ENDELIG TILSYNSRAPPORT. Kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager. Askøy kommune

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager Askøy kommune

1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Askøy kommune. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet er gjort ved å vurdere kommunen sitt vedtak om kommunalt tilskudd opp mot lovkrav. 2. Rettslig grunnlag for tilsynet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er tilsyn med de lovpålagte oppgavene, jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet skjer i samsvar med reglene om dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal ha et åpent preg, det skal være likebehandling og tilsynet skal være mulig å prøve i ettertid, og være effektivt. I de tilfellene Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, blir dette sett på som lovbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven eller barnehageloven med forskrifter som er brutt. 3. Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøke om kommunen som barnehagemyndighet følger de rettslige kravene som er satt når det gjelder å fatte vedtak om tilskudd til godkjende ikke-kommunale barnehager, jf. barnehageloven med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (tilskuddforskriften), og forvaltningsloven. Tema er valgt ut fordi utregningen av det kommunale tilskuddet etter barnehageloven 14 er et utfordrende område både for kommuner og barnehageeier. Utmåling av tilskudd har store konsekvenser for ikke-kommunale barnehager. Det er ikke alle barnehager som har tilgang til den samme kunnskapen som kommunene har, og det er viktig at vedtakene blir skrevet en måte som gjør at mottakerene kan forstå tildelingen av det kommunale tilskuddet. For å sikre rettssikkertheten til barnehagene må kommunene etterleve saksbehandlingsregler i lov og forskrift når de fatter vedtak om tilskudd. Forvaltningsloven gir flere regler om saksbehandling for offentlige organ. Formålet med reglene i forvaltningsloven er i første omgang å legge til rette for trygg saksbehandling i forvaltningen. Fylkesmannen vurderer at det er grunn for å se på kommunene sine vedtak om tilskudd. 4. Rettslig krav Barnehageloven 14 viser kommunene sin finansieringsplikt til ikke-kommunale barnehager. Loven gir hjemmel til «forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager». Formålet med forskriften er å sørge for at godkjente ikkekommunale barnehager blir behandlet likeverdig med de kommunale barnehagene ved tildeling av kommunalt tilskudd etter forskriften. Fra 1. januar 2015 skal kommunene bruke to år gamle regnskap for å beregne tilskudd til ikke-kommunale barnehager Etter tilskuddforskriften 7 skal den årlige rapporteringen 15. desember gi grunnlag for utmåling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager året etter. I tilskuddforskriften 8 første ledd heter det at «kommunen skal uten ugrunnet opphold fatte vedtak om kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager i samsvar med 4 og 5. Det betyr at alt forbruk i den ordinære driften i kommunale barnehager i kommunen sine to år gamle regnskap skal inngå i beregningsgrunnlaget for tilskuddet til ikke-kommunale barnehager i kommunen. Tilskuddforskrifta 4 og 5 gir hjemmel til hvordan kommunen skal utmåle tilskudd til driftskostnader og kapitalkostnader. Det årlige vedtaket om tilskudd til

ikke-kommunale barnehager etter 4 og 5, utmåler tilskudd for ett år om gangen, dersom ikke kommunen i lokale retningslinjer har innført flere telletidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. Kommunen sin tildeling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b, se også tilskuddforskriften 12. Kommunen sin tildeling av tilskudd etter barnehageloven 14 med tilhørende forskrift blir supplert av reglene i forvaltningsloven. Når kommunen gir tilskudd i vedtak, må forvaltningsloven sine regler i kapittel V «om vedtaket. ( 23-27b)» bli fulgt. Dette medfører at vedtaket må være begrunnet og at det blir vist til de regler som vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene, og at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere framgangsmåte ved klage er nevnt i vedtaket. Vi vil komme tilbake til disse kravene under punkt 8 i rapporten. Kommunen sin generelle plikt til dokumentasjon følger av 2 i tilskuddforskriften. I alle faser av saksbehandlingen skal kommunen begrunne og dokumentere tilstrekkelig slik at barnehagen kan vurdere om forskriften sine regler er fulgt. Forvaltningsloven stiller krav til at en sak skal være så godt opplyst som mulig, og at begrunnelsen skal sette parten i stand til å forstå vedtaket. Kommunen må på en god og forståelig måte vise hvordan utregningen av tilskuddet er gjort i vedtakene. 