Lovlegkontroll av formannskapet si avgjerd om lukking av møte den

Sakshandsamar, innvalstelefon Hugo Morken, 55 57 21 17 Vår dato 19.04.2016 Dykkar dato Vår referanse 2016/1635 323 Dykkar referanse 16/197 Ullensvang herad Heradshuset 5780 Kinsarvik Lovlegkontroll av formannskapet si avgjerd om lukking av møte den 25.01.2016 Vi viser til tidlegare korrespondanse om ovannemnde, seinast kommunen sitt skriv av 12.04. 2016. Vedtak Formannskapet si avgjerd om å lukke møtet den 25.01.2016 under rådmannen si orientering om moglege innsparingstiltak vert oppheva. Bakgrunn for saka I møte den 25.01.2016 vedtok formannskapet å lukke møtet under rådmannen si orientering om moglege innsparingstiltak. Vegard Venli, som er journalist i Kommunal rapport, gjorde Fylkesmannen merksam på avgjerda og stilte spørsmål ved om vedtaket var lovleg. I brev til heradet av 08.02.2016 varsla Fylkesmannen at vi vurderte å ta saka opp til lovlegkontroll etter føresegna i kommunelova (koml.) 59 nr. 5. I brevet bad vi vidare Ullensvang herad gjere nærare greie for saka, under dette om den nærare rettslege heimelen og grunngjevinga for at møtet vart lukka. I brev frå ordførar Solfrid Borge av 01.03.2016 er det gjort greie for saka som følgjer: «Formannskapsmøtet den 25. januar 2016 var kalla inn på vanleg måte med lysing i lokalavisa der alle sakspapir vart lagt ut på heimesida til heradet. På innkallinga stod det fylgjande; Rådmannen vil orientera om ulike innsparingstiltak, orienteringa vert for lukka dører. Formannskapet handsama sakene 1-10 som stod på saklista med tilhøyrande sakpapir for opne dører. Etter handsaming av sakene vart møtet lukka etter 31.3 i kommunelova, ser i ettertid at det skulle vore 31.4 Et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte når hensynet til personvern krever det Det var ingen av formannskapsrepresentantane som hadde spørsmål til lukking av møtet. Bakgrunnen for å lukka møtet var rådmannen sine orienteringar om mogelege innsparingstiltak på 9 mill kr i 2016, der tilsette kan verta råka. På dette tidspunktet var ikkje dei tilsette og tillitsvalde involvert i prosessen. Det førelåg ingen sak eller sakspapir, berre munnlege orientering og nokre få ljosark. Rådmannen ville diskutera mogelge innsparingstiltak med formannskapet og få signal før han gjekk vidare med ulike alternative innsparingstiltak.» Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland

Fylkesmannen kom tilbake til saka i brev til heradet av 03.03.2016 der vi mellom anna bad heradet gjere ytterlegare greie for grunngjevinga for lukkingsvedtaket, under dette om kva for avvegingar formannskapet gjorde mellom personvernomsynet og omsynet til ålmenta si interesse av å vere til stades på den aktuelle delen av møtet. Heradet har gjort nærare greie for saka/grunngjevinga i brev av 12.04.2016. Det er mellom anna uttalt følgjande: «Fyrst til handsaming av spørsmålet om å lukka møtet. Ordføraren tok opp spørsmålet om å lukka møtet etter 31.4 som var meint. Ingen av representantane hadde spørsmål, men det vart ikkje røysta over, berre konkludert med at møtet vart lukka etter 31.4. Etter ynskje frå administrasjonen om at møtet skulle lukkast under denne delen, vart dette opplyst på innkallinga til formannskapet. Kva for opplysningar formannskapet meinte kunne koma fram under møtet som kunne grunngje ei lukking av møtet av personvernomsyn. Var ikkje så godt å vita i forkant av orienteringane. Rådmannen yngste å diskutera ulike innsparingstiltak, der personar kunne verta nemnt med namn. Ein open dialog mellom administrasjonen og formannskapet. Formannskapet føretok ingen avvegingar mellom personveromsyn og omsynet til ålmenta si interesse av å vera til stades på denne delen av møtet. Heller ikkje pressa stillte spørsmålet før dei forlet møtet. Det som skulle drøftast under den lukka delen var; Innsparingar frå A-Å, som er gjort greie for i tidlegare brev. [ ]» Generelt om lovlegkontroll Lovlegkontroll er regulert i koml. 59. Kommunaldepartementet har delegert mynde til å gjennomføre lovlegkontroll av kommunale avgjerder til Fylkesmannen, jf. rundskriv H-25/92. Krav om lovlegkontroll kan setjast fram av tre eller fleire medlemmer av kommunestyret. Kravet må vere sett fram innan nærare fristar fastsett av departementet i forskrift. Etter koml. 59 nr. 5 kan likevel Fylkesmannen av eige tiltak foreta lovlegkontroll av ei kommunal avgjerd. Det gjeld ikkje ingen frist for når Fylkesmannen av eige tiltak kan ta opp ei kommunal avgjerd til lovlegkontroll. Det er kommunale «avgjørelser» som kan vere gjenstand for lovlegkontroll, samt avgjerder om eit møte skal haldast for opne eller lukka dører og avgjerder om ugildskap. Avgjerder om det ligg føre brot på føresegner gitt i eller i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege anskaffingar, kan ikkje vere gjenstand for lovlegkontroll. Det kan heller ikkje avgjerder om tilsetjing, oppseiing eller avskjed etter koml. 59 nr.1, men derimot etter koml. 59 nr. 5. Ved lovlegkontrollen skal det takast stilling til om innhaldet i avgjerda er lovleg, om avgjerda er gjort av nokon som har mynde til å gjere slik avgjerd, og om avgjerda har vorte til på ein lovleg måte, jf. koml. 59 nr. 4. Fylkesmannen kan ikkje prøve kommunen si utøving av forvaltningsskjønet. Dersom Fylkesmannen ved lovlegkontrollen kjem til at avgjerda er ugyldig, skal ho opphevast. Det gjeld sjølv om opphevinga ikkje vil innebere noka realitetsendring, jf. Ot. prp. nr. 17 (2008-2009) s. 38. 2

Nærmare om regelverket om møteoffentlegheit Generelt Etter koml. 31 nr. 1 er hovudregelen at alle som vil, har rett til å vere til stades under møte i folkevalde organ. Unntak frå dette krev vedtak om lukking av møtet. Det kan berre gjerast der det er heimel for det i lov eller i føresegn gitt i medhald av lov. Slike heimlar er gitt i koml. 31 nr. 2-5 og 31a nr. 3. Det er det folkevalde organet sjølv som etter desse føresegnene vedtek om møtet skal lukkast. Føresegna i koml. 31a nr. 1 andre setning føreset at det vert røysta over spørsmålet. Dersom det vert bestemt at eit møte skal vere lukka, skal avgjerda og heimelen for å lukke møtet gå fram av møteboka, jf. koml. 30 nr. 4. Avrøystinga om å lukke eit møte skal skje i ope møte, jf. koml. 31a nr. 1 andre setning. Eit vedtak om å lukke eit møte for ålmenta vil ikkje vere eit enkeltvedtak etter forvaltningslova 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Vedtaket vil ikkje kunne vere gjenstand for forvaltningsklage. Som nemnt framfor vil det likevel kunne vere gjenstand for lovlegkontroll etter koml. 59 nr. 1 og nr. 5. Unntaket i kommunelova 31 nr. 3 Føresegna lyder som følgjer: «Et folkevalgt organ skal vedta å lukke et møte når det skal behandle en sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold». Dersom organet skal handsame ei sak som gjeld «en arbeidstakers tjenstlige forhold» har organet etter føresegna ei rettsleg plikt til å lukke møtet. Det er sakstypen som er avgrensingsgrunnlag og ikkje kva for opplysningar som vil kunne kome fram i møtet. Regelen er grunngitt i eit «behov for å skjerme den enkelte