m.m q. m m r æk r 9 V fl 0 K telekommunikasinn og ingkast ing Kultur- og med iepol i iske' 'uffordr nger á TemaNord KULTllB/MEDIE
Konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting Kultur- og mediepolitiske utfordringer Ijjjflillflgflljüyíplugylllwllfllruumm
Konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting Kultur- og mediepolitiske utfordringer av Eli Skogerbø forsker, ARENA og Institutt for medier og kommunikasjon Universitetet i Oslo Postboks 1093 Blindem 0317 Oslo NORGE Tel. +47 22850429 Fax +47 22850401 epost: eli.skogerbo@media.uio.no TemaNord 1997:560
Konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting Kultur- og mediepolitiske utfordringer TemaNord l997:560 Nordisk Ministerråd, København 1997 ISBN 92-893-0062-0 ISSN 0908-6692 Trykk: Ekspressen Tryk & Kopicenter, København Omslag: Kjeld Brandt, Grafisk Tegnestue Aps, København Opplag: 200 Papir: Miljøpapir som oppfyller kravene i den nordiske miljøsvanemerke-ordningen. Rapporten kan bestilles hos Nordisk Ministerråds agenter, se listen på sidste side. Nordisk Ministerråd Nordisk Råd Store Strandstræde 18 P.O.boks 3043 DK- 1255 København K DK- 1021 København K Telefon (+45) 3396 0200 Telefon (+45) 3396 0400 Telefax (+45) 3396 0202 Telefax (+45)3311 1870 Det nordiske kultur og massemediasamarbeide Styringsgruppen for nordisk kultur- og massemediasarnarbeide har som oppgave å følge utviklingen på massemedieområdet i Norden og internasjonalt og virke for nordisk samarbeide og koordinasjon på det mediepolitiske område, såvel innenfor Norden som i forhold til intemasjonale organer. Styringsgruppen er et rådgivende organ for Nordisk Ministerråd i kultur- og mediepolitiske spørsmål. Nordisk Ministerråd ble opprettet i 1971 som et samarbeidsorgan mellom de nordiske lands regjeringer. Ministerrådet fremlegger forslag til Nordisk Råds sesjoner, viderefører rådets rekommandasjoner, rapporterer til Nordisk Råd om samarbeidets resultater og leder i siste hånd arbeidet innen forskjellige sektorer. Statsministrene har et overordnet ansvar for samarbeidet, som for øvrig koordineres av samarbeids ministrene og den nordiske samarbeidskomiteen. Ministerrådet holder møter i forskjellige sammen setninger, avhengig av hvilke spørsmål som skal behandles. Nordisk Råd ble opprettet i 1952 som et samarbeidsorgan mellom de folkevalgte forsamlinger og regjeringer i Dan mark, Island, Norge og Sverige. Finland kom med i 1955. Færøyenes, Grønlands og Ålands delegasjoner inngår i henholdsvis Danmark og Finlands delegasjoner. Rådet består av 87 medlemmer valgt av og blant de folkevalgte forsamlingers medlemmer. Nordisk Råd er initiativtagende og rådgivende og har kontrollerende oppgaver i det nordiske samarbeidet. Nordisk Råds organer er plenarforsamlingen, presidiet og utvalgene.
Innhold 1. Sammendrag 2. Bakgrunn og mandat Mandatet fra Kultur- og mediegruppen Avgrensning og mål for utredningen 3. Konvergens: teknisk, økonomisk og politisk Definisjoner av konvergens Nettverkskonvergens Tjenestekonvergens Markedskonvergens Konvergensens politiske og regulatoriske konsekvenser Konsesjonsreguleringen kommer under press Teknologiavhengige støtteordninger kan bli problematiske Redaktøransvaret Opphavsrett og copyright Konsentrasjon og alliansedatming Tidshorisonten - eller den vanskelige framtida Store investeringer er nødvendige Store kostnader for forbrukeme 4. De nordiske landene møter digitaliseringen Målene for kultur- og mediepolitikken Kultur og språk Kringkasting: public service-kanalene under økende press Public service mellom teknikk og politikk Motstrategier: koordinering, allianser og oppkjøp Telekommunikasjon: full liberalisering Teletjenester ligner kringkasting Interesser og aktører Ulike syn på marked og regulering i ulike deler av bransjen 5. EU: status og politikk EUs mediepolitikk Regulering av transnasjonalt ijemsyn EUs telepolitikk 10 12 15 17 18 19 20 20 21 22 23 23 24 24 25 26 27 27 28 29 31 33 34 36 38 38 41 42 42 43
EUs politikk for utvikling av informasjonssamfunnet 45 Faser i arbeidet med 'informasjonssamfunnef 46 EUs rådgivere: anbefalte prinsipper for framtidig regulering 7. Konvergensens konsekvenser Grensedragning mellom kringkasting og nye tjenester Tidsperspektivet: markedsutvikling og spredning av ny teknologi Alternative modeller for regulering Teknologiuavhengighet, infrastruktur og innhold Tjenester: konkurranseregulering eller medieregulering? Tilpassing eller spesialisering? Handlefrihet i forhold til EU/EØS Kilder og litteraturreferanser 48 51 51 52 52 52 53 54 55 56
1. Sammendrag I denne utredningen som er skrevet på oppdrag av Nordisk ministerråd drøftes konvergensen mellom telekommunikasjon, datakommunikasjon og kringkasting. Mandatet for utredningen ligger i å belyse de kultur- og mediepolitiske konsekvensene av konvergensen med utgangspunkt i blant annet følgende spørsmål: Er det mulig å trekke grenser mellom tradisjonell kringkasting og nye tjenester? Hvilke lovgivningsmessige og øvrig mediepolitiske valg og altemativer foreligger? I kapittel tre drøftes konvergensens ulike aspekter. Det skilles mellom nettverkskonvergens, tjenestekonvergens og rnarkedskonvergens. Nettverkskonvergens refererer til at digitalisering og komprimeringsteknologier har oppløst skillene mellom ulike typer nett, slik at det er prinsipielt mulig å sende et hvilket som helst digitalt budskap over et hvilket som helst nett. Tjenestekonvergens refererer til oppløsningen av skillet mellom ulike typer tjenester, mens markedskonvergensen viser til det faktum at markeder som før var relativt separate, i økende grad oppfattes som ett. Alle de tre typene av konvergens har betydning for politiske og regulatoriske virkemidler. I kapittel 4 tas utviklingen innenfor kringkasting og telekommunikasjon i Norden opp til diskusjon. Det legges stor vekt på de utfordringer som konvergensen skaper for allmennkringkasteme. Spørsmålet om digitalisering av de jordbundne nettene og den stadig vanskeligere konkurransesituasjonen gjør at allmennkringkasteme står i fare for å bli fanget i en kostnadsfelle som på sikt vil kunne undergrave deres situasjon. På den andre siden øker oppslutningen om disse kanalene i det politiske miljøet. Kapittel 5 inneholder en gjennomgang av EUs ulike initiativer på medieområdet, teleområdet og det området som går under navnet informasjonssarnfunnefí Det pekes på at det i EU finnes ulike og til dels motstridende tendenser: mens reguleringen av det audiovisuelle området er preget av drakampen mellom kulturpolitiske og industripolitiske hensyn, er telepolitikken nesten fullstendig dominert av industripolitiske tiltak. Samtidig viser en gjennomgang av EUs politikk om informasjonssamfunnet at denne kan beskrives som for teknologistyrt, og dermed lite tilpasset markedsutviklingen. Til slutt i dette kapitlet gjennomgås en konsulentrapport om konvergens laget på oppdrag av EU kommisjonen i 1996, og som anbefaler nesten utelukkende konkurranseregulering som framtidig reguleringsregime. Rapporten munner ut i en drøfting av problemstillinger som de nordiske landene står overfor. Det er i denne sammenhengen ikke lagt vekt på å komme med anbefalinger, men 7