5. Om gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjort ved at Fylkesmannen har hentet inn skriftlig begrunnelse og dokumentasjon fra kommunen, og vurdert dette opp mot de saksbehandlingsreglene som gjelder når kommunene gjør enkeltvedtak om tilskudd. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at vi i dette tilsynet ikke har vurdert om utregningen av tilskuddet som kommer frem i vedtakene er riktige. Fylkesmannen har ikke kontrollert utregningen av kommunale satser eller de data fra barnehagene som kommunen har brukt satsene på. Lokale retningslinjer er bare brukt som bakgrunnsinformasjon om kommunen sitt tilskuddssystem, og Fylkesmannen har ikke vurdert om disse er i samsvar med lovkravene. Konklusjonene i tilsynet har sitt grunnlag i et gitt kildemateriale og er gjort med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Det er derfor ikke sikkert at alle lovbrudd er avdekket. 6. Gangen i tilsynet Kommunen fikk varsel om tilsyn i brev av 7. mai 2015 med krav om innsending av dokumentasjon. Fylkesmannen mottok dokumentasjon fra kommunen 25.mai 2015. Fylkesmannen sendte foreløpig tilsynsrapport til kommunen med frist for eventuelle innspill, samt varsel om pålegg om retting. Askøy kommune ga tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten i brev av 24. september 2015. 7. Dokumentasjon I varsel om tilsyn i brev av 7. mai 2015 ba Fylkesmannen Askøy kommune om å sende inn vedtak om tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene for 2015, jf. tilskuddforskriften 4, 5 og 8. Det ble spurt etter vedtak for alle de ikke-kommunale barnehagene i kommunen. 2015 er som kjent et overgangsår i tilskuddssammenheng, og tilsynet undersøker kun de vedtakene som er fattet på bakgrunn av årsmeldingene pr. 15.12 etter det nye regelverket (regnskapsmodellen).

Følgende dokumentasjon er lagt fram for tilsynet: Svar på varsel om tilsyn i brev av 25. mai 2015 Vedtak om tilskudd til tre av de ikke-kommunale barnehagene for 2015 (etter avtale med Fylkesmannen) Beregningsgrunnlag som følger vedtakene når de blir sendt til barnehagene Lokale retningslinjer for finansiering av private barnehager i Askøy kommune, for 2015 Årshjul for kommunens praksis på området Melding om klagerett i forvaltningssak Askøy kommune ga tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten i brev av 24. september 2015. 8. Fylkesmannen sine vurderinger av innsendt dokumentasjon Begrunnelse og dokumentasjon Askøy kommune har sendt inn et dokument datert 27. januar 2015 og to dokument datert 2. februar 2015. Disse dokumentene fremstår som vedtak om tilskudd for tre private barnehager. Det er redegjort for at kommunen sender likelydene vedtak til alle de 18 private barnehagene i kommunen. Kommunen oppfyller med dette kravet om at vedtak skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven 23. Det følger av forvaltningsloven 24 at «Enkeltvedtak skal grunngis». Videre har 25 i forvaltningsloven regler om hva begrunnelsen skal inneholde. Begrunnelse betyr at parten får en utgreiing om vedtaket. Formålet med kravet til begrunnelse er blant annet at mottakeren av vedtaket blir satt i stand til å forstå hvorfor det er fattet vedtak, at vedtaket riktig, og at mottakaren har mulighet til å vurdere klagesak. Etter forvaltningsloven 25 skal det vises i begrunnelsen til de rettsreglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Det følger også av ordlyden at, «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene». Forvaltningsorganet som fatter et vedtak skal med andre ord sette mottakeren av vedtaket i stand til forstå hvorfor og hvordan rettsreglene er brukt i saken. Askøy kommune har i de tre vedtakene vist til at de er fattet med bakgrunn i Rundskriv