalitet og oppfyllelse av lovkrav og faglige standarder i sine tjenester. 1
Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Meldingen legges frem for bystyret med hjemmel i byrådets fullmakter 2.7 pkt. a) og c): Byrådet skal jevnlig informere og rapportere til bystyrets organer om: a) sitt arbeid innenfor de områder hvor byrådet er delegert beslutningsmyndighet og c) oppnådde resultater og avvik på mål, strategier og tjenesteproduksjon. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret tar Melding om statlige systemtilsyn med helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten til orientering. Dato: 12. april 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Rebekka Ljosland byråd for helse og omsorg 2
Saksutredning: 1 Generelt om gjennomføring av statlige systemtilsyn Saken gjelder melding til bystyret om det statlige systemtilsynet med helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten i 2015. Meldingen er avgrenset til systemtilsyn. Fylkesmannen utfører også et individ- eller pasientbasert tilsyn. Meldingen omfatter ikke slike tilsyn, da disse tilsynene også behandler personopplysninger (jfr. den lovpålagte taushetsplikten). Når det gjelder systemtilsynene, har Byrådsavdeling for helse og omsorg utarbeidet en retningslinje som viser hvordan slike tilsyn skal håndteres, hvilke oppgave og ansvarsfordeling som skal gjelde i Byrådsavdeling for helse og omsorg internt i slike tilsyn. Kommunen forhåndsvarsles om alle systemtilsyn minst 6-8 uker før et slikt tilsyn finner sted. Varslet gir dato for tilsynet, ber virksomheten om å sende inn dokumentasjon som er relevant for tilsynet, samt en oversikt over organisasjon og ansatte. På bakgrunn av denne informasjonen, velger fylkesmannen ut ansatte og ledere som skal intervjues i forbindelse med tilsynet. Dagene for selve tilsynet starter med et åpningsmøte hvor fylkesmannen gjennomgår formålet med og tema for tilsynet. I tillegg intervjues intervjuobjektene, og pasientjournalene gjennomgås med henblikk på formålet med tilsynet. Tilsynet avsluttes ved at fylkesmannen inviterer alle involverte i tilsynet til et sluttmøte, der man muntlig redegjør for sine funn, og ber om evt. umiddelbare kommentarer på disse. Etter noe tid mottar kommunen fylkesmannens utkast til rapport fra tilsynet, med mulighet til å kommentere innholdet. Dersom fylkesmannen ikke avdekker avvik, avsluttes tilsynet med denne (endelige) rapporten. I de tilfellene hvor fylkesmannen avdekker avvik, får virksomhetene en tidsfrist på å dokumentere hvordan avvikene skal lukkes. Dersom fylkesmannen er tilfreds med virksomhetens svar avsluttes tilsynet. I motsatt fall etterspør fylkesmannen ytterligere forbedringstiltak og dokumentasjon på dette før de avslutter tilsynet. Fra 2014 til 2015 dro kommen med seg to systemtilsyn som ikke var avsluttet i 2014. Det ene gjaldt et omfattende avvik ved Barnevernstjenesten i Årstad bydel. Det andre et avvik ved Kompetanseenhet Sør Botjenester for utviklingshemmede. Fylkesmannen gjennomførte 5 nye systemtilsyn med helse-, omsorgs og barnevernstjenesten i 2015 i Bergen kommune. 3 av disse ble gjennomført uten avvik iht. krav i lovgivningen, mens 2 av tjenestene fikk avdekket avvik i forhold til lovgivningen. 2 Videreføring av systemtilsyn fra 2014 til 2015 De to avvikene fra 2014 ved Årstad barnevernstjeneste og ved Kompetanseenhet Sør Botjenester for utviklingshemmede tok lang tid å lukke. Tilsyn med Årstad barnevernstjeneste Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn ved Årstad barnevernstjeneste 10. og 16. juni 2014. Tilsynet omfattet i utgangspunktet et stedlig tilsyn med Årstad bydels sine tjenester til utsatte barn og unge i skolepliktig alder. Tilsynet skulle omfatte både barnevernstjenester og helse- og omsorgstjenester. Fylkesmannen undersøkte om kommunen har lagt til rette for og ser at: Barnevern og andre kommunale tjenester vurderer behovet for samarbeid om tjenester i forbindelse med undersøkelse/utredning, barnevern og andre kommunale tjenester informerer og samarbeider med hverandre og med barna/foresatte ved utredning og iverksetting av tjenester/tiltak, og at tjenester blir regelmessig evaluert og endret ved behov. Ved tilsynet ble det avdekket svikt i styring av tjenestene, og ifølge fylkesmannen var situasjonen i barnevernstjenesten, alvorlig. Det er svært sannsynlig at situasjonen i barnevernstjenesten i Årstad også har konsekvenser for det tverrfaglige samarbeidet om utredning og oppfølging av utsatte barn og unge. 3
Tilsynet fant ett samlet avvik: «Ledelsen i kommunen er kjent med at barnevernstjenesten ikke oppfyller lovpålagte krav. Rutiner for sentrale arbeidsoppgaver blir ikke fulgt opp og nødvendige korrigerende tiltak er hittil ikke satt i verk». Dette er et samlet avvik som inneholder 13 ulike ankepunkter. Kommunen svarte på rapporten fra fylkesmannen i brev av 1. september 2014. Her redegjøres det for en plan for å lukke avvikene. Ved en grundig gjennomgang av tilsynsrapporten, fant kommunen at det var 13 forhold som fylkesmannen har påtalt. For hvert av ankepunktene har kommunen redegjort for tiltak som skal sikre at disse forholdene blir utbedret, dvs. at avvikene blir lukket. Når det gjelder oppfølging av rutinene, var det noen områder grunn til å reise spørsmål om det var noen av ankepunktene som var fremmet som kunne bygge på misforståelser. Det ble avholdt et møte med helse- og omsorgsledelsen i kommunen for å oppklare eventuelle misforståelser (17.10.14). Et nytt møte ble avholdt 23. januar 2015. Fylkesmannen sa seg fornøyd med oppfølgingen fra Barnevernstjenesten i Årstad, men ønsket å følge utviklingen en periode og ba om oppdatert statusrapport for gjennomførte tiltak. I brev av 26.4.2015 ba fylkesmannen om en ny rapport om hvordan tiltakene har fungert innen 1.10.2015. På bakgrunn av den siste rapporten som kommunen sendte inn, lukket fylkesmannen avvikene og avsluttet tilsynet (jfr. brev av 10.12.2015). Tilsyn med Kompetanseenhet Sør Botjenester for utviklingshemmede Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn ved Kompetanseenhet Sør Botjenester for utviklingshemmede 27. og 28. november 2014. Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen retter seg etter lovens krav når det gjelder bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming. Tilsynet omfattet følgende områder: om kommunen sikrer at tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-2, nr.6 bokstav a-d overfor personer med psykisk utviklingshemming blir utført i samsvar med reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Det ble avdekket følgende avvik etter krav i helse- og omsorgslovgivningen: «Overordnet faglig ansvarlig har ved sin gjennomgang ikke fanget opp mangler ved journalføringen». Kommunen fikk frist til 15. februar 2015 for å komme med en plan for hvordan avviket skulle lukkes. Svaret fra kommunen inneholdt 9 tiltak/rutiner med sikte på å kunne få lukket avviket. Fylkesmannen ønsket å få en siste tilbakemelding fra kommunen når det gjelder hvordan tiltakene som kommunen har iverksatt har fungert i praksis. Fikk tiltakene de ønskede effekter? Frist for denne tilbakemeldingen ble satt til 14. desember 2015. Etter at kommunen hadde svart på disse spørsmålene, meldte fylkesmannen at man var fornøyd med kommunens tilbakemeldinger og har avsluttet tilsynet ved Kompetanseenhet Sør Botjenester for utviklingshemmede (jfr. brev av 11.1.2016). 3 Nye systemtilsyn i 2015 Fylkesmannen gjennomførte 5 nye systemtilsyn i helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten i Bergen kommune i 2015. Dette gjelder systemtilsyn med Åsane bydel samhandling om utskrivning av pasienter, Avlastningstjenester for utviklingshemmede, Botjenester for utviklingshemmede i Åsane (sone 1) og Arna, Fengselshelsetjenesten og Bergenhus barnevernstjeneste m.v. Resultatet ble at for tre av tjenestene ble det ikke avdekket avvik i forhold til krav iht. lovgivningen, mens to av tjenestene fikk avdekket avvik under tilsynet. Tilsyn med Åsane bydel samhandling om utskrivning av pasienter til eget hjem Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn med Bergen kommune, Åsane bydel 10. og 11. mars 2015. Tilsynet gjaldt om Bergen kommune ved systematisk styring sikrer forsvarlig mottak og helsehjelp til pasienter som ble utskrevet fra spesialisthelsetjenesten til eget hjem. Ved tilsynet ble det ikke avdekket forhold som er i strid med helse- og omsorgslovgivningen. I brev av 17.4.2015 meldte fylkesmannen at tilsynet er avsluttet. 4