å vise til status på dette kunnskapsområdet, og peke på ulike altemativer for styring av dette feltet. 8
2. Bakgrunn og mandat Den teknologiske utviklingen kan føre til at av tidligere atskilte komrnunikasjonsformer og -tjenester, som kringkasting og televirksomhet, smelter sammen. Det ser likeledes ut til at 'utviklingen' går i retning av dels deregulering, dels reregulering både på nasjonalt og europeisk og globalt nivå. Oftest høres påstanden om at myndighetenes regulatoriske æra er over, og at mediepolitikken vil ha som sin primære oppgave å iverksette ulike stimuleringstiltak for å opprettholde et minimum av mangfold. Markedet skal i hovedsak garantere innholdsproduksjon, pluralisme, bare regulert av nasjonal og ovemasjonal konkurranse- og opphavsrettslovgivning. Generelt kan man skille ut tre ulike drivkrefter eller trender som alle har innflytelse over nasjonal politikk på en rekke områder, deriblant mediepolitikken. Den første trenden er teknologisk endring, som i denne sammenheng refererer til sammensmeltningen av ulike teknologiske domener som datakommunikasjon, telekommunikasjon, kringkasting og publiseringsteknologi. Denne sammensmeltningen har en rekke konsekvenser. og noen av dem behandles i denne rapporten, slik som lansering av en nye multimedieprodukter. og konsekvensene for markedsendring og lovgivning. Den andre viktige drivkraften er intemasjonaliseringen og liberaliseringen av økonomi og handel som i dag er en global prosess. intemasjonaliseringen kan beskrives som en prosess der et økende antall selskaper ikke lenger avgrenser sin virksomhet til sine tradisjonelle hjemmemarkeder, men opererer med hele verden som potensielt marked. Innenfor den delen av industrien som blir omtalt i denne rapporten, industri knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi, finner vi eksempler som programvareprodusenter som Microsoft, telekommunikasjonsselskaper som AT&T og BT (tidligere: British Telecom). Alle disse er selskaper som opererer over hele verden. Liberaliseringen kan betraktes enten som et resultat av strukturelle endringer i verdensøkonomien, forårsaket av blant annet teknologisk endring, eller som et resultat av bevisste politiske beslutninger om å bygge ned handelshindre og ljeme restriksjoner på kapitalbevegelser, for å oppnå økt konkurranse på nasjonale og regionale markeder. Både enkeltstater og regionale og globale organer som Den europeiske union (EU) og Verdens handelsorganisasjon (WTO) har bidratt til at det finnes stadig færre barrierer for kapitalflyt og handel med varer og tjenester på tvers av landegrensene. Uansett hvilket perspektiv som legges på liberaliseringen, har den ført til at nasjonale beslutningsorganer har fått redusert kontroll over ulike politikkområder, fordi styringsinstrumentene er blitt svekket eller fjemet. 9
Den tredje drivkraften er regionalisering og globalisering av politisk autoritet, som i vår del av verden refererer til at en del av den autoritet som tidligere var tillagt nasjonalstatene, nå er overtatt av organer som EU/EØS og WTO/GATT. Den nylig ferdigforhandlede avtalen om teletjenester i regi av WTO/GATT-regimet er et eksempel på denne utviklingen. Foreløpig har imidlertid EUs politikkutforrning innenfor både telekommunikasjon og audiovisuelle medier vært mer omfattende enn WTOs. Selv om de nordiske landene har ulikt forhold til EU, er EUs politikk av stor innflytelse i alle de nordiske landene. Den frivillige overføringen av makt som er skjedd fra nasjonalt til europeisk nivå, enten ved at stater blir medlem av EU, eller som i Norge og Islands tilfelle, legger store deler av sin lovgivning innunder EØS-avtalen, kan ses på som en reaksjon mot konsekvensene av teknologisk og økonomisk liberalisering. Enkeltstaten oppleves i mange tilfeller som en for liten og svak enhet i forhold til de drivkreftene som er beskrevet ovenfor. Etter 1992 har EU styrket sin rolle som regional autoritet, og med det overtatt en del av rollene som enkeltstatene tidligere kontrollerte. På medie- og telekommunikasjonsområdet er det liten forskjell mellom de nordiske medlemsstatene i EU og EØS-landene Norge og Island når det gjelder å innføre og sette i verk EUs regelverk. Riktignok har liberaliseringen av telekommunikasjonssektoren de siste tre - fire årene gått raskere i medlemsstatene, men denne forskjellen har, i hvert fall for Norges del, flere årsaker enn bare forskjellen i formell tilknytning til EU. De tre drivkreftene kan dels ses på som parallelle prosesser, dels kan de forstås som en årsaksrekke. Det er ikke nødvendigvis verken enkelt eller fruktbart å velge det ene eller det andre perspektivet, ettersom den viktigste konsekvensen av disse drivkreftene er at de til sammen har endret vilkårene for politisk styring. Innenfor medie- og kommunikasjonspolitikk er styring via offentlige monopoler forsvunnet som virkemiddel, noe som har gitt opphav til oppfatningen om det ikke lenger er mulig å politisk styre disse sektorene. Denne påstanden blir tatt opp og drøftet i rapportens siste del. Mandatet fra Kultur- og mediegruppen Det er med utgangspunkt i disse trendene Kultur- og mediegruppen under Nordisk rninisterråd har bedt om en utredning av de politiske og regulatoriske aspektene ved konvergens mellom telekommunikasjon og kringkasting. I notatet som danner bakgrunn for mandatet skriver gruppen mellom annet: 10
Den digitale revolusjonen fører til levering av nye audiovisuelle tjenester i gråsonen mellom kringkasting, definert som samtidig kommunikasjon fra en sender med en mengde mottakere, og telekommunikasjon, definert som kommunikasjon fra en sender til en enkelt mottaker. Fokus synes å endres fra å ligge på et kulturelt/innholdsmessig perspektiv til en voldsom interesse for distribusjonssystemer og infrastruktur. Det observeres febrilske posisjoneringer foran den glade konvergente fremtid, ulike typer vertikal integrasjon, der teleselskapene med sine kapitalreserver kan få en dominerende posisjon. Sett at det fortsatt foreligger en offentlig ambisjon om styring/regulering av medievirksomhet, basert på idealer som ytringsfrihet, medienes demokratiske og kulturelle funksjoner etc? Dersom tradisjonelle kringkastingstjenester spres gjennom nye distribusjonskanaler kan det forutses en hegemonikamp mellom den tradisjonelt kulturpolitisk innrettede kringkastingspolitikk og den mer teknokratisk/økonornisk styrte tele/datavirksomhet (selv om også televirksomhet har hatt sterke samfunnsmessige føringer antas at de senere og kommende års deregulering nasjonalt og europeisk har hatt klare ideologiske og økonomiske konsekvenser). Gitt at utviklingen medfører konvergens - bør det så etableres en teknologiuavhengig lovgivning og andre mediepolitiske styringstiltak? KM-gruppen har den senere tid intensivert arbeidet med mediepolitiske problemstillinger som reiser seg i forbindelse med den teknologiske utviklingen. Det gjelder særlig digitaliseringen og utviklingen av nye multimedieformer. Disse trekkene ved medieutviklingen må ses i sammenheng med (og som en del av) nasjonale og intemasjonale politiske strategier for realiseringen av informasjonssamfunnet. Den audiovisuelle bit'en står i fokus for KM-gruppen. Det har alltid forekommet regulering av innholdet i kringkastingssendinger, mens innholdet i telekommunikasjonstjenester knapt har vært regulert overhodet. Dagens reguleringer av kringkastingsvirksomhet har sin legitimitet i at frekvenser er en begrenset samfunnsmessig ressurs, noe som innebærer at man har kunnet regulere innholdet i radio og TV. Sammensmeltningen av data-, tele- og kringkastingskommunikasjon medfører helt nye regulatoriske utfordringer for myndighetene. Store deler av den mediepolitiske virksomhetene har hatt sitt utgangspunkt i at det foreligger fysiske programmer. Hvilke problemer reiser seg når det er tale om datatransport - hvem har f.eks. redaktøransvaret? Utviklingen både nasjonalt, nordisk og europeisk krever en mediepolitisk beredskap. Sentrale spørsmål som bl.a. ønskes belyst er: * Er det mulig å grensedra (lovgivnings- og/eller markeds- eller innholdsmessig) mellom tradisjonell kringkasting og nye tjenester? Hvilke kriterier? Når et transaksjonselement tilføres i en audiovisuell tjeneste og/eller når et økt innhold tilføres tradisjonell telekommunikasjon fra punkt til punkt? * Hvilke lovgivningsmessige og øvrig mediepolitiske valg og altemativer foreligger? Disse og andre tilgrensende spørsmål er tatt opp og drøftet i de kommende kapitlene i rapporten. 11
Avgrensning og mål for utredningen På et møte den 3.3.1997 mellom utreder og oppdragsgiver, Kultur- og mediegruppen under Nordisk Ministerråd, ble det presisert at hovedmålet for utredningen var å få fram kultur- og mediepolitiske problemstillinger som kunne legges fram til drøfting på nordisk plan. I arbeidet med rapporten har dette vært et styrende prinsipp. Det er lagt mer vekt på å klargjøre og presisere problemer enn å foreslå løsninger og tiltak. Av samme grunn er det i denne rapporten brukt lite tid og plass på å beskrive teknologiutvikling, nye medier og nye tjenester. Disse aspektene er behandlet utførlig i flere av de tidligere utredningene som ligger til grunn for og blir drøftet i de følgende kapitlene. Der det er nødvendig, henvises det til rapporter der tekniske forhold beskrives og forklares i større bredde. Her har vekten ligget på å få fram konsekvenser, valgmuligheter og altemativer, mer enn å forklare og beskrive teknologisk endring og tekniske utviklingsmuligheter. Likevel er det ikke mulig å komme utenom tekniske spørsmål, men det er gitt plass til en rekke eksempler som forhåpentlig gjør framstillingen lettere. Rapporten behandler ikke spesifikt juridiske problemstillinger i stor detalj. Slike spørsmål ligger utenfor utrederens kompetanse, og det henvises derfor bare til aktuelle problemstillinger som er utredet og studert av spesialister på dette området, og til arbeidet med slike problemstillinger i de nordiske landene og i EU. Mandatet åpner imidlertid for å vurdere spørsmål knyttet til lovgivning. Det er derfor lagt vekt på å få fram status, drøfte utfordringer for gjeldende lovgivning og altemative framtidige reguleringsregimer. Det er ikke laget detaljerte oversikter over lovgivningen i de enkelte nordiske land. Rapporten er også avgrenset på grunn av at tidsrammene for prosjektet har vært svært stramme. Prosjektets rammer ble som nevnt diskutert på møtet mellom KM-gruppen og utreder 3. mars 1997, arbeidet ble påbegynt 15.3., og rapporten ble ferdigstilt 21.5.1997. Det har vært begrenset tid til ny datainnsamling, og arbeidet ble derfor konsentrert om å få fram status og problemstillinger. I praksis betyr dette at rapporten bygger på i hovedsakelig tre typer kilder. Den første typen er nylig avgitte utredninger, utarbeidet enten på oppdrag av EU, Nordisk ministerråd eller de nordiske lands regjeringer (se liste over kilder). ' Den andre typen er intervjuer med representanter i bransjen som er samlet inn for et annet, og tematisk sterkt beslektet, prosjekt under det norske forskningsprogrammet ARENA (Advanced Research on the Europeanisation of the Nation-State) som utreder er prosjektleder for. Den tredje hovedkilden er dokument- og litteraturstudier. Samlet sett gir kildene et rimelig godt bilde både av statusen og av nye problemstillinger som reiser seg på det kultur- og mediepolitiske området. De fleste problemstillingene som diskuteres i de 12
nordiske landene, blir også diskutert i fora som OECD, WTO/GATT og EU. Der det er av nytte og relevans for diskusjonen, vises det til disse drøftingene. 13
14
3. Konvergens: teknisk, økonomisk og politisk Det er allment godtatt at konvergensen eller sammensmeltningen er et kjennetegn ved dagens medieutvikling. Begrepet er imidlertid uklart og brukes på mange forskjellige måter, selv om det oftest betegner flere samtidige prosesser. Disse prosessene er av teknisk, økonomisk og politisk art, og begrepet kan tolkes ulikt alt etter hva som diskuteres. I tillegg finner vi at konvergensen er av ulikt omfang på hver av disse områdene. I dette avsnittet blir konvergensbegrepet klargjort slikt det brukt i denne rapporten. Andre mulige bruksmåter og definisjoner blir diskutert og kort drøftet. Til slutt pekes det på at prosessene har ulik politisk betydning avhengig av hvilket område begrepene anvendes på. Det er skrevet mye om sammensmeltning av teknologiske domener de siste ti - tjue årene, ettersom dette er en prosess som har vært kjent og forventet innenfor teknologiske miljøer siden gjennombruddet for digitalisering og datakommunikasjon på 1960- og -70-tallet. Digitaliseringen som teknologi ble oppfunnet på 1950-tallet, og Intemett har eksistert som kommunikasjonsnettverk innenfor militær virksomhet og forskningsmiljøer siden seint på 1960-tallet. Likevel kan det være liten tvil om at utviklingen av grensesnittet World Wide Web og Søkeverktøy basert på søk og klikk' i 1992, gjorde teknologien tilgjengelig langt utenfor forsknings- og universitetsmiljøene. Parallelt med at brukervennligheten ble radikalt forbedret, endret Intemett karakter fra å være et subsidiert forskemettverk til å bli et kommersialisert nettverk åpent for alle, og denned et potensielt elektronisk marked. Den økende liberaliseringen av telekommunikasjons- og radio- og fjemsynssektorene gjør det imidlertid enda vanskeligere å forutsi hva som blir resultatet av disse prosessene. Det er langt fra samsvar mellom hva som er teknisk `overlegne' produkter og hva som blir en kommersielle suksesser. Det kan listes opp en lang rekke historiske eksempler på forutsigelser som har slått feil, hvorav en av de mest kjente er videotex -, eller teledata teknologien som ble lansert på 1980-tallet, og som i forkant var spådd stor utbredelse. Til tross for at den teknologiske løsningen var overlegen de fleste andre systemer for elektronisk datainnhenting, finnes det bare ett eksempel på at videotex ble en populær tjeneste. Dette skjedde i Frankrike, der det franske televerket subsidierte utplassering av såkalte Minitel-terminaler, små teledataterminaler, til sine abonnenter. Dermed ble tjenestetilbydere som ønsket å prøve ut sine produkter, sikret et stort marked og deres investeringer i det ukjente ble Hundre risikofylte. Alle andre steder hvor videotex eller teledata ble forsøkt lansert som en kommersiell tjeneste, ble det fiasko. Utstyret var dyrt, og tilbudet av tjenester ble aldri utviklet. På samme måter er det ofte løsninger som ikke er forutsett, som blir de store kommersielle suksessene. Et eksempel fra 1980-tallet er 15
telefaksen, mens Intemett-tilknytning kanskje blir 1990-tallets største kommersielle gjennombrudd. Så seint som i 1994 var det få som forutså den enorme utbredelsen Intemett ville få i de kommende årene, men det hadde lenge eksistert `planer' eller visjoner om utbygging av elektroniske nettverk' som ville binde sammen husstander og institusjoner, bedrifter og kunder. I Frankrike lanserte forskeme Nora og Minc på oppdrag av presidenten en plan om et landsdekkende nettverk i 1978 (engelsk utgave: Nora og Minc 1980). Dette resulterte blant annet i den franske satsingen på Minitel. Det norske Telematikkutvalget la i 1983 fram en utredning som hadde store visjoner om utnyttelsen av de samlede nettverksressursene i Norge for formidling av en lang rekke elektroniske tjenester (NOU 1983: 32), men dette fikk få konkrete resultater på kort sikt. Tanken om elektroniske motorveier eller informasjonsteknologiske infrastrukturer ble relansert på verdensbasis i 1993 da Bill Clinton og Al Gore tok over som president og visepresident i USA. Denne gang ble de amerikanske utspillene fulgt opp med tilsvarende utspill om elektroniske nettverk fra en rekke land i verden, og av intemasjonale organisasjoner som EU (se kapittel 5) og G7-gruppen. Disse utspillene har stort sett fått sin form i såkalte 'IT-planer', eller politiske dokumenter som drøfter framveksten av informasjonssamfunnet, og setter opp politiske mål for utviklingen, enten på nasjonalt, regionalt eller globalt nivå. På samme måte som en rekke andre land, har de fleste nordiske regjeringene lansert egne IT-planer som går inn for utstrakt bruk av informasjonsteknologi i alle samfunnssektorer. Disse planene har litt ulik karakter og brukes litt ulikt av de nordiske landene,' men de har noen sentrale fellestrekk. For det første tar de opp en intemasjonal trend og setter den i en nasjonal kontekst. Like viktig er det at IT-planene inneholder politiske signaler til både innenlandske og intemasjonale miljøer om at landene vil følge den intemasjonale politiske trenden. I praksis betyr dette at hvert enkelt land har sluttet seg til den pågående liberaliseringen av telekommunikasjonssektoren, og forpliktet seg til å sikre gode konkurransevilkår for IT industrien. Dette framstår som de viktigste virkemidlene for å realisere informasjonssamfunnet. Slik sett ligger det sterke politiske føringer til grunn for drøftingen av konvergensens betydning, innhold og konsekvenser for styring og regulering. I motsetning til det inntrykket som av og til gis, er konvergensen langt mer enn en teknisk prosess. Selv om de tekniske forutsetningene må være tilstede, er de økonomiske og politiske aspektene ' Se Skogerbø. 1996 for en drøfting av ulike IT-planer og bruken av disse i nasjonal og internasjonal kontekst. 16
ved prosessen minst like viktige. Det er et utgangspunkt for valget av definisjon for resten av arbeidet. Definisjoner av konvergens Det finnes en lang rekke definisjoner av konvergens, og de fleste er konsentrert om sammensmeltningen av ulike teknologier, nettverk og tjenester. Det blir ikke foretatt en omfattende drøfting av likheter og forskjeller mellom ulike definisjoner her. Det er blant annet gjort i rapporten Public Policy Issues Arising from Telecommunications and Audiovisual Convergence som er utarbeidet av KPMG Management Consulting på oppdrag av EU-Kommisjonen. Rapporten ble levert EU-kommisjonen og lagt ut på Internett i september 1996 (KPMG 1996). Den er i tre deler på til sammen flere hundre sider, og tar opp en rekke aspekter: den beskriver den audiovisuelle industrien (del I), drøfter konvergensen(del II), og anbefaler hvordan dette området bør reguleres (del III). Siden den er en høyst aktuell studie av både konsekvensene av konvergensen mellom telekommunikasjon og kringkasting, og et sett av anbefalinger om valg av framtidig reguleringsregime, vil den trolig få stor innflytelse. Derfor er det verdt å se nærmere på hvordan KPMG definerer konvergensfl I rapportens del H diskuteres også en rekke ulike definisjoner av konvergens, og deretter lanseres følgende definisjon: Konvergens er en løpende prosess som fører til at knappheten på overføringsressurser for informasjon, kommunikasjon og underholdningstjenester, over tid reduseres (KPMG, 1996: 87, min oversettelse). KPMG poengterer