U-dir- 7-2014, forskrift om likeverdig behandling, samt lokale retningslinjer for finansiering av private barnehager i Askøy kommune. Det er ikke vist til at hjemmel for vedtaket er barnehageloven 14 i vedtakene. Det er vist til forskrift om likeverdig behandling i selve vedtaket, og rundskriv U-dir 7-2014 fra Utdanningsdirektoratet. Men de aktuelle bestemmelsene i forskriften er ikke nevnt, herunder forskriften 4, 5, 7 og 8. Fylkesmannen ser at i de lokale retningslinjene av 18. november 2014 har kommunen klippet inn kommentarene til de ulike paragrafene i forskriften. Det kommer imidlertid heller ikke frem der at det er barnehageloven 14 og forskrift om likeverdig behandling som er riktig hjemmel for vedtaket. Riktig hjemmel fra barnehagelov og tilskuddforskrift burde kommet tydelig frem innledningsvis i alle vedtakene. Spørsmålet er da om man kan legge til grunn at de ikke-kommunale barnehagene i Askøy er kjent med regelverket. Barnehageeiere er profesjonelle aktører som driver barnehager på vegne av samfunnet. Barnehageloven 7 sier noe om ansvaret som barnehageeier har. Her blir barnehageeiger sitt ansvar for å drive virksomheten i samsvar med regelverket slått fast. I dette ligger det en plikt til å holde seg oppdatert på de lokale og sentrale krav som til enhver tid er stilt til barnehagedrift. Det er viktig å vise til reglene i vedtaket. For at kravet om å vise

til reglene skal kunne fravikes, må det være klart at parten ikke bare kjenner generelt til det regelsett som gjelder, men at parten har detaljkunnskap om reglene. Regelverket om tilskudd til ikke-kommunale barnehager er komplisert, og barnehagene er ulike både når det gjelder eierform og størrelse. Barnehageeier har også ulik kunnskap om regelverket. Fylkesmannen vurderer derfor at barnehageeier sin plikt til å holde seg oppdatert, ikke går så langt som at kommunen kan forutsette at barnehageeier kjenner regelverket godt nok. Fylkesmannen ser også at Askøy kommune ikke har fattet vedtak for et helt år, men kun for første tertial. (januar, februar, mars og april). Det følger av tilskuddsforskriften 7, jf. 8 og merknadene til 7 (Udir-7-2014) at hovedregelen er at kommunen skal fatte vedtak som gjelder hele året. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen i vedtakene har vist til hjemmel i lov eller forskrift for hvorfor de ikke gir tilskudd for hele 2015. Det sies noe om dette i de lokale retningslinjene på side 5, men dette er ikke tilstrekkelig. Mottaker av tilskudd skal kunne forstå tilskuddssummen. Når kommunen ikke viser i vedtakene hvorfor kommunen bare gjør tilskudd for en del av 2015, oppfyller ikke kommunen kravene til begrunnelse etter fvl. 25 Fylkesmannen konkluderer derfor med at Askøy kommune ikke oppfyller minimumsreglene til begrunnelse i forvaltningsloven 25 første ledd i synleggjøring av reglene vedtaket bygger på. Det følger videre av 25 andre ledd at kommunen skal nevne de «faktiske forhold» som vedtaket bygger på. Det betyr at kommunen i vedtaket må fremstille de fakta som er lagt til grunn så fullstendig at det er mulig for mottaker av vedtaket å forstå at vilkårene i loven er oppfylt. Denne plikten er også presisert gjennom forskrift om tilskudd 2, hvor kommunen er gitt en særskilt dokumentasjonsplikt når de tildeler tilskudd. Dette betyr at vedtakene skal være selvforklarende for mottaker, eller eksplisitt vise til hvor man kan finne nødvendig informasjon om bakgrunn for tilskuddet. Vedtakene til Askøy kommune gjelder som sagt bare for første tertial 2015. Av tilskuddsforskriften 8 følger det at «Kommunen skal uten ugrunnet opphold fatte vedtak omkommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager i samsvar med 4 og 5». Den klare hovedregelen er at vedtak om tilskudd utmåles for ett år om gangen på bakgrunn av barnehagens rapportering per 15. desember, jf. tilskuddsforskriften 7. Askøy kommune fatter ikke vedtak for et helt år, men flere vedtak i året. Vedtakene er fattet 27. januar 2015 og 2. februar 2015. Det kommer frem av de lokale retningslinjene at utbetalingene er basert på barnetallet for barn under og over 3 år registrert pr 15. desember 2014. Vedtakene gjelder for perioden januar, februar, mars og april. Det skal rapporteres 1. mai og 1. september. Det fattes nye vedtak om tilskudd for tiden framover fra rapporteringstidspunktet. Det følger klart av vedtakene til Askøy kommune at de baserer seg på barnetallet pr 15.desember 2014. I vedtaket er det imidlertid ikke sagt noe om at kommunen har flere telletidspunkt. I de lokale retningslinjene er det fastsatt at Askøy kommune har tre telletidspunkt i året. Det skal i tillegg til 15. desember rapporteres 1. mai og 1. september om antall barn, barnas alder og oppholdstid i barnehagen. Det fattes nye vedtak om tilskudd for tiden fremover fra rapporteringstidspunktet. Det er bra at kommunen er oppmerksom på at det skal fattes nye vedtak for tiden framover fra rapporteringstidspunktet til barnehagene. Det er også positivt at dette kommer fram av de lokale retningslinjene. Fylkesmannen forstår kommunen slik at det er dette som er bakgrunnen for at kommunen har gått bort fra

hovedregelen om et vedtak i året, og at dette er begrunnelsen for at kommunen skriver vedtak for et tertial om gangen. Fylkesmannen vurderer likevel at en slik begrunnelse må inn i vedtakene for å kunne oppfylle kravet etter fvl. 25. Fylkesmannen kan ikke se at Askøy kommune i vedtakene har forklart hvorfor det ikke gis tilskudd for hele 2015. Mottaker av tilskudd skal kunne forstå tilskuddssummen. Når kommunen ikke viser i vedtakene hvorfor det bare gis vedtak for en del av året oppfyller ikke kommunen kravene til begrunnelse etter fvl. 25. Det følger av forskrift om tilskudd 4 at kommunen skal regne ut driftstilskuddet ut fra «gjennomsnittlige driftskostnader per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret». 1. januar 2015 skjedde det en regelendring. Før ble tilskudd regnet ut fra budsjetterte kostnader. Nå er ordningen slik at kommunen skal fatte vedtak om tilskudd for 2015 basert på kommuneregnskap og barnetallet fra 2013 i de kommunale barnehagene. Spørsmålet er om tilskuddssummen for driftstilskudd og kapitaltilskudd kommer klart frem i vedtakene, og om kommunen har dokumentert hvordan den er kommet frem til summene for driftstilskudd og kapitaltilskudd i vedtakene. I vedtakene skriver kommunen at driftstilskuddet er «beregnet ut fra gjennomsnittlige budsjetterte driftskostnader per heltidsplass i kommunale barnehager». Kommunen skriver videre at det er gitt et påslag for administrasjonskostnader på fire prosent av tilskuddet til driftskostnadene. I de lokale retningslinjene som er lagt ved vedtakene kommer det imidlertid frem at fra 1. januar 2015 skal kommunen beregne tilskuddet til ikke- kommunale barnehager basert på to år gamle regnskap, og ikke budsjett. Dette kommer også frem i kommunens oversendelsesbrev til Fylkesmannen. Fylkesmannen ser også at kommunen har sendt inn mange dokumenter som vedlegg til vedtakene som viser både budsjett og regnskapstall. I vedtaket kommer det frem hvor mye barnehagen får i driftstilskudd, men det er uklart for Fylkesmannen hvilke tall kommunen har lagt til grunn for utmåling av dette tilskuddet. Det er et krav i forvaltningsloven og i tilskuddsforskriften 2 at vedtakene skal være selvforklarende, eller eksplisitt vise til hvor man kan finne informasjon om tilskuddet. Fylkesmannen vurderer det som at vedtakene til Askøy kommune ikke er dette. I vedtakene til kommunen er det ikke forklart hvordan kommunen har kommet frem til det endelige driftstilskuddet. Det er heller ikke direkte referanse i vedtakene til vedleggene. Fylkesmannen vurderer derfor at kommunen heller ikke her oppfyller kravene til begrunnelse i forvaltningsloven 25. Når det gjelder tilskudd til kapitalkostnader har Askøy kommune redegjort for at kommunen bruker nasjonale satser for utmåling av kapitaltilskudd. Kommunen har også satt inn i vedtakene hvor mye barnehagene skal få i kapitaltilskudd for den enkelte perioden. Her vurderer Fylkesmannen at kommunen har vært tydelig i vedtaket. Fylkesmannen konkluderer med at Askøy kommune ikke oppfyller plikten i forvaltningsloven 25 andre ledd i begrunnelsen av de faktiske forhold tilskuddet byggeer på. Fylkesmannen finner også at Askøy kommune ikke oppfyller dokumentasjonsplikten i tilskuddsforskriften fordi det er uklart hvilke tall som er lagt til grunn, og hvordan tallene er regnet ut.

