Norsk Hydro ASA co/bernt Malme Pb. 980 Skøyen 0240 OSLO Oslo, 03.07.2013 Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/98 Saksbehandler: Henriette Givskud Varsel om pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurenset sjøbunn i Gunneklevfjorden, Telemark Miljødirektoratet varsler at vi med hjemmel i forurensningsloven 51 vurderer å pålegge Hydro ASA å utarbeide en tiltaksplan inkludert risikovurdering for å gjennomføre tiltak i forurenset sediment i hele Gunneklevfjorden i Grenland. Miljødirektoratet viser til skisse til underlag for beslutning og tiltaksplan mot forurensede sedimenter i Gunneklevfjorden datert 4. mars 2013, samt til revidert søknad om utfylling i sjø på Herøya datert 4. april 2013. Begge dokumentene er sendt fra Porsgrunn kommune. Vi viser også til møte med Hydro, Porsgrunn kommune og Klima- og forurensningsdirektoratet den 19. februar 2013, samt annen korrespondanse i sakens anledning. Bakgrunn I St.meld. 12 (2001-2002) "Rent og rikt hav" ble det lagt nasjonale føringer for arbeidet med forurensede fjorder og havneområder. Den nasjonale satsingen videreføres i St.meld 14 (2006-2007) "Sammen for et giftfritt miljø forutsetninger for en tryggere fremtid" der regjeringen legger frem en handlingsplan for opprydding i forurenset sjøbunn. Som et utgangspunkt for handlingsplanen er der utarbeidet fylkesvise tiltaksplaner for 17 av de høyest prioriterte fjordområdene i Norge, og Gunneklevfjorden i Grenland er blant disse. Fylkesvise tiltaksplaner I forbindelse med tiltaksplanarbeidets fase 1 utarbeidet NIVA på vegne av Fylkesmannen i Telemark en rapport der eksisterende data om miljøgifter i sedimentene ble sammenstilt, og det ble skaffet oversikt over kilder og tilførsler av miljøgifter i nedbørfeltet. Målet med dette arbeidet var blant annet å peke på potensielle høyrisikoområder i Grenlandsfjordene der det er spesielt høye konsentrasjoner av miljøgifter innenfor et begrenset område. Fase 1 rapporten pekte på at Gunneklevfjorden var å betrakte som et potensielt høyrisikoområde. Sedimentarbeidet ble videreført i fase 2, der målet var å vurdere behovet for, og mulighetene til å gjennomføre tiltak. Fylkesmannen i Telemark konkluderte i fase 2-rapporten med en trinnvis tilnærming til tiltak, inkludert utprøving av tildekking i et begrenset område for å vinne erfaring og utvikle gode Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1
metoder. I fase 3 av arbeidet ble det foretatt utprøving av tynnsjikttildekking i to avgrensede områder av Grenlandsfjorden gjennom et samarbeid mellom forskning (Opticap-prosjektet), industri (Thinc-prosjektet) og myndigheter (BEST-prosjektet). Gunneklevfjorden inngikk ikke i vurderingen og uttestingen som ble foretatt i BEST-prosjektet. Vannforskriften I henhold til vannforskriften skal alle vannforekomster sikres en best mulig helhetlig beskyttelse for å oppnå god miljøtilstand innen 2021. Vannforekomsten Gunneklevfjorden er i Vann-Nett klassifisert med dårlig økologisk tilstand, og svært dårlig kjemisk tilstand. I praksis betyr dette at vannforekomsten er i risiko for ikke å oppnå god økologisk og/eller kjemisk tilstand innen 2021. I 2015 skal det vedtas vannforvaltningsplaner for alt vann i Norge. En helhetlig sedimentopprydding i Gunneklevfjorden vil være et av flere viktige tiltak for å få til god miljøtilstand i vannområdet Skien-Grenlandsfjordene. Det er derfor viktig at alle sektorer bidrar innenfor sitt ansvarsområde slik at målet om god miljøtilstand nås. Kilder til forurensning Sedimentene i Gunneklevfjorden er spesielt forurenset av kvikksølv og klororganiske forbindelser (dioksiner, furaner, heksaklorbenzen), noe som hovedsakelig er et resultat av utslipp fra ulike typer industrivirksomhet på Herøya. Den første tillatelsen til utslipp fra Norsk Hydro A/S sin virksomhet på Herøya ble gitt 19. april 1974. Tillatelsen omfattet utslipp fra ammoniakk-fabrikkene, kalksalpeterfabrikken, fullgjødsel-fabrikkene, soda-veisalt-fabrikken, magnesium-fabrikken, klor-alkalifabrikken og polyvinylklorid-fabrikken. Siden den gang har det foregått store endringer og omlegginger av industrien på Herøya, og utslippene fra industrien har med tiden også blitt betraktelig redusert. I tillegg er deler av den opprinnelige virksomheten også nedlagt. Klorfabrikken ble startet opp av Norsk Hydro A/S i 1947, og produksjon av klor foregikk ved at kvikksølv ble brukt som elektrode i elektrolyseceller. Fra oppstarten i 1947 og frem til 1974 foregikk klorproduksjonen uten rensing av avløpsvann. Våren 1974 utarbeidet Statens vann og avløpskontor en konsesjon til klorfabrikken, med krav om rensing av avløpsvann. Dette gav en 99 % reduksjon i utslippene av kvikksølv til vann fra ca 700 kg/år i 1974 til om lag 2 kg/år i 1980-årene. I 1978 ble det i tillegg satt krav om å redusere luftutslippet av kvikksølv med ca 50 % fra 180 kg/år til ca 90 kg/år. I brev til Miljøverndepartementet datert 15. november 1987 opplyser Statens forurensningstilsyn at klorfabrikken på Herøya samlet sett har sluppet ut minst 30 tonn kvikksølv til Gunneklevfjorden i perioden frem til 1974. Etablering av renseanlegg viste gode resultater, men i løpet av driftsperioden har det vært betydelige utslipp av kvikksølv, inkludert uhell og lekkasjer til grunnen. Av den grunn kan de totale utslippene fra klorfabrikken estimeres til om lag 30-50 tonn kvikksølv. I forbindelse med konsekvensutredning om utfylling i Gunneklevfjorden datert 24. august 2007, ble det gjennomført ytterligere prøvetaking av sedimentene. Resultatene viste at konsentrasjonen av dioksiner og heksaklorbenzen i sedimentene faller inn under kategorien meget sterkt forurenset (kl V) i hht. Klifs klassifiseringssystem. Konsentrasjonen av kvikksølv i sedimentene faller også inn under kategorien meget sterkt forurenset (kl V), enkelte prøver viser konsentrasjoner av kvikksølv opp mot 45 ganger nedre grense for tilstandsklasse V. 2
Prioriterte miljøgifter Selve Gunneklevfjorden er et relativt lukket brakkvannssystem, der vannkvaliteten er et resultat av innstrømming av brakkvann fra Frierfjorden og Porsgrunnselva, utlekking fra forurensede sedimenter, direkte utslipp av prosess- og kjølevann, samt avrenning fra land via nedbør og snøsmelting. Over en lang tidsperiode har Gunneklevfjorden blitt tilført store mengder kvikksølv og klorerte forbindelser, og sedimentene er dermed svært forurenset. Kvikksølv er en av regjeringens 30 prioriterte miljøgifter, og utgjør en trussel både for miljøet og menneskers helse. Det er en nasjonal målsetting at bruk av kvikksølv skal reduseres kontinuerlig med det mål å stanse bruk og utslipp innen 2020. Allerede i 2005 fremla Miljøverndepartementet en nasjonal handlingsplan for å redusere utslipp av kvikksølv, og denne planen ble revidert i 2010. De norske kvikksølvutslippene har blitt kraftig redusert de siste 20-25 år, og det jobbes aktivt med dette både gjennom nasjonalt og internasjonalt arbeid. Når det gjelder tidligere tiders industrivirksomhet, så gjenstår fremdeles en del arbeid, herunder arbeid med opprydding i forurenset sjøbunn. I dette arbeidet skal miljøgiftene som hovedregel tas ut av sirkulasjon. Reguleringsplan og reguleringsbestemmelser Bystyret i Porsgrunn kommune vedtok 1. juni 2006 en kommunedelplan for Herøya, Roligheten og Gunneklevfjorden. Kommunedelplanen legger til rette for