Status for nordisk alkoholpolitikk var

Meddelanden Nordisk alkoholpolitikk 2007 en situasjonsbeskrivelse Status for nordisk alkoholpolitikk var tema for NAD:s ekspertmøte i København 12 13 april 2007. Møtet var et forsøk på å oppsummere tilstanden i etterkant av det nordiske alkoholpolitiske samarbeidsinitiativet i 2004. Det nordiske samarbeidet kom i en periode med betydelig press mot sentrale alkoholpolitiske virkemidler. Danmark og Finland senket avgiftene, og i Sverige anbefalte Härsted-utvalget at 40 % reduksjon i avgiftene. Utviklingen i de øvrige nordiske landene førte til at en redusering av avgiftene også ble aktuelt i Norge. Samtidig ble Sverige stevnet inn for EF-domstolen på grunn av forbudet mot internetthandel. Det nordiske samarbeidet tok sikte på å påvirke EU til å øke minimumsskattene på alkohol, halvere de indikative innførselskvotene, drive fram EU:s alkoholstrategi og samarbeide innenfor WHO for å bidra til en global alkoholstrategi. Eksperter fra de nordiske landene tegnet et sammensatt bilde av nordisk alkoholpolitikk. Håkan Leifman fra STAD-prosjektet beskrev EU-medlemskapet som et sosialt eksperiment der ulike syn på alkohol møttes. Den nordiske politikken har måttet vike noe, men de sentrale virkemidlene består. Konsumet har økt de siste årene, særlig vinforbruket, og dette gjenspeiler seg i flere dødsfall som følge av forgiftning og leversykdom, samt en økning i somatisk behandling av alkoholskader. Sverige har satset på forebygging, blant annet gjennom å bygge opp en struktur for forebygging gjennom kommunale samordnere. Det har likevel vært et fokus på tiltak som kan redusere etterspørselen. Imidlertid er det en risiko for at slike tiltak treffer best dem som trenger det minst, og derfor kan bidra til polarisering. Gunnborg Brännström fra Alkoholkommittéen i Sverige redegjorde for deres arbeid med den svenske handlingsplanen for alkohol. Komiteen har lagt stor vekt på å stimulere lokalt rusforebyggende arbeid, blant annet gjennom å delfinansiere og skolere lokale samordnere. Alkoholkommittén legges nå ned, og ansvaret for handlingsplanen overføres til Folkhälsoinstitutet. Den årlige bevilgningen på 260 millioner kroner videreføres. Også Island har opplevd økende alkoholkonsum de siste årene, men ungdoms alkoholforbruk har gått ned. Anna Elisabet Ólafsdóttir fra Folkehelseinstituttet i Island pekte på at en rekke sentrale alkoholpolitiske virkemidler nå er under diskusjon. De fleste forslagene i Alltinget går i retning av liberalisering, selv om konsumet går opp. Antall vinmonopol har økt, og mange politikere ønsker øl og vin i dagligvarebutikker. Lettølreklame brukes for å omgå forbudet mot alkoholreklame, og det foreligger et forslag om å tillate alkoholreklame på TV. Det er også foreslått at aldersgrensen senkes fra 20 til 18 år. Manglende politisk støtte er en stor utfordring. Det danske alkoholforbruket steg fram til 1983, men har siden stabilisert seg på rundt 11,5 liter ren alkohol per person over 15 år. Karen Elmeland ved Center for Rusforskning viste til at alkohol er blitt billigere og mer tilgjengelig de siste årene, og fra 2003 er det blitt tillatt å reklamere for alkohol på TV og radio. På den annen side er det innført 0,5 promillegrense i trafikken og 16-års aldersgrense. Hun påpekte at Danmark ikke har en egen alkoholpolitikk, men at alkohollovgivningen er innvevd i andre lover. Det er ikke tradisjon for å diskutere alkohol som et eget tema; det kobles til bestemte grupper og arenaer, for eksempel ungdom, gravide, trafikken, arbeid osv. Informasjon og behandling er hovedelementene i dansk alkoholpolitikk, hevdet Kit Broholm fra Sundhetsstyrelsen. Unntaket for den liberale holdningen er barn og unge, og det er innført aldersgrenser for kjøp av alkohol og en egen Alcopop-avgift. ESPAD-undersøkelsen 1, som viste at danske 428 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 24. 2007. 4

