Namdalseid kommune Saksmappe: 2011/9114-2 Saksbehandler: Bodil Lie Saksframlegg Uttalelse - forslag til endringer i opplæringsloven - nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen Utvalg Utvalgssak Møtedato Namdalseid formannskap Namdalseid kommunestyre Rådmannens innstilling Namdalseid kommune gir følgende uttalelse til forslag til endringer i opplæringsloven nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen: Det må gjøres en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til lokaldemokratiet ved innføring av en nasjonal bestemmelse av lærertetthet. På den ene siden vil en slik bestemmelse innskrenke kommunenes handlefrihet ved å binde ressurser til skolesektoren. På en annen side vil en slik bestemmelse bidra til å sikre et ressursnivå som gir rom for mer fleksibel organisering av undervisningen, for eksempel gjennom ekstra lærerressurser i grupper. Å lovfeste skoleeiers plikt til å sørge for en minimumsressurs på den enkelte skole vil være et mål som er reelt og synlig for elever, foreldre og lærere. Behovet for læreressurser utregnes på skolenivå. En lovfestet minimumsressurs på kommunenivå vil innebære at skoleeier ikke får plikt til å sørge for en minimumsressurs på den enkelte skole, men derimot en plikt til å sørge for at forholdet mellom elevtimer og lærertimer; dvs. beregnet gruppestørrelse for kommunens skoler i gjennomsnitt, ikke er lavere enn minimumsressursen. En slik modell vil gi kommunene større fleksibilitet til å prioritere ressurser mellom skoler basert på kjennskap til lokale forhold enn om grensen settes på skolenivå. Dette kan dermed bety at en kommune kan ha skoler med et ressursnivå som er høyere enn minimumsressursen, mens andre skoler har mindre. Namdalseid kommune støtter synspunktene fra KS som sier at den varslede pedagognormen med færre elever per lærer vil koste mye, binde opp kommunenes økonomiske selvråderett og sannsynligvis gi liten effekt på elevenes læringsresultater. Dette begrunnes i følgende: Verken norsk og anerkjent internasjonal forskning støtter opp under et årsaksforhold mellom antall lærere og elevenes læringsresultater, læringsmiljø og for lærernes arbeidsforhold. Kunnskapsgrunnlaget er derfor usikkert. Flere studier viser imidlertid at det er vesentlige effektiviseringsforskjeller mellom norske kommuner og skoler. Noen skoler oppnår bedre læringsresultater enn andre skoler med tilsvarende klassestørrelse eller utgiftsnivå. I analyser av nasjonale prøver og prestasjonsforskjeller mellom skoler og kommuner, undersøkte Senter for økonomisk forskning (SØF) bl.a. sammenhengen
mellom elevprestasjoner og lærertetthet. Generelt fant de ingen sammenheng mellom disse. Skal skoleeiere kunne utøve et aktivt eierforhold for å følge opp og utvikle kvaliteten i skolen, må de ha et reelt handlingsrom og ikke mer statlig detaljstyring. Kunnskapen den enkelte skoleeier har om sine skoler vil bli tilsidesatt ved innføring av nasjonale normer. Det er ulikt behov for deling i de forskjellige fagene, og behovet for minstestandard bør derfor ikke ta utgangspunkt i klassens totale undervisningstimer. Dette henger sammen med bl.a. fagets innhold og organisering og det fysiske læringsmiljøet; dvs. lokalkunnskap. Med trange økonomiske rammer, må en unngå at nasjonale normer medfører dårlig utnyttelse av ressurser. En stor andel av de nye årsverkene som utløses av et krav til minsteressurs, vil utløses i sentrale strøk og i bykommuner. En bestemmelse om lærertetthet kan dermed få negative fordelingskonsekvenser ved at gode lærere trekkes bort fra for eksempel faglig svakt presterende skoler til allerede høyt presterende skoler. Kommunen har allerede i dag utfordringer med å rekruttere kvalifiserte lærere, spesielt for ungdomstrinnet. Tidligere erfaring med innføring av reformer har vist at kommunene ikke vil få kompensert fullt ut for økte kostnader Namdalseid kommune går prinsippielt imot innføring av nasjonale normer. Hvis staten likevel velger innføring mener Namdalseid kommune: Nasjonal norm gjennomføres først på 1. 4. årstrinn. Dette begrunnes i tidlig innsats. Effekten av Ny GIV på ungdomstrinnet må evalueres først for å se om ny undervisningsmetode gir økt læringsresultat. En minsteressurs på kommunenivå sikrer en viss lokal handlefrihet til å prioritere klasser/fag der det er størst behov Gruppestørrelser: 1. 4. årstrinn: 18 elever, mellomtrinn 22 elever og 8. - 10. årstrinn 24 elever, og da i hovedfagene norsk, engelsk og matematikk Elever som har spesialundervisning og som får sin opplæring utenfor klassen, skal ikke tas med i elevgrunnlaget som danner utgangspunkt for utregning av minsteressursen
Dokumenter i saken Type Dato Tittel Adressat I 21.11.2011 Nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen m.m. Kunnskapsdepartementet Vedlegg Nr. Tittel Saksopplysninger Kunnskapsdepartementet viser til regjeringens politiske plattform og til budsjettproposisjonen for 2011 der det står at regjeringen vil legge til rette for flere lærere gjennom styrket kommuneøkonomi og ved å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole. Midler til en slik norm vil bli vurdert i forbindelse med budsjettproposisjonene for det enkelte år. Økonomiske og administrative konsekvenser for kommunesektoren vil bli kartlagt i forbindelse med utgreiingen. Forslaget vil bli drøftet med de lokale partene dette angår og bli tatt opp i konsultasjonsordningen med KS. Kunnskapsdepartementet foreslår å lovfeste en nasjonal bestemmelse om lærertetthet i grunnskolen som skal sikre en minimumsressurs. Høringsnotatet inneholder to modeller: 1. En lovfesting av lærertetthet på den enkelte skole 2. En lovfesting av en gjennomsnittlig lærertetthet i den enkelte kommune Under hver av modellene er det eksempler på ulike nivåer for en minimumsresurs på ulike trinn. A: 15 elever i 1. 4. trinn, 20 elever i 5. 10. trinn B: 16 elever i 1. 4. trinn, 20 elever i 5. 7. trinn, 21 elever i 8. 10. trinn C: 18 elever i 1. 4. trinn, 20 elever i 5. 7. trinn, 22 elever i 8. 10. trinn Forslaget i høringsnotatet innebærer en regulering av lærertettheten i skolen ved at det settes en maksimumsgrense for beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse; dvs. forholdet mellom antall elevtimer og antall lærertimer i ordinær undervisning (ikke spesialundervisning og særskilt norskopplæring). Målet med forslaget til lovendring er å sikre at de samlede læreressursene står i forhold til antall elever på skolen eller i kommunen sett under ett, men det blir ikke tallfestet hvor mange elever som kan være i en klasse eller en gruppe i en gitt undervisningssituasjon, ut over at det stilles krav til pedagogisk forsvarlighet, noe som også gjelder i dag. De modellene som skisseres innebærer en regulering av forholdet mellom elevtimer og lærertimer i skolen dvs. beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse som er det målet som vanligvis benyttes for å måle lærertettheten i skolen. Regjeringen vil ta endelig stilling til innføring av nasjonale bestemmelser om lærertetthet etter høringen inkludert modellvalg og normnivå. Norge har i dag høy lærertetthet sammenlignet med andre OECD-land, men det er store variasjoner mellom kommuner og skoler.
Gjeldende rett: I følge Opplæringsloven 8-2 skal elevene deles i klasser eller basisgrupper som ivaretar behovet for sosial tilhørighet. Klassene /basisgruppene skal ikke være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig. Hva som er pedagogisk forsvarlig, må vurderes konkret og ut fra skjønn, bl.a. i lys av opplæringens innhold, elevsammensetning, lærerdekning og lærerkompetanse. Før 2003 fastsatte loven såkalte klassedelingstall. Dette innebar at det var fastsatt tallfestede krav hvor store klassene kunne være for eksempel 1. klasse (18 elever), resten av mellomtrinnet (28 elever) og ungdomstrinnet (30 elever) ved fulldelte skoler. For fådelte skoler var kravene: To klasser samlet: 24 elever, tre klasser samlet 18 elever og fire klasser samlet 12 elever. Da klassedelingstimene ble tatt ut av loven, fattet Stortinget i tillegg et plenumsvedtak om at de tidligere klassedelingstallene skulle ligge som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsene om klassedelingstall ble opphevet. Dette innebærer at skoler som et minimum skal tildeles like mye timer som ville ha blitt utløst av de tidligere klassedelingstimene, men ressursene blir bare bundet til skolenivå og ikke til klasse/gruppenivå. Vurdering Namdalseid