utfylling og utvidelse av industriområdet på Herøya ved at den resterende delen av fjordbunnen skal tildekkes for å hindre utlekking av miljøgifter fra forurensede sedimenter. I henhold til plan- og bygningsloven ble det også utarbeidet en konsekvensutredning for utfyllingsprosjektet. Reguleringsplanen om utfylling med påfølgende tiltak i de resterende delene av fjorden ble vedtatt av Porsgrunn kommune 19. juni 2008. I følge rekkefølgekrav i reguleringsplanen for Herøya industripark, skal resten av den forurensede sjøbunnen i Gunneklevfjorden dekkes til innen 75 % av arealene er tatt i bruk. Søknad om utfylling i sjø Porsgrunn kommune har i søknad av 4. april 2013 søkt om utfylling av ca 1 million m 3 steinmasse i sjø på Herøya. Massene som skal benyttes til utfyllingen kommer fra tunelldriving i forbindelse med bygging av dobbelt jernbanespor mellom Larvik og Porsgrunn. Massene skal benyttes til å dekke til et sjøbunnsareal på ca 135 000 m 2 i nordlige enden av Gunneklevfjorden. Det utfylte arealet er i kommuneplanen regulert til lettere industri, servicevirksomhet og kontor. Selve utfyllingen vil skje direkte fra bil eller via lekter, og er søkt gjennomført i tidsrommet 2013 til 2016. Skisse for oppryddingstiltak i forurenset sjøbunn I forbindelse med søknad om utfylling, har NIVA og NGI på oppdrag fra Hydro utarbeidet en skisse for beslutningsgrunnlag for eventuelle tiltak mot forurensede sedimenter i resten av Gunneklevfjorden. Denne beskriver disposisjon og tidsplan for det videre arbeidet. Selve skissen legger opp til at det i løpet av 2013 skal utføres vurderinger basert på eksisterende data (naturtypeinndeling, biologiske kvalitetselementer, samt beskrivelse av sedimentenes forurensningsgrad), og igangsettelse av laboratorie-eksperimenter der uforstyrrede prøver av sediment installeres i laboratorium med svak vannstrøm over i hht. trinn 3 i Klifs veileder for risikovurdering (TA-2802/2011). I 2014 videreføres laboratorie-eksperimentene og eventuelle pilotstudier testes ut. I 2015 vil supplerende undersøkelser og utredninger sammenfattes i form av tiltaksplan i hht. Klifs veileder for tiltaksplan (TA-2683/2010) inkludert fremdriftsplan for oppryddingstiltak. 3
Miljødirektoratets vurdering Etter forurensningsloven 51 kan forurensningsmyndigheten pålegge den som har, gjør eller setter i verk noe som fører til forurensning, å sørge for eller bekoste undersøkelser eller liknende tiltak for blant annet å klarlegge virkningene av inntrådt forurensning og hvordan forurensningen skal motvirkes. Bestemmelsen åpner for at flere kan holdes ansvarlig. Det klare utgangspunktet i loven er imidlertid at pålegg rettes mot den som forurensningen faktisk skriver seg fra, jf. prinsippet om at forurenser skal betale. Når det gjelder Gunneklevfjorden er det Norsk Hydro som satte i verk virksomhet som har forurenset, blant annet ved produksjon av klor ved klorfabrikken på Herøya. Produksjonen foregikk i perioden fra 1947 til 1987. Gjennom en rekke undersøkelser er det påvist høye konsentrasjoner av miljøgiftene kvikksølv og klororganiske forbindelser (heksaklorbenzen, dioksiner, furaner) i sedimentene der klorfabrikken hadde utslipp av avløpsvann. Selv om det er konkludert med at aktiviteten ved klorfabrikken er hovedkilden til miljøgiftforurensningen i Gunneklevfjorden, viser funn av dioksiner at fjorden også er påvirket av utslipp fra Norsk Hydro sin magnesium-fabrikk. I begge tilfeller har Norsk Hydro vært eier av virksomheten, og er dermed innenfor ansvarskretsen i forurensningsloven 51 i kraft av å ha gjort eller satt i verk noe som har forurenset. Dette innebærer at Hydro kan pålegges å sørge for undersøkelser