Klage Forvaltningslova 27 tredje ledd har reglar om krav til innhaldet i kommunen si underretning av vedtak som er fatta. Det følgjer av lova at: «klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf. 19 til å se sakens dokumenter.» I vedtaket opplyser ikke Askøy kommune om klagerett, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, jf. krav i forvaltningslova 27, 28 og 29. Kommunen har imidlertid lagt ved et dokument «Melding om klagerett i forvaltningssak» som sendes til barnehagene. I dokumentet fremkommer klageadgang, klagefrist og klageinstans. Kommunen kan imidlertid med fordel tydeliggjøre at det er Fylkesmannen som har fått myndighet som klageorgan fra departementene her. Fylkesmannen konkluderer med at Askøy kommune oppfyller plikten i forvaltningsloven 27 tredje ledd om opplysninger om muligheten for å klage. I foreløpig tilsynsrapport konkluderte Fylkesmannen med at Askøy kommune må fatte vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager som oppfyller kravene i forvaltningsloven og barnehageloven 14 med tilhørende forskrift. Kommunen må i den sammenheng sikre at fremtidige vedtak om kommunalt tilskudd: Viser tydelig til de rettsreglene vedtaket bygger på. (barnehageloven 14 og de aktuelle bestemmelsene i tilskuddsforskriften). Viser tydelig og dokumenterer hvordan driftstilskuddet og kapitaltilskuddet er regnet ut og kva de enkelte barnehagene får i tilskudd. Begrunner hvorfor det fattes flere vedtak i året. 9. Kommunen sitt tilsvar I kommunen sitt tilsvar på midlertidig tilsynsrapport, datert 24. september 2015 gjør kommunen rede for at den har rettet seg etter den foreløpige tilsynsrapporten. Samtidig er det blitt lagt frem en ny mal for fremtidige vedtak om kommunalt tilskudd. Her blir det vist til reglene i 14 i barnehageloven og gjeldende rundskriv om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Det blir gjort rede for hvordan satsene for drifts- og kapitaltilskudd er beregnet, samt informasjon om hvor en kan finne ytterligere informasjon om dette. I malen er det også tatt inn et avsnitt som forklarer hvorfor det fattes flere vedtak. Det er vist til et eksempel hvor vedtaket er basert på telledato 1.9.15 og gjelder månedene september, oktober, november og desember 2015. Det gjøres rede for at det vil bli beregnet nytt tilskudd og skrevet nytt vedtak basert på telling femtende desember, som vil gjelde fra årsskiftet og frem til neste rapporteringstidspunkt første mai. På denne måten har kommunen gjort det klart at det fattes flere vedtak i året. Det er også tatt inn i selve vedtaket at det kan påklages til Fylkesmannen, samt at det legges ved et eget informasjonsskriv om fremgangsmåten ved klage. I brevmalen er det også tatt med et eksempel som viser hva en privat barnehage vil få i tilskudd.

På bakgrunn av kommunens redegjørelse i brev av 24. september 2015, samt tilsendt mal fra Askøy kommune, vurderer fylkesmannen at de aktuelle lovbruddene er rettet i perioden mellom midlertidig og endelig tilsynsrapport. Marianne Svege Jarle Berggraf Marte Bauge Tilsynsleder rådgiver rådgiver