kommune gir følgende uttalelse: Det må gjøres en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til lokaldemokratiet ved innføring av en nasjonal bestemmelse av lærertetthet. På den ene siden vil en slik bestemmelse innskrenke kommunenes handlefrihet ved å binde ressurser til skolesektoren. På en annen side vil en slik bestemmelse bidra til å sikre et ressursnivå som gir rom for mer fleksibel organisering av undervisningen, for eksempel gjennom ekstra lærerressurser i grupper. Å lovfeste skoleeiers plikt til å sørge for en minimumsressurs på den enkelte skole vil være et mål som er reelt og synlig for elever, foreldre og lærere. Behovet for læreressurser utregnes på skolenivå. En lovfestet minimumsressurs på kommunenivå vil innebære at skoleeier ikke får plikt til å sørge for en minimumsressurs på den enkelte skole, men derimot en plikt til å sørge for at forholdet mellom elevtimer og lærertimer; dvs. beregnet gruppestørrelse for kommunens skoler i gjennomsnitt, ikke er lavere enn minimumsressursen. En slik modell vil gi kommunene større fleksibilitet til å prioritere ressurser mellom skoler basert på kjennskap til lokale forhold enn om grensen settes på skolenivå. Dette kan dermed bety at en kommune kan ha skoler med et ressursnivå som er høyere enn minimumsressursen, mens andre skoler har mindre. Namdalseid kommune støtter synspunktene fra KS som sier at den varslede pedagognormen med færre elever per lærer vil koste mye, binde opp kommunenes økonomiske selvråderett og sannsynligvis gi liten effekt på elevenes læringsresultater. Dette begrunnes i følgende: Verken norsk og anerkjent internasjonal forskning støtter opp under et årsaksforhold mellom antall lærere og elevenes læringsresultater, læringsmiljø og for lærernes arbeidsforhold. Kunnskapsgrunnlaget er derfor usikkert. Flere studier viser imidlertid at det er vesentlige effektiviseringsforskjeller mellom norske kommuner og skoler. Noen skoler oppnår bedre læringsresultater enn andre skoler med tilsvarende klassestørrelse eller utgiftsnivå. I analyser av nasjonale prøver og prestasjonsforskjeller mellom skoler og kommuner, undersøkte Senter for økonomisk forskning (SØF) bl.a. sammenhengen mellom elevprestasjoner og lærertetthet. Generelt fant de ingen sammenheng mellom disse. Skal skoleeiere kunne utøve et aktivt eierforhold for å følge opp og utvikle kvaliteten i skolen, må de ha et reelt handlingsrom og ikke mer statlig detaljstyring. Kunnskapen den enkelte skoleeier har om sine skoler vil bli tilsidesatt ved innføring av nasjonale normer.
Det er ulikt behov for deling i de forskjellige fagene, og behovet for minstestandard bør derfor ikke ta utgangspunkt i klassens totale undervisningstimer. Dette henger sammen med bl.a. fagets innhold og organisering og det fysiske læringsmiljøet; dvs. lokalkunnskap. Med trange økonomiske rammer, må en unngå at nasjonale normer medfører dårlig utnyttelse av ressurser. En stor andel av de nye årsverkene som utløses av et krav til minsteressurs, vil utløses i sentrale strøk og i bykommuner. En bestemmelse om lærertetthet kan dermed få negative fordelingskonsekvenser ved at gode lærere trekkes bort fra for eksempel faglig svakt presterende skoler til allerede høyt presterende skoler. Kommunen har allerede i dag utfordringer med å rekruttere kvalifiserte lærere, spesielt for ungdomstrinnet. Tidligere erfaring med innføring av reformer har vist at kommunene ikke vil få kompensert fullt ut for økte kostnader Hvis staten likevel velger å innføre nasjonale normer mener Namdalseid kommune: Nasjonal norm gjennomføres først på 1. 4. årstrinn. Dette begrunnes i tidlig innsats. Effekten av Ny GIV på ungdomstrinnet må evalueres først for å se om ny undervisningsmetode gir økt læringsresultat. Kommunen ønsker en minsteressurs på kommunenivået da dette i alle fall sikrer en viss lokal handlefrihet til å prioritere klasser/fag der det er størst behov Gruppestørrelser: 1. 4. årstrinn: 18 elever, mellomtrinn 22 elever og 8. - 10. årstrinn 24 elever, og da i hovedfagene norsk, engelsk og matematikk. Elever som har spesialundervisning og som får sin opplæring utenfor klassen, skal ikke tas med i elevgrunnlaget som danner utgangspunkt for utregning av minsteressursen