tilsette mot offentleg debatt om og innsyn i personlege tenestlege tilhøve», jf. Prop. 152 L (2009-2010) s. 28. Føresegna skal fange opp saker som gjeld tilsetjingar, oppseiingar, lønnsvilkår, permisjonar osb., då det i slike saker ofte vil vere nødvendig å trekkje fram og vurdere dei personlege eigenskapane og bakgrunnen til enkeltpersonar. Tenestemannens eige forhold må vere tema, medan saker av overordna organisasjonsmessig og arbeidsgjevarpolitisk karakter vil falle utanfor unntaket, jf. Prop. 152 L (2009-2010) s. 44 der det er uttalt følgjande om forståinga av regelen: «Uttrykket tjenstlige forhold omfattar saker om tilsetjing, oppseiing, lønnsvilkår, permisjonar osv. Om kritikk av tenestlege tilhøve for enkeltpersonar vil falle inn under føresegna, må vere avhengig av ei konkret vurdering. Saker av meir overordna, generell og arbeidsgivarpolitisk karakter vil derimot klart falle utanfor denne føresegna. Slike saker kan til dømes vere generelle saker om lønnspolitikken i kommunen, organisasjonsmessige tilhøve eller sakshandsamingsrutinar.» 3

Som nemnd har organet ei rettsleg plikt til å lukke møtet dersom organet skal handsame ei sak som gjeld «en arbeidstakers tjenstlige forhold». Det tilseier at uttrykket skal tolkast ganske stramt, jf. Bernt og Overå Kommuneloven med kommentarer (6. utg., 2014) s. 309. Unntaket omfattar berre saker som direkte gjeld enkeltpersonar sitt tilsetjingsforhold eller tenestemessige forhold elles. Unntaket i kommunelova 31 nr. 4 Føresegna lyder som følgjer: «Et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte når hensynet til personvern krever det.» Etter føresegna «kan» det folkevalde organet vedta å lukke møtet når «hensynet til personvern» krev det, men det er ikkje rettsleg plikt med mindre det er grunn til å tru at det vil kome fram opplysningar som er underlagd lovbestemt teieplikt under ordskiftet i møtet. I det siste tilfellet følgjer plikta til å lukke møtet av føresegna i koml. 31 nr. 2. Etter førearbeida skal terskelen for å lukke møtet etter denne føresegna vere høg, jf. Prop. 152 L (2009-2010) s. 44, der det er utalt følgjande: «Føresegna er i alt vesentleg ei vidareføring av gjeldande rett. Det er likevel føreslått ei innskjerping i ordlyden: For å vedta lukking etter føresegna er det teke inn eit vilkår om at omsynet til personvern krev det. Dette signaliserer at terskelen for å lukke møte av omsyn til personvern skal vere høg. Om det folkevalde organet kan lukke eit møte etter denne føresegna, må vere avhengig av ei konkret avveging av personvernomsynet på den eine sida mot omsynet til ålmenta si interesse av å vere til stades på møtet på den andre sida. Møtet kan berre lukkast dersom omsynet til personvern veg tyngst. Opplysningar som kan danne grunnlag for å lukke møtet etter denne føresegna, vil vere av personleg og sensitiv karakter, slik at personen som opplysningane gjeld, bør skjermast mot at dei blir offentleg kjende.» Fylkesmannen si vurdering Det er i denne saka ikkje sett fram krav om lovlegkontroll av nokon som har rett til å krevje det etter koml. 59 nr. 1. I det vidare er det difor i medhald av koml. 59 nr. 5 at Fylkesmannen vil prøve den aktuelle avgjerda. Saka reiser ikkje spørsmål om dei aktuelle vedtaka er fatta av rett organ i kommunen. Med omsyn til om avgjerda om å lukke delar av møtet vart til på rett måte, legg vi til grunn at avgjerda om å lukke delar av møtet vart gjort i ope møte etter forslag frå ordføraren. Det vart ikkje røysta over spørsmålet, men ingen representantar hadde spørsmål eller protesterte mot at møtet vart lukka. Det vart difor konkludert med at møtet vart lukka. Med unntak av at det ikkje vart gjennomført ei avrøysting, jf. koml. 31a nr. 1 andre setning, har ikkje Fylkesmannen nokon merknader til måten avgjerda vart til på. Det vidare spørsmålet er om formannskapet hadde høve til å lukke den aktuelle delen av møtet for ålmenta, det vil seie om avgjerda har eit lovleg innhald. Dersom avgjerda ikkje har eit lovleg innhald, vil ho vere ugyldig og må opphevast. 4