og lignende som er nødvendige blant annet for å klarlegge hvordan forurensningen kan motvirkes. Som nevnt har Hydro allerede kommet med et forslag til fremdriftsplan for supplerende undersøkelser som skal ligge til grunn for utarbeidelse av en tiltaksplan. I "Underlag for beslutning og tiltaksplan mot forurensede sedimenter i Gunnekleivfjorden" datert 4. mars 2013, legges det opp til at utarbeidelse av tiltaksplan først skjer i 2015. Miljødirektoratet mener at det ikke er behov for store ytterligere undersøkelser, for å gå videre med utarbeidelse av tiltaksplan. Det er heller ikke vanlig praksis at forberedende undersøkelser til en tiltaksplan tar opp til tre år, spesielt ikke i et område der det er god kjennskap til forurensningssituasjonen. Vi vil understreke viktigheten av at fremdriften i utfyllingsprosjektet og oppryddingsprosjektet i Gunnklevfjorden samordnes. Med dette mener vi at utfyllingen må forstås som et ledd i oppryddingsprosjektet i hele Gunnklevfjorden. Når det gjelder rekkefølgekravet i reguleringsplanen, som sier at resten av den forurensede sjøbunnen i Gunneklevfjorden skal dekkes til innen 75 % av arealene er tatt i bruk, finner vi grunn til å presisere at dette ikke er avgjørende for vår vurdering. Vi synes det er positivt at Hydro starter opp arbeid med tiltaksvurdering i Gunneklevfjorden slik at miljøtilstanden i fjorden kan bedres. Miljødirektoratet mener likevel at det er viktig å sikre en effektiv og koordinert framdrift med utfyllingsprosjektet, og vurderer derfor å pålegge Hydro å utarbeide en tiltaksplan for opprydding i Gunneklevfjorden. 4
Varsel om pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan I henhold til forvaltningsloven 16 varsler vi at vi med hjemmel i forurensningsloven 51 første ledd vurderer å pålegge Hydro ASA å utarbeide en tiltaksplan for å redusere risiko for at forurensning i Gunneklevfjorden medfører fare for spredning av miljøgifter, og for helse og miljø. En eventuell tiltaksplan skal være utarbeidet av et uavhengig firma med kompetanse innenfor fagfeltet. Supplerende prøvetaking, risikovurdering og analyse skal gjennomføres i henhold til relevante norske eller internasjonale standarder. Tiltaksplanen skal utarbeides i henhold til informasjonsark om Krav til tiltaksplan (TA-2683/2010), og skal minst inneholde følgende: Beskrivelse av lokaliteten inkludert redegjørelse for nåværende og tidligere aktiviteter på området (på land og i sjø), miljømål for området, og mulige helse- og miljøkonflikter. Stedsspesifikk risikovurdering (fra undersøkelsene) for området med utgangspunkt i ovennevnte målsetting, samt oversikt over eksisterende og planlagt arealbruk på land og i sjøen utenfor. Begrunnelse og konklusjon ved valg av metode for oppryddingstiltak, samt antatt miljøeffekt og kostnadsoverslag for disse. Redegjørelse for hva som blir iverksatt av kontroll, overvåking og beredskap (avbøtende tiltak) før, under og etter tiltaksgjennomføring. Framdriftsplan for gjennomføring av tiltak. Denne må samordnes med utfyllingsprosjektet. All nødvendig dokumentasjon skal vedlegges planen. Detaljeringsnivå i tiltaksplanen må være av en slik grad at Miljødirektoratet kan vurdere om gjennomføringen av tiltakene vil gi et tilfredsstillende resultat. Frist for innsendelse av tiltaksplan med nødvendig dokumentasjon til Miljødirektoratet vurderes satt til 31. august 2014. Kommentarer til varselet Eventuelle kommentarer til varselet må sendes Miljødirektoratet innen 31. august 2013. Hilsen Bjørn Bjørnstad avdelingsdirektør Marit Ruge Bjærke seksjonssjef Kopi til: Porsgrunn kommune Postboks 128 Herøya Industripark AS Pb. 1007 Fylkesmannen i Telemark Postboks 2603 5