ungdommer drakk mest i Europa, har bidratt til denne utviklingen. Holdningen er at folk skal få informasjon til å gjøre sine egne valg, og for dem som ikke klarer det, må behandling være tilgjengelig. Nettopp derfor er sviktende behandlingstilbud, ungdomsdrikking og barn i familier med rusproblemer politisk ømtålige temaer. Ellers er det liten vilje til bruk av kontrollpolitiske tiltak i Danmark, og da Danmark støttet det nordiske alkoholinitiativet så man ikke for seg at det ville få konsekvenser for dansk alkoholpolitikk. En fersk Eurobarometer-undersøkelse viser også at danskene har mer liberale holdninger til alkohol enn EU-gjennomsnittet. Kontrollpolitikk er først mulig når det er bred folkelig forståelse for det. Lilly-Sofie Ottesen fra Helse- og omsorgsdepartementet i Norge understreket at hovedlinjene i norsk alkoholpolitikk ligger fast, med hovedvekt på regulatoriske virkemidler. Det har imidlertid vært noen justeringer de siste årene, blant annet taxfreesalg ved ankomst til Norge, økte taxfreekvoter, flere vinmonopolutsalg og selvbetjente vinmonopol. Endringene er dels en liberalisering og dels et forsøk på å øke alkoholpolitikkens legitimitet. Endringene kommer ikke nødvendigvis som resultat av ytre press, men for å sikre legitimitet i befolkningen. Den største endringen i alkoholpolitikken skyldes endret praksis i kommunenes håndtering av bevillingsordningen. Stig Erik Sørheim (Sosial- og helsedirektoratet) viste til at antallet skjenkesteder har økt med nesten 300 % siden 1980. Selv om det er avdekket omfattende skjenking til berusede personer og mindreårige, er det svært få skjenkesteder som har mistet bevillingen. Marjatta Montonen fra Social- och hälsovårdsministeriet i Finland beskrev det finske alkoholprogrammet som et verktøy for mobilisering og utvikling. Målet er å styrke strukturer og samordning og utvikle partnerskap både med frivillige organisasjoner og industrien. Tiltakspakken omfatter forbud mot alkoholsalg før kl. 09.00, forbud mot kvantumsrabatt, forbud mot annonsering av kortvarige salg utenfor butikk eller restaurant, helseadvarsler på emballasje og reklameforbud før kl. 21.00. En plan for sluttevaluering av programmet skal foreligge i løpet av 2007. Den videre utviklingen vil avhenge av den nye regjeringen. Thomas Karlsson (Stakes) pekte på at den nordiske samarbeidsavtalen etablerte en felles plattform i internasjonal alkoholpolitikk. Målene var å halvere EU:s innførselskvoter, innføre avgifter på vin og øke minimumsskattene, bidra til kunnskapsutvikling og en egen alkoholresolusjon i WHO, og videreutvikle eksisterende samarbeid i Norden. EU:s alkoholstrategi var en viktig seier for Norden. En rekke dommer i EF-domstolen har også støttet folkehelseargumentet. På den annen side pekte Karlsson på nederlaget i spørsmålet om minimumsavgifter og reduksjon av innførselskvotene. Han stilte spørsmålstegn ved om det var realistisk å gjøre noe med kvotene, i og med at dette berører EU:s kjerne. Innenfor WHO var den største seieren at det felles nordiske resolusjonsforslaget ble vedtatt. Arbeidet med å beregne alkoholrelaterte kostnader ligger derimot på is. Innen Norden har NAD koordinert en rekke prosjekter. Siden 2004 har alkoholkonsumet økt, og de nordiske landene har valgt ulike politiske løsninger, blant annet i forhold til avgifter. Landene har fortsatt sitt arbeid uten vesentlig samarbeid. Karlsson mente at dette skaper et troverdighetsproblem utad. I den påfølgende diskusjonen ble det innvendt at målet med samarbeidet ikke nødvendigvis var en felles nordisk alkoholpolitikk, men at erklæringen kan ha vært viktig i den nasjonale debatten for å vise at man ikke står alene. Norden har vært opptatt av at EU påvirker alkoholpolitikken, men det har vært mindre fokus på hvordan medlemsstatene kan påvirke EU. På enkelte områder behandles alkohol som en vanlig vare, men Jenny Cinceros Örnberg (SoRAD) viste til en rekke forandringer innen EU som gir mer handlingsrom: Det sosiale Europa, nye medlemsstater, endrede drikkemønster og økt fokus på alkohol i flere medlemsland. EF-domstolen har latt folkehelsehensyn vinne fram i en rekke saker og åpner for nasjonal handlefrihet. Det NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT V O L. 24. 2007. 4 429

er dessuten stor grad av konsensus rundt temaer som vern av barn og unge, alkohol i trafikken, ansvarlig servering og forskning. Cinceros Örnberg understreket at ulike aktører har ulike roller både i Norden og i EU. Målgrupper for påvirkning kan for eksempel være politikere og embetsmenn. Det vil ofte også være mulig å bygge allianser med andre medlemsland. Alkoholpolitikk vil være relevant på en rekke områder, blant annet i forhold til Lisboa-prosessen og den økonomiske samfunnsutviklingen. Alkohol er ikke unikt innenfor EU; problematikken er aktuell også i forhold til andre folkehelsespørsmål, og prosessen påvirkes av generelle trender som globalisering, europeisk integrasjon, liberalisering og harmonisering. Alkoholpolitikk er et prioriteringsspørsmål både på nasjonalt og EU-nivå. Forskernes rolle er å analysere pågående prosesser og fremskaffe fakta som grunnlag for policy. NGO:ene (de frivillige organisasjonene) bør drive lobbyvirksomhet overfor medlemsstatenes representanter, men også overfor nasjonale politikere og opinionen. Esa Österberg (Stakes) reflekterte rundt Nordens bidrag til det felles kunnskapsgrunnlaget på alkoholfeltet. Han pekte på at drikkemønstrene i Europa er blitt mer like, og at alkoholpolitikken også har blitt mer lik de siste 50 årene. Fokus på alkohol i spesifikke sammenhenger, for eksempel ungdom, trafikk og lignende har bidratt til regulering. Det er behov for sammenlignbar informasjon om alkoholkonsum basert på felles monitorering. Enkelte områder peker seg ut, deriblant standardiserte data på konsum og alkoholrelaterte skader, kost-nytte analyser av policy alternativer, regelmessige og sammenlignbare europeiske undersøkelser og mer kunnskap om alkoholrelaterte helsemessige og sosiale skader, årsakene til risikofylt og skadelig alkoholkonsum og alkoholens rolle i forhold til økende sosial ulikhet i helse. Dette vil kreve samarbeid om undersøkelser, og kan muligens føre til at nasjonale tidsserier brytes. Ellers er Norden gode på alderskontroll og kontroll av alkohol i trafikken. Norden har dessuten vært laboratorium for en rekke naturlige eksperimenter. Norden har også mye erfaring med alkoholforskning. Hildigunnur Ólafsdóttir (Reykjavik Academy) fremhevet at det nordiske perspektivet er preget av helhetlig tenkning, fokus på det kollektive drikkemønsteret og alkohol som en risikofaktor. Det er samarbeid mellom enkeltforskere i Norden, og i NAD er det etablert et formelt nettverk. Deltakelse i europeiske prosjekter vil bidra med finansiering, nye kontakter og ideer. Aktuelle temaer kan være drikkevaner, alkoholskader, alkoholpolitiske forandringer og felles skadeindikatorer. Kjønnsperspektivet er også sentralt. Erfaringene med EU og det nordiske alkoholsamarbeidet har vist at det kan gå galt hvis vi ikke samarbeider, og at det går an å påvirke EU hvis det finnes politisk vilje, hevdet Gabriel Romanus (NordAN). EU kan ikke ignorere opinionen i medlemsstatene, men opinionen må skapes. Man må benytte muligheter som byr seg, men også skape muligheter. Målet for nordisk samarbeid bør være både å påvirke EU og beholde nordiske særregler. Da er det nødvendig å bygge allianser med land utenfor Norden. Mange innledere viste til EU som en trussel mot nordisk alkoholpolitikk. Anders Ulsteins (Actis) utgangspunkt var imidlertid at EU/EØS er redningen for alkoholpolitikken. Europeisk integrasjon ses ofte i motsetning til nasjonalstaten, men Ulstein tolket EU som nasjonalstatens strategi for å overleve globaliseringen og finne nytt grunnlag for legitimitet. Denne strategien kan være redningen for den restriktive alkoholpolitikken i møte med global frihandel. Ulstein hevdet at Norden i dag importerer alkoholpolitisk legitimitet fra EU. Ett eksempel på slik import er at den franske reklameloven, Loi Evin, legger grunnlaget for det norske reklameforbudet. Nordisk alkoholpolitikk hviler på EU:s rettsog politikkutvikling. Det nordiske alkoholsamarbeidet var mulig fordi alkohol var på agendaen i EU. Bakgrunnen for bevegelsen i Europa er at EU satte alkohol på agendaen på midten av 90-tallet. EU:s politikkutvikling 430 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 24. 2007. 4

