Pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurenset sjøbunn i Gunneklevfjorden, Porsgrunn kommune

Transkript

1 Norsk Hydro ASA Pb. 980 Skøyen 0240 OSLO Oslo, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/98 Saksbehandler: Henriette Givskud Pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurenset sjøbunn i Gunneklevfjorden, Porsgrunn kommune Miljødirektoratet pålegger med hjemmel i forurensningsloven 51 Norsk Hydro ASA (heretter forkortet Hydro) å utarbeide en tiltaksplan inkludert risikovurdering, for å gjennomføre tiltak i forurenset sjøbunn i hele Gunneklevfjorden i Grenland. Frist for innsendelse av tiltaksplan med nødvendig dokumentasjon settes til 30. oktober Vi viser til varsel om pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding av forurenset sjøbunn i Gunneklevfjorden datert 3. juli 2013, med påfølgende møte med Hydro, Porsgrunn kommune og Miljødirektoratet 14. august Videre viser vi til Hydro sine kommentarer til varselet datert 6. september Miljødirektoratet viser også til skisse til underlag for beslutning og tiltaksplan mot forurensede sedimenter i Gunneklevfjorden datert 4. mars 2013, til tillatelse til Porsgrunn kommune om utfylling i sjø på Herøya datert 7. oktober Det vises også til møte 2. mars 2015 der Hydro informerte om at de ønsker å ta over Porsgrunn kommune sin tillatelse til utfylling i Gunneklevfjorden. Bakgrunn Oppgaver knyttet til det nasjonale arbeidet med forurensede fjorder og havneområder er forankret i St.meld. 12 ( ) "Rent og rikt hav". Den nasjonale satsingen er videreført i St.meld 14 ( ) "Sammen for et giftfritt miljø forutsetninger for en tryggere fremtid", der regjeringen legger frem en handlingsplan for opprydding i forurenset sjøbunn. Som et utgangspunkt for handlingsplanen ble det utarbeidet fylkesvise tiltaksplaner for 17 av de høyest prioriterte fjordområdene i Norge og Grenlandsfjordene er blant disse. Gunneklevfjorden inngår som et av delområdene i Grenlandsfjordene. Fylkesvise tiltaksplaner Sedimentarbeidet i Grenland har blitt utført i flere faser, hvor fase 1 rapporten sammenstilte tilgjengelige data om miljøgifter i sedimentene og kilder til forurensning i Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1

2 nedbørfeltet. Resultatene pekte blant annet på at Gunneklevfjorden var å betrakte som et potensielt høyrisikoområde. Arbeidet ble videreført i fase 2, der målet var å vurdere behovet og mulighet for å gjennomføre oppryddingstiltak i sedimentene. I fase 3 av arbeidet ble det foretatt utprøving av tynnsjikttildekking i to avgrensede områder ved et samarbeid mellom forskningsinstanser, industribedrifter og myndigheter. Gunneklevfjorden inngikk ikke i vurderingen og uttestingen som ble foretatt i fase 3 av prosjektet. Forurenset sjøbunn Selve Gunneklevfjorden er et relativt lukket brakkvannssystem, der vannkvaliteten er et resultat av innstrømming av brakkvann fra Frierfjorden og Porsgrunnselva, utlekking fra forurensede sedimenter, direkte utslipp av prosess- og kjølevann, samt avrenning fra land via nedbør og snøsmelting. Over en lang tidsperiode har Gunneklevfjorden blitt tilført store mengder kvikksølv og klorerte forbindelser, og sedimentene er dermed svært forurenset. Flere undersøkelser har blitt gjennomført i Gunneklevfjorden, og resultatene viser at sedimentene er spesielt forurenset av kvikksølv og klororganiske forbindelser (dioksiner, furaner, heksaklorbenzen), noe som hovedsakelig er et resultat av utslipp fra ulike typer