GBNR. 29/16 - BEHANDLING AV KLAGE - AVSLAG PÅ SØKNAD OM FRADELING Sakstittel: Gbnr 29/16 - Fradeling av boligtomt Tiltakshaver: Befaring: Nei Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø Saksbehandler: Liv-Torill Lindgren Arkivsaknr.: 2013/3705-9 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø tar ikke klage fra Eva Fromreide, mottatt 07.11.13 til følge, da en ikke kan se at klagen inneholder vesentlige nye momenter, som ikke har vært vurdert tidligere. Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Utvalget opprettholder vedtak av 30.09.13, DS 1299/13. Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. SAMMENDRAG Askøy kommune har mottatt søknad om fradeling av boligtomt på gnr. 29 bnr. 16. Eiendommen er i kommuneplanens arealdel avsatt til arealformål LNF, eiendommen er registrert som landbrukseiendom og ligger i 100-metersbeltet til sjø. Søknaden er avslått, og avslaget er påklaget av tiltakshaver. Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Alternativt vedtak: Saken sendes partene med klagerett.
Saksopplysninger: Askøy kommune har mottatt søknad om dispensasjon fra LNF-sone for fradeling av boligtomt på gnr. 29 bnr. 16, se dok.nr. 1. Søknaden har vært oversendt Statens vegvesen og Fylkesmannen for uttale. Det foreligger uttale fra begge instanser. Fylkesmannen i Hordaland skriver i brev av 15.05.13, se dok.nr. 2: «Fylkesmannen mener at fradeling av andre parseller skaper ingen presedens for denne saken. Omsøkt parsell ligger i et område som inneholder både LNF- og strandsoneverdier. Om denne blir fradelt ville boligtomten bidra til unødvendig videre fragmentering av landskapet. I følge Askøy kommune sitt arealplankart finnes det mange nye og eksisterende boligbebyggelse områder i nærheten. Det finnes med andre ord etablerte alternativer som har mindre innvirkning på landskapet. Fylkesmannen råder fra å gi dispensasjon som strider mot kommunen sin kommuneplan». Statens vegvesen skriver i brev av 14.05.13, se dok.nr. 3 og 4: «Statens vegvesen har i brev av 10.01.13 til Askøy kommune gjort det klart at vi ikkje vil gje utvida bruk av avkøyrsla for gbnr. 29/16 som tilkomst til Fv 562 Talet på bueiningar som nyttar denne avkøyrsla er no så høgt at det etter Vegnormal 017 er krav om kryss på staden. Det er i dag særs vanskeleg å køyre inn og ut i avkøyrselen med dei standardane til svinging som Vegnormal 017 legg til grunn. Dette vil kunne medføre situasjonar der trafikk i avkøyrsla og på Fv 562 kan kome i konflikt med kvarandre og resultere i trafikkulukker Det er eit klart krav at ein må etablere ny tilkobling på Fv 562 etter Vegnormalen sine standarder før vi kan vurdere å vere positivt innstilt til at ei frådeling kan gjennomførast». I vedtak DS 1299/13, datert 30.09.13, se dok.nr. 5, er søknaden avslått med følgende begrunnelse: «Bygningsmyndighetene vurderer det slik at det ikke kan gis dispensasjon for denne søknaden med bakgrunn i at omsøkt areal ligger i LNF-sone og 100-metersbeltet. I tillegg er det gitt avslag fra Statens vegvesen til utvidet bruk av gjeldende avkjørsel. Det blir samtidig vurdert at det ikke kan fradeles i samsvar med jordlovas 9 og 12». I brev, mottatt 07.11.13, er vedtaket påklaget. Klagen ligger vedlagt som dok.nr. 6, og oppsummeres slik: «Vi kan ikke se at dette er et område som blir berørt av jordbruk. Det ligger også flere boliger i samme området innenfor 100-metersbeltet, nærmere enn det arealet som vi søker om å få fradelt. Når det gjelder avslag fra Statens vegvesen ved bruk av avkjørsel som tilkomst til Fv 562, kan det opplyses om at denne avkjørsel er tatt med i Askøypakken som er godkjent i departementet og vil bli påbegynt i nær framtid, slik vi har forstått dette Vi vil også opplyse at jeg er grunneier til arealet det søkes fradelt, og store deler av utmarksområdet rundt. Mitt eldste barnebarn har lyst å bygge og bo på slektsgården. De to tomtene som er blitt godkjent til min svoger i dette området er også skilt ut fra denne eiendommen og 100-metersbeltet er nærmere disse tomtene».
Vurdering: Plan- og bygningsloven: Avkjørsel: Klager skriver i sin klage at avkjørsel er tatt med i Askøypakken, og at klager har fått forståelse for at denne vil bli påbegynt i nær framtid. Klagen er oversendt Teknisk for uttale, se dok.nr. 7, hvor det fremkommer at «Reguleringsarbeidene med dette prosjektet pågår nå. I henhold til Statens vegvesen sin fremdriftsplan på dette prosjektet, skal prosjektet være ferdigstilt medio 2018». Statens vegvesen har, som vist over, gitt avslag på søknad om avkjøringstillatelse. Dette innebærer at omsøkt eiendom har en ikke-godkjent, ikke-regulert atkomstløsning. Det følger av plan- og bygningsloven 27-4 første ledd at før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse må «avkjørsel fra offentlig veg være godkjent av vedkommende vegmyndighet, jfr. veglova 40 til 43». Formålet med bestemmelsen er å sikre at tomter har lovlig atkomst slik at de kan benyttes som forutsatt, samt samfunns- og beredskapsmessige hensyn. Uttrykket «godkjent» innebærer at atkomst skal være sikret før delingstillatelse kan gis, jfr. Ot.prp.nr. 45 (2007-2008) side 51. Ettersom dette ikke er tilfelle, følger det av loven at vilkårene for fradeling ikke er oppfylt, og klagen kan dermed ikke tas til følge. Utvalg for teknikk og miljø kan likevel ta stilling til spørsmålet om det skal gis dispensasjon fra arealformål, samt om vilkårene for deling etter jordloven er oppfylt. Dersom det gis dispensasjon må fradeling omsøkes når godkjent avkjøringstillatelse foreligger. Dispensasjon: Det omsøkte arealet ligger som LNF-område i kommuneplanens arealdel, samt i 100- metersbeltet til sjø. En fradeling som omsøkt betinger dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, samt kommuneplanens bestemmelse pkt. 6-1. Etter plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen: «gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det disponeres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker».
Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene. De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Bygningsmyndighetene bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess. Landbruks-, natur- og friluftsliv (LNF) benyttes som arealformål for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon og/eller som skal bevares som naturområder eller områder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygd, men hvor det kan tillates bebyggelse som fremmer arealformålet, f.eks. bebyggelse i tilknytning til landbruksvirksomhet eller bruk av området til friluftsliv. Tilsvarende gjelder for arealer innenfor 100-metersbeltet til sjø. Dette innebærer at det må gjøres en samlet vurdering av hvilke konsekvenser tiltaket vil få for hensynet til allmenn ferdsel, friluftsliv og rekreasjon, biologisk mangfold, landskapsinteresser og kulturminner. Tilsvarende gjelder for byggegrenser mot sjø/vassdrag. Klager skriver i sin begrunnelse for dispensasjon at «Eldste barnebarn har lyst å bygge og bo på slektsgården». Administrasjonen viser her til personlige forhold ikke er grunnlag for å gi dispensasjon. Det følger av forarbeidene at pbl. 19-2 «åpner for at det i saker hvor det foreligger helt spesielle sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn, kan slike hensyn tillegges vekt. Det understrekes at slike hensyn normalt ikke har avgjørende vekt i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven», jfr. Ot.prp.nr. 32 (2007-2008) side 242. Gnr. 29 bnr. 16 er registrert som landbrukseiendom, og består av 7 mål overflatedyrket jord, 10 mål innmarksbeite og skog. Omsøkt fradelt areal består av innmarksbeite og skog. En eventuell dispensasjon for fradeling vil ikke føre til tap av matjord, men eiendommen er egnet for mindre gårdsdrift. I tillegg er arealet innenfor 100-metersbeltet til sjø. Strandområdene, særlig i sentrale kyststrøk, er svært