Rapport Andebu kommune som barnehagemyndighet Tidsrom: 23. september- 7. oktober 2013 Arkivnr. 2013/1365 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Selma Hadžić (tilsynsleder) Tone Øhrbom Sissel Tveito Kontaktperson i kommunen: Virksomhetsleder Anna Marie Johannessen Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005 med forskrifter Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunen som barnehagemyndighet, barnehageloven 8. - Kommunen som godkjenningsmyndighet, barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm og dispensasjoner, barnehageloven 17 og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. - Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, barnehageloven 22. Metode: Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Fylkesmannen avdekket tre avvik under tilsynet. Fylkesmannen ga én merknad under tilsynet. Fylkesmannen i Vestfold Telefon: 33 37 10 00 Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: 33 37 11 35 Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: postmottak@fmve.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 www.fylkesmannen.no/vestfold Orgnr. 974762501
Innhold Innledning... 2 Tema for tilsynet... 2 Dokumentunderlag... 2 Gjennomføring... 3 Kommunens organisering på barnehageområdet... 3 Avvik... 3 Merknad... 9 Deltakere i tilsynet... 12 Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Andebu kommune som barnehagemyndighet 1. juli-7. oktober 2013, med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd. Det rettslige grunnlaget for tilsynet er barnehageloven og forskrifter med hjemmel i denne. Rettslige plikter etter annet lov- og regelverk kontrolleres i den grad barnehageloven eller forskriftene henviser til det. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Tilsynsrapporten viser eventuelle avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig vurdering av kommunen som barnehagemyndighet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et lovkrav ikke er oppfylt, betegnes dette som et avvik. Avvik og merknader defineres slik: - Avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i, eller i medhold av, lov eller forskrift. - Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial. Tema for tilsynet Formålet med tilsynet var å vurdere om Andebu kommune utøver sin rolle som barnehagemyndighet i henhold til regelverket. Tilsynet omfattet blant annet undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer myndighetene har satt Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Årsrapport for barnehageområdet for 2012. - Delegeringsreglement for Andebu kommune av 10. mai 2010. - Delegering av fullmakt fra rådmann til stabsleder av 14. desember 2009. - Stillingsbeskrivelse virksomhetsledere og NAV-leder (operativ ledelse) av 19. april 2010. - Organisasjonskart. - Liste over barnehager i kommunen. - Rutine for godkjenning av barnehager Kunnskapsdepartementets veileder om godkjenning. 2
- Tre godkjenninger etter barnehageloven. - Tilsyn med barnehager, tilsynsplan for 2013, mal på egenerklæringsskjema og rapportskjema. - Tre tilsynsrapporter, inkludert skjema 1 (egenerklæringsskjema). - Prosedyre for søknad om midlertidig dispensasjon fra krav om for pedagogisk bemanning og søknadsskjema for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder og søknadsskjema for midlertidig dispensasjon fra pedagognorm. - Fem søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og svar på disse. - Fire søknader om dispensasjon fra pedagognormen og svar på disse. - Barnehagemyndighetens oppfølging av barnehagelovens bestemmelser om meldeplikt, samt skjema: «Informert om meldeplikt til barneverntjenesten i barnehageloven 22». - «Arbeidsnotat om mottatt dokumentasjon fra barnehagene vedr info om meldeplikt til barneverntjenesten». Gjennomføring Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter og intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen for å verifisere at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: - Varsel om tilsyn ble sendt 1. juli 2013. - Dokumentasjon fra Andebu kommune ble mottatt 2., 3. og 4. september 2013. - Åpningsmøte ble avholdt 20. september 2013. - Det ble gjennomført intervju med seks personer 20. september 2013. - Sluttmøte ble avholdt 25. september 2013. Kommunens organisering på barnehageområdet Innledningsvis oppsummerer vi i korte trekk kommunens organisering på barnehageområdet: Kommunen er organisert som en tonivåkommune på barnehageområdet. Barnehagemyndigheten er lagt til virksomhetsleder for de kommunale barnehagene. Virksomhetsleder har dobbeltrollen som eier og myndighet. Rådmannen har i administrativt delegeringsreglement gjeldende fra 10. mai 2010 videredelegert sine fullmakter til kommunalsjefen og virksomhetsledere. Barnehagemyndigheten rapporterer til kommunalsjef/rådmann. Barnehagemyndigheten har faste styrermøter ca. én gang hver måned med kommunale styrere og ikke-kommunal styrer. Barnehagemyndigheten har ingen faste møtepunkter med kommunal og ikke-kommunal eier, men har dialog ved behov. Avvik Tilsynet avdekket tre avvik. 3
Avvik nr. 1: Andebu kommune sikrer ikke at godkjenning av barnehager skjer i samsvar med barnehageloven. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 6. Virksomhetens plikt til å søke godkjenning Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og b) antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og c) virksomheten utføres mot godtgjøring. Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. Kommentar: Det er kommunen som skal sikre at det etableres barnehager som oppfyller kravene i regelverket og som sikrer barna et likeverdig pedagogisk tilbud. I Norge er kommunene eiere av halvparten av landets barnehager. Det forhold at kommunene er eier og samtidig godkjennings- og tilsynsmyndighet for både kommunale og ikke-kommunale barnehager, stiller kommunene overfor noen særlige utfordringer. Kommunal og ikke-kommunal eier må søke barnehagemyndigheten i kommunen om godkjenning av nye kommunale barnehager, jf. barnehageloven 6. Det må søkes om godkjenning for hver enkelt barnehage. Formålet med bestemmelsen i 6 er å sikre kvaliteten på virksomheter av et visst omfang og sikre at omsorgen for mange barn på én gang skjer på en betryggende måte innenfor barnehagelovens rammer. Barnehageeier kan ikke søke om én godkjenning av flere barnehager plassert på ulike steder under ett. Dersom barnehagens bygningsmasse ligger forholdsvis tett, taler dette for å anse bygningsmassen som én barnehage. Når barnehagens bygninger er adskilt, for eksempel ved at det er mer enn noen minutters gangavstand mellom bygningene, vil dette i hovedsak måtte anses som flere selvstendige barnehager der det må søkes om godkjenning for hver enkelt. I søknaden må eieren dokumentere ved søknadstidspunktet at ute- og innearealene tilfredsstiller lovens krav og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10. Ved godkjenning skal barnehagemyndigheten foreta en konkret vurdering av om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven 1, 1a og 2, samt forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av fysiske forhold, fastsette leke- og oppholdsareal, vurdere om bemanningsplanen vil gi en tilstrekkelig bemanning og forsvarlig ledelse, kontrollere at politiattester er innhentet, og at vedtekter er fastsatt med mer. 4
Barnehagen skal også godkjennes etter annet lovverk. Barnehagemyndigheten må, som et ledd i sin saksforberedelse, klargjøre hvilke vurderinger øvrige instanser har gjort og påse at de nødvendige godkjenningene er på plass før barnehagen godkjennes etter barnehageloven. Godkjenningen fra barnehagemyndigheten må foreligge før barnehagen kan igangsette driften, jf. barnehageloven 6 siste ledd. Dette lovkravet gjelder både ved godkjenning av ny barnehage og ved endret godkjenning av eksisterende barnehage. Dersom det foretas endringer i barnehagens struktur ved for eksempel bygging av ny avdeling, endret organisering eller ombygging for å tilpasse for nye alderssammensetninger eller grupper, må det foretas ny godkjenning. Arealberegningen ved fastsettingen av leke- og oppholdsareal per barn må ta utgangspunkt i de rommene som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter. Ved godkjenning kan kommunen sette vilkår for driften av barnehagen med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven 10 andre ledd. Godkjenningsvedtaket er et enkeltvedtak og skal utformes i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. Det skal være individuelt utformet med beskrivelse av barnehagen, redegjørelse for barnehagemyndighetens vurderinger og de vilkår som ligger til grunn for godkjenningen. Vedtaket skal kunne fungere som et verktøy for kommunens senere tilsyn med barnehagen. Kommunens godkjenningsvedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. barnehageloven 10. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Én kommunal barnehage har blitt godkjent uten at eier har sendt skriftlig søknad om godkjenning ved etablering av nye barnehageplasser, jf. barnehageloven 6 og rutine for godkjenning. - Det er uklart om den ikke-kommunale barnehagen ble godkjent etter barnehageloven ved sist søknad datert 26.03.2008. Videre er det uklart hva barnehagens godkjente leke- og oppholdsareal er. - Ved én kommunal barnehage er det satt begrensning i antall barn uten at det framgår av vilkår for barnehagens godkjenning. - Én barnehage har igangsatt driften før kommunen ga endelig godkjenning etter barnehageloven 10. Det er uklart om tilsvarende gjelder for ytterligere én barnehage. - Kommunens vedtak om godkjenning av barnehager etter barnehageloven har ikke skriftlig begrunnelse som viser hvilke vurderinger godkjenningsmyndigheten har foretatt etter barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold. Avvik nr. 2: Andebu kommune følger ikke regelverket om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. 5
Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 2. Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal framsettes av barnehagens eier. Eier må dokumentere at stillingen årlig har vært utlyst offentlig, og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Søknad om varig dispensasjon for pedagogisk leder skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Det skal foretas en individuell vurdering av vedkommendes reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Kommentar: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere, jf. barnehageloven 18. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har veiledningsansvar for det øvrige personalet, samt medansvar for utviklingen av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre i tråd med lov og rammeplan. Kommunen kan etter søknad fra eier gi dispensasjon fra utdanningskravet, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 6
Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen. Barnehageeier må kunne dokumentere at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. Det fremgår av forskriften at alle dispensasjoner som gis, skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for, til en konkret stilling og i en konkret barnehage. Etter å ha vurdert den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Kommunen kan innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder når en person har hatt midlertidig dispensasjon i tre år og det har ikke meldt seg kvalifiserte søkere etter at stillingene har vært offentlig utlyst årlig og det er svært gode grunner for å gi varig dispensasjon. Forskriften krever at søknaden skal fremsettes av barnehagens eier, og søknaden skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal gis unntaksvis. Dispensasjonen skal knyttes til den personen det søkes dispensasjon for, til en konkret stilling i en konkret barnehage. Dispensasjonsbestemmelsene om midlertidig og varig dispensasjon er begge en kan regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, men som også gir kommunen mulighet til å avslå. Vedtak etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket skal utformes etter forvaltningslovens bestemmelser og kan påklages til Fylkesmannen, jf. forskriften 4. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Kommunal eier lyser ut stillinger én gang i året, gjerne på våren. Dermed anser barnehagemyndigheten dette som god nok dokumentasjon på at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert søkere til alle framtidige dispensasjoner for vakante stillinger på 20 prosent eller lavere for kommende barnehageår. - Vedtakene viser at forskriftens bestemmelser ikke følges fullt ut: o Flere dispensasjoner er innvilget uten at stilling har vært utlyst. o Flere dispensasjoner er innvilget uten at det framkommer i hvilken konkrete barnehage det gjelder. o Flere dispensasjoner er innvilget uten at det framkommer til hvilken konkrete stilling det gjelder. o Alle dispensasjoner er innvilget uten at det er foretatt egnethetsvurdering. o Alle dispensasjoner er innvilget for ett år, selv om det søkes for en kortere periode. o Alle dispensasjoner er innvilget med tilbakevirkende kraft. o Alle vedtak er fattet uten at klageadgang er angitt. Avvik nr. 3: Andebu kommune følger ikke regelverket om dispensasjon fra pedagognormen. 7
Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning 1. Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. Forskrift om pedagogisk bemanning 3. Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Kommentar: Det følger av forskriften 1 at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år. Pedagognormen åpner ikke for å beregne en prosentandel av en pedagogstilling per barn. Dersom en barnehage har 19 barn over tre år, må den derfor ha to pedagogiske ledere i full stilling. Det samme gjelder når barnehagen har 10 barn under tre år. Normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Pedagognormen åpner ikke for å omregne eventuelle delte barnehageplasser til hele plasser. Det er det faktiske antall barn som skal legges til grunn ved beregningen av behovet for antall pedagogstillinger. Barnehagens eier kan søke om dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukerens rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad. Kommunen må gjøre en konkret vurdering av barnehagegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø, barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Det fremgår av bestemmelsen at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Departementet har understreket at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Små kommuner er særlig sårbare for svingninger i etterspørselen etter barnehageplasser. Det kan oppstå situasjoner der et fåtall barn mangler barnehageplass, slik at kommunen ut i fra 8
tilgjengelige plasser ikke oppfyller sin plikt etter barnehageloven 12a. Slike tilfeller vil kunne defineres som særlige hensyn. Forskriften åpner for at barnehagemyndigheten kun kan innvilge midlertidig dispensasjon fra pedagognormen, og ikke varig dispensasjon. Av dette følger at det skal være svært gode grunner for at samme barnehage innvilges dispensasjon fra pedagognormen to eller flere år på rad. Vedtak etter forskrift om pedagogisk bemanning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket skal utformes etter forvaltningslovens bestemmelser og kan påklages til Fylkesmannen, jf. forskriften 3 siste ledd. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Barnehagemyndigheten og barnehagene er ikke kjent med den korrekte forståelsen av pedagognormen. - Én barnehage har for lite pedagogisk bemanning, uten å ha søkt om dispensasjon fra pedagognormen. - Vedtakene viser at forskriftens bestemmelser ikke følges fullt ut: o Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg ligger ikke ved søknadene. o Alle dispensasjoner er innvilget for ett år, selv om det søkes for kortere periode. o Barnehagemyndigheten har ikke fullt ut vurdert særlige hensyn. o Alle dispensasjoner er innvilget med tilbakevirkende kraft. o Alle vedtak er fattet uten at klageadgang er angitt. Merknad Det ble gitt én merknad under tilsynet. Merknad nr. 1: Andebu kommune sin tilsyn med barnehagen etter barnehageloven er bare delvis egnet til å avdekke om barnehagens praksis er i samsvar med regelverket. Lovgrunnlag: Barnehageloven 16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak m retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 22. Opplysningsplikt til barneverntjenesten Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer. 9
Kommentar: Kommunen som barnehagemyndighet skal føre tilsyn med den enkelte barnehage i kommunen. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 første ledd. Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Tilsynsoppgaven må imidlertid ses i sammenheng med barnehageloven 8 første ledd der det fremgår at barnehagemyndigheten skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Dette tilsier at det må kunne oppstilles et krav til en forsvarlig tilsynsfrekvens. Barnehagemyndighetens tilsyn kan gjennomføres både som varslet stedlig tilsyn, uanmeldt stedlig tilsyn og dokumenttilsyn. For at kommunen skal oppfylle barnehagelovens bestemmelse om tilsyn, er det ikke tilstrekkelig at kommunen kun gjennomfører dokumenttilsyn, men et slikt tilsyn vil kunne være et godt supplement til barnehagemyndighetens stedlige tilsyn. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som kan inngå under tilsynsbegrepet. Dette kan være innhenting av informasjon gjennom årsplaner, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og liknende. Innhenting av informasjon vil, i tillegg til anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøk, sikre kommunen innsyn i den enkelte virksomhet. Barnehageloven gir ingen regler for hvor omfattende et stedlig tilsyn skal være. Det er ikke et lovkrav at barnehagemyndigheten må føre tilsyn med alle bestemmelsene i barnehageloven ved hvert tilsyn, og det kan være naturlig å velge fokusområder ut fra sentrale føringer og lokale forhold. Dersom barnehagemyndigheten oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Barnehagemyndigheten har ikke hjemmel til å gi pålegg om retting etter annet regelverk enn barnehageloven med tilhørende forskrifter. Dersom barnehagemyndigheten avdekker brudd på annet regelverk, må dette varsles til den aktuelle myndigheten. Et pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold etter barnehageloven med tilhørende forskrifter, skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Kommunen skal føre kontroll med sin egen tilsynsvirksomhet og foreta nødvendige justeringer av tilsynsarbeidet, herunder tilsynsplanen. Barneverntjenesten sin hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg i rett tid. For å kunne gjøre dette, vil barneverntjenesten være avhengig av opplysninger mottatt av andre. Barnehagens personale er pålagt opplysningsplikt overfor barnevernet. Opplysningsplikten er et selvstendig og individuelt ansvar som påligger alle barnehageansatte. Det er likevel normalt styreren i barnehagen som gir opplysningene til barneverntjenesten, se barnehageloven 22 annet ledd siste punktum. Dette er imidlertid kun en saksbehandlingsregel, og styreren kan ikke overprøve den enkelte ansattes faglige vurdering av om bekymringen for barnet er så alvorlig at opplysningsplikten er oppfylt. Dette er det den enkelte ansatte som skal vurdere. Dersom styreren unnlater å melde fra til barneverntjenesten, har den enkelte barnehageansatte derfor et selvstendig ansvar for å formidle sin bekymring til barneverntjenesten. 10
For at hver enkelt ansatt skal ha forutsetning for dette, er det viktig at de har kunnskaper om opplysningsplikten. Barnehageeier må sørge for tilstrekkelig opplysning om dette og legge til rette for at rutinene utarbeides i den enkelte barnehagen og at disse videreformidles til hver enkelt ansatt jevnlig. Det er viktig at alle ansatte, herunder vikarer har kunnskap om følgende: - At opplysningsplikten gjelder for alle ansatte i barnehager. - At opplysningsplikten innebærer en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, samt at plikten gjelder både av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. - At opplysningsplikten inntrer i de alvorlige tilfellene; der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Utgangspunktet er at overholdelse av meldeplikten i barnehageloven 22 er barnehageeiers ansvar, jf. barnehageloven 7 første ledd. Det fratar imidlertid ikke barnehagemyndigheten ansvaret for å følge opp at barnehageloven 22 etterleves. Kommunen som barnehagemyndighet står fritt til å vurdere hvordan plikten etter barnehageloven 8 skal overholdes, men dette skjer typisk gjennom de lovpålagte tilsynene etter barnehageloven 16. Kommunens tilsyn etter 16 med den enkelte barnehage, vil avdekke om personalet kjenner til opplysningsplikten, jf. 22 i barnehageloven. Merknad bygger på følgende observasjoner: - Kommunen har en plan for gjennomføring av tilsyn med kommunale og ikke-kommunale barnehager. Planen følges ikke fullt ut. - Barnehagene skal til vanlig ha tilsyn annethvert år. Barnehagemyndigheten har ført stedlige tilsyn med kommunale og ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven 2010/2011. Kommunen gjennomfører nye tilsyn med både kommunale og ikke-kommunale barnehager i 2013/2014. - Etter beskjed fra barnehagemyndigheten deltok ikke representant for samarbeidsutvalget under tilsynet våren 2013. - Tilsynet utføres med utgangspunkt i et forhåndsutfylt rapportskjema som distribueres sammen med tilsynsvarselet. Barnehagemyndigheten har under tilsynet ikke oppdaget at barnehagene ikke har rutine for å sikre informasjon om meldeplikten til vikarer. - Det fremgår av årsmeldingsskjemaene i BASIL at den ikke-kommunale eier har gjennom flere år gjort endringer i barnehagens leke- og oppholdsareal uten at endringene er godkjent etter barnehageloven. Vi har ikke sett dokumentasjon som viser at barnehageeier har søkt om ny godkjenning, eller fått innvilget denne. 11
Deltakere i tilsynet Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Ole Sverre Lund rådmann x x x Bjørn Aamodt kommunalsjef x x x Anna Marie Johannessen virksomhetsleder barnehager x x x Solveig Karlstrøm styrer i Kodal barnehage x x Sissel Torheim pedagogisk leder/styrer i Kodal barnehage x Birgitte Kløw Askedalen styrer i Smiehavna barnehage x x x Per Ivar Bjørndal eierrepresentant i Styrvoll barnehage x x x Fra Fylkesmannen deltok: Sissel Tveito Tone Øhrbom Selma Hadžić seniorrådgiver rådgiver tilsynsleder 12