Porsanger kommune ved rådmann Gunnar Lillebo Rådhuset 9712 Lakselv ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemiddelbruk som barnehagemyndighet kommunens tilsynsvirksomhet Porsanger kommune
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Porsangerkommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet. 4 2.4 Porsanger kommune som barnehagemyndighet... 5 3.Kommunens virkemiddelbruk, tilsyn med barnehagene... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens vurderinger... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 7
Sammendrag Hovedtema for tilsyn med Porsanger kommune som barnehagemyndighet er kommunens virkemiddelbruk for å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. For å kunne påse regeletterlevelse, gjennomfører Porsanger kommune tilsyn med alle barnehagene i kommunen jf. barnehageloven 16. Formålet med Fylkesmannens tilsyn er å kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet overholder de rettslige kravene som er gitt i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Tilsynet er gjennomført som et skriftlig dokumenttilsyn, der kommunen har sendt inn egenerklæring og etterspurt dokumentasjon. Fylkesmannen avdekket ingen lovbrudd.
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 27.05.14 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens virkemiddelbruk i Porsanger kommune. 2 Om tilsynet med Porsangerkommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 annet ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Hovedtema for Fylkesmannens tilsyn med Porsanger kommune er kommunens bruk av virkemidler for å påse at barnehagene i kommunen drives etter barnehageloven med forskrifter. Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd, og skal gi veiledning og påse at barnehagene drives etter gjeldende regelverk. Undertema er barnehageloven 16 om kommunens tilsynsvirksomhet. Porsanger kommune fører tilsyn med barnehagene i kommunen. Fylkesmannens tilsyn vil derfor ha fokus på hvordan kommunens tilsyn er innrettet. Det overordnede målet med tilsynet er å kontrollere om kommunen overholder de rettslige kravene satt i barnehageloven med forskrifter. Ved tilsyn kan eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Barna skal ha det trygt mens de er i barnehagen. Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunens tilsyn med barnehagene skal bidra til å sikre at barnehagelovens bestemmelser blir fulgt. Alle barna skal få gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i barnehagen. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Porsanger kommune ble åpnet gjennom brev 27.05.14 Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenerklæring fra Porsanger kommune Plan for systematisk tilsyn 2014-2017 Delegasjonsreglement for Porsanger kommune
Saksfremlegg, vedtak og referatsak tilsyn fra sektorstyre for oppvekst og kultur Kopi av varsel om tilsyn til Lakselv barnehage, Ajanes barnehage, Østerbotn naturbarnehage a/s, Saarela barnehage a/s Bærtua og Porsanger bedriftsbarnehage a/s Fagertun Kopi av tilsynsrapporter fra Lakselv barnehage, Ajanes barnehage, Østerbotn naturbarnehage a/s, Saarela barnehage a/s Bærtua og Porsanger bedriftsbarnehage a/s Fagertun 2.4 Porsanger kommune som barnehagemyndighet I Porsanger kommune er det tilsammen fem barnehager og ett oppvekstsenter med barnehageavdeling. Det er tre kommunale og 3 ikke-kommunale barnehager, hvor en barnehage er samisk. Innenfor kultur og oppvekst er sektorstyre for kultur og oppvekst delegert godkjenningsmyndighet og har ansvaret for forvaltning og tilsyn av barnehager. I Delegasjonsreglement Lovspeil er tilsynsmyndigheten delegert rådmann med videredelegering til oppvekst -og kultursjef. 3. Kommunens virkemiddelbruk, tilsyn med barnehager 3.1 Rettslig krav 16 Tilsyn: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er etter barnehageloven 16 tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven og ellers er forsvarlig. Det er ikke gitt bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres og kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Tilsynet må likevel være av en slik art at tilsynet er egnet til å påse regeletterlevelse. Det kommunale tilsynet skal oppfylle de rettslige kravene som barnehageloven stiller til tilsynsaktiviteten. Slike rettslige krav er blant annet at tilsynet skal rette seg mot kravene i barnehageloven og at tilsynet må utøves i samsvar med kravene i forvaltningsloven. Tilsynet etter barnehageloven skal omfatte krav stilt i lov og forskrifter: - Barnehagelovens bestemmelser om styrer/pedagogisk bemanning blir fulgt, jf. 17 og 18 - Barnehagelovens bestemmelser om norm for pedagogisk personale blir fulgt, jf. forskrift om pedagogisk bemanning