Ved prøvinga vår av om vedtaket har eit lovleg innhald, vil Fylkesmannen måtte ta utgangspunkt i den grunngjevinga som er gitt for at møtet vart lukka. Ordføraren har i brev til Fylkesmannen opplyst at det var føresegna i koml. 31 nr. 4 som var det rettslege grunnlaget for å lukke møtet. Som det er gjort greie for ovanfor vil det avgjerande for om eit møte kan lukkast i medhald av denne føresegna vere ei konkret avveging av personvernomsyn på den eine sida mot omsynet til ålmenta si interesse av å vere til stades på møtet på den andre sida. Møtet kan berre lukkast dersom omsynet til personvern veg tyngst. Opplysningar som kan danne grunnlag for å lukke møtet etter denne føresegna, vil vere av personleg og sensitiv karakter, slik at personen som opplysningane gjeld, bør skjermast mot at dei blir offentleg kjende. Ordføraren har opplyst at formannskapet ikkje føretok nokon avvegingar mellom personvernomsyn og omsynet til ålmenta si interesse av å vere til stades på den aktuelle delen av møtet. Temaet for denne delen av møtet er opplyst å vere ei orientering frå rådmannen om moglege innsparingstiltak. Om vi forstår ordføraren rett var grunngjevinga for å lukke møtet at person-.vernomsyn kunne verte råka ved at innsparingstiltaka kunne få følgjer for stillingar i kommunen, og personar kunne i denne samanheng verte nemnde med namn. Det er dessutan opplyst at dei tilsette og deira tillitsvalde på dette tidspunkt ikkje var involvert i prosessen. Fylkesmannen finn ikkje at kommunen med dette har gitt ei tilstrekkeleg grunngjeving for å lukke møtet i medhald av koml. 31 nr. 4. Vi legg til grunn at drøftingane er reint budsjettmessige, og at dei ikkje gjeld dei personlege eigenskapane og bakgrunnen til enkeltpersonar. Vi kan difor ikkje sjå at dei opplysningane som kunne kome fram i møtet er av ein slik personleg og sensitiv karakter for enkeltpersonar at desse bør skjermast mot at opplysningane vert offentleg kjende. At dei tilsette i stillingar som dei moglege innsparingstiltaka kan få konsekvensar for og deira tillitsvalde ikkje var orienterte på førehand, er ikkje eit omsyn som kan grunngje ei lukking av møtet etter koml. 31 nr. 4. Fylkesmannen tek elles med at vi ut frå dei opplysningane som ligg føre heller ikkje kan sjå at vilkåra for å lukke møtet etter føresegna i koml. 31 nr. 3 er til stades. Reine budsjettmessige drøftingar av mogelege sparetiltak i kommunebudsjettet kan ikkje reknast for å direkte gjelde tilsette sitt tilsetjingsforhold. Det gjeld sjølv om sparetiltaket kan ha til følgje at konkrete avdelingar/verksemder/stillingar vert råka. Basert på den grunngjevinga som kommunen har gitt, finn vi etter dette at det ikkje låg føre tilstrekkeleg grunnlag for å lukke den aktuelle delen av møtet i formannskapet i medhald av koml. 31 nr. 4. Vedtaket er då ugyldig og vert difor å oppheve. Det kan ikkje klagast på dette vedtaket. Med helsing Rune Fjeld assisterande fylkesmann Anne Kjersti Sande seksjonsleiar 5

Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. Kopi: Kommunal rapport 6