videre at konvergens er en prosess satt sammen av flere andre prosesser. For første kan ulike typer fysiske nett eller infrastrukturer (som f.eks. telefonnettet og nettet for å overføre radio- og fjemsynssendinger) som tidligere hadde et avgrenset bruksområde, nå brukes til å overføre alle typer elektroniske budskap. Dette fører til at knappheten på overføringsressurser (enten i nett eller frekvenser) forsvinner, og at informasjonen kan overføres til stadig lavere kostnader. For det andre utvikler det seg stadig nye former for interaktiv lagring og databehandling. For det tredje er foregår det en utvikling av nye produkter og økende tilgjengelighet til brukervennlig forbrukerelektronikk. For det fjerde omdannes og distribueres 'innhold hentet fra den audiovisuelle sektoren og publiseringssektorene gjennom nye distribusjonsformer (KPMG, 1996: 87). KPMGs definisjon omfatter dermed de fleste aspektene som vanligvis omfattes av konvergensbegrepet, men den har likevel noen svakheter. Definisjonen er konsentrert om 17
det tekniske resultatet av konvergensen, nemlig det at knappheten på distribusjonsressurser stadig minker. Dette er den viktigste tekniske konsekvensen av sammensmeltningen, men det er et problem at definisjonen dermed ikke direkte omfatter de økonomiske og politiske sidene ved utviklingen av nye tjenester og endringer i markeder. Det er i hovedsak disse som skaper problemer for lovgivning og regulering av de konvergerende sektorene. For å unngå disse problemene, brukes ikke KPMGs definisjon i det følgende. I stedet vises det til en definisjon av konvergens hentet fra en artikkel av de to nederlandske forskeme Jan van Cuilenberg og Paul Slaa. I en litt modifisert utgave deres definisjon. brukes konvergens i det følgende for å betegne tre ulike former for sammensmeltning mellom telekommunikasjons-, datakommunikasjons- og mediesektorene: nettverkskonvergens, tjenestekonvergens og markeds- eller eierskapskonvergens (van Cuilenberg og Slaa, 1993). Nettverkskonvergens Den første formen for konvergens er nettverkskonvergens som innebærer at ulike og tidligere adskilte transmisjons- eller overføringsnett kan anvendes for overføring av informasjon i ulike former. Denne formen for konvergens er et resultat av teknologisk endring: utviklingen av digitaliserings- og komprimeringsteknologier har oppløst de tekniske skillene mellom overføring av lyd, bilde og tekst. Et aspekt ved nettverkskonvergens er sammensmelting mellom faste og mobile nett. Nettverkskonvergensen, som en tekniske konvergens er allerede et faktum, i den forstand at et budskap som i dag fins i digital form, i prinsippet kan overføres på et hvilket som helst nett. Det som fins av begrensinger, ligger i nettets kapasitet fram til brukerne, og i strukturen i nettet. Begrensningene kan illustreres med forskjellen mellom det offentlige telefonnettet og kabelfjemsynsnettene. De offentlige telefonnettene i Norden er i ferd med å fulldigitaliseres, og enhver tjeneste, for eksempel fjemsyn, kan i prinsippet overføres på disse nettene. Den viktigste hindringen for at det kan skje i dag, ligger i kapasiteten i det lokale abonnentnettet, dvs. nettet fra siste sentral og fram til den enkelte telefonabonnement. Det består fremdeles stort sett av en dobbel kobberledning med relativt lav overføringskapasitet, og ettersom det vil kreve enorme investeringer, er det få som i dag kan eller vil spå om når abonnentnettet blir oppgradert med f.eks. fiberoptiske kabler. Den manglende kapasiteten kan imidlertid kompenseres for ved komprimering ('pakking') av informasjonen som skal overføres. Komprimeringsteknologien ADSL (Asynchron Digital Subscriber Line) som blant annet kan overføre tjenester som video på-bestilling (VOD) og andre avanserte tjenester, er eksempel på en teknologi som er 18
utviklet for å kunne utnytte abonnentnettet. Telefonnettets har sin styrke i at enhver melding kan rutes til enhver annen telefonabonnent i verden (svitsjing), og i at telefonselskapene har bygd opp et personlig kundeforhold til et enormt antall abonnenter. Det ligger selvsagt stor markedsverdi i disse nettene, og det er av den grunn også spådd stor konkurranse mellom ulike markedsaktører (som for eksempel telefonselskapene, kabel-tv-operatørene og fjemsynsselskapene) om abonnentnettene, ofte uttrykt som competition in the local loop. Kabelfjemsynsnettene har på sin side breibåndskapasitet fram til hver av sine kunder, og kan derfor enkelt og uten store investeringer overføre store datamengder på kort tid. Slik sett er kabelfjemsynsnettene overlegne telefonnettet med hensyn til tjenester som krever stor kapasitet, som for eksempel avanserte søk på Intemett, eller video-på-bestilling (VOD). Kapasiteten fra den enkelte bruker til operatøren er derimot relativt begrenset. Det som imidlertid avgrenser bruken av kabelnettene i forhold til telefoni, er at de aller fleste kabelnett ikke har svitsjekapasitet. Det er derfor i de fleste tilfeller ikke mulig å bruke kabelfjemsynsnettene til vanlig telefoni uten betydelige nyinvesteringer. Tjenestekonvergens Den andre formen for konvergens kan kalles tjenestekonvergens og omfatter sammensmelting av ulike typer medier og tjenester til nye hybdridformerfl som følge av digitalisering og nettverkskonvergens. Eksempler på denne typen nye tjenester, er for eksempel aviser som blir lagt ut og spredd på Intemett, radio som blir spredd via såkalt audiotex, det vil si gjennom telefonnettet (i Norge: Teletorg-tjeneste), eller bøker publisert på Intemett eller CD-rom. En rekke eksempler på slike multimedietjenester finnes nevnt i en upublisert rapport om 'elektronisk publisering', som er forfattet av medieforskeme Mark Comerford og Torbjöm Lindskog på oppdrag av det svenske Kulturdepartementet. Deres gjennomgang tar utgangspunkt i nye kommunikasjonsformer som oppstår som et resultat av konvergensen, og deres definisjon av 'elektronisk publisering' dekker alle typer informasjon som produseres og distribueres digitalt. Dette gjelder både når det oppstår helt nye publikasjonsfornier som f.eks. tidsskrifter og aviser som bare publiseres i digital form, og når den elektroniske publikasjonen supplerer andre medietyper. Et typisk eksempel på det siste, er fjemsynsprogramrner og filmer som får egne hjemmesider på Intemett. 19