industrivirksomhet på Herøya. Siste undersøkelse fra 2007 viser at konsentrasjoner av kvikksølv faller inn under kategorien meget sterkt forurenset (tilstandsklasse V) i henhold til Miljødirektoratets klassifiseringssystem, enkelte prøver viser konsentrasjoner av kvikksølv opp mot 45 ganger nedre grense for tilstandsklasse V. Konsentrasjonene av dioksiner og heksaklorbenzen faller også inn under kategorien meget sterkt forurenset (tilstandsklasse V). Kilder til forurensning Herøya Industripark ble etablert av Hydro i , og startet som et produksjonssted for gjødsel. I 1940-årene ble det etablert aluminiums- og magnesiumfabrikk i tillegg til klorfabrikk på Herøya, og planen var å starte produksjon av lettmetaller. I løpet av krigsårene ble flere av fabrikkene bombet av de allierte. Etter andre verdenskrig ble de ulike fabrikkene etter hvert bygget opp igjen, og produksjonen videreført. Det er konkludert med at aktiviteten ved klorfabrikken er hovedkilden til miljøgiftforurensningen i Gunneklevfjorden, selv om funn av dioksiner også viser at fjorden er påvirket av utslipp fra Hydros magnesium-fabrikk. Klorfabrikken ble startet opp i 1947, og produksjon av klor foregikk ved at kvikksølv ble brukt som elektrode i elektrolyseceller. I 1974 ble renseanlegget ved klorfabrikken etablert, og dette medførte en kraftig reduksjon i utslippene. I løpet av hele driftsperioden har det vært betydelige utslipp av kvikksølv, inkludert uhell og lekkasjer til grunnen. I brev datert 15. juli 1987 fikk SFT offisiell beskjed om at det var vedtatt å nedlegge klorfabrikken, og i brev til Miljøverndepartementet datert 15. november 1987 opplyste Statens forurensningstilsyn at klorfabrikken på Herøya samlet sett har sluppet ut om lag tonn kvikksølv. Den første tillatelsen til utslipp fra Hydro sin virksomhet på Herøya ble gitt 19. april Tillatelsen omfattet utslipp fra ammoniakk-fabrikkene, kalksalpeter-fabrikken, fullgjødselfabrikkene, soda-veisalt-fabrikken, magnesium-fabrikken, klor-alkali-fabrikken og polyvinylklorid-fabrikken. Etter at den første utslippstillatelsen ble gitt i 1974, har det 2

3 foregått store endringer og omlegginger av industrien på Herøya, og utslippene fra industrien har med tiden også blitt betraktelig redusert. I tillegg er store deler av den opprinnelige virksomheten til Hydro på Herøya også nedlagt, deriblant klorfabrikken. Vannforskriften I henhold til vannforskriften er vannforekomsten Gunnekleivfjorden i Vann-Nett klassifisert med dårlig økologisk tilstand, og svært dårlig kjemisk tilstand. I praksis betyr dette at vannforekomsten er i risiko for ikke å oppnå god økologisk og/eller kjemisk tilstand innen Vannforekomsten er ifølge Vann-Nett kandidat til å bli utpekt som en sterkt modifisert vannforekomst, noe som innebærer at det skal oppnås godt økologisk potensiale innen 2021 i stedet for god økologisk tilstand, jf. vannforskriften 5 første ledd. Når det gjelder kjemisk tilstand gjelder imidlertid det samme målet som for øvrige vannforekomster, dvs. et mål om minst god kjemisk tilstand. I 2015 skal det vedtas vannforvaltningsplaner for alt vann i Norge. Miljødirektoratet vurderer derfor at en helhetlig sedimentopprydding i Gunneklevfjorden vil være et av flere viktige tiltak for å få til god miljøtilstand i vannområdet Skien-Grenlandsfjordene. Utarbeidelse av tiltaksplan - varsel om pålegg I St. meld. nr. 14 ( ) "Sammen for et giftfritt miljø forutsetninger for en tryggere fremtid", går det frem at miljøgifter som hovedregel skal tas ut av sirkulasjon. Som et ledd i dette arbeidet i Grenlandsfjordene, vurderer Miljødirektoratet at det er behov for å utarbeide en tiltaksplan for å rydde opp i forurenset sjøbunn i Gunneklevfjorden. Med bakgrunn i at undersøkelser fra Gunneklevfjorden tydelig viser at det er behov for oppryddingstiltak i dette området, samt at Hydro har vært eier av virksomhet som har hatt utslipp til Gunneklevfjorden, sendte Miljødirektoratet 3. juli 2013 varsel til Norsk Hydro ASA om pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurenset sjøbunn i Gunneklevfjorden. Kommentarer til varselet Hydro mener at et pålegg fra Miljødirektoratet om å utarbeide tiltaksplan fremstår som unødvendig og urimelig, spesielt sett i forhold til at Hydro og Porsgrunn kommune allerede er i en prosess for å utarbeide en tiltaksplan. Hydro informerer om at dette arbeidet pågår med bakgrunn i kommunens ønske om å videreutvikle sentrumsnære næringsarealer på Herøya, gjennom å etablere fylling med sprengstein utover i Gunneklevfjorden. Hydro påpeker videre at arbeidet med utfylling og eventuell tildekking skjer i henhold til reguleringsplan for Gunneklevfjorden vedtatt 19. juni 2008, og at tiltakshaver er forpliktet til å følge bestemmelsene i denne planen, herunder rekkefølgekravene. Som følge av at Miljødirektoratet varslet frist for innsendelse av tiltaksplan sommeren 2014, oppfattet Hydro det slik at Miljødirektoratet mente det ikke er behov for ytterligere undersøkelser, og at Hydro umiddelbart kunne gå i gang med utarbeidelse av tiltaksplan. I kommentarer til varselet argumenterer Hydro derfor med at dagens kunnskap om 3

4 forurensningssituasjonen i Gunneklevfjorden ikke er tilstrekkelig for å utarbeide en god tiltaksplan. Hydro lister opp følgende argumenter for dette: Det har ikke vært systematisk kartlegging av sedimentene siden 1997 Ny kunnskap om fjorden viser at det er en stor undervannseng (A-lokalitet) som krever ytterligere kartlegging i sørlig del av fjorden Kombinasjon av høyt innhold av kvikksølv i sedimentene og undervannseng, gir grunn til å undersøke om det foregår omsetning av metylkvikksølv i dette området For å kunne oppnå gode miljømessige resultater ved utarbeidelse av tiltaksplan, mener Hydro at disse undersøkelsene er nødvendige, og at det av den grunn ikke er hensiktsmessig med en kortere tidsfrist slik Miljødirektoratet har antydet i varselet datert 3. juli Hydro vurderer at tiltaksplan tidligst kan være ferdig sommeren Videre mener Hydro at Miljødirektoratet må forklare nærmere hvordan en oppsplitting av ansvaret mellom utfyllingsprosjektet og tildekkingsprosjektet vil kunne styrke koordineringen av aktivitetene i Gunneklevfjorden, slik det er anført i varselet. Ifølge Hydro vil koordineringen av kommunens utfylling og Hydros opprydding av Gunneklevfjorden bli mer krevende dersom Miljødirektoratet griper inn med pålegg. Når det gjelder hjemmelsgrunnlaget for pålegget, holder Hydro det åpent om 51 i forurensningsloven i det hele tatt kommer til anvendelse på Gunneklevfjorden og Hydros utslipp. Hydro viser til at utslippene har skjedd i medhold av tillatelse og ligger langt tilbake i tid, og mener at dette trekker i retning av at forurensningsloven 51 ikke kan hjemle et pålegg. På den annen side påpeker Hydro at det kan være særlige forhold vedrørende Gunneklevfjorden som kan gi grunnlag for å diskutere om 51 i utgangspunktet kan gi hjemmel. Hjemmelsspørsmålet anses likevel for å ha liten praktisk betydning i