formes gjennom konflikt og friksjon. Denne kostnadssiden kan reverseres og oppveies av behovet for en internasjonal arkitektur for å møte sentralisering og globalisering. Man skiller ofte mellom hard law, som bygger på sanksjoner og krever bindende regulering, og soft law, som mangler oppfølgingssystemer, men kan bidra til harmonisering og på sikt også hard law. Ofte brukes en kombinasjon av soft law og hard law, for eksempel EU:s Open method of coordination. Christoffer Tigerstedt (Stakes) pekte på at de viktigste virkemidlene i den nordiske alkoholpolitikken er hard law. EU har derimot brukt hard law for å fremme frihandel. De nordiske landene har blitt sikrere på spillereglene innen EU, men er kanskje ikke like sikre på grunnlaget for den nordiske politikken. Tigerstedt understreket at det nordiske perspektivet er helhetlig og advarte mot å fragmentere alkoholspørsmålet, for eksempel ved å knytte det til barn og unge, graviditet, trafikk eller arbeidsliv. I den etterfølgende diskusjonen ble det imidlertid hevdet at fragmentering kanskje er nødvendig. Politikkutviklingen må ta utgangspunkt i landenes bekymringer, og fokuset på barn og unge har drevet alkoholspørsmålet i mange europeiske land. Det ble understreket at skillet mellom hard law og soft law også er knyttet til EU:s legale basis for å gripe inn. I de tilfeller der det er legal basis brukes hard law, mens soft law brukes på andre områder. Maria Renström (EU-kommisjonen) drøftet kommisjonens videre arbeid med alkoholstrategien. Folkehelsespørsmål har medvind på EU-nivå, og en rekke dommer i EF-domstolen har gått i favør av medlemsstatene og folkehelsehensyn. Health impact assessments er anerkjent som verktøy, og EU:s generaldirektorat for helse og forbrukersaker (DG Sanco) konsulteres oftere på andre politikkområder. Dette henger blant annet sammen med nødvendigheten av å begrense helse- og sosialkostnader og holde folk lenger i arbeid. Med denne strategien er det første gang kommisjonen har anerkjent alkoholens rolle i folkehelse og økonomisk utvikling. Amsterdam-traktaten fastslår at alkoholpolitikk er medlemsstatenes ansvar, men at EU kan bidra. Harmonisering blir først aktuelt dersom ulik alkoholpolitikk utgjør handelshindringer. Et aktuelt eksempel kan være behovet for harmonisering dersom flere medlemsstater innfører merking av alkohol. Økonomiske interessenter har drevet intens lobbyvirksomhet under utarbeidelsen av strategien, men aggressiv lobbyvirksomhet kan ha slått tilbake på dem selv. Det har imidlertid vært viktig for kommisjonen å få støtte fra medlemslandene. Også andre faktorer har påvirket den endelige strategien. Dels har spørsmålet vært om EU-kommisjonen kan gi medlemsstatene anbefalinger om alkoholpolitikk. Dels krever EU:s arbeid for bedre regulering at alle nye forslag skal gjennomgå en konsekvensutredning for å vise at EU-inngrep gir merverdi. Renström anbefalte møtedeltakerne å lese rapporten. EU-strategien implementeres på tre nivåer: Kommisjonen vil bidra til å etablere sammenlignbare undersøkelser av drikkemønster og uregistrert konsum, standardisert metodologi for kost-nytte analyser av policyvalg og best praksis i arbeidslivet. EU:s 7. rammeprogram åpner også for forskning på befolkningsrettede tiltak på alkoholområdet. Medlemsstatene vil håndheve reklamebegrensninger i forhold til ungdom, lokalbaserte intervensjoner, programmer for å styrke beskyttelsesfaktorer, kortvarige intervensjoner i helsetjenesten, håndheving av regelverk og informasjon til forbrukerne. På EU-nivå vil koordineringen av veisikkerheten styrkes. Alkohol- og helseforumet blir en felles plattform for å begrense alkoholskader og styrke kommisjonens strategi. I tillegg til forumet blir det etablert en komité for nasjonal politikk og handling, som skal koordinere statenes politikk for å redusere alkoholskadene. Komiteen vil rapportere tilbake om medlemsstatenes aktiviteter. Det blir også opprettet en egen komité for datainnsamling og indikatorer. Kommisjonen er gjenstand for lobbyvirksomhet, men alle EU-institusjoner er relevante for lobbying. Håkon Riegels fra Actis understreket at man må følge saksmappen i NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT V O L. 24. 2007. 4 431