Markedskonvergens Den tredje formen for konvergens kan kalles markeds- eller eierskapskonvergens. Her brukes konvergens eller sammensmelting som begrep for å betegne den stadige økende tendensen til at økonomiske sektorer som tidligere har vært relativt uavhengig av hverandre, overlapper med eller glir over i hverandre. Dette skjer både som resultat av nettverks- og tjenestekonvergensen, men også som et resultat av den økonomiske liberaliseringen og intemasjonaliseringen som åpner markeder som tidligere har vært. En av de mest omtalte formene for markeds- eller eierskapskonvergens er oppkjøp eller alliansedanning mellom selskap og bedrifter som har kompetanse og ressurser knyttet til nett og overføring av informasjon, som for eksempel teleselskapene, og selskaper med kompetanse innenfor produksjon og distribusjon av innhold, som for eksempel aviser eller selskap som produserer fjemsynsprogram. I Norge er selskapet Scandinavia Online som ble opprettet høsten 1996, et eksempel på markedskonvergensen. Det eies i fellesskap av det norske medieselskapet Schibsted og det tidligere norske televerket, Telenor. Selskapet er en sammenslåing av to tidligere konkurrerende bedrifter, Schibsted Nett og Telenor Online, som begge leverte Intemett tilknytning og online-tjenester. Etterat disse selskapene, som var de to største aktørene på det norske markedet, offentlig hadde erklært seg for hovedkonkurrenter, slo de sine ressurser sammen, og dannet Norges største Intemett-selskap? Et enda nyere eksempel på nordisk og europeisk nivå, er alliansen mellom Telenor og Canal Plus. Samarbeidet mellom disse selskapene omtales inngående i rapporten Public service selskapenes stilling i den digitale framtid (Brandrud, 1997). De to selskapene har spesialkompetanse på henholdsvis satellittdistribusjon av fjemsyn, og programproduksjon og -distribusjon og betal-tv (Canal Plus). De vil kunne få en betydelig andel av det europeiske fjemsynsmarkedet dersom samarbeidet godkjennes av konkurransemyndighetene i Europa. De to selskapene har annonsert at de er villige til å investere en halv rnilliard kroner for å lansere digitalt fjemsyn i Norden (Dagens Næringsliv 24.4.1997). Konvergensens politiske og regulatoriske konsekvenser Alle de tre formene for konvergens har kultur- og mediepolitiske konsekvenser. Den første, nettverkskonvergensen, løser opp skiller som er trukket mellom ulike typer medier og kommunikasjonsformer på grunnlag av distribusjonsformen. Det har lenge vært brukt 3 Sent våren 1997 har det norske Konkurransetilsynet uttalt seg negativt om sammenslåingen på grunn av selskapets dominerende posisjon i markedet. og det er uklart hva som blir utfallet av Konkurransetilsynets intervenering. 20
digitalt produksjonsutstyr for radio og fjemsyn, og nå er det digitalisering av distribusjonsnettene som står for tur. Når alle typer nett i prinsippet kan brukes til å overføre alle typer tjenester, reduseres, som nevnt ovenfor, knappheten på overføringsressurser. Dermed kan også grunnlaget for å regulere med henvisning til knapphet på ressurser, bli undergravd. Derfor kan denne typen av konvergens få store konsekvenser for dagens reguleringer. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til tidshorisonten, omfanget og konsekvensene av nettverkskonvergensen, ettersom det er store kostnader knyttet til endringene i Overføringsteknologi (se nedenfor) både for radio og fjemsynsselskapene og for forbrukeme. Konsesjonsreguleringen kommer under press Et godt eksempel på slike problemer, blir presentert i rapporten Public service selskapenes stilling i den digitale framtid, der forfatteren Rolf Brandrud argumenterer for at konsesjonsreguleringen av kringkasting nettopp av disse årsakene, blir vanskelig å opprettholde i framtiden. Det er først og fremst effektene av den eksplosive veksten i digital overføringskapasitet over satellitt Brandrud diskuterer. Inntil nå har det jordbundne kringkastingsnettet vært hoveddistributør for fjemsyn og radio i hele Norden, og det er bare et fåtall kringkastere har tillatelse eller konsesjon for å sende på dette nettet. Dette gjelder både på lokalt og nasjonalt nivå, men jeg ser i det følgende bort fra de lokale og regionale radio og fjemsynsstasjonene. I Norden finnes det et lite antall kanaler i hvert land som har konsesjon på nasjonale radio- og fjemsynssendinger på det jordbundne nettet. I Danmark har Danmarks Radio og TV2 enerett, i tillegg til at det er gitt egne konsesjoner på Færøyene (SVF/UVF) og Grønland (KNR). I Finland er det i 1997 gitt tre konsesjoner til fjemsynssendinger: YLE har to fjemsynskanaler, MTV har én, og Ruutunelonen Kanal (R4) er i ferd med å starte opp. På Island har RUV og Stöö konsesjon, i Norge NRK, TV2 (bare fjemsyn) og P4 (bare radio), og i Sverige SVT og TV4 (bare fjemsyn). I Norge og Finland er det åpnet for kommersielle aktører både innenfor radio og fjemsyn, mens de andre nordiske landene bare har fått nye aktører på fjemsynssiden.det er på fjemsynssiden konvergensen ser ut til å få størst konsekvenser, ettersom det er her konkurransen er størst. Ettersom knappheten på overføringskapasitet blir borte, er det forventet at dagens system for å tildele tillatelser bli vanskelig å opprettholde, fordi det vil være overflod på overføringsressurser og svært mange muligheter for å omgå regelverket. Den viktigste konsekvensen av dette er at verdien ved å konsesjon på det jordbundne nettet reduseres drastisk. og dermed privilegiene til fjemsynsselskapene som i dag har slike konsesjoner. Dette stiller framtida til allmennkringkastingen, eller public service-selskapene, overfor store utfordringer (Brandrud, 1997; se også kapittel 4). Det er imidlertid vanskelig å si 21
når denne situasjonen vil oppstå, ettersom det er svært mange usikkerhetsmomenter knyttet til utbredelsen av digitalt fjemsyn. På den ene sida satser selskap som Telenor enormt på utbygging av sin satellittkapasitet. IAftenposten 14.5.1997 meldes det at selskapet har satset 1 milliard norske kroner på Thor-satellitten ble skutt opp i mai 1997. Denne satellitten alene har kapasitet på 15 analoge og 75 digitale kanaler, og dette er bare første del av Telenors oppbygging av en kapasitet på inntil 200 digitale fjemsynskanaler på satellitt i løpet av 1998 (Brandrud 1997: 43). På den andre siden er det usikkert hvor stort markedet er for mottak av satellittkanalene: det anslås at omkring 300 000 husstander (av 1,8 millioner) i Norge kan nås på denne måten i dag (Aftenposten 14.5. 