saken, fordi Hydro allerede har satt i gang arbeidet med en tiltaksplan. Miljødirektoratets vurdering Etter forurensningsloven 51 kan forurensningsmyndigheten pålegge den som har, gjør eller setter i verk noe som fører til forurensning, å sørge for eller bekoste undersøkelser eller liknende tiltak for blant annet å klarlegge virkningene av inntrådt forurensing og hvordan forurensingen skal motvirkes. Bestemmelsen åpner for at flere kan holdes ansvarlig for samme forurensning. Det klare utgangspunktet i loven er imidlertid at pålegg rettes mot den som forurensingen faktisk skriver seg fra, jf. forarbeidene og prinsippet om at forurenser skal betale i forurensningsloven 2 nr. 5. Det er ikke bestridt i saken at forurensning i sedimentene i Gunneklevfjorden skriver seg fra Hydros virksomhet på Herøya. Hydro har både vært eier av og drevet den forurensende virksomheten, og er dermed innenfor ansvarskretsen i forurensningsloven 51, i kraft av å ha hatt, gjort eller satt i verk noe som har medført forurensning. Dette innebærer at Hydro kan pålegges å sørge for undersøkelser og lignende tiltak som er nødvendig, blant annet for å klarlegge hvordan forurensningen kan motvirkes. Hvorvidt forurensningen skyldes utslipp som den gang var lovlige, er uten betydning for ansvar etter 51. 4

5 Miljødirektoratet understreker videre at reguleringsplanens rekkefølgebestemmelser ikke kan begrense forurensningsmyndighetenes valg av ansvarlig etter forurensningsloven. Kravet i eksisterende reguleringsplan om at tiltakshaver for utfyllingprosjektet skal sørge for tildekking av resterende sjøbunn, er derfor ikke til hinder for at forurensningsmyndighetene, med hjemmel i forurensningsloven, kan gi pålegg til et annet rettssubjekt enn tiltakshaver. Miljødirektoratet mener at det er positivt at Hydro på eget initiativ har igangsatt forberedende undersøkelser som blant annet skal benyttes i utarbeidelse av tiltaksplan. Likevel mener Miljødirektoratet at det er behov for å forankre arbeidet rettslig i et pålegg etter forurensningsloven, fordi det gir forurensningsmyndighetene bedre kontroll med gjennomføringen av pålegget. Dette er viktig både med hensyn til å sikre en effektiv fremdrift i oppryddingsprosjektet, som igjen vil bidra til å sikre fremdrift i handlingsplan for forurensete sedimenter i Grenlandsfjordene tiltaksplanområde, og for å opprettholde koordinering med utfyllingsprosjektet. Vi legger til at bruk av pålegg i forbindelse med miljøundersøkelser eller miljøtiltak for å motvirke en forurensning, er den vanligste arbeidsformen i denne type saker. Miljødirektoratet mener at et pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan ikke vil medføre en oppsplitting av utfyllingsprosjektet og tildekkingsprosjektet i Gunneklevfjorden, slik Hydro anfører. Det er i etterkant av varselet også kommet frem at Hydro ønsker å ta over tillatelse til utfyllingsprosjektet i Gunnklevfjorden fra Porsgrunn kommune, og det pågår nå en prosess om dette. Som ansvarlig forurensningsmyndighet for både tillatelsen til utfylling og pålegget om tiltaksplan, vil Miljødirektoratet legge til rette for en god koordinering av disse prosjektene. Når det gjelder innholdet i varselet har Hydro oppfattet det slik at Miljødirektoratet mener det ikke er behov for ytterligere undersøkelser, og at Hydro umiddelbart kan gå i gang med utarbeidelse av tiltaksplan. Miljødirektoratet ønsker å presisere at denne oppfatningen ikke er korrekt. Som det fremgår av faktaark TA-2683/2010, stiller