den institusjonen der den befinner seg. Det er også nødvendig å rette lobby-virksomhet mot andre Generaldirektorater enn det som formelt har ansvaret. NGO:er må svare på formelle invitasjoner, men også delta på uformelle arenaer. Selv om Ministerrådet er et lukket forum er det mulig å få tilgang gjennom nasjonale delegasjoner og regjeringer. Parlamentet er en åpen institusjon, og det er lett å få møter med parlamentsmedlemmer. Det er viktig å kunne tilby god, kunnskapsbasert informasjon og lett tilgjengelig forskning. Alkoholpolitisk friksjon mellom Norden og EU var uunngåelig, hevdet Kari Paaso (Social- och hälsovårdsministeriet i Finland). I begynnelsen holdt Norden en forsiktig linje, men etter hvert har EF-domstolen støttet nordisk politikk, og sterke nordiske ledere har gitt Norden en mer aktiv rolle. Frem til 2004 konsentrerte DG Sanco seg om tobakk, men nå har kommisjonen kapasitet til å ta opp alkoholspørsmål også. Alkohol- og helseforumet vil ta mye av kommisjonens oppmerksomhet fremover. Forumet består av NGO: er og industrien, og medlemsstatene er ikke representert. Paaso påpekte at det vil være problematisk dersom medlemsstatene føler at de er underordnet forumet. Det er etablert en felles forståelse for alkoholproblemet og behovet for handling på europeisk nivå. Likevel er det behov for et aktivt Norden. EU er en prosess, og medlemsstatene har mulighet til å påvirke gjennom å støtte kommisjonens arbeid. Bernt Bull fra Helse- og omsorgsdepartementet (Norge) og Karin Nilsson Kelly fra Socialdepartementet (Sverige) oppsummerte diskusjonene: EU:s alkoholstrategi har satt alkohol på agendaen. Det er en felles forståelse av problemet og for behovet for å finne løsninger. Det ble påpekt at forskjellene i alkoholpolitikk dels er knyttet til ulike bruksmønstre. Det nordiske drikkemønsteret har resultert i kontrollpolitikk. Drikkemønstrene i Europa er blitt mer like, men det er fremdeles forskjeller som gir grunnlag for ulik politikk. En sentral ufordring er å få aktørene til å koble alkoholpolitikken til større prosesser, for eksempel Lisboa-prosessen. Et viktig element er koblingen til somatisk helse og debatten rundt somatikk som drives fram av WHO:s Global Burden of Disease-prosjekt. WHO-resolusjonen var en viktig seier for det nordiske initiativet, men det virkelige slaget står på Verdens helseforsamling i mai 2007, og fortsatt nordisk engasjement er nødvendig for å sikre prosessen videre. I 2009 skal Kommisjonen rapportere på EU-strategien til Ministerrådet. Dette blir en anledning til å involvere Rådet, og det vil være fokus på temaet i Kommisjonen. Medlemsstatene må være villige til å finansiere nasjonale eksperter på dette området i Kommisjonen. Bull og Kelly mente at NAD:s bidrag bør være ekspertmøter som samler politikere, administratorer og forskere. En viktig utfordring er å identifisere aktuelle temaer for diskusjon. NAD kan også arrangere møter i de baltiske landene og bidra med informasjon til Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd. Nettverksbygging er en sentral strategi, og deltakelse i EU:s forskningsprogrammer er viktig. Det finnes allerede et nordisk NGOnettverk (NordAN), men man bør også støtte NGO:er på europeisk nivå. Norden bør også bidra i de baltiske landene, dels for å skape utvikling og dels av egeninteresse. Norden kan bygge bro til de baltiske landene og Polen. Samarbeid vil gi en bredere plattform i forhold til EU. Det finnes ikke en felles nordisk alkoholpolitikk i hvert fall ikke i form av hard law men det er en felles forståelse av en del tema. Et hovedbudskap fra Norden kan være at i de tilfeller der handel og folkehelse er i konflikt, må ikke alltid handel prioriteres. Stig Erik Sørheim, Prosjektleder Sosial- og helsedirektoratet, Postboks 7000, 0130 Oslo, Norge E-post: Stig.Erik.Sorheim@shdir.no Not 1) European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs 432 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 24. 2007. 4