Tilsyn med Avlastningstjenester for utviklingshemmede Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn med rettsikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming i Bergen kommune ved Avlastningstjenester for utviklingshemmede 22. og 23. april 2015. Formålet med tilsynet var å rette oppmerksomheten mot spørsmålet om kommunen utfører, styrer og forbedrer tjenesteyting til personer med utviklingshemming, slik at den skjer med minst mulig bruk av tvang og makt og at nødvendig bruk av tvang og makt skjer i samsvar med reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Ved tilsynet ble det ikke avdekket forhold som er i strid med krav i helse- og omsorgslovgivningen. I brev av 27.4.2015 meldte fylkesmannen at tilsynet er avsluttet. Tilsyn med Botjenester for utviklingshemmede i Åsane (sone 1) og Arna Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn med Bergen kommune, Botjenester for utviklingshemmede i Åsane (sone 1) og Arna 21. og 22. oktober 2015. Fylkesmannen undersøkte om kommunen har organisert og styrer sin virksomhet på en slik måte at tjenesteyting til personer med psykisk utviklingshemming gjennomføres med minst mulig bruk av tvang og makt. Under tilsynet ble det avdekket to avvik i forhold til krav i helse- og omsorgslovgivningen: 1) Opplæringen som blir gitt er ikke tilstrekkelig til at ansatte kan utføre de arbeidsoppgaver de er tildelt 2) Ledelsen sin praksis er ikke tilstrekkelig til å fange opp og korrigere forhold som ikke er i samsvar med reglene i kapittel 9 og med kommunens egne rutiner Fristen for å gi tilbakemelding om tiltak for å rette opp avvikene ble satt til 15. desember 2015. Kommunen oversendte en tiltaksplan med sikte på å lukke avvikene innen denne fristen og avventer nå svar fra fylkesmannen. Tilsyn med helsetjenester i Bergen fengsel Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn med Bergen kommune, helsetjenester i Bergen fengsel 24. og 25. november 2015. Tilsynet gjaldt om Bergen kommune ved systematisk styring og ledelse har lagt til rette for, følger med på og om nødvendig gjennomfører endringer slik at innsatte får forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Ved tilsynet ble det ikke avdekket forhold som er i strid med helselovgivningen. I brev av 30.12.2015 meldte fylkesmannen at tilsynet er avsluttet. Tilsyn med Bergenhus barnevernstjeneste. Meldinger til og fra barnevernstjenesten Fylkesmannen gjennomførte systemtilsyn med Bergen kommune, Bergenhus barnevernstjeneste m.v. 1. og 3. desember 2015. Tilsynet gjaldt kommunens arbeid med meldinger og tilbakemelding til melder. Fylkesmannen undersøkte kommunens styring og kontroll med at helsestasjon- og skolehelsetjenesten og psykisk helse ivaretar meldeplikten til barnevernet, at meldinger til barnevernet blir håndtert forsvarlig, at barnevernet ivaretar plikten til å gi tilbakemelding til melder, og at barnevernet, helsestasjons- og skolehelsetjenesten og psykisk helse nytter individuell plan når barn og unge trenger langvarige og koordinerte tjenester. 5
Det ble avdekket følgende avvik ved tilsynet: «Bergen kommune ved Bergenhus barnevernstjeneste oppfyller ikke alltid plikten til å gi tilbakemelding til offentlig melder». Fristen for å sende inn en plan for å rette opp avviket ble satt til 26. februar 2016. Planen ble oversendt innen tidsfristen og man avventer nå fylkesmannens vurderinger. 4 Andre tilsyn på spesielle områder (ikke systemtilsyn) I forbindelse med den lovpålagte rapporteringen om barnevernstjenesten i kommunene (pr. halvår) til fylkesmannen ble det i 2015 opprettet tilsyn med to bydeler. Tilsynet gjaldt oppfølging, kontroll og tilsyn med barn i fosterhjem. Barnevernstjenestene i bydelene er selvstendige forvaltningsorgan. Fylkesmannen forholder seg derfor direkte til bydelene i disse tilsynene. Disse tilsynene er for øvrig lukket iht. brev fra fylkesmannen 28.12.2015. Nytt av året er at i tillegg til tilsyn rettet mot bydelene, har fylkesmannen ønsket å få en tilbakemelding fra kommunen v/etaten for barn og familie om hvordan kommunen følger opp bydelenes manglende tjenester og især der det er mange undersøkelsessaker som overskrider saksbehandlingsfristen. I brev av 18. desember 2015 redegjør kommunen v/ etatssjefen for barn og familie for hvordan kommunen forsøker å følge opp disse sakene i bydelene. 