Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Trondheim, 26.09.2013 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/1878 Saksbehandler: Ine Cecilie Mork Olsen Oppdrag i tilknytning til reguleringsplan for gruvedrift ved Nussir i Kvalsund kommune - svar fra Miljødirektoratet Dette brevet er utarbeidet i forbindelse med Miljøverndepartementets behandling av reguleringsplan for gruvedrift ved Nussir i Kvalsund kommune, og inneholder Miljødirektoratets vurdering av strømningsforholdene i Repparfjorden, av utlekkingsfare fra planlagt sjødeponi og av spørsmålet om marint naturmangfold er tilstrekkelig utredet. Miljødirektoratet mener at det ikke er behov for ytterligere undersøkelser av strømforholdene og den vertikale sjiktningen i fjorden for å kunne fatte en beslutning i plansaken. Vi vurderer videre at den tilgjengelige informasjonen om utlekking av tungmetaller er tilstrekkelig for å behandle plansaken. Vurderingen av spørsmålet om marint naturmangfold er tilstrekkelig utredet henger tett sammen med vurderingen av risiko for spredning av finpartikulært materiale. Ut fra en forutsetning om liten sannsynlighet for spredning av gruveavgang ut over det angitte deponiområdet, er det etter vårt syn ikke behov for videre utredninger på marint naturmangfold for å kunne avgjøre innsigelsessaken. Miljødirektoratet er i dette oppdraget ikke bedt om å vurdere om reguleringsplanen anses å være i konflikt med nasjonale eller vesentlig regionale miljøverdier. Behandling av dette spørsmålet beror på en overordnet skjønnsmessig vurdering som avgjøres av departementet. Oppdrag fra miljøverndepartementet Vi viser til oppdrag fra Miljøverndepartementet 5. juli 2013 i tilknytning til reguleringsplan for gruvedrift ved Nussir i Kvalsund kommune. Vi forutsetter at sakens dokumenter og fakta er kjent for partene i saken. I forbindelse med departementets behandling av innsigelsessaken ber departementet om Miljødirektoratets faglige vurdering på tre punkter: 1. Strømningsforhold og eventuell spredning av partikler utover arealet som er satt av til deponi 2. Utlekking av tungmetaller fra deponiet med vekt på ny rapport om utlekking som er kommet etter at saken har vært på høring etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1
3. Om marint naturmangfold er tilstrekkelig utredet i forbindelse med reguleringsplanen. Miljødirektoratet er i dette oppdraget ikke bedt om å vurdere om reguleringsplanen anses å være i konflikt med nasjonale eller vesentlig regionale verdier, jf pbl 5-4. Behandling av dette spørsmålet beror på en overordnet skjønnsmessig vurdering som avgjøres politisk av departementet, jf pbl 12-13. Vår vurdering av strømningsforholdene, av utlekkingsfare og av spørsmålet om marint naturmangfold er tilstrekkelig utredet, er underlag til Miljøverndepartementets behandling av reguleringsplanen. Dersom reguleringsplanen blir vedtatt slik at det aktuelle arealet kan benyttes til gruvedrift og sjødeponi, skal saken deretter behandles etter forurensingsloven. Miljødirektoratet vil være fagmyndighet for behandling etter forurensingsloven. Det er allerede søkt om tillatelse til aktiviteten etter forurensningsloven. Det er en hovedregel at det ikke skal gis tillatelse til forurensende virksomhet uten at arealbruken er avklart etter plan- og bygningsloven, jf forurensningslovens 11 fjerde ledd. Saksbehandlingen av Nussirs søknad etter forurensningsloven er derfor stilt i bero inntil arealdisponeringen er avklart. Dersom reguleringsplanen blir vedtatt, vil Miljødirektoratet starte saksbehandlingen etter forurensningsloven for å vurdere om det skal gis tillatelse til omsøkt virksomhet og i så fall på hvilke vilkår. I den forbindelse kan det bli aktuelt å be om mer dokumentasjon. Både forvaltningsloven, plan- og bygningsloven med tilhørende forskrift om konsekvensutredninger og naturmangfoldloven stiller krav til kunnskapsgrunnlaget i en plansak. Naturmangfoldloven supplerer og tydeliggjør kravene til kunnskap om påvirkning på arter, naturtyper og økosystemer. Kravene til omfang og detaljeringsgrad av dokumentasjon er imidlertid ikke detaljert fastsatt, og det vil bero på skjønn hvorvidt kravene til kunnskapsgrunnlaget er oppfylt. Vi viser til Miljøverndepartementets brev fra 06.10.2011 til Fylkesmennene med nærmere omtale av forholdet mellom naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven og krav til dokumentasjon og vurderinger i plansaker. Selv om en sak er utredet i tråd med kravene til kunnskapsgrunnlaget i naturmangfoldloven 8, vil det kunne være situasjoner hvor kunnskapsgrunnlaget i saken ikke gir tilstrekkelig svar på hvilke virkninger tiltaket kan ha for naturmangfoldet. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven 9 skal da i utgangspunktet tillegges stor vekt dersom verdifullt naturmangfold kan bli påvirket. Miljødirektoratet ønsker å påpeke at det ofte vil være usikkerhet knyttet til de forventede miljøvirkningene av et planlagt industritiltak. I vurderingen av de tre punktene over, er det et spørsmål om hva som er et tilstrekkelig faglig kunnskapsgrunnlag til at departementet kan treffe en avgjørelse av innsigelsessaken. I dette brevet følger Miljødirektoratets vurdering av dette. 1. Strømningsforhold og eventuell spredning ut av deponiet Kunnskapsgrunnlag: Akvaplan-niva AS: Marin grunnlagsundersøkelse i Repparfjorden, Finnmark 2010-2011 Akvaplan-niva AS: Konsekvenser for det marine miljøet i Repparfjorden ved etablering av sjø- eller landdeponi for gruveavgang fra Nussir og Ulveryggen i Kvalsund kommune, Finnmark 2
Niva: Konsekvenser av sjødeponi i Repparfjorden for anadrom laksefisk. Delutredning i KU program for planlagt gruvedrift i Nussir og Ulveryggen i Kvalsund kommune (Rapport L. NR. 6176-2011) HI: Høring av søknad om tillatelse Nussir ASA i Kvalsund kommune, datert 6.mars 2012 Brev fra Fiskeri- og kystdepartementet: "Kvalsund kommune reguleringsplan for gruvedrift i Nussir og Ulveryggen", datert 3. mai 2013. Nussir: Tilsvar til høringsuttalelser fra Nussir ASA i forbindelse med utslippssøknad levert Klif, 8. august 2012. Fjorden og deponiområdet Området nordøst for Fægfjordholmen er det eneste som er et naturlig basseng, har stort nok volum og lav bunnstrøm. Dette er bakgrunnen for dette alternativet er det eneste som er videre utredet som deponiområde. Repparfjorden er ikke en utpreget terskelfjord, men den har noen relativt dype bassenger der vannutskiftning tidvis begrenses på grunn av bunntopografi. Strømmålinger Strømmålinger ble foretatt i to perioder (14. juni 8. august 2010 og 22. september 3. november 2010). Det var da primært fokus på å måle strømforholdene på bunnen ved noen utvalgte lokaliteter. Alle målingene er tatt ca. 5 meter over havbunnen. Strømbildet varierte generelt mye på ulike stasjoner, og vannsirkulasjonen i Repparfjorden synes å være forholdsvis komplisert. Ved alle posisjonene var strømretningen hovedsakelig i fjordens lengderetning, både innover og utover. Ved de fleste stasjonene vekslet strømmen mellom de dominerende strømretningene med en halvdaglig periode, noe som indikerer en kraftig tidevannsdrevet strøm i fjorden. Strømsimuleringer Simuleringer av spredning av avgangen ble gjort med en numerisk modell (GEMSS). Simuleringen viste at den flokkulerte avgangen i all hovedsak sedimenterte på bunnen, mens kun 2 % ble suspendert i vannmassene. Strømmene i fjorden er avhengig av vannstand, vind, ferskvannstilførsler og kyststrømmen utenfor fjorden. Vannstanden varierer fortrinnsvis som følge av tidevann på opptil to meter i løpet av tolv timer, og dette ser ut til å være den dominerende drivkraft for strømsystemene. Ferskvannstilsførslene er lettere i vekt enn sjøvannet og legger seg på overflaten og påvirker strømmene der, særlig nær utløpet av Repparfjordelva. Man får også en kompensasjonsstrøm i dypere vannlag som går innover i fjorden som følge av denne ferskvannstilførselen til fjorden. De store tidevannsforskjellene vurderes som viktigste drivkraft til det fremherskende strømbildet i Repparfjorden. Innstrømming av kystvann med høyere tetthet, ferskvannstilførsel og vinddrevet strøm vil også påvirke dette strømbildet. Vannutskiftningen i Repparfjorden har samme drivkrefter som skissert ovenfor. Akvaplan-niva hevder at tettheten og lagdelingen til vannmassene i Repparfjorden er dokumentert ved alle årstider. De simulerte strømmene viser generelt godt samsvar med observerte verdier, også for strømningsmålingene fra 2008. 3
Havforskningsinstituttet mener at den modellen som er brukt til modellering av strømmen i fjorden er egnet til formålet, at drivkreftene for modellen som listes opp inneholder alle nødvendige komponenter (vind, ferskvannsavrenning, tidevann og endringer i kystens vannmassefordeling), men at oppløsningen i rom og tid er utilstrekkelig. De mener også at de atmosfæriske data som er innhentet ikke gir en tilstrekkelig beskrivelse av forholdene inne i Repparfjorden. Videre påpeker de at tidevannsdata kun er hentet fra ett punkt og at det er gjort noen antagelser om faseforskyvning som ikke er nærmere dokumentert. Minst tilfredsstillende mener de drivkreftene representert ved saltholdighet og temperatur er. Instituttet mener resultatene av modelleringen ikke nødvendigvis er dårlige, men at modellresultatene må valideres. De konkluderer med at strømmodellresultatene er av for dårlig kvalitet til at de kan vektlegges for å estimere spredning av svevepartikler. Havforskningsinstituttet mener også at kombinasjonen av de usikkerhetene som er påpekt ikke gjør det usannsynlig at laksefisk i perioder vil kunne bli eksponert for finfraksjonen i gruveavfallet. Fiskeridirektoratet har mange av de samme innvendingene som Havforskningsinstituttet. Akvaplan-nivas kommentarer: Omfattende strømmålinger er utført for de antatt viktigste områder i Repparfjorden over en månedssyklus 2 ganger, på ulike årstider. Dette vurderes som tilfredsstillende i og med at det er tidevann som vurderes som viktigste drivkraft for sirkulasjonen i Repparfjorden. Grensebetingelsene med hensyn til tidevannsforskyvningen mellom Kvalsund og Sammelsund er ikke målt, samt at det kunne vært utført flere hydrografimålinger for å avdekke hyppigheten av innslag av tyngre vann fra kyststrømmen. Dette ville kreve hydrografimålinger jevnlig over vinterhalvåret, samtidig som det sannsynligvis er betydelige år-til-år variasjoner. Arbeidet i denne konsekvensutredningen har imidlertid påpekt at en usikkerhet i vannutskiftningen ikke vil ha noen signifikant innvirkning på konsentrasjonen av partikler i vannsøylen ute ved Kvalsund/ Sammelsund (minimal/ubetydelig økning i forhold til normalkonsentrasjon). Akvaplan-nivas målinger ved modellgrensene er utført over flere år, men kunne altså godt vært flere i antall og gjerne i samme år, for å få en mer realistisk tidsserie. Det kunne også vært hentet klimatologidata til modellgrensene fra en regional hydrodynamisk modell (for eksempel NorKyst- 800-modellen). Slike modeller for kystområdet i Norge, og tilstrekkelig dokumentert og validert, var ikke tilgjengelig da denne konsekvensutredningen ble utført. Grensene måtte da eventuelt ha blitt flyttet lenger ut i åpnere farvann, i retning mot Norskehavet. Det er ikke utført målrettede in-situ målinger for kalibrering og kontroll av modellen. Det viktigste vil være synkronisert måling av vannstand i Kvalsund og Sammelsund, da dette er dominerende drivkraft til strømmene i Repparfjorden. Det understrekes allikevel at eventuell feil i vannstandene ved utløpet av Repparfjord vil få størst effekt i de ytre delene av fjorden og mindre i deponeringsområdet. Akvaplan-nivas arbeid viser imidlertid at konsentrasjonen av avgangspartikler i vannet ved både ut fra deponiområdet og ved utgangen av Repparfjorden blir liten og langt under skadelige konsentrasjoner, selv med relativt stor usikkerhet i strømmodelleringsresultatene. 4
Overslagsberegningene og modelleringene viser at partikkelkonsentrasjonen i vannmassene utenfor deponiområdet vil bli uproblematiske for fisk. Akvaplan-niva påpeker at modelleringen viser at med de gitte inngangsdata vil partikkelkonsentrasjonene ha en størrelsesorden som har god margin opp til konsentrasjoner som er påvist å ha noen negative effekter på økosystemet i vannmassene. Av denne årsak mener de derfor at det for å kunne treffe beslutning om arealdisponering er unødvendig å bruke ytterligere ressurser på å utføre mer detaljerte studier. For å få en mer nøyaktig modell og fininnstille utslippspunkt og deponeringsområder, kan det ifølge Akvaplan-niva være fornuftig og for eksempel måle hydrografiprofiler et par ganger i månedene ved rendene og i dypbassengene over ett år, eller å gjennomføre modellsimuleringer med en regional kystmodell for minst ett år. Miljødirektoratets vurdering: Akvaplan-niva og Havforskningsinstituttet er i hovedsak enige når det gjelder strømningsforholdene i fjorden. I en meningsutveksling om dette, har begge fagmiljøene gitt innspill til ytterligere undersøkelser for å bedre kunnskapen om strømningsforholdene. Etter en gjennomgang av Akvaplan-nivas arbeid og Havforskningsinstituttets innvendinger, mener vi at det er sannsynlig at konsentrasjonen av avgangspartikler i vannet både ut av deponeringsområdet og ved utgangen av Repparfjorden blir liten og under skadelige konsentrasjoner, selv med relativt stor usikkerhet i strømmodelleringsresultatene og i simulering av avgang. Ytterligere undersøkelser vil kunne redusere den usikkerheten som er påpekt, men vi har ikke holdepunkter for at det vil endre konklusjonen om spredning av avgangsmassene. Etter en vurdering av strømmålingene i fjorden mener Miljødirektoratet at det ikke er behov for ytterligere undersøkelser av strømforholdene og den vertikale sjiktningen for å kunne fatte en beslutning i plansaken. Dersom reguleringsplanen vedtas og det åpnes for sjødeponi i Repparfjorden, vil det imidlertid være behov for å vurdere ytterligere målinger og modelleringer som påpekt av Havforskningsinstituttet og Akvaplan-niva for å optimalisere utslippsarrangementet for et eventuelt deponiområde. Miljødirektoratet vil i så fall komme tilbake til dette i en eventuell behandling av saken etter forurensningsloven. Undersøkelser som antydet ovenfor vil i så fall bli vurdert gjennomført som grunnlag for å sette vilkår i en eventuell tillatelse slik at deponeringen optimaliseres på en slik måte at utilsiktet spredning av avgangsmassene ikke skjer. 5
2. Utlekking av tungmetaller fra deponiet med vekt på ny rapport om utlekking som er kommet etter at saken har vært på høring etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven Kunnskapsgrunnlag: Seawater leaching experiments of tailings material from Nussir and Ulveryggen copper deposits, Kjeøy Research and Education Center, 19.03.2013. Konsekvenser for det marine miljøet i Repparfjorden ved etablering av sjø- eller landdeponi for gruveavgang fra Nussir og Ulveryggen i Kvalsund kommune, Finnmark. Akvaplan-Niva, 29.05.2011. An Investigation into Environmental Impact of Marine Disposal of Tailings from the Kvalsund Deposit, SGS, Lakefield, Canada, 06.05.2011. Kommentar til rapport vedrørende langtidsutlekking av kobber fra Nussir- og Ulveryggenavgang, fra Havforskningsinstituttet etter henvendelse fra Fiskeri- og kystdepartementet 02.04. 2013. Avgangen som skal deponeres fra Nussir og Ulveryggen inneholder flere metaller bundet i mineraler, blant disse er kobber, nikkel, kadmium og mindre mengder kvikksølv. Utlekking av tungmetaller er vurdert i rapport av Akvaplan-Niva og var et underlag for saken etter plan og bygningsloven og forurensningsloven. Rapporten fra Kjeøy Research & Education Centre er en ny rapport som er utarbeidet i etterkant av høringsprosessene. Deponeringen av avgangsmasser i Repparfjorden vil i følge Akvaplan-Niva føre til utlekking av kobber og nikkel. Sjøvannskonsentrasjonene av disse metallene vil imidlertid bli svært lave. Sjøvannskonsentrasjonen av nikkel er under grenseverdien for kjemisk tilstand i vannforskriften. Kobber står ikke på listen over prioriterte stoffer i vannforskriften og det finnes derfor ikke grenseverdier for kobber i vannforskriften. Den beregnede totalkonsentrasjonen av kobber i sjøvann vil være tilstandsklasse II "God kjemisk tilstand", jf. veileder TA-2229/2007. Kjeøy Research & Education Centre har på oppdrag fra bedriften utarbeidet en ny rapport med resultater fra utførte utlekkingstester med saltvann for å vurdere utlekking av kobber ved deponering av avgang over en 3 måneders periode. Beregningen av utlekkingen av kobber deles inn i to hovedprosesser; utlekking basert på massen av avgang som deponeres under sedimenteringsperioden (timer-dager), og overflateutlekking fra arealet som tildekkes av avgang. Testene viser at utlekkingshastigheten går kraftig ned over tid. Utlekkingshastigheten er i følge Kjeøy Research & Education Center mye lavere sammenliknet med det som tidligere er rapportert. Resultatene viser ingen klar utlekking av nikkel. Utlekkingstester fra SGS i Canada viser at det knapt er målbar utlekking av kadmium og kvikksølv. Beregninger gjort av Kjeøy Research & Education Centre viser at den årlige utlekkingen av kobber til Repparfjorden fra deponeringen vil være på ca. 21-27 kg/år avhengig av deponeringsarealet. 6
Resultatene indikerer at avgang fra Ulveryggen vil lekke ut mindre kobber på lang sikt enn avgang fra Nussir, men at det er lik utlekkingsrate under avsetningen og neste 30 dager. Kjeøy Research & Education Centre viser til betydelige tilførsler av kobber til Repparfjorden fra elvene rundt. Avrenningen av kobber til fjorden i dag er ca. 600 kg/år, hvor mer enn 500 kg/år kommer fra Repparfjordelven. Resten av tilførslene kommer fra andre elver med avrenning til Repparfjorden. Basert på utlekkingstestene vil kobber fra deponering av avgangsmasser gi mindre enn 5 % økning til den totale kobbertilførselen i Repparfjorden. Havforskningsinstituttet har vurdert den nye rapporten fra Kjeøy Research & Education Centre hvor de opprettholder sin konklusjon fra høringsuttalelsen til konsekvensutredningen om at det planlagte fjorddeponiet i Repparfjorden vil representere en alvorlig og langvarig forurensning i fjorden. Miljødirektoratets vurdering Resultatene fra Kjeøy tyder på lavere utlekking av kobber enn tidligere rapportert av Akvaplan- Niva. Miljødirektoratet vurderer på bakgrunn av de utlekkingstestene som er gjort at tungmetallene i stor grad er bundet til avgangen og at sjøvannskonsentrasjonene av kobber og andre metaller vil være lave. Som Havforskningsinstituttet påpeker vil det være høye nivåer av kobber i deponiet, men etter vår vurdering er det utlekkingen videre til vannfasen og miljøeffekten der som er relevant for tilstanden i fjorden. Utlekkingen fra avgangsmassene vil gå ned over tid, slik at utlekkingen gradvis vil avta etter at deponeringen blir avsluttet. Vi vurderer den samlede dokumentasjonen av de gjennomførte utlekkingstestene til å være representative for avgangsdeponeringen fra Nussir og Ulveryggen i Repparfjorden. Miljødirektoratet vurderer at den tilgjengelige informasjonen om utlekking av tungmetaller er tilstrekkelig for å behandle plansaken. Ved en eventuell tillatelse etter forurensningsloven vil vi kunne stille vilkår om en avslutningsplan for deponeringen som vil kunne ta høyde for en tildekking i ulike faser av deponiets levetid for med det og ytterligere redusere utlekking. Også overvåking av deponiet vil være sentralt i en eventuell tillatelse. Bakgrunnen for klassifiseringen av Repparfjorden er en prøve tatt i det gamle deponiområdet, og vi vurderer at det er behov for et bedre grunnlag om tilstanden før en eventuell oppstart av virksomheten. Dette for å få et godt utgangspunkt for senere overvåking av fjorden og deponiet. Vi viser videre til Miljødirektoratets (tidligere Klifs) notat til Miljøverndepartementet av 17. juni 2013 hvor vi vurderer utlekking av tungmetallene opp mot vannforskriftens krav. 3. Faglig vurdering om marint naturmangfold er tilstrekkelig utredet i forbindelse med reguleringsplanen. Kunnskapsgrunnlag: Akvaplan-niva AS: Marin grunnlagsundersøkelse i Repparfjorden, Finnmark 2010-2011 Kartlegging av marine fiskeressurser i Repparfjorden Grunnlagsundersøkelse. Akvaplan-niva rapport 4973-01 Gruvedrift i Nussir og Ulveryggen Kvalsund kommune, Finnmark Konsekvenser av landdeponi eller sjødeponi for marin fisk og fiskeri i Repparfjorden. Akvaplan-niva rapport 5249-02. 7
Konsekvenser for det marine miljøet i Repparfjorden ved etablering av sjø- eller landdeponi for gruveavgang fra Nussir og Ulveryggen i Kvalsund kommune, Finnmark. Akvaplan-Niva, 29.05.2011. Niva: Konsekvenser av sjødeponi i Repparfjorden for anadrom laksefisk. Delutredning i KU program for planlagt gruvedrift i Nussir og Ulveryggen i Kvalsund kommune (Rapport L. NR. 6176-2011) HI: Høring av søknad om tillatelse Nussir ASA i Kvalsund kommune. Datert 06.03.2012. Rapportene som er en del av KU er gjennomgående grundige og inneholder vurderinger som planprogram har påpekt skal utredes. Det er imidlertid en mangel i forhold til dette. I planprogrammet står det at viktige gyte- og oppvekstområder skal utredes. Miljødirektoratet kan ikke se at dette er gjort. Det er ikke sikkert at en kartlegging av dette vil gi ny informasjon som er avgjørende for å kunne ta en avgjørelse i saken, men vi ønsker likevel å påpeke denne mangelen. Miljødirektoratets vurdering: Vurderingen av om marint naturmangfold er tilstrekkelig utredet henger tett sammen med vurderingen av risiko for spredning av finpartikulært materiale. I punkt 1 er det konkludert med at det er liten sannsynlighet for spredning av gruveavgang ut over det angitte deponiområdet. Under denne forutsetningen er det etter vårt syn ikke behov for noen videre utredninger på marint naturmangfold for å kunne avgjøre innsigelsessaken. Dersom reguleringsplanen blir vedtatt og det åpnes for sjødeponi i Repparfjorden, vil det imidlertid være behov for ytterligere undersøkelser og stedfesting av gyte-oppvekstområder for å unngå negativ påvirkning så langt som mulig. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Helge Klungland Signe Nåmdal Avdelingsdirektør Avdelingsdirektør 8