- Barnehagelovens bestemmelser om innhold og kvalitet blir fulgt i tråd med rammeplan og at den enkelte barnehage drives forsvarlig, og at den enkelte barnehage fastsetter årsplan for den pedagogiske virksomheten, jf. 2 - Barns rett til medvirkning blir ivaretatt, jf. 3 - Barnehagen har foreldreråd og samarbeidsutvalg, jf. 4 - Barnehagen har vedtekter, jf. 7 - Foreldrebetaling er fastsatt i tråd med 15 - Politiattester er lagt fram 19 - Regler om taushetsplikt følges, jf. 20 - Opplysningsplikt til sosialtjenesten følges, jf. 21 - Opplysningsplikt til barneverntjenesten følges, jf. 22 - Erklæring om barnets helse legges fram, jf. 23 I tillegg til et planmessig tilsyn kan kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn f. eks på bakgrunn av bekymringsmeldinger som er gitt barnehagemyndigheten. Kommunen som tilsynsmyndighet bør ha rutiner for hvordan slike klager/henvendelser håndteres. Dersom kommunen avdekker forhold som er i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Tilsynsmyndigheten kan også gi pålegg om å rette uforsvarlige forhold. Denne bestemmelsen skal fungere som en sikkerhet og skal kunne fange opp forhold som ikke direkte er regulert av barnehageloven, men som likevel kan føre til uforsvarlige forhold for barna. Dersom det gis pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold, må kommunen ha rutiner for oppfølging av pålegget. Slike rutiner må bl.a. omfatte frister, regler for oppfølging og planer for nye tilsyn. Dersom fristen for å utføre pålegget ikke overholdes, kan tilsynsmyndigheten vedta tidsbegrenset stenging ledsaget av en ny frist for retting, eller vedta varig stenging av virksomheten. Hvis det viser seg at pålegget ikke lar seg rette, kan tilsynsmyndigheten også vedta varig stenging av virksomheten. Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelsen må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling og forsvarlighet. Et pålegg om retting og stenging er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Porsanger kommune har ført tilsyn med fem av seks barnehager i kommunen. Tilsyn med Billefjord oppvekstsenter er utsatt til høsten 2014. I egenerklæringen viser Porsanger kommune at de har oversikt over hvilke barnehager de skal føre tilsyn med. Kommunen har utarbeidet en tilsynsplan som viser til hvordan tilsynene skal gjennomføres og hvilke paragrafer i barnehageloven de kan føre tilsyn med. Kommunen sier også i sin tilsynsplan at utvelgelse av tilsynstema skal skje etter en risikovurdering. I tilsynsplanen vises det til at årsplaner, årsmeldinger, klager og bekymringsmeldinger, funn etter rutinekontroller av f.eks. politiattest, taushetsplikt osv. er bakgrunn for valg av tilsynstema.
Kommunen svarer i sin egenerklæring at de innhenter informasjon om barnehagene gjennom dokumenter som barnehagene må sende kommunen etter at det er varslet tilsyn. Kommunen har valgt å ha stedlig tilsyn i alle barnehager fordi de ikke har gjennomført stedlig tilsyn på mange år. Dersom kommunen avdekker lovbrudd i en barnehage, følges dette opp med veiledning. Lovbruddet blir varslet som et kommende pålegg om retting. Barnehageeier får mulighet til å rette lovbruddet før et evt. pålegg. I perioden mellom varsel av pålegg og vedtak om pålegg, gir kommunen veiledning til barnehageeier slik at lovbruddet kan rettes. Kommunen har til nå ikke gitt pålegg om retting. Tilsynsrapportene Porsanger kommune har skrevet etter de stedlige tilsynene viser til lovkrav og kommunens vurderinger av fakta. Til sist konkluderes det med lovlig/ikke lovlig. Tilsynsrapporten gjennomgås på et sluttmøte og sendes skriftlig til barnehagen, uavhengig om det er konkludert med lovbrudd eller ikke. Kommunen følger opp om lovbruddene blir rettet ved å be om en egenerklæring fra barnehageeier. Varsel om pålegg inneholder klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Porsanger kommune bruker tilsyn som metode for å påse at a barnehagene drives etter regelverket. Fylkesmannen konkluderer med at kommunen gjennomfører tilsynene på en slik måte at det er egnet til å påse regeletterlevelse. Liv Hanne Huru, tilsynsleder