5 Tilsyn og kvalitet på tjenestene Formålet med fylkesmannens tilsyn er å fremme pasientsikkerhet og kvalitet i helse-, omsorgs- og barnevernstjenestene. Tilsynene er derfor svært nyttige i kommunens kvalitetsutviklingsarbeid. De medfører en grundig gjennomgang av virksomhetenes styring og praksis på områdene som er gjenstand for tilsynene. De bidrar også med god opplæring av ansatte og ledelse som er direkte involvert i tilsynene, eller i tilgrensende enheter og etater. Foruten de enkelte tiltakene som settes i verk ved avvik, følges systemtilsynene med helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten generelt opp gjennom en egen retningslinje for slike systemtilsyn. I denne retningslinjen beskrives ansvar og oppgaver til henholdsvis tjenestesteder, etater og byrådsavdelingen. Den presiserer viktigheten av at tilsynene forberedes godt slik at ansatte og ledelse lærer mest mulig av tilsynene, og at evt. avvik kan korrigeres umiddelbart og før tilsynet finner sted, og lovkrav oppfylles. Når det gjelder kvalitetsoppfølging av pleie og omsorgstjenesten, og barnevernstjenesten, har Byrådsavdeling for helse og omsorg lokale kvalitetsutvalg på resultatenhetsnivå, og egne kvalitetsutvalg på etatsnivå og et sentralt kvalitetsutvalg for hele byrådsavdelingen. Det sentrale kvalitetsutvalget er kommunaldirektørens øverste organ i det kommunale kvalitetssystemet. Utvalget ledes av kommunaldirektøren, og ellers møter samtlige seks etatssjefer, kommuneoverlegen, leder for seksjon for helse og omsorg samt en rådgiver fra denne seksjonen. Utvalget behandler bl.a. rapportene om kvalitetsarbeidet fra kvalitetsutvalgene i etatene. I tillegg behandles halvårlige oversikter over de statlige systemtilsynene i helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten. Anskaffelse av et elektronisk kvalitetssystem er under utredning og planlegging i Byrådsavdeling for helse og omsorg. Systemet skal både ivareta behovet for overordnet styring og kontroll og lette kvalitetsarbeidet ute i tjenestene, ved bl.a. innføring av elektronisk avvikshåndtering. 5 Sammenfatning/vurdering Fylkesmannens systemtilsyn med Bergen kommune i 2015 omfatter altså to tilsyn overført fra 2014 og 5 nye tilsyn i 2015. Resultatet for de nye ble at tre tilsyn avdekket ingen brudd med helse-, omsorgs- og barnevernslovgivningen, mens to tilsyn avdekket slike brudd. Retningslinjen for slike tilsyn synes å fungere greit. Byrådsavdelingen starter slike tilsyn med et oversendelsesbrev til de «riktige» etatene som blir anmodet om å følge opp tilsynet og serve fylkesmannen på alle gode måter. I noen tilfeller omfatter tilsynet tjenester som angår flere etater. I slike tilfeller oppnevner byrådsavdelingen en hovedansvarlig etat, en koordinerende instans, som sørger for at kommunens tjenester blir koordinerte i tilsynet og i samhandlingen med fylkesmannen. I de nye tilsynene i 2015 gjaldt dette for to av tilsynene. 6
Tilsynene er arbeidskrevende for alle involverte. Formålet med fylkesmannens tilsyn er å fremme pasientsikkerhet og kvalitet i helse-, omsorgs- og barnevernstjenesten. Tilsynene er derfor svært nyttige for kommunens kvalitetsutviklingsarbeid. Det medfører en grundig gjennomgang av virksomhetenes styring og praksis på områdene som er gjenstand for tilsynene. De bidrar også med god opplæring for ansatte og ledelse som er direkte involvert i tilsynene, eller i tilgrensende enheter og etater. Det er viktig at retningslinjen for slike systemtilsyn anvendes aktivt, slik at risiko for avvik reduseres, tilsynene medfører læring for de involverte og tilsynene fortsetter å være et nyttig virkemiddel i tjenestenes kontinuerlige kvalitetsarbeid. Oppfølging av kvalitetsarbeidet innen helse-, omsorgs, og barnevernstjenestene i Bergen pågår kontinuerlig og systematisk iht. et eget system. Også her har en fokus på arbeidet med kvalitet og oppfyllelse av lovkrav og faglige standarder i sine tjenester (jfr. egne kvalitets-utvalg på alle nivåer i organisasjonen). Anskaffelse av et elektronisk kvalitetssystem er under utredning og planlegging i Byrådsavdeling for helse og omsorg. Systemet skal kunne ivareta både behovet for overordnet styring og kontroll og lette kvalitetsarbeidet ute i tjenestene. 7