attraktive og utsatt for et sterkt byggepress. Kyst- og strandstrekningene er svært attraktive områder for ferdsel og friluftsliv, spesielt om sommeren. Strandsonen er både fra landog sjøsiden et viktig rekreasjonsområde for allmennheten. Samtidig er kystområdene oppvekstmiljø for spesielle plante- og dyreslag. De har dessuten særegne landskapsmessige verdier. Det er administrasjonens vurdering at en fradeling vil føre til en fragmentering av landskapet. Sett hen til områdets karakter, både som landbrukseiendom og øvrige LNF-verdier, er det vanskelig å se at fordelene ved ønsket tiltak er større enn ulempene. Det er videre administrasjonens vurdering at hensynene bak arealformålet LNF vil bli vesentlig tilsidesatt dersom det gis tillatelse til fradeling som omsøkt. Jordlova 9 - Omdisponeringsforbud: Etter jordlova 9 1.ledd må:
Dyrka jord ikkje brukast til føremål som ikkje tek sikte på jordbruksproduksjon. Dyrkbar jord må ikkje disponerast slik at ho ikkje vert eigna til jordbruksproduksjon i framtida. Formålet med omdisponeringsforbudet er å verne produktive arealer og jordsmonnet. Det grunnleggende formålet med bestemmelsen er jordvern, dvs. å sikre matproduserende areal. Kommunen kan likevel, jf. 9 2.ledd, i: særlege høve gi dispensasjon dersom det etter ei samla vurdering av tilhøva finn at jordbruksinteressene bør vika. Ved avgjerd skal det mellom anna takast omsyn til godkjende planar etter plan- og bygningslova, drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området, kulturlandskapet og det samfunnsgagnet ei omdisponering vil gi. Det skal òg takast omsyn til om arealet kan førast attende til jordbruksproduksjon. Bestemmelsen legger opp til en konkret og individuell helhetsvurdering av alle relevante hensyn i saken. I lovens forarbeider er det understreket at begrepet særlege høve er valgt for å presisere at dyrka og dyrkbar jord skal ha et sterkt vern. I tettstedsnære områder bør bruken av arealene som hovedregel reguleres av plan- og bygningsloven. Det innebærer at dersom et område er regulert til landbruk, som her, så er det i seg selv et moment av stor vekt mot at arealene skal nyttes til andre formål. Jordloven legger derfor opp til at endringer i arealformål, som etter plan- og bygningsloven, skjer gjennom ordinære planprosesser. I vurderingen skal det også legges vekt på drifts- og miljømessige ulemper for landbruket, hensynet til kulturlandskapet, mulighet for tilbakeføring til jordbruksproduksjon, samt samfunnsgagnet ved omdisponering. Dette innebærer at omdisponering lettere kan skje til allmenne formål enn til private formål som boligbygging. Det er administrasjonens vurdering at det ikke foreligger «særlege høve» i denne saken. Vi viser her til at eiendommen i kommuneplanens arealdel er avsatt til LNF-område, samt at muligheten for tilbakeføring til jordbruksproduksjon er svært liten dersom eiendommen fradeles og det på den måten åpnes for bebyggelse på tomten. Endelig viser administrasjonen til at man ikke kan se at det er samfunnstjenlig at det gis tillatelse til fradeling for privat boligbygging på eiendommen. Jordlova 12 - Fradelingsforbud: Den som vil dele en eiendom som er nyttet eller kan nyttes til jordbruk eller skogbruk må ha delingssamtykke etter jordlova 12 1.ledd: Eigedom som er nytta eller kan nyttast til jordbruk eller skogbruk kan ikkje delast utan samtykke frå departementet. Formålet med delingsforbudet er å legge til rette for en tjenlig bruksstruktur ved å sikre og samle ressursene på bruket for nåværende og framtidige eiere. Bestemmelsen må ses i sammenheng med formålet med jordlova. I jordlova 1 annet ledd sies det: Arealressursane bør disponerast på ein måte som gir ein tenleg, variert bruksstruktur ut frå samfunnsutviklinga i området og med hovudvekt på omsynet til busetjing, arbeid og driftsmessig gode løysingar.
