DRAMMEN KOMMUNE SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Ulla Norgarden Arkiv: 001 &13 Arkivsaksnr.: 15/4940-6 Dato: 15.10.15 HØRING - EINSKILDE ENDRINGAR I INNDELINGSLOVA OG KOMMUNELOVA ::: Sett inn innstillingen under denne linja INNSTILLING TIL FORMANNSKAP/BYSTYRET: Rådmannens forslag til vedtak: Drammen kommune gir sin tilslutning til de foreslåtte endringer i Inndelingsloven og Kommuneloven. Det forutsettes at eierskifte av kommunale selskaper ved en kommunesammenslåing ikke fører til ekstrakostnader for kommunene. ::: Sett inn innstillingen over denne linja Osmund Kaldheim rådmann Trond Julin økonomi og næringsdirektør
... Sett inn saksutredningen under denne linja HØRING - EINSKILDE ENDRINGAR I INNDELINGSLOVA OG KOMMUNELOVA Hensikten med saken I forbindelse med kommunereformarbeidet er det blitt behov for å gjøre noen endringer i Inndelingsloven og Kommuneloven. Inndelingsloven er en prosess- og gjennomføringslov for endringer i kommune- og fylkeskommunale grenser. Høringsnotatet foreslår endringer som forenkler gjennomføring av kommunereformen, samt klargjør problemstillinger som har dukket opp i forbindelse med kommunereformen. Høringsfristen var 1 oktober. Drammen kommune sendte inn administrativt høringssvar, med forbehold om endringer etter politisk behandling. Politisk vedtak ettersendes. Saksutredning Bakgrunn Formålet med forslaget til lovendringer er å forenkle gjennomføring av kommunesammenslåinger og klargjøre problemstillinger som har dukket opp i forbindelse med reformen. Lovendringene omfatter hvordan håndtere kommuner med svak økonomi (Kommuneloven), klargjøre regler for forkjøpsrett av akser ved eierskifte (Inndelingsloven), bruk av fellesnemd ved deling av kommuner (Inndelingsloven), unntak fra regler om felles kommunestyremøte etter vedtak om sammenslåing (Inndelingsloven), mulighet til delegering av styring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner (Kommuneloven) og klargjøring av plikt til å kunngjøre møter i folkevalgte organer og i kommunale foretak (Kommuneloven). Dagens lovhjemler ROBEK-status ved sammenslåing (Kommuneloven) Kommuneloven regulerer vilkårene for statlig godkjenning og kontroll av økonomiske forpliktelser. En kommune skal registreres i ROBEK, dersom et årsbudsjett eller en økonomiplan vedtas som ikke har dekning for alle utgifter ( 60 a og b), dersom et regnskapsmessig underskudd vedtas å fordeles ut over påfølgende budsjettår (c) eller plan for dekning av underskudd ikke følges (d). Sammenslåing av kommuner, hvor en av kommunene har ROBEK-status a eller b, fører til automatisk innmelding av den nye kommunen i ROBEK. For kommuner med ROBEK-status c og d, foreslår Departementet følgende: Alternativ 1: automatisk videreføring av ROBEK-status etter sammenslåing, men fullmakt for departementet (via Fylkesmannen) til å melde den nye kommunen ut av ROBEK Alternativ 2: ikke automatisk videreføring av ROBEK-status, men fullmakt for departementet (via Fylkesmannen) til å melde den nye kommunen inn i ROBEK. Departementet foreslår å delegere en tidsavgrenset fullmakt til fylkesmannen til å melde kommuner ut og inn av ROBEK etter en sammenslåing, hvor skjønnsmessige vurdering kan benyttes. Etter denne tidsfristen vil objektive kriterier for ROBEK-registrering i følge loven gjelde. Det foreslås å utarbeide en veileder til fylkesmannen og kommunene for å sørge for en rettferdig behandling.
Departementet anbefaler alternativ 2, da kun kommuner med et reelt kontrollbehov skal være registrert i ROBEK. 16a. Forholdet til kommuneloven 60 skal lyde: Dersom en eller flere av kommunene eller fylkeskommunene som skal slås sammen, er omfattet av kommuneloven 60, kan departementet fram til sammenslåingen vedta at kommuneloven 60 skal gjelde for den nye kommunen eller fylkeskommunen. Dette gjelder bare dersom kommunen eller fylkeskommunen ikke kan ventes å dekke inn merforbruk fra før sammenslåingen innen to år og det etter departementets vurdering er behov for godkjenning og kontroll. Ny 60. Statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) skal lyde: 1. Vedtak om opptak av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre kommunen eller fylkeskommunen utgifter ut over de fire neste budsjettår, er ikke gyldig før det er godkjent av departementet, dersom: a. kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet, b. kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt å fastsette en økonomiplan uten at alle utgifter er dekket inn på økonomiplanen, c. kommunestyret eller fylkestinget etter 48 nr. 4 har vedtatt at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er framlagt, eller d. kommunen eller fylkeskommunen ikke følger vedtatt plan for dekning av underskudd, e. departementet har fattet vedtak etter lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) 16a. 2. Dersom et av vilkårene i første ledd bokstav a-e er oppfylt, skal departementet føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets eller fylkestingets budsjettvedtak. 3. Departementet skal opprette et register over alle kommuner og fylkeskommuner som er underlagt godkjenning. Enhver har rett til å gjøre seg kjent med det som er registrert i registeret, og få utskrift av dette. 4. Inntil den enkelte kommune eller fylkeskommune er registrert i registeret, kan departementet ikke iverksette godkjenning etter nr. 1. I forhold til rettsregler som lar det være avgjørende for tredjepersons rettsstilling om denne kjente til eller ikke kjente til et forhold, anses det som er registrert etter denne bestemmelse for å ha kommet til tredjepersons kunnskap. 5. Kommuner og fylkeskommuner som inngår kontrakter som krever godkjenning, må orientere sine medkontrahenter om at de er satt under betinget kontroll og godkjenning. Kommunesammenslåing og forkjøpsrett til aksjer (Inndelingsloven) Aksjeloven bestemmer at aksjeeiere har rett til å ta over en aksje som har skiftet eier med mindre noe annet er bestemt i vedtektene. Dette betyr at dersom aksjer skal selges elles overføres, så har de som allerede har aksjer, forkjøpsrett. Alle former for eierskifte utløser forkjøpsretten, i følge aksjeloven. Eierskifte som følge av kommunesammenslåing (eller deling) er ikke omtalt, men utsagn knyttet til forkjøpsrett i forbindelse med fusjon og fisjon av private selskaper, kan være relevant for kommunale aksjeselskap. Ved fusjoner utløses ikke forkjøpsrett, og en kommunesammenslåing tilsvarer en selskapsfusjon. Argumentