Møteinnkalling Kontrollutvalget Halden

Møteinnkalling Kontrollutvalget Halden Møtested: Rådhuset, møterom Formannskapssalen Tidspunkt: 27.09.2016 kl. 18:00 Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin F Pettersen på telefon 414 71 166 eller på e-post: akfp@fredrikstad.kommune.no Varamedlemmer kalles inn etter nærmere avtale. 20.9 2016 Torbjørn Østby (s) 1

Kontrollutvalget Haldens møte 27.09.2016 Sakliste PS 16/25 Godkjenning av innkalling og saksliste 3 PS 16/26 Godkjenning av protokoll fra møtet 21.6 2016 4 PS 16/27 PS 16/28 Informasjon fra rådmann om møte- og reiseaktiviteten, Svingenskogen og varsling og antikorrupsjonsarbeid. Henvendelse til kontrollutvalget vedrørende Halden Arbeid og Vekst Vedlegg: 1. Brev med vedlegg fra Arve Sigmundstad, gruppeleder i s. 15 Halden Arbeiderparti, datert 26.08 2016. 2. Epost fra avdelingsdirektør NAV Fellestjenester Østfold, s. 47 datert 15.09 2016 10 12 PS 16/29 Prosjektplan "Mottak av flyktninger" 48 PS 16/30 Deloitte AS - Revisjonsstrategi for 2016 53 PS 16/31 Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017 55 PS 16/32 Kontrollutvalgets høringsinnspill til NOU Ny kommunelov 73 PS 16/33 Konkurranseutsetting av revisjonen- utarbeidelse av anbudsgrunnlaget 74 PS 16/34 Referater og meldinger 76 PS 16/35 Eventuelt 93 2

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/167 Dokumentnr.: 30 Løpenr.: 165679/2016 Klassering: 101-192 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/25 Godkjenning av innkalling og saksliste Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: Saken legges fram uten forslag til vedtak Fredrikstad, 13.9 2016 3

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/166 Dokumentnr.: 18 Løpenr.: 165816/2016 Klassering: 101-191 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/26 Godkjenning av protokoll fra møtet 21.6 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet 21.6 2016, godkjennes Fredrikstad, 13.9 2016 Vedlegg Protokoll fra møtet 21.6 2016 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Protokoll fra møtet 21.6 2016, kan godkjennes 4

Møteprotokoll Kontrollutvalget Halden Møtedato: 21.06.2016, Tidspunkt: fra kl. 18:00 til kl. 19:20 Møtested: Rådhuset, møterom Formannskapssalen Fra til saksnr.: 16/18 16/24 Frammøteliste Medlemmer Møtt Varamedlemmer Torbjørn Østby (Ap), leder X Jan Aage Moen (H), nestleder X Rannveig Lade (R) X Eirik Milde (H) X Turid Eriksen (Ap) X Håvard Tafjord (H) X Ellen Simensen (Ap) X Antall stemmeberettigede fremmøtte 7 av 7. Møtende fra Østfold kontrollutvalgssekretariat: Anne-Karin Femanger Pettersen og Bjørn Gulbrandsen Møtende fra revisjon Ingen Møtende fra administrasjonen: Konstituert kommunalsjef Helse- og sosial, Veronica Aam Merknader Merknader til innkalling og dagsorden framgår av behandlingen av sak 16/18. Torbjørn Østby, leder. Jan Aage Moen 5

Kontrollutvalget Haldens møte 21.06.2016 Sakliste PS 16/18 Godkjenning av innkalling og saksliste PS 16/19 Godkjenning av protokoll fra møtet 10.5 2016 PS 16/20 PS 16/21 Bestilling av eierskapskontroll - Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Invitasjon til intern høring NOU 2016:4 Ny kommunelov PS 16/22 Møteplan 2. halvår 2016 PS 16/23 PS 16/24 Referater og meldinger Eventuelt PS 16/18 Godkjenning av innkalling og saksliste Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten forslag til vedtak) Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Innkalling: Ingen merknader Dagorden: Kontrollutvalgets møter er åpne. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Avstemningen skal skje i åpent møte (jf. Kl. 31a) Dørene var åpne under gjennomgang av dagsorden. Det ble ikke meldt behov for å diskutere lukking av enkeltsaker. Kontrollutvalgets leder meldte saker til Eventuelt Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: Innkalling og saksliste godkjennes PS 16/19 Godkjenning av protokoll fra møtet 10.5 2016 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet 10.5 2016, godkjennes 6

Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Vedtaket ble som innstillingen Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: 1. Protokoll fra møtet 10.5 2016, godkjennes PS 16/20 Bestilling av eierskapskontroll - Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget ber Østfold kommunerevisjon om å gjennomføre en eierskapskontroll for Østfold Interkommunale Arkivselskap IKS i løpet av 2016. Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Det ble påpekt at det foreslåtte selskap (Østfold interkommunale Arkivselskap IKS) blir gjennomgått av andre kontrollutvalg, og kontrollutvalget i Halden vil da kunne få denne kontrollen som RS-sak i et senere møte. Derfor fremmet Håvard Tafjord følgende forslag som kontrollutvalget sluttet seg til: Kontrollutvalget ber Østfold kommunerevisjon om å gjennomføre en eierskapskontroll for Halden Byutvikling AS i løpet av 2016. Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: 1. Kontrollutvalget ber Østfold kommunerevisjon om å gjennomføre en eierskapskontroll for Halden Byutvikling AS i løpet av 2016. PS 16/21 Invitasjon til intern høring NOU 2016:4 Ny kommunelov Saken legges fram uten forslag til vedtak Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Kontrollutvalget bestemte at høringssvar settes opp som sak i møtet 27.9. Jan Aage Moen samordner innspill fra utvalgsmedlemmene. Høringsuttalelse sendes direkte til departementet (fristen her er satt til 6. oktober). Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: 1. Høringssvar settes opp som sak i møtet 27.9. 2. Jan Aage Moen samordner innspill fra utvalgsmedlemmene. 3. Høringsuttalelse sendes direkte til departementet. PS 16/22 Møteplan 2. halvår 2016 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2. halvår i 2016: 27. september kl. 18.00 7