Miljødirektoratet en del krav til innholdet i en tiltaksplan. I praksis innebærer dette at supplerende undersøkelser må foretas før selve tiltaksplanen kan utarbeides. Deler av det Hydro planlegger av forberedende undersøkelser anser Miljødirektoratet som nødvendig, mens andre undersøkelser normalt sett ikke inngår i minimumskravet til utarbeidelse av tiltaksplaner. Det vil være opp til Hydro å ta stilling til nødvendigheten av og behovet for ytterligere undersøkelser utover minstekravet. Dette er noe som forurensningsmyndighetene i liten grad motsetter seg, så fremt disse undersøkelsene ikke medfører unødig forsinkelse og utsettelse av fremdriften i saken. I varselet ba vi om kommentarer til tidsrammen, hvor det ble antydet en frist for innlevering av tiltaksplan til 31. august Miljødirektoratet har nylig fått tilbakemelding fra Hydro om at planen tidligst kan ferdigstilles innen 1. oktober Dette er begrunnet i at det er behov for ytterligere geotekniske utredninger. Miljødirektoratet tar disse opplysningene til etterretning, og vi mener derfor det er grunn til å gi en lengre tidsfrist enn det som ble antydet i påleggsvarselet. 5

6 Vedtak om pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan Med hjemmel i forurensningsloven 51 første ledd pålegger Miljødirektoratet Norsk Hydro ASA å utarbeide en tiltaksplan for å redusere risiko for at forurensning i Gunneklevfjorden medfører fare for spredning av miljøgifter, og for helse og miljø. Tiltaksplanen skal være utarbeidet av et uavhengig firma med kompetanse innenfor fagfeltet. Supplerende prøvetaking, risikovurdering og analyse skal gjennomføres i henhold til relevante norske eller internasjonale standarder. Tiltaksplanen skal utarbeides i henhold til faktaark om Tiltaksplaner for opprydding i forurenset sjøbunn (M-325/2015) og informasjonsark om Krav til tiltaksplan (TA-2683/2010), og skal minst inneholde følgende: Beskrivelse av lokaliteten inkludert redegjørelse for nåværende og tidligere aktiviteter på området (på land og i sjø), miljømål for området, og mulige helse- og miljøkonflikter. Stedsspesifikk risikovurdering (fra undersøkelsene) for området med utgangspunkt i ovennevnte målsetting, samt oversikt over eksisterende og planlagt arealbruk på land og i sjøen utenfor. Begrunnelse og konklusjon ved valg av metode for oppryddingstiltak, samt antatt miljøeffekt på naturmangfoldet i og ved fjorden, samt kostnadsoverslag for disse. Redegjørelse for hva som blir iverksatt av kontroll, overvåking og beredskap (avbøtende tiltak) før, under og etter tiltaksgjennomføring. Framdriftsplan for gjennomføring av tiltak. Denne må samordnes med utfyllingsprosjektet. All nødvendig dokumentasjon skal vedlegges planen. Detaljeringsnivå i tiltaksplanen må være av en slik grad at Miljødirektoratet kan vurdere om gjennomføringen av tiltakene vil gi et tilfredsstillende resultat. Frist for innsendelse av tiltaksplan med nødvendig dokumentasjon settes til 30. oktober Klage Vedtaket kan påklages til Klima- og miljødepartementet innen 3 uker fra vedtaket er mottatt. En eventuell klage skal angi hva det klages over, og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til Miljødirektoratet. Hilsen Miljødirektoratet Signe Nåmdal Marit Ruge Bjærke avdelingsdirektør seksjonsleder 6

7 Kopi til: Porsgrunn kommune Postboks Porsgrunn Fylkesmannen i Telemark Postboks SKIEN Herøya Industripark AS Pb PORSGRUNN Grenland Havn IKS Pb BREVIK Naturvernforbundet i Grenland Vetle Mules vei Porsgrunn 7