Etter bestemmelsens 2.ledd kan kommunen: gi samtykke dersom samfunnsinteresser av stor vekt taler for det, eller deling er forsvarleg ut frå omsynet til den avkasting eigedomen kan gi. Ved avgjerd skal det mellom anna takast omsyn til om deling kan føre til drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området. Det skal òg takast omsyn til godkjende planer som ligg føre for arealbruken etter plan- og bygningslova og omsynet til kulturlandskapet. Det er bare adgang til å gi samtykke dersom ett av lovens to vilkår er oppfylt. Deling det ikke er gitt samtykke til, kan ikke lovlig gjennomføres. En har ikke krav på delingssamtykke selv om ett av vilkårene er oppfylt, jf. ordet kan. Bestemmelsen innebærer en garanti for at landbrukseiendommer ikke mister eller får redusert sitt ressursgrunnlag på en uheldig måte. Jordlovens formålsbestemmelse innebærer imidlertid at også delingsbestemmelsen må praktiseres i lys av samfunnsutviklingen i området eiendommen ligger. Formålet med delingsforbudet er ikke ment å skulle hindre alle fradelinger. Forbudet er ikke til hinder for å tillate fradelinger som er forsvarlig ut fra for eksempel hensynet til arbeid, bosetting eller driftsmessig gode løsninger. Man må også se ressurstapets størrelse i forhold til resteiendommens verdi som driftsenhet. Vilkåret er derfor lettere oppfylt når det gjelder deling av en stor eiendom enn av en liten. Fradeling kan være forsvarlig ut fra den avkastning eiendommen kan gi. Eiendommen vil være egnet for en mindre gårdsdrift, eventuelt en skogsdrift, og en fradeling som omsøkt vil kunne gi en viss forringelse av eiendommens driftsverdi. Administrasjonen viser her til eiendommens karakter, samt at det er plantet skog på eiendommen, og noe av skogen på bnr. 16 er plantet i senere tid. Vi viser videre til at tomten er registrert som landbrukseiendom, og ligger i kjerneområdet for landbruk. Endelig viser administrasjonen til at det ikke anbefales å gi dispensasjon fra LNF-område, jfr. pbl. 19-2, og dette i seg selv er et argument mot å samtykke til deling etter jordlova. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø tar klage fra Eva Fromreide, mottatt 07.11.13, delvis til følge i den utstrekning det følger av vedtaket her og er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, arealformål LNF, på gnr. 29, bnr. 16 med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak LNF-formålet og 100m-beltet blir ikke vesentlig skadelidende fordi: ( ) Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: ( ) Utvalg for teknikk og miljø viser til at en eventuell Saken sendes partene med klagerett.
Vedlegg: 1 Søknad om fradeling 2 Fylkesmann fraråder Askøy kommune å gi dispensasjon 3 Uttale Statens vegvesen 4 Det må etableres ny tilkopling på RV 562 etter Vegnormalens standarder. 5 Gbnr 29/16 - Avslag på søknad om fradeling 6 Gbnr 29/16 - Klage på avslag 7 SV: Spørsmål til Askøypakken 8 Arealressurskart M 1: 1000 9 Utsnitt kommuneplanens arealdel M 1: 1000 10 Utsnitt ortofoto M 1: 1000 Kleppestø, (30.01.2014) Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder