Tromsø Kommune [Trygghetsalarmer og framtidig kommunikasjonsløsning] - Delprosjekt 2 i forprosjekt velferdsteknologi 1.02.2013 1.03.2014 En delrapport i forprosjekt velferdsteknologi om utfordringer og muligheter med kommunikasjonsveiene i overgangen fra analog til digital teknologi, - samt om organisering av trygghetsalarmtjenesten og problemstillinger knyttet til framtidig økt bruk av alarmer.
Delprosjektrapport D2 Skrevet av: Ingebjørg Riise, prosjektleder forprosjekt Velferdsteknologi feb.2013 til feb.2014 Innhold 1. Innledning... 2 2. Ny teknologi kommunikasjonsløsninger... 2 3. Dagens organisering... 5 4. Aktuelle problemstillinger gjennomgått i forprosjektet... 6 4.1 Intern organisering og ansvarsfordeling... 6 4.2 Bruk av GSM alarmer... 7 4.3 Hvem skal eie abonnementet?... 7 4.4 Hva skal vi kjøpe mens vi venter på de nye standardene?... 8 4.5 Teknisk system for alarmmottak... 9 1
1. Innledning Fra prosjektbeskrivelsen: «Det analoge telefonnettet som dagens trygghetsalarmer benytter forsvinner i løpet av 3-4 år. Mobilnett og fibernett overtar, og utviklingen av nye løsninger skjer så fort at det kan være vanskelig å få oversikt. Dette i tillegg til at kommunen har et stort antall gamle trygghetsalarmer som må skiftes ut gjør delprosjektet svært sentralt i forholdt til å planlegge framtidsrettet. Det er satt av investeringsmidler til deler av de nødvendige utskiftingene. Vi må kartlegge hvilke løsninger som finnes på markedet og lage beslutningsgrunnlag for utskifting og innkjøp av alarmer på kort og lang sikt. Leveranse: Beslutningsgrunnlag for valg av kommunikasjonsløsning for trygghetsalarmer» Dette delprosjektet hadde stort fokus det første halvåret av forprosjektet. Informasjonen ble innhentet gjennom dokumentsøk, kontakt med Telenor, leverandører og andre kommuner. Prosjektleder var også i kontakt med Post og Teletilsynet og det svenske digitaliseringsprosjektet. Vi har hatt to møter med Telenor i Tromsø, et helt i starten av prosjektet i februar 2013, og et møte i mars 2014. I interne møter har vi kartlagt ulike problemstillinger i forhold til drift av trygghetsalarmtjenesten, og hva som bør endres i møte med framtidig økt bruk av alarmer og annen velferdsteknologi. 2. Ny teknologi kommunikasjonsløsninger Teknologiskifte i Telenors infrastruktur skal etter planen være fullført innen utgangen av 2017. Dette betyr at alle analoge trygghetsalarmer må skiftes ut. Den gamle analoge fasttelefonen som for få år siden var vår viktigste telefonitjeneste hadde høy robusthet bl.a. som følge av at telefonnettet i liten grad var avhengig av strømforsyning hos brukerne. I følge rapporten «Teknologiskifte i Telenors infrastruktur» fra Direktoratet for sikkerhet og beredskap (dsb) 2013 1, vil teknologiskiftet medføre større sårbarhet. Blant annet fordi det medfører redusert redundans ved at all kommunikasjon i fremtiden knyttes til samme teknologiske plattform, og ved at all kommunikasjon rutes gjennom samme kjernenett. I et brev til blant annet kommunene fra Post og teletilsynet i august2012 2 står følgende: «Når Telenor gjør endringer i dagens telenett, må dette skje innenfor rammen av en avtale mellom Staten v/samferdselsdepartementet og Telenor om såkalte leveringspliktige tjenester. Denne avtalen omhandler både tilbudet om fasttelefoni og krav om tjenester. Slike krav gjelder blant annet tjenester som noen brukere med særlige behov har, for eksempel teksttelefon. En av Post- og teletilsynets oppgaver er å føre tilsyn med at Telenor overholder denne avtalen.» 1 Teknologiskiftet i Telenors infrastruktur Rapport fra DSB 2013 2 Brev fra Post og Teletilsynet august 2012 2
Det er vel og bra at det er forsikringer om at man ikke skal gå for fort fram, men trygghetsalarmtjenesten er ikke definert som en samfunnskritisk tjeneste som er underlagt særlige sikkerhetskrav. Dvs. det stilles ingen krav til teleoperatørene om ekstra driftssikkerhet utover det som er vanlig for telefoni 3. Det er altså kommunen som er ansvarlig for å vurdere om den tekniske sikkerheten er god nok ved bruk av trygghetsalarm som del av omsorgstjenesten. I vår kontakt til Post og teletilsynet ble vi anbefalt å ta kontakt med vår telefoni leverandør for å diskutere behovet for ekstra driftssikkerhet i forbindelse med bruk av trygghetsalarmene. Det har vi også gjort og sikkert mange andre kommuner også. Vi misunner svenskene som har gjennomført et samlet nasjonalt program for å forberede kommunene på teknologiskiftet «Digitale trygghetslarm ny teknik i ny infrastruktur» 4. Selv om analog fasttelefoni vil eksistere fram til 2017 har utfasingen allerede begynt ved at f.eks. nye boligområder ikke har tilbud om analog telefoni. Svært mange privatpersoner har allerede kuttet ut fast telefonen. For de aller fleste vil teknologiskifte innebære flere fordeler enn ulemper. Forhåpentligvis er vi nå i en overgangsfase og at sårbarheten blir mindre etter hvert. Det er likevel et dilemma for kommunene at vi ikke kan vente med å ta i bruk GSM alarmene selv om vi er ukomfortable med sikkerheten. Så hva har vi gjort; I vårt første møte med Telenor i februar 2013 hadde vi følgende problemstiller: Det sikre analoge linjenettet legges ned; «aldri» strømbrudd, ikke fare for at nedetid på nettet. Hvordan oppnå størst mulig sikkerhet med nye GSM (og etter hvert IP) alarmer? Alarmer med gammel teknologi kan ikke knyttes til nettverk med ny digital teknologi. Hva er et framtidsrettet kjøp? Svarene fra Telenor: Det er ikke kommet konkret tidspunkt for nedleggingen av analognettet i Tromsø, bare at det skal være sluttført innen 2017. Ingenting blir lagt ned før det finnes erstatning. 3G skal være utbygd i hele kommunen innen 2015 Telenor mener generelt at mobildekningen er meget god i kommunen. GSM alarmer vil være «gangbar vare» lenge Ikke alle basestasjoner for mobiltelefoni har «batteribank» dvs. at dersom det blir strømbrudd vil også mobil basestasjoner uten «batteribank» være ute av drift. Kommunen ba om å få opplyst hvilke basestasjoner som ikke har «batteribank» av hensyn til å kunne unnlate å ta i bruk GSM alarmer i slike områder. Etter interne avklaringer hos Telenor fikk vi til svar at de ikke vil gi ut slike opplysninger. Vi kan ta kontakt for å få opplysninger i enkelttilfeller. Blant annet med bakgrunn av de forsikringene vi fikk i møtet med Telenor, har kommunen i løpet av 2013 tatt i bruk ca. 40 trygghetsalarmer på mobilnettet. Selv om det stort sett fungerer bra er det registrer flere tilfeller av både dårlig lyd på toveis tale (på grunn av dårlig dekning?), og såkalt «linedrop» hvor alarmen ikke får linje ut ved første forsøk. Vi har rapportert dette fortløpende til vår leverandør som igjen har analysert sakene og hatt kontakt med Telenor. Slik vi forstår det har det 3 Jfr. Notat fra PT til Samferdselsdepartementet, datert 18.mars 2013 4 Jfr. «Digitale trygghetslarm ny teknik i ny infrastruktur» 3
vært vanskelig å komme til bunns i årsakene. Det kan se ut som at Telenor ikke har hatt god nok kjennskap til teknologien i disse alarmene til å være klar over alle konsekvenser som kan oppstå når de gjør endringer i mobilnettet. Kommunikasjonsproblemer kan blant annet handle om at når Telenor komprimerer trafikk i telenettet for å redusere bruken av båndbredde, påvirker det en spesiell signalering mellom trygghetsalarmer og alarmsentral negativt. Dette er en av problemstillingene vår leverandør har lagt fram for Telenor, og i forbindelse med en omlegging Telenor gjennomførte i sitt nett 7. januar i år ble det iverksatt tiltak for å rette opp problemet. I løpet av mars 2014 har vi nå fått oppdatert informasjon om at det er forskjell på to av GSM alarm modellene vi har i bruk i forhold til hvordan de takler tildeling av ulike trafikk kanaler «fullrate» eller «halvrate» kanal. Begge må ha fullrate kanal for å få forbindelse, mens bare den ene er programmert slik at den får tildelt fullrate. Når det gjøres endringer i nettet som f.eks. å reservere trafikk kapasitet for GPRS, oppstår det problemer. I et nytt møte mellom Tromsø kommune, Telenor og alarmleverandøren Vakt og Alarm fikk vi informasjon om at det er avdekket en mulig feil i GSM modulen i TMA5 alarmene som gjør at de av og til feider ut slik at man ikke får forbindelse. Dette samarbeides det nå om for å kartlegge nærmere. Dersom en slik feil oppstår skal alarmen automatisk gjøre nytt forsøk på å få forbindelse. Vi har i testrommet registrert tilfeller hvor det ikke skjer, og ber nå leverandøren undersøke nærmere hvorfor. Dårlig lyd på toveis tale på alarmene oppleves som et stort problem hos oss, og fører til mange unødige utrykninger. Kvaliteten varierer på ulike tider av døgnet, og vi har trodd at det kan handle om en kombinasjon av dårlig dekning, stor trafikk og/eller dårlig antenne på alarmen. På det siste møtet ble det imidlertid sagt at dette ikke handler om hverken kvaliteten på alarmen eller telenettet, men om justeringer/konfigureringer av inngående/utgående lydnivå i det analoge mottakssystemet. Vi er ikke overbevist, men leverandøren av mottakssystem blir nå bedt om å se på mulige forbedringer så fort som mulig. Alle disse problemene vil etter det vi får opplyst løses automatisk ved overgang til alarmmottak med ny IP teknologi, men det vil ennå gå både et og to år før vi og mange andre kommuner har det på plass. Saken viser hvor viktig det nå er at alarmleverandører og kommunikasjonsoperatører samarbeider tett om teknologiskiftet. Den viser også at kommunene har grunn til å være ukomfortable med om teknologiskiftet foreløpig gir god nok trygghet for trygghetsalarmtjenesten. Dagens trygghetsalarmer bruker bare 2G nettet. Det er betenkelig at utvikling av alarmer for 3G nett ikke går raskere med tanke på den rivende utviklingen som gjøres i utrulling av både 3G og 4G nett. 2G er allerede blitt gammel teknologi, og man vil kunne oppleve områder med mobilbasestasjoner som bare har 3G og hvor da 2G alarmen ikke vil fungere. Et siste forhold av betydning er at det finnes såkalte hvite flekker på dekningskartet til nettleverandørene dvs. områder uten mobildekning. Utbyggingspolitikken er imidlertid at man prioriterer kapasitetsøkning i eksisterende nett framfor å dekke de hvite flekkene. 4
3. Dagens organisering I leveransen av trygghetsalarmtjenesten finnes det flere aktører, se figur. Organiseringen varierer fra kommune til kommune. I Tromsø eier kommunen alarmene og kommunen har ansvar for både utplassering, mottakssentral og responstjeneste. Brukeren har selv ansvar for telefonabonnementet. I en del andre kommuner er det kommersielle aktører som ta seg av f.eks. montering og vedlikehold. Kommersielle aktører selger også mottakstjenester. Pr. 1.mars 2014 er det ca. 630 kommunale alarmer i aktiv bruk hos oss. Av disse er 130 av typen TMA5 GSM som både kan brukes på analoge telefonlinjer og på mobilnettet. Kommunens ansvar pr. i dag: Vedtak om tjeneste (Tildelingskontoret) Innkjøp av alarmer (trygghetsalarmkoordinator) Installasjon av alarmen (superbrukere i hjemmetjenesten) Alarmmottak server for teknisk mottak på it senteret. Support og vedlikeholdsavtale med systemleverandøren. Alarmsentral (direkte til hjemmetjenesten med legevaktsentral som backup mottak) Alarmutrykning til brukeren (hjemmetjenesten) Driftsansvar/vedlikehold av alarmen hos brukeren (superbrukere i hjemmetjenesten) Driftsansvar teknisk mottak (it-senteret) Brukernes ansvar: Bestille nett tilgang (analog, GSM) Eier av abonnementet 5
Figuren illustrerer dagens oppsett for mottakssystem. I forprosjektet er det kartlagt flere utfordringer i forhold til dagens organisering, og noen endringer skal gjennomføres i 2014. En grundigere vurdering av om kommunen i framtida skal fortsette å ha ansvar for teknisk drift av tjenesten (lager, montering, vedlikehold), bør vente til vi har skaffet oss erfaringer med utviklingen innenfor velferdsteknologisatsingen. 4. Aktuelle problemstillinger gjennomgått i forprosjektet 4.1 Intern organisering og ansvarsfordeling Det er gjennom forprosjektet kartlagt et stort behov for å omorganisere roller og ansvarsfordeling i drift av trygghetsalarmtjenesten bort fra dagens ordning med 22 superbrukere og montører i pleiegruppe på de ulike enhetene. Ressursene skal nå samles til en hel stilling som får hovedansvar for lager, bestilling, montering, koordinering mellom Tildelingskontor og hjemmetjeneste. Ordningen blir iverksatt i løpet av våren 2014. 6
En av ulempene med den desentraliserte superbrukerorganiseringen vi har i dag, er at vi har dårlig oversikt over alarmparken og mangelfulle rutiner for innhenting og avregistrering. Alarmer som hentes inn lagres lokalt, noe som igjen fører til ulikheter i ventetid på ny alarm fra avdeling til avdeling. Det må gjennomføres en opprydding i register og lager. Den nye stillingen vil få i oppgave å fullføre oppryddingen. Den skriftlige informasjonen til brukerne samt kontrakt er gjennomgått, redigert og tilpasset teknologiskiftet. Blant annet er begrensningene i forhold til sikkerhet i mobilnett og strømnett presisert. 4.2 Bruk av GSM alarmer Fra og med høsten 2012 innså vi at det ikke var mulig for oss lenger å kreve analog telefonlinje installert hos brukere med behov for trygghetsalarm. Flere nye boligområder har ikke tilgang på analoge linjer og Telenor har ikke lenger ansvar for å bygge det ut. Vi kunne selvsagt ha bestemt oss for ikke å tilby trygghetsalarm til disse brukerne med de konsekvenser det kunne ha fått f.eks. for økt behov for tilsyn. Istedenfor er kommunens praksis nå at de som ikke har analoglinje får tilbud om GSM alarm. Hos de som har analog linje skal alarmen fortrinnsvis kobles på denne. Det skal i det enkelte tilfellet gjøres en risikovurdering av hvor viktig alarmen er som tiltak i forhold til liv og helse. Mobildekningen i området skal sjekkes http://www.telenor.no/bedrift/dekning.jsp og dekningen i huset skal testes ved installasjon av alarm. Det er også svært viktig å informere brukere og pårørende om det forbehold vi må ta i forhold til at mobilnettet ikke er like sikkert som det gamle analoge nettet. På grunn av de feilsituasjonene som vi etter hvert har avdekket (kap.2) ser vi oss nå nødt til å bli mere restriktiv med tildelingen til vi får kontrollert om programmeringen i alarmene er korrekt i forhold til automatisk realarmering hvis det ikke oppnås forbindelse ved første forsøk. Som tidligere nevnt skulle vi også ønsket oss en oversikt over basestasjoner uten batteribank, hvor vi har fått avtale om at det er mulig å kontakte Telenor i enkelt tilfeller hvor man er i tvil, spesielt i distriktene. I samarbeid med Telenor gjorde vi noen undersøkelser om hva som kan finnes av mulige abonnement for å skape en redundant løsning (roaming); hvis Telenors mobilnett går ned om da f.eks. Netcom kunne overta automatisk. Dette viste seg ikke å være en tilgjengelig mulighet. Det er heller ikke i løpet av året kommet ny informasjon om at det planlegges en slik mulighet. 4.3 Hvem skal eie abonnementet? Pr. i dag er brukeren selv ansvarlig for å opprette og betale for mobilabonnementet som skal brukes i trygghetsalarmen. Kommunen stiller krav til abonnementstype etter at vi har gjort oss noen erfaringer både i forhold til priser og bruk. Heller ikke i forhold til hva man bør anbefale som den mest økonomiske abonnementstypen finnes det veiledere eller retningslinjer. En anbefaling om å bruke M2M Total, viste seg seinere å bli mye dyrene en et vanlig ab av typen «Prat», fordi trygghetsalarmen i standard oppsett ringer opp sentralen for selvtest hver 72. time og det registreres som en vanlig telefonsamtale. Sammen med reelle alarmer og diverse andre tekniske batterialarmer, kan dette fort bli kostbart. 7
Hvilke protokoller og type signalgiving som brukes handler både om alarmtype og mottakssentralens mulighet til å ta imot. Prisene på taletrafikk er høyere enn for data trafikk. Her vil en overgang til IP mottak og digitale alarmer få stor betydning og redusere trafikk kostnadene vesentlig, og da vil M2M Total være en anbefalt abonnementstype. Hvem skal eie abonnementene, brukeren eller kommunen? Vi ser at mange kommuner diskuterer dette nå. Mye taler for at det kan være fornuftig at kommunen overtar eierskapet til mobil abonnementet, og at brukeren betaler dette som en del av egenandel på leie av alarm. Nedenfor listes opp fordeler og ulemper med kommunalt abonnement: Fordeler: Kommunen har kontroll på at abonnementet til en hver tid er operativt (betalt) Gunstige kommunale abonnementspriser pga. stordrift Muligheter for å bestille eget grunnoppsett for ab til trygghetsalarm? SIM kortet følger alarmen og ikke bruker, dvs. mindre administrasjon. I dag må det settes inn nytt simkort hver gang alarmen skifter eier. Omsorgstjenesten må hjelpe bruker med å bestille abonnement, og ventetiden før alarmen er montert blir lengre. Ulemper: Kommunen inngår ny innkjøpsavtale om teleoperatør hvert fjerde år, utskifting av sim kort i 500 alarmer? Kostnader for kommunen som må tas inn gjennom egenandel, adm. av fakturering 4.4 Hva skal vi kjøpe mens vi venter på de nye standardene? Drøyt halvparten av Tromsø kommunes 630 trygghetsalarmer er av typen TMA4 og TMA5 (STT Condigi). Vår leverandør har siden 2010 vært firmaet Vakt og Alarm. I tillegg har vi ca. 20 Caresse alarmer (Tunstall), mens resten er de gamle TT90 alarmene (noen av dem innkjøpt på 1980 tallet). 130 av alarmene er GSM alarmer, dvs. at vi innen 2017 må skifte ut ca. 500 analoge alarmer. Flere forskjellige modeller av alarmer er krevende for tjenesten å handtere. Alarmer må programmeres ved installasjon, og de ulike modellene har helt forskjellige metoder for programmering som krever opplæring. Kommunen har altså det siste året etter behov kjøpt inn TMA5 GSM alarmer. Alarmen har mulighet for tilkobling av opptil 15 tilleggs sensorer. I følge leverandøren er dette en modell for framtida. Alarmen har mulighet for både GSM og Analog linje. Hvilken oppringingsmåte som skal brukes velges med programmeringsenheten under installasjon. En kan også velge om GSM skal være backup for analog / vise versa. Å velge IP basert alarmoverføring gjøres også i programmeringsenheten. I praksis blir telefonnummer byttet med en IP-adresse, og alarmprotokollen byttes. Ved overgang til nytt IP mottak skal det altså ikke være behov for oppgradering i følge leverandøren. Tromsø kommune har ikke mulighet for å teste den omtalte funksjonaliteten i vårt nåværende tekniske mottak. Alarmene kobles i dag enten til eksisterende analog linje eller til mobilnett. Nesten alle mulige tilleggs sensorer er testet i Teknologirommet. Hos reelle brukere er det i bruk et mindre antall fallalarmer, døralarmer og optisk sengevakt. 8
I løpet av forprosjektet har vi forsøkt å sette oss inn i hva som finnes av løsninger på markedet. Meningen var at vi allerede i 2013 skulle ut på anbud for å gjøre et større innkjøp for utskifting. Imidlertid har den økte oversikten dessverre gjort oss mere usikre på hva som er den mest framtidsrettede anskaffelsen. Proprietære løsninger hvor sensorer ikke kan brukes på tvers av de forskjellige trygghetsalarmene er en stor utfordring. Farten på utvikling av alarmer med ny teknologi virker å være avventende, og manglende nasjonale standarder er kanskje en av årsakene. Det nasjonale velferdsteknologoprogrammet tar nå tak i standardiseringsarbeidet og har et mål om å ha noen av standardene for trygghetsalarmtjenesten klar høsten 2014. Kommunenes Sentralforbund (KS) planlegger en konferanse om trygghetsalarmer 13. mai. I en anbefaling fra Helsedirektoratet lagt ut på deres nettsider 18.03.2014, heter det at: «kommunene anbefales å legge til grunn behov for 3.generasjon trygghetspakker i sine fremtidige anskaffelser. Dette vil omfatte løsninger som utover to-veis talefunksjon også bør håndtere bilde og videokommunikasjon». Alt dette betyr at det er lurest for kommunen å vente med større innkjøp av alarmer. Spørsmålet om IP alarm eller GSM alarm er også noe vi må settes oss inn i dvs. om føringsveien for alarmen skal være mobilnett eller bredbånd (internett). Mottak av IP alarmer krever at vi skifter teknisk mottaksløsning (se neste avsnitt). Slik det er i dag vil nok føringsveien for trygghetsalarmer i private hjem ennå noen år være hovedsakelig mobilnettet. For kommunale omsorgsbygg vil vi allerede i 2014 starte med utprøving av alarmer i fibernettet (IP alarmer). Også dette krever stort fokus på sikkerhet og redundans i nettet. 4.5 Teknisk system for alarmmottak Kommunen har en teknisk mottakssentral av typen «PC vakten». Sentralen har sine begrensninger i forhold til å motta og tolke signaler fra en del ulike alarmprotokoller. PC vakten kan f.eks. ikke sende sms varsel til vaktmobiler. Fra bruker trykker på alarmknappen til det oppnås kontakt med hjemmetjenesten tar det 2-4 minutter p.g.a. den analoge teknologien. Systemet krever manuelle rutiner for oppfølging av testalarmer og f.eks. batterivarsler. Det foreligger ikke planer for en videreutvikling av PC vakten til IP mottak. Kommunen må derfor fase ut systemet for og bli istand til og ta i bruk ny teknologi. Vi må ha et mottakssystem som kan brukes fleksibelt på en slik måte at alarmer rutes til vaktsentral, hjemmetjeneste eller pårørende etter behov og kapasitet. Nytt system skal gi oss automatiske varsler hvis noe er galt enten med nettforbindelse eller sensorer. Primært ønsker vi oss ett «toppsystem» som kan fungere som mottak for trygghetsalarmer, overvåkning av alarmer fra helsebygg, muligheter for fjernprogrammering, støtte for lyd /bilde, mottak av måleverdier fra ulike helsesensorer, muligheter for integrasjon mot elektronisk pasientjournal og andre sidesystemer mm. Det ideelle systemet for våre behov finnes kanskje ikke ferdigutviklet i dag, men gjennom hovedprosjektet skal vi installere og prøve ut et system som vil gi oss økt kompetanse som krevende kunde. Vi har som mål å formulere våre krav til anskaffelse av nytt system i løpet av et års tid. 9