29. november kl. 18.00 Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Vedtaket ble som innstillingen Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2. halvår i 2016: 27. september kl. 18.00 29. november kl. 18.00 PS 16/23 Referater og meldinger Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Følgende referater og meldinger ble tatt til orientering: 1 Kommunens oppfølging av tilsynsrapport - Introduksjonsloven 2 Tilsvar med vedlegg 31.5 2016 a. Tilsvar til endelig tilsynsrapport introduksjonsloven (4) b. Prosjektplan bosetting 2016 endret 28.03 c. Svar på tilsyn vedrørende introduksjonsloven, 2015 d. Opplæringstilbud HKK fra august 2016 I tillegg var «Rutiner branntilsyn» satt opp som referatsak på nytt. Disse ble også tatt til orientering Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: Referater og meldinger tas til orientering PS 16/24 Eventuelt Kontrollutvalget Haldens behandling 21.06.2016: Følgende ble tatt opp: 1. Bestilling av prosjektplan. 2. Informasjon om saker unntatt offentlighet til kontrollutvalget. 3. Informasjon om møtegodtgjøringsreglement og praksis. 4. Informasjon om status for utbygging av Svingenskogen og evt. avtale med kommunen om tilbakeføring av midler. 5. Informasjon om kommunens varslingssystem og antikorrupsjonsarbeid. 6. Informasjon fra KU-konferanse 7 og 8 juni. Rannveig Lade orienterte. Tilbakemeldingene fra henne er at arrangementet var meget bra og innholdet i konferansen var interessant men delvis krevende for nyvalgte kontrollutvalgsmedlemmer. Kontrollutvalget Haldens vedtak/innstilling 21.06.2016: 1. Kontrollutvalget ber Østfold kommunerevisjon om å legge fram prosjektplan for forvaltningsrevisjonsprosjektet «Mottak av flyktninger», til neste møte. 8

2. Kontrollutvalgets leder og nestleder avklarer med rådmannen hvordan saker unntatt offentlighet kan komme kontrollutvalget til kunnskap på en hensiktsmessig måte. 3. Kontrollutvalget ber om å få kommunens møtegodgjøringsrelement til neste møte og inviterer samtidig rådmannen til møtet for å orientere nærmere om møte- og reiseaktivitet første halvår 2016. Kontrollutvalget ber også rådmannen om informasjon om avtale ang. Svingenskogen i neste møte. 4. Kontrollutvalget ønsker et informasjonsmøte med rådmannen om kommunens varslingssystem og antikorrupsjonsarbeid. Rådmannen kan selv vurdere når det kan passe. 9

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/167 Dokumentnr.: 35 Løpenr.: 168277/2016 Klassering: 101-192 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/27 Informasjon fra rådmann om møte- og reiseaktiviteten, Svingenskogen og varsling og antikorrupsjonsarbeid. Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Rådmannens informasjon om møte- og reiseaktiviteter, avtale angående Svingenskogen og kommunens varslingssystem og antikorrupsjonsarbeid tas til orientering. Fredrikstad, 20.09 2016 Vedlegg Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU sak 16/24 den 21. juni 2016 «Eventuelt» Saksopplysninger Kontrollutvalget vedtok under eventuelt i møte 21. juni følgende orienteringer fra rådmannen: Kontrollutvalget ber om å få kommunens møtegodgjøringsrelement til neste møte og inviterer samtidig rådmannen til møtet for å orientere nærmere om møte- og reiseaktivitet første halvår 2016. Kontrollutvalget ber også rådmannen om informasjon om avtale ang. Svingenskogen i neste møte. Kontrollutvalget ønsker et informasjonsmøte med rådmannen om kommunens varslingssystem og antikorrupsjonsarbeid. Rådmannen kan selv vurdere når det kan passe. 10

Vurdering Informasjon fra rådmannen om møte- og reiseaktiviteter, avtale angående Svingenskogen og kommunens varslingssystem og antikorrupsjonsarbeid kan tas til orientering 11

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/161 Dokumentnr.: 1 Løpenr.: 155178/2016 Klassering: 101-187 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/28 Henvendelse til kontrollutvalget vedrørende Halden Arbeid og Vekst Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Henvendelsen legges frem uten forslag til vedtak Fredrikstad, 16.09 2016 Vedlegg Brev med vedlegg fra Arve Sigmundstad, gruppeleder i Halden Arbeiderparti, datert 26.08 2016. Epost fra avdelingsdirektør NAV Fellestjenester Østfold, datert 15.09 2016 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) ingen Saksopplysninger Kontrollutvalget har mottatt et brev fra Arve Sigmundstad, gruppeleder i Halden Arbeiderparti, datert 26.08 2016, angående det som i media omtales som «bonussaken», (se vedlegg 1) Halden Arbeid og Vekst er organisert som et aksjeselskap, og er 100 % eid av Halden kommune. Halden Arbeid og Vekst AS er en arbeidsmarkedsbedrift. Hovedformålet med bedriften er å bistå mennesker som har behov for hjelp til å komme tilbake til arbeid eller aktivitet. Selskapet er blant annet underlagt følgende regelverk; Aksjeloven, forskrift for arbeidsmarkedstiltak og forskrift om arbeidsrettede tiltak. Saken dreier seg i all hovedsak om at styremedlem og nestleder Eldar Norderhaug varslet til ordfører Thor Edquist om utbetaling av bonus for driftsåret 2014 til daglig leder og avdelingsledere. Styremedlemmet stiller spørsmål ved om utbetalingene er i tråd med gjeldende forskrifter på området. I kraft av sitt verv som ordfører er ordfører av kommunestyret gitt rollen som selskapets generalforsamling. 12

På forespørsel fra sekretariatet har avdelingsdirektør NAV Fellestjenester Østfold gitt oss følgende opplysninger om regelverket for avlønningssystemer i arbeidsmarkedsbedrifter: «Det er ikke godkjenningskrav fra NAV knyttet til bedriftens avlønningssystemer. Dette gjelder uansett om det er snakk om et felles lønnssystem for alle, eller lederlønner. Det kan dog ikke gis ekstraordinære lønnsutbetalinger som kan knyttes til disponering av overskudd, ettersom bedriftens overskudd etter reglene skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode. Bonuslønn som er nedfelt i den enkelte leders eller ansattes lønnsavtale, anses ikke å være del av overskuddsdisponering». (se vedlegg 2) I henvendelsen fra Sigmundstad stilles det videre spørsmål ved om selskapet og kommunen har nødvendige rutiner for å håndtere varslinger, og om disse i så fall er fulgt i dette tilfellet. Bestemmelsene om varsling i Arbeidsmiljøloven er i utgangspunktet rettet mot arbeidstaker. Om Halden Arbeid og Vekst AS har egne regler for varsling, som også omfatter styremedlemmer, så er ikke disse tilgjengelig på selskapets nettsider. Der finner vi kun selskapets egne etikkregler. Vurdering Kontrollutvalget må vurdere om revisjonen skal gjøre videre undersøkelser basert på henvendelsen. Kontrollutvalget må da basere sine vurderinger på følgende: I forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 4 Tilsyn og kontroll fremgår kontrollutvalgets ansvar og oppgaver. I departementets merknader til 4 går det frem følgende: Kontrollutvalget har ikke plikt til å behandle andre enn de saker som det får seg forelagt fra kommunestyret, eller der det framgår av forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner». Når det gjelder henvendelser fra andre enn kommunestyret og revisjon, må kontrollutvalget selv vurdere om saken hører under utvalgets kompetanseområde og om det vil prioritere saken. Kontrollutvalgets kompetanseområde er gitt i 77, punkt 4 og 5 i Kommuneloven: 4. Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). 5. Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m. Med formuleringen «Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.», åpner bestemmelsene for at en ekstern henvendelse om forhold vedrørende et selskap kommunen eier, kan anses å falle innunder utvalgets kompetanseområde. 13

Videre undersøkelser av henvendelsen fra Sigmundstad kan innebære følgende problemstillinger: Er utbetaling av bonus i selskapet nedfelt i lønnsavtaler? Har styret og ordfører håndtert varselet fra Eldar Norderhaug i henhold til hhv. selskapets og kommunens etiske retningslinjer og varslingsrutiner? Et vedtak om å undersøke saken videre må inneholde en bestilling til revisjonen, dvs. problemstillinger som skal undersøkes og tids- og ressursramme for oppdraget. Timeressursen kan tas fra budsjettet til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Når sekretariatet mottar henvendelse av denne typen, har vi som praksis å legge saken fram uten forslag til vedtak. Det gjør vi for å understreke betydningen av kontrollutvalgets egenvurdering av hvilke henvendelser som skal prioriteres for videre undersøkelser. 14

Fra: Hansen, Ole-Johnny Rom (Ole-Johnny.Rom.Hansen@nav.no) Sendt: 15.09.2016 13:06:28 Til: Gulbrandsen Bjørn Kopi: Pettersen Anne-Karin Femanger Emne: SV: Purring på henvendelse på epost den 30.08 2016 Vedlegg: Hei Beklager at det har tatt noe tid med svaret, men her er det: Det er ikke godkjenningskrav fra NAV knyttet til bedriftens avlønningssystemer. Dette gjelder uansett om det er snakk om et felles lønnssystem for alle, eller lederlønner. Det kan dog ikke gis ekstraordinære lønnsutbetalinger som kan knyttes til disponering av overskudd, ettersom bedriftens overskudd etter reglene skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode. Bonuslønn som er nedfelt i den enkelte leders eller ansattes lønnsavtale, anses ikke å være del av overskuddsdisponering. Med hilsen Ole J. Hansen Avdelingsdirektør NAV Fellestjenester Østfold T 99 58 01 67 Fra: Gulbrandsen Bjørn [mailto:bjgu@fredrikstad.kommune.no] Sendt: 13. september 2016 13:05 Til: Hansen, Ole-Johnny Rom Kopi: Pettersen Anne-Karin Femanger Emne: Purring på henvendelse på epost den 30.08 2016 Hei. Viser til tidligere epost (30.08 2016) fra undertegnede og etterlyser svar på vår henvendelse. Fint om du har anledning til å svare oss. Hvis ikke du har anledning ber vi om å få opplyst hvem vi kan kontakte for å få svar på våre spørsmål.(se under) Med vennlig hilsen Bjørn Gulbrandsen Rådgiver Østfold kontrollutvalgssekretariat Hei. Vi har tidligere i dag sendt mail til og fått svar fra Jens Oldgard i Arbeids- og velferdsdirektoratet om lovligheten av bonusordninger i selskaper som er underlagt forskriftene om arbeidsmarkedstiltak og arbeidsrettede tiltak. Vi ser at du er kopimottaker av svar fra Oldgard, og er da kjent med spørsmålet fra undertegnede. Spørsmålet vårt er om bonusordninger i slike bedrifter kommer i strid med deres godkjenningskrav? Hvis det kan utbetales bonus bør dette gjelde alle ansatte? Kan bonusutbetaling kun gjelde for ledelsen ved et slikt selskap? Fint om du kan gi oss et svar på problemstillingen. Med vennlig hilsen Bjørn Gulbrandsen Rådgiver Østfold kontrollutvalgssekretariat 47

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/163 Dokumentnr.: 9 Løpenr.: 167839/2016 Klassering: 101-188 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/29 Prosjektplan "Mottak av flyktninger" Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Prosjektplan «Mottak av flyktninger», vedtas Fredrikstad, 16.9 2016 Vedlegg Prosjektplan «Mottak av flykninger», datert 13.9 2016 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Bestilling til ØKR 1.3 2016 Kommunestyresak 11.2 2016, Forvaltningsrevisjonsplan 2016-2017 KU-sak 15/37, 15.12 2015, Forvaltningsrevisjonsplan 2016-2017 Saksopplysninger Bakgrunn for saken: I henhold til vedtak i kontrollutvalget 15.12 2015 og kommunestyret 11.2 2016, om ønsket forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017, ble det sendt en bestilling til Østfold kommunerevisjon IKS, 1.3 2016. Østfold kommunerevisjon har nå oversendt en prosjektplan til prosjektet «Mottak av flyktninger». Av forvaltningsrevisjonsplan 2016-2017 fremkommer det: «Kontrollutvalget ønsker et prosjekt som belyser om kommunen er rustet til å ta imot et økende antall flyktninger, både voksne og mindreårige. Stikkord som ble nevnt i møtet 15.12 er: kostnader, ressursinnsats, boligtilbud, arbeidsmarked, integreringstiltak og språkopplæring. Kontrollutvalget nevnte utover dette at mottak av flyktninger vil påvirke kommunens tjenester for øvrig; helsetjenester, barnevern etc. Kontrollutvalget vil komme tilbake til avgrensningen av prosjektet når Østfold kommunerevisjon har utarbeidet et forslag til prosjektplan. 48

Svakheter i mottak og integrering vil ha betydning både for flyktningene, Halden-samfunnet og for kommunens økonomi». Forslag til problemstillinger: 1. I hvilken grad arbeider kommunen systematisk og effektivt med å fremskaffe boliger, samt følger opp flyktningene i bosettingsfasen? 2. Har kommunen en introduksjonsordning som er i tråd med lovens intensjoner og bestemmelser? 3. Har kommunen satt i verk tiltak som er egnet til å øke sysselsettingen av innvandrere? Revisjonen antar at det vil gå med 450 timer +/- 10 % til dette prosjektet. Rapporten vil være klar til behandling våren 2017. Vurdering Sekretariatet finner problemstillingene relevante i forhold til omtalen i Forvaltningsrevisjonsplanen, men vi savner ressursperspektivet, gitt at prosjektet skal ta hensyn til alle innspillene som kontrollutvalget kom med i møtet 15.12 2015. Kontrollutvalget bør ta stilling til dette i møtet. Kontrollutvalget må også ta stilling til om alle tre foreslåtte problemstillingene skal undersøkes. Revisjonen anbefaler det, og begrunner det med at samarbeid mellom kommunens ulike ansvarsområder ansees som viktig for å få til et vellykket integreringsarbeid. Sekretariatet er enig. Planlagt ressursbruk er høyere enn et gjennomsnittlig forvaltningsrevisjonsprosjekt. Revisjonen forklarer dette med at «problemstillingene innebærer at revisjonen er inne i ulike deler av kommunens organisering, henholdsvis kommunalområde undervisning, oppvekst og kultur (problemstilling 2) og NAV (problemstilling 1 og 3), noe som vil medføre noe større ressursbruk enn en «normal» forvaltningsrevisjon (som ligger på ca. 300 timer).» Sekretariatet har forståelse for dette. Samlet sett anser vi at metodevalget vil gi en tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet 1 til å trekke konklusjoner om temaet. Ellers har vi ingen kommentarer til metode og gjennomføring. Vi anbefaler at prosjektplanen godkjennes. 1 metodene måler hva de er tiltenkt å måle 49

Mottak av flyktninger Halden kommune Prosjektplan Rolvsøy 13. september 2016 50

1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET I henhold til kommuneloven 78 nr. 2 og forskrift om revisjon kapittel 3, skal det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Det vises til vedtak i kommunestyret 11. februar 2016, hvor forvaltningsrevisjonplan 2016-2017 ble fastsatt. Av forvaltningsrevisjonsplan 2016-2017 fremkommer det: «Kontrollutvalget ønsker et prosjekt som belyser om kommunen er rustet til å ta imot et økende antall flyktninger, både voksne og mindreårige. Stikkord som ble nevnt i møtet 15.12 er: kostnader, ressursinnsats, boligtilbud, arbeidsmarked, integreringstiltak og språkopplæring. Kontrollutvalget nevnte utover dette at mottak av flyktninger vil påvirke kommunens tjenester for øvrig; helsetjenester, barnevern etc. Kontrollutvalget vil komme tilbake til avgrensningen av prosjektet når Østfold kommunerevisjon har utarbeidet et forslag til prosjektplan. Svakheter i mottak og integrering vil ha betydning både for flyktningene, Halden-samfunnet og for kommunens økonomi». 2. PREMISSER FOR PROSJEKTARBEIDET Kontrollutvalgets vedtak legges til grunn for revisjonens videre arbeide med prosjektet. Det gis mulighet til å endre problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet. Rapporten oversendes kontrollutvalget etter vanlige rutiner. 3. PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER 1. I hvilken grad arbeider kommunen systematisk og effektivt med å fremskaffe boliger, samt følger opp flyktningene i bosettingsfasen? 2. Har kommunen en introduksjonsordning som er i tråd med lovens intensjoner og bestemmelser? 3. Har kommunen satt i verk tiltak som er egnet til å øke sysselsettingen av innvandrere? 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Også kommunens egne retningslinjer kan utgjøre revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av 04/07-2003 nr. 80 (Introduksjonsloven). Rundskriv A-27/2007 Samarbeid mellom kommunen og arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere. NTNU rapport 2011. Det er litt sånn at veien blir til mens en går. Kommuners fremskaffelse av boliger til flyktninger. Thorshaug m.fl, 2011. Kommunestyrevedtak vedrørende bosetting. Kommunens interne rutiner. 5. METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRING Databehov og hvordan forvaltningsrevisjonen tenkes gjennomført (metode), fremgår av analyseskjemaet nedenfor: østfold kommunerevisjon iks 2 51

Problemstillinger Revisjonskriterier Databehov Innhentings-/analyse metode Problemstilling 1 I hvilken grad arbeider kommunen systematisk og effektivt med å fremskaffe boliger, samt følger opp flyktningene i bosettingsfasen? Problemstilling 2 Har kommunen en introduksjonsordning som er i tråd med lovens intensjoner og bestemmelser? Introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, rundskriv og veiledere. Forskning på feltet. Kommunens interne rutiner. Introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, rundskriv og veiledere. Kommunens systemer og rutiner. Opplysninger fra ledere og medarbeidere om praksis. Kommunens systemer og rutiner. Opplysninger fra ledere og medarbeidere om praksis. Dokumentanalyse Intervjuer Dokumentanalyse Intervjuer Problemstilling 3 Har kommunen satt i verk tiltak som er egnet til å øke sysselsettingen av innvandrere? Introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, rundskriv og veiledere. Kommunens systemer og rutiner. Opplysninger fra ledere og medarbeidere om praksis. Dokumentanalyse Intervjuer 6. PROSJEKTORGANISERING, RESSURSBEHOV OG FREMDRIFTSPLAN Prosjektdeltakere Bjørnar B. Eriksen - forvaltningsrevisor Anders Svarholt - oppdragsansvarlig revisor Prosjektperiode Høsten 2016 våren 2017 Antall timer 450 +/- 10 % timer Vedtaksorgan: Kontrollutvalget i Halden kommune Fremdrift Ferdig Når prosjektplan er godkjent i KU 27. september 2016 Når rapport er sendt til rådmannen Våren 2017 Når rapport er sendt til ØKUS Våren 2017 Revisjonen har utarbeidet en prosjektplan som omfatter essensen av det kontrollutvalget presenterte som aktuelle felt innen tematikken mottak av flyktninger. Dette omhandler boligtilbud, språkopplæring, integreringstiltak og arbeidsmarked. Problemstillingene innebærer at revisjonen er inne i ulike deler av kommunens organisering, henholdsvis kommunalområde undervisning, oppvekst og kultur (problemstilling 2) og NAV (problemstilling 1 og 3), noe som vil medføre noe større ressursbruk enn en «normal» forvaltningsrevisjon (som ligger på ca. 300 timer). Revisjonen anslår at gjennomføring av alle tre problemstillingene innebærer en ressursbruk på ca. 450 timer. Vi presiserer imidlertid at dette er et forsiktig estimat, og at det er en risiko for merforbruk. Revisjonen anbefaler at samtlige problemstillinger gjennomføres, nettopp fordi samarbeid mellom kommunens ulike ansvarsområder ansees som viktig for å få til et vellykket integreringsarbeid. Eventuelt kan problemstillingene også gjennomføres uavhengige av hverandre, og revisjonen legger her opp til at kontrollutvalget kan velge blant problemstillingene ut fra egne prioriteringer. østfold kommunerevisjon iks 3 52

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/160 Dokumentnr.: 24 Løpenr.: 165811/2016 Klassering: 101-186 Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/30 Deloitte AS - Revisjonsstrategi for 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Revisors muntlige redegjørelse om overordnet revisjonsstrategi for 2016, tas til orientering. Fredrikstad, 14.09 2016 Vedlegg Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Formålet med en overordnet revisjonsstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen (Deloitte AS) har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Halden kommune. Revisjonen vil i møtet gi utvalget en muntlig redegjørelse om tidligere erfaring for oppdraget, og eventuelle endringer i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene. Det legges til grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner og at gjeldende revisjonsmetodikk skal brukes. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som revisjonsforskriften tilsier. Vurdering I henhold til Forskrift om revisjon i kommuner, skal revisjonen planlegge, gjennomføre og rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. Kontrollutvalget skal 53

etter forskrift om kontrollutvalg ( 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en betryggende måte. Som ledd i dette vil revisors orientere utvalget om sin overordnede revisjonsstrategi for hvordan revisjonsoppgaven knyttet til Halden kommune er tenkt løst med hensyn til planlegging, gjennomføring og rapportering. Dette er nødvendig for at kontrollutvalget skal kunne utføre sin påse funksjon at revisjonen fungerer på en betryggende måte. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta revisors muntlige redegjørelse om overordnet revisjonsstrategi for 2016 til orientering. 54

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/167 Dokumentnr.: 21 Løpenr.: 122920/2016 Klassering: 101-192 Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/31 Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Forslag til budsjettramme for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2017 på kr. 2 256 803.-, godkjennes 2. Kontrollutvalgets forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017 oversendes ordfører til videre politisk behandling etter 18 i «Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner» Fredrikstad, 13.09 2016 Vedlegg 1. Forslag til budsjettramme for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2017. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Avtale med Deloitte AS Avtale med Østfold kommunerevisjon IKS Avtale om Sekretariatstjenesten Østfold kontrollutvalgssekretariat Reglement for godtgjørelse til folkevalgte i Halden kommune Saksopplysninger I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 18 budsjettbehandlingen, skal kontrollutvalget utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen. I kontrollutvalgets forslag til budsjettramme skal kontrollutvalgets egen drift, kjøp av sekretariats- og revisjonstjenesten innarbeides. 55

Vurdering Kontrollutvalget Til kontrollutvalgets egen drift er det innarbeidet godtgjørelse til leder og møtegodtgjørelse til øvrige medlemmer i tråd med reglement for godtgjørelse til folkevalgte i Halden kommune. Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift bygger på en normal møteaktivitet på seks møter i 2017. I budsjettforslaget er det foreslått kr. 21 000.- til kurs/opplæring, kr. 8000.- til skyssgodtgjørelse og kr. 5 000.- til andre driftsutgifter. Kontrollutvalget er medlem i Forum for kontroll og tilsyn fra 2015. Medlemsavgiften er kr. 6 500.- for 2017. Kontrollutvalgets forslag til sin egen kostnadsramme for 2017 er kr. 476 425.-. (vedlegg 1.) Sekretariatstjenesten Østfold kontrollutvalgssekretariat Østfold kontrollutvalgssekretariat har etter anbudskonkurranse inngått en to årlig avtale med ytterligere opsjon på 1 + 1 år med Halden kommune for levering av sekretariatstjenester til kontrollutvalget. Avtalen er gjeldende fra 01.01 2014. Honoraret for 2017 vil etter justering for priskonsumprisindeksen være kr. 258 000.-. Regnskapsrevisjon Deloitte AS Revisjonsselskapet Deloitte AS er etter anbudskonkurranse gitt ansvaret for regnskapsrevisjonen i Halden kommune. Avtalen gjelder for 2014 og 2015 med ytterligere opsjon på 1 + 1 år. I henhold til inngått avtale mellom kommunen og revisjonsselskapet, er kostnaden for bekreftelse av årsregnskapet satt til kr. 615 000.- for 2017. Honoraret skal justeres årlig for priskonsumprisindeks. Sekretariatet viser imidlertid til reskontrohistorikk fra 2012 2014 at kostnaden har vært betydelig høyere en avtalt pris. Dette skyldes (ifølge Deloitte AS) blant annet merarbeid på grunn av svak internkontroll og mangler vedrørende egenkontroll av attestasjonsoppgaver. For 2015/16 har revisor gitt uttrykk for i sin korrespondanse med kontrollutvalget at kommunen har styrket sin egen internkontroll. Sekretariatet har i forslaget til budsjettet 2017 valgt av å legge avtalens fastpris til grunn. Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll Østfold kommunerevisjon IKS (ØKR) Østfold kommunerevisjon IKS er etter anbudskonkurranse gitt ansvaret for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i Halden kommune. Avtalen gjelder for 2014 og 2015 med ytterligere opsjon på 1 + 1 år. I henhold til inngått avtale mellom kommunen og revisjonsselskapet, er kostnaden satt til inntil kr. 667 000.- for 2017. Østfold kommunerevisjon er et interkommunalt selskap som eies av 7 kommuner (Fredrikstad, Sarpsborg, Moss, Rygge, Råde, Hvaler og Halden). Halden kommune valgte å konkurranseutsette sitt revisjonsbehov i 2011, og en delt løsning mellom privat revisjonsselskap og kommunerevisjonen er valgt i innværende periode. Halden kommune har oppretthold sitt eierskap i ØKR IKS og av den grunn vil bli belastet med andel (eierandelen) av selskapets faste kostnader. For Halden kommune vil disse faste kostnadene i 2017 beløpe seg til kr. 240 377.-. Kontrollutvalgets forslag til samlet budsjettramme for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2017 Som tidligere nevnt under saksopplysninger er rammen for budsjett basert på inngåtte avtaler. Kontrollutvalgets forslag til ramme for kontroll og tilsynsarbeidet er ment å gi kommunestyret et realistisk kostnadsbilde for 2017. Kontrollutvalget: kr. 476 425.- Sekretariatstjenesten: kr. 258 000.- Regnskapsrevisjon: kr. 615 000.- Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll: kr. 667 000.- Årlig eierkostnad ØKR IKS kr. 240 377.- Samlet sum: kr. 2 256 802.- 56

Samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017 medfører en økning på 3,7 % sammenlignet med budsjett for 2016. Etter sekretariatets vurdering er rammen i budsjettforslaget innenfor forsvarlige rammer for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017. Sekretariatet anbefaler derfor at kontrollutvalgets forslag til budsjettramme for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017, godkjennes. Budsjettforslaget oversendes ordfører til videre politisk behandling etter 18 Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner. 57

Halden kommune Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2017 Kontotekst Forslag 2017 Budsjett 2016 Endring i % regnskap 2015 Merknader for 2017 Godtgjørelelse leder (fast del) kr 127 000,00 kr 123 969,00 14 % av ordførers lønn (907 000.-) Godtgjørelse nestleder kr 54 500,00 kr 53 129,00 6 % av ordføres lønn Møtegodtgjørelse medlemmer (fast del) kr 158 725,00 kr 154 960,00 kr 323 000,00 3,5 % av ordførers lønn Møtegodtgjørelse per møte (variabel) kr 41 800,00 kr 40 908,00 0,11 % av ordførers lønn Telefongodtgjørelse Arbeidsgiveravgift kr 53 900,00 kr 52 588,00 kr 45 000,00 14,1% av godtgjørelsen Sum lønn kr 435 925,00 kr 425 554,00 kr 368 000,00 Samlet sum lønnskostnader Kontingent Forum for kontroll og tilsyn kr 6 500,00 kr 6 500,00 kr 6 200,00 Kurs og opplæring kr 21 000,00 kr 28 000,00 kr - Skyss og kostgodtgjørelse kr 8 000,00 kr 8 000,00 Diverse utgifter (Internt fordelt) kr 5 000,00 kr 4 600,00 Sum driftsutgifter kr 40 500,00 kr 42 500,00 kr 10 800,00 Samlet sum driftsutgifter Samlet sum Kontrollutvalget kr 476 425,00 kr 468 054,00 1,8 378 800,00 Kjøp av sekretariattjenester kr 258 000,00 kr 252 000,00 2,3 245 000,00 Sekretærbistand Kjøp av revisjonstjenester (Delioitte AS) kr 615 000,00 kr 600 000,00 2,4 588 050,00 Regnskapsrevisjon Kjøp av revisjonstjenester (ØKR) kr 667 000,00 kr 651 000,00 2,4 288 360,00 Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll Kommunens andel av eierskapet i ØKR kr 240 377,00 kr 201 405,00 16,2 195 600,00 Halden har oppretthold eierskapet i ØKR IKS Sum for hele kontroll- og tilsynsarbeid kr 2 256 802,00 kr 2 172 459,00 3,7 1 500 210,00 Inkl. - KU, sekretariat og revisjonstjenestene * Godtgjørelsen for 2015 fremkommer i samlet sum. 58

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/167 Dokumentnr.: 36 Løpenr.: 168844/2016 Klassering: 101-192 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/32 Kontrollutvalgets høringsinnspill til NOU Ny kommunelov Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, 19.9 2016 Vedlegg Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Utdrag fra NOU 2016:4 Ny kommunelov (delt ut i forrige møte) Saksopplysninger I forrige møte ble kontrollutvalget enige om at høringssvar skulle settes opp som sak i møtet 27.9. Jan Aage Moen skulle samordne innspill fra utvalgsmedlemmene. Høringsuttalelse sendes direkte til departementet (fristen her er satt til 6. oktober). Vurdering Eventuelle høringsinnspill diskuteres i møtet og det fattes vedtak om det man enes om. 73

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/167 Dokumentnr.: 34 Løpenr.: 168237/2016 Klassering: 101-192 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/33 Konkurranseutsetting av revisjonen- utarbeidelse av anbudsgrunnlaget Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: Saken legges fram uten forslag til vedtak. Fredrikstad, 20.09 2016 Vedlegg Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Kontrollutvalget behandlet i møte 10. mai 2016 i sak 16/15 «Forberedelser valg av revisjon». Bakgrunnen for behandlingen er at kontrakter med revisjonene er på vei til å utløpe. Kontraktene med Deloitte AS og Østfold kommunerevisjon IKS har en varighet på 2 år med opsjon på 1+ 1 år. Høsten 2015 fikk begge revisjonsselskap bekreftet fra rådmannen at avtalene ble forlenget med 1 år (ut 2016). Kontrollutvalgets leder og nestleder hadde den 21. april 2016 møte med ordfører og rådmann der temaet var engasjement av revisor for neste periode. I møtet var det enighet om at spørsmålet om konkurranseutsetting er et politisk spørsmål, og ligger under kommunestyret. Møtet konkluderte med at kontrollutvalget skulle involveres med å vurdere revisjonens innhold. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak i møte 10.mai. 1. Kontrollutvalget bygger på kommunestyrets vedtak om konkurranseutsetting av revisjon, jf. kommunestyrets vedtak 17.12 2009, under sak «Budsjett 2010 74

2. Leder og nestleder får fullmakt til å utarbeide konkurransegrunnlaget samme med administrasjonen. Nødvendig tilleggskompetanse innhentes fra sekretariatet. 3. Forslaget til konkurransegrunnlag framlegges for kontrollutvalget for godkjenning. Til opplysning er det Torbjørn Østby og Håvard Tafjord som har forberedt saken og hatt møte med kommunens innkjøpsavdeling. Vurdering Leder og nestleder vil fremlegge konkurransegrunnlaget for kontrollutvalget i møte 27. september. Saken vil av den grunn legges fram uten forslag til vedtak. 75

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/166 Dokumentnr.: 17 Løpenr.: 165800/2016 Klassering: 101-191 Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Halden 27.09.2016 16/34 Referater og meldinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Fredrikstad, 13.9 2016 Vedlegg 1 Tilsynsrapport Halden kommune som barnehagemyndighet 2 Særutskrift kommunestyre revisjonsrapport nr. 10 3 Særutskrift kommunestyret revisjonsrapport nr. 11 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Referater og meldinger kan tas til orientering 76

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Halden kommune 2016 77

Innhold Innhold... 2 Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Halden kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3 Kommunens godkjenning av barnehager... 5 3.1 Rettslige krav... 5 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 10 5 Frist for retting av lovbrudd... 10 Vedlegg:... 11 1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Halden kommune... 11 2: Oversikt over navn og funksjon på de som har deltatt i tilsynet... 12 78

Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Halden kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen har undersøkt kommunens ansvar for å godkjenne barnehager, jf. barnehageloven 10. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjør vi ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon fra Halden kommune og ved å intervjue personer fra kommunen og Høvleriet barnehage, Festningsgata barnehage og Espira Oreid barnehage. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport. Denne ble gjennomgått på sluttmøte i kommunen. Kommunen har hatt anledning til å kommentere den foreløpige rapporten. Fylkesmannen har i tilsynsrapporten ikke konkludert med lovbrudd. Tilsynet avsluttes dermed ved oversendelse av denne rapporten. 79

1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 28.01.2016 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens ansvar for å godkjenne barnehager etter barnehageloven i Halden kommune. Denne tilsynsrapporten inneholder Fylkesmannens observasjoner og konklusjoner i tilsynet. Fylkesmannen har ikke konkludert med lovbrudd i dette tilsynet. 2 Om tilsynet med Halden kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Tilsynet omfatter temaet: - Kommunens godkjenning av barnehager, jf. Barnehageloven 10 om godkjenning, jf. 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning - Kommunens godkjenning av familiebarnehager, jf. barnehageloven 11 om familiebarnehager og tilhørende forskrift om familiebarnehager Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettssikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Det er kommunen som har hovedansvaret for at det etableres barnehager som oppfyller kravene i regelverket, og som sikrer barna et likeverdig pedagogisk tilbud. Barnehager skal godkjennes av kommunen før virksomheten kan settes i gang. Kommunen skal allerede i etableringsfasen se til at barnehagelovens krav vil bli fulgt og at det for øvrig legges opp til en forsvarlig virksomhet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1. Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2. Tilsynets gang Første varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 28.01.2016 Dokumentasjon mottatt 17.02.2016 Endelig varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 18.02.2016. Dokumentasjon mottatt 14.03.2016 og 07.04.2016 Brev med dagsorden for tilsynet, datert 07.04.2016. Åpningsmøte og intervjuer 13.04.2016 80

Varsel om vedtak og foreløpig rapport 26.04.2016 Sluttmøte 29.04.2016 Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 18.05.2016 Tilbakemelding fra Halden kommune mottatt 12.05.16 Endelig rapport 01.08.16 3 Kommunens godkjenning av barnehager 3.1 Rettslige krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 10 om godkjenning: Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1 og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd, og har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10 og 11. I merknader fra Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) til 10 første ledd fastslås det at kommunen er godkjenningsmyndighet. Kommunen skal ved behandlingen av søknad om godkjenning foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Barnehagens fysiske rammer, dvs. lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Av 1, 1a og 2 framgår det at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Dette medfører krav til utforming, innhold og bemanning. Bemanningsplanen må vise at driften vil bli forsvarlig og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. En barnehage som oppfyller kriteriene i loven, har rett til å få godkjenning. Imidlertid kan kommunen selv avgjøre om barnehager som er godkjent etter 1.1.2011 skal få kommunalt tilskudd, jf. barnehageloven 14 annet ledd. Godkjenning av barnehager er offentlig myndighetsutøvelse. For all utøvelse av offentlig myndighet er det krav om etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling. Det vil ikke være mulig å sikre en etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling av godkjenningssøknadene uten at vurderingene nedtegnes skriftlig. Det må framgå skriftlig at de hensyn som skal sikre barn et godt og forsvarlig barnehagetilbud er vurdert. På denne måten vil barnehagemyndigheten ha dokumentert de vurderingene som er gjort. Dette er viktig informasjon for barnehageeier, og et viktig grunnlag for kommunen ved senere arbeid, for eksempel i forbindelse med tilsyn. Forvaltningsloven 17 første ledd første punktum: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det stilles mange krav i regelverket til barnehagens lokaler og uteområder. Departementet skriver i sine merknader til barnehageloven at det er avgjørende at godkjenningsmyndigheten er kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. Etter forvaltningsloven 17 første ledd, skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I dette ligger at godkjenningsmyndigheten må klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter har stilt før godkjenning kan gis. 81

Barnehageloven 19 annet ledd: Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Barnehageloven 19 andre ledd gir barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet en adgang til å kreve politiattest for personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller som har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Det sentrale vurderingstemaet for om attest skal kreves for disse personene er om oppholdet eller innflytelsen gir vedkommende mulighet til å være i direkte kontakt med barna. Forskrift om politiattest i barnehager 6: Kommunen skal ved godkjenning av barnehagen innhente politiattest fra eier av barnehagen, eier av barnehagens lokaler og deres familiemedlemmer, hvis vedkommende har mulighet til å være i direkte kontakt med barna i barnehagen. Kommunen skal vurdere om anmerkninger på en attest fører til avslag på søknad om godkjenning av barnehage eller ikke. Kommunen skal ikke godkjenne en barnehage dersom attest er krevd, men ikke levert. Kommunen skal heller ikke godkjenne en barnehage der en person nevnt i 6 første ledd skal ha et ansettelsesforhold i barnehagen og leverer attest med anmerkninger som nevnt i 5 første ledd. Det skal framgå av kommunens saksdokumenter at politiattest er levert Kravet til kommunen om å innhente attest gjelder eier av barnehagen, eier av barnehagens lokaler og familiemedlemmer av begge, og gjelder både ved godkjenning av kommunale og private barnehager. Kommunen skal kun kreve attest av en eller flere av disse personene hvis vedkommende har mulighet til å være i direkte kontakt med barna i barnehagen. Attesten skal i så fall foreligge før godkjenning gis. Bestemmelsen må ses i sammenheng med barnehageloven 19 andre ledd og forskriften 2 andre ledd. Det avgjørende er om oppholdet eller innflytelsen gir vedkommende mulighet til å være i direkte kontakt med barna. At barnehageeier allerede har startet eller driver flere barnehager, er ikke grunnlag for å slippe å levere attest dersom vedkommende skal arbeide i den nye barnehagen. Eier skal da levere attest på lik linje med andre som skal arbeide eller oppholde seg i barnehagen. Der barnehagen eies av en juridisk person, for eksempel et aksjeselskap, skal politiattest kreves framlagt av personene som står bak selskapet hvis de har mulighet til å være i direkte kontakt med barna. Ny forskrift om politiattest i barnehager ble gjort gjeldende fra 01.12.2015. I tidligere forskrift om politiattest 4 het det: Ved godkjenning av privat barnehage skal kommunen påse at det foreligger tilfredsstillende politiattest for eier, der eier selv skal arbeide i eller av andre grunner oppholde seg regelmessig i barnehagen. Kommunen kan også kreve politiattest fra eier av barnehagens lokaler eller fra familiemedlemmer som er til stede i barnehagens/familiebarnehagens åpningstid. Det skal framgå av saksdokumentene at tilfredsstillende politiattest er levert. Kravet om politiattest fra eier som har mulighet til å være i kontakt med barna, gjaldt følgelig også i den tidligere forskriften. Barnehageloven 11 lyder: Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager. 82