1997). Tjenestekonvergensen løser opp skillet mellom ulike typer tjenester og produkter, og undergraver dermed styringsinstrumenter rettet mot avgrensing eller stimulering av bestemte medie- og kommunikasjonsformer. Denne typen konvergens reiser flere hovedproblemstillinger med hensyn til regulering: Den første berører spørsmålet om konsesjonsbestemmelser, og tar utgangspunkt i at skillet mellom konsesjons- eller lisensregulerte kringkastingstjenester og konkurranse- eller uregulerte teletjenester er i ferd med å bli oppløst. Dette gjelder først og fremst skillet mellom tjenester som reguleres radio- og fjemsyn og teletjenester. Et eksempel på denne typer problemer er at audiovisuelle tjenester som leveres over telefon- eller kabel-tv-nettene, enten kan defineres som kringkasting eller som telekommunikasjon. I en utredning av Jon Bing om Strafle- og erstatningsmessige spørsmål ved grenseoverskridende sendinger ifiemsyn og nettverk (Bing 1997) drøftes en del juridiske aspekter ved grenseoverskridende (transnasjonale) tjenester av denne typen. Bing unntar imidlertid 'kabelforrnidlede tjenester' fordi disse bryter grensene mellom telekommunikasjon og kringkasting. Informasjon overført over Intemett og som kombinerer lyd, tekst og bilde representerer et godt eksempel på tjenestekonvergens, og hvilke problemer som oppstår når nye multimedietjenester krysser grensene mellom flere ulike juridiske felt. Selv om det i del tilfeller er mulig å definere en tjeneste, kan det videre være vanskelig å håndheve bestemmelsene i nye omgivelser. Et kuriøst eksempel fra Norge, er sendingene over Intemett fra Spørretimen' idet norske Stortinget. Disse sendingene kan klassifiseres som radio etter Stortingets eget vedtak, men det er ikke gjort noen forsøk på å haåndheve kravet om konsesjon overfor nasjonalforsamlingen. Teknologiavhengige støtteordninger kan bli problematiske En annen konsekvens av tjenestekonvergensen er at den bryter ned teknologiavhengige bestemmelser. Et eksempel som foreløpig har fått lite oppmerksomhet, er intemettavisene, som er en sammensmeltning av avisene som joumalistiske produkter og Intemett som distribusjonskanal. Aviser får for eksempel momsfritak i de fleste nordiske 22
land, og kan i Finland, Norge og Sverige, på visse vilkår, subsidieres med ulike former for pressestøtte (av varierende omfang avhengig av nasjonalt regelverk) når de trykkes på papir, mens det ikke finnes tilsvarende muligheter for elektroniske aviser. Det er derfor rimelig å vente at det kan bli strid om pressestøtten på dette grunnlaget: det finnes en rekke subsidierte aviser som har egen intemettutgave, og som dermed kan få et fortrinn i konkurransen med andre inforrnasjonsleverandører på Intemett. Dette vil kunne oppfattes som kryssubsidiering, det vil si at støttede aviser skaffer seg konkurransefortrinn på det elektroniske markedet. En tredje hovedgruppe av problemstillinger som følger av tjenestekonvergensen, er spørsmålene knyttet redaktøransvar og opphavsrett i forbindelse med de nye mediene. Begge temaene har utløst stor debatt, og er blitt gjenstand for juridiske og politisk granskning både på nasjonalt nivå og i regionale og intemasjonale fora. Mens det er påkrevd med ansvarlig redaktør i alle publiseringsvirksomhet over eter og på papir, har publisering på elektroniske nettverk ligget i en gråsone. Spørsmålet om hvordan og med hvilke konsekvenser redaktøransvar kan utøves på for tjenester som elektroniske oppslagstavler o.l. har vært mye diskutert, uten at dette har fått sin endelige avklaring. Det ser imidlertid ut til at ved overføring av tradisjonelle medier til elektronisk form, slik som aviser og tidsskrifter, redegjøres det rutinemessig for redaktøransvaret. Redaktøransvaret To forhold berører ulike aspekter ved redaktøransvaret: for det første i hvilken grad operatøren av en tjeneste som f.eks. elektroniske oppslagstavler er ansvarlig for det brukeme legger ut på nettet. For det andre, hvordan grenseoverskridende fjemsyn og teletjenester skal reguleres, og hva som er prinsippet for lovanvendelse og fordeling av eventuelt strafferettslig ansvar når sendinger genereres i et land og mottas i et annet. Disse spørsmålene har vært aktuelle lenge, og er de siste årene blitt aktualisert blant annet ved opplysningen om at nynazistiske nettverk organiserer seg og sprer propaganda på Intemett. Dette er et av temaene som drøftes i Bings utredning om Straffe- og erstatningsmessige spørsmål ved grenseoverskridende sendinger ifiernsyn og nettverk, da med spesielt henblikk på lovanvendelse ved grenseoverskridende sendinger. Noen av de samme spørsmålene ble drøftet av den svenske Mediekommisjonen som drøftet Grunnlagsskyddför nya medier (SOU 1997: 49). Opphavsrett og copyright Opphavsretten og reguleringen og beskyttelsen av åndsverk er en annen stor utfordring som reises av tjenestekonvergensen. Digitaliseringen gjør det svært lett å kopiere, redigere og massedistribuere åndsverk, og selv om dette området i Norden er godt regulert, skaper dette store problemer for håndhevingen av regelverket. Dette skyldes på 23
den ene siden at etterspørselen etter innhold som brukes som `programvare" i en rekke nye tjenester, øker med økningen i overføringskapasitet. I tillegg kommer det faktum at reproduksjon og endring av digitaliserte budskap er svært enkelt, og kan gjøres av alle med minimal kjennskap til databehandling. Spørsmålet er under drøfting både innenfor EU og i en rekke andre politiske fora. Markeds- og eierskapskonvergens har i de fleste land utløst bekymring blant beslutningstakere. Denne tendensen skyldes ikke først og fremst teknologisk endring, men blir forsterket av den. Andre faktorer som økende liberalisering av økonomi og handel, og økende intemasjonal og global konkurranse har også bidratt til sterkere konsentrasjon og alliansedanning blant de store aktørene på informasjons- og kommunikasjonsmarkedene. Innenfor tradisjonelle medier som aviser og fjemsyn har også konsentrasjonstendensene vært økende siden begynnelsen på 1980-tallet, og denne trenden styrkes når skillene mellom ulike markeder bryter sammen som resultat av de prosessene som er beskrevet ovenfor. Konsentrasjon og alliansedanning Etterat de europeiske offentlige teleoperatørene har fått eller er i ferd med å få avviklet sine nasjonale monopoler, og selskapene blir mer fristilt i forhold til politiske myndigheter, er også disse blitt stadig viktigere markedsaktører. De kjøper seg i stadig økende grad inn i alle deler av informasjons- og kommunikasjonsindustrien, samtidig som de danner slagkraftige intemasjonale allianser med og mot hverandre. Den økende tendensen til dominans, monopol- og kartelldanning har vakt bekymring i de fleste land og i EU, fordi konsentrasjonen både har konkurransevridende effekter, og fordi den kan true verdier som mangfold, pluralisme og ytringsfrihet i mediene. De sektorene som smelter sammen som beskrevet overfor, har i alle de nordiske landene vært underlagt forskjellige, til dels vidt forskjellige, regulatoriske regimer. Mens datakommunikasjon har vært en sektor underlagt vanlig konkurranselovgivning, har både telekommunikasjon og kringkasting vært styrt av hensynet til statlige og nasjonale interesser knyttet til faktorer som bosettings- og næringsmønster, kulturelle og politiske skillelinjer, samferdsel, fordeling og forsvar og sikkerhet. Tidshorisonten - eller den vanskelige framtida Et av de vanskeligste spørsmålene en står overfor når konsekvensene av konvergensen skal vurderes, er tidsperspektivet. Det er spådd av mange at digitaliseringen og den etterfølgende konvergeringen mellom sektorer representerer starten på en ny æra i vår historie. 'Den nye teknologien vil få like stor betydning som oppfinnelsen av trykkekunsten', er blitt et relativt vanlig utsagn. Dersom det er riktig, kan vi vente oss at 24
verdenskartet og levevilkårene for menneskene blir grunnleggende endret i løpet av de neste tiårene. Gyldigheten i slike spådommer er det selvsagt umulig å si noe klart om i dag. Disse spørsmålene kan antakelig best besvares av kommende generasjoners historikere. Likevel er viktig å ha en oppfatning om mekanismene for endring og hva slags rammebetingelser dette legger for politisk handling. Konvergensen mellom telekommunikasjon, kringkasting og datakommunikasjon er en prosess der det er flere tidshorisonter. Den tredelte definisjonen på konvergens skilte mellom nettverkskonvergens, tjenestekonvergens og markedskonvergens. Det er relativt ulike tidsperspektiver knyttet til hver av disse. Som beskrevet ovenfor, er de tekniske forutsetningene for nettverks- og tjenestekonvergens allerede tilstede. Det som mangler for å skape full integrering av ulike nettverk, skyldes i hovedsak manglende investeringer og ulik struktur i nettverkene. For å si det med andre ord, markedsutvikling og investeringsvillighet forklarer utviklingen hastigheten og ujevnheten i de konvergerende sektorene bedre enn referanser til teknikken. Det pekes ofte på at utviklingen i denne sektoren har skiftet fra å være teknologistyrt til å bli markedsstyrt, eller med andre ord at suksess på markedet er viktigere enn teknologisk suksess. Det kan vel stilles spørsmål ved hvor ny denne observasjonen er, men det er liten tvil om at kravet om kommersiell suksess har økt i de deler av sektoren som tidligere var styrt som offentlige monopoler. I framtida vil det settes langt større krav om økonomisk lønnsomhet ved investeringer i infrastruktur, enn det som tidligere var karakteristisk både for utbyggingen til de offentlige televerkene og for radio- og fjemsynsselskapene. Store investeringer er nødvendige Et godt eksempel på hvor vanskelig det er å forutsi og planlegge investeringer i nett og infrastruktur, finnes i EUs håndtering av sine planer om å bygge transeuropeiske nettverk' for transport, energi og informasjonsformidling. Dette var et av de viktigste forlagene i Hvitboken om Vekst, sysselsetting og konkurranseevne som EU Kommisjonen la fram i 1993. Planene for informasjonssektoren ble i 1994 konkretisert i den såkalte Bangemann-rapporten (se kapittel 5). I Hvitboken ble det forutsatt store investeringer både fra privat sektor og fra medlemsstatenes side for å realisere disse planene. Fram til 1996, altså nærmere tre år etter at Hvitboka ble lagt fram var det imidlertid skjedd så lite på dette området at EU-Komniisjonens president, Jacques Santer, brukte planene om transeuropeiske nettverk som eksempel da han tok oppgjør med EUs tendens til å love for mye (Financial Times 21.3.1996). Etter Santers oppfatning, skyldtes dette manglende 25
investeringsvilje fra medlemsstatenes side (Financial Times 25.6.1996). Dette gjelder forøvrig ikke bare EU, det er en generell observasjon at problemene med å realisere visjonene om informasjonsinfrastrukturer' eller elektroniske motorveier' har finansielle og politiske årsaker heller enn teknologiske. Det er grunnleggende usikkert hva som er lønnsomme investeringer, og dette preger utviklingen. Digitalisering av fjemsyn og radio er, som mellom andre Brandrud diskuterer, en usikker investering fordi det er helt usikkert hvor lang tid det vil ta før forbrukeme tar i bruk ny teknologi (Brandrud 1997). For allmennkringkasteme, - public service selskapene -, er dette svært viktig, ettersom disse selskapene i dag er pålagt et spesielt ansvar for å gi et tilbud til hele befolkningen. Beslutningene om å investere i et digitalt sendemett, er av stor økonomisk betydning, siden det er svært store kostnader knyttet til hvilken infrastruktur som velges. Det er derfor ikke tilfeldig at alle de kommersielle fjemsynsselskapene som har monopol på reklamesendinger på det jordbundne nettet, opplyser at de vil vente med investeringer for å få digital distribusjon inntil de ser hvordan markedet utvikler seg (se videre diskusjon i kapittel 4). Store kostnader for forbrukerne De fleste rapportene som drøfter konvergens, peker på usikkerheten som ligger i å spå om hvordan bestemte teknologier sprer seg til forbrukeme. De svenske forskeme Comerford og Lindskog (1996) viser i sin undersøkelse til at selv om forbrukeme kjøper datautstyr skjer dette i Sverige ikke i det omfang som tidligere er forutsett. Også andre steder i Norden har det vist seg at selv om utbredelsen av Intemett går raskt, vil for eksempel ikke mer enn mellom ti og femten prosent av norske husstander (ca 250 000) ha knyttet seg til Intemett i løpet av 1997. Når det gjelder digitaliseringen av radio og fjemsyn, øker usikkerheten enda mer, ettersom dette innebærer store kostnader for forbrukeme, i form av innkjøp av nytt radio og fjemsynsutstyr. Dette er drøftet mer inngående i rapporten om Public service selskapenes stilling i den digitale framtid (Brandrud 1997: kap. 9). En generell observasjon om spredningen av ny teknologi er at den ikke sprer seg jevnt i befolkningen, men følger mønstre knyttet til kjønn, alder, utdanning og inntekt. Med andre ord: utbredelsen av den nye teknologien følger tradisjonelle skiller i befolkningen, og det er viktig å være oppmerksom på disse skjevhetene når kultur- og mediepolitiske tiltak drøftes og settes i verk. Det er lite forskning på dette området, men dette er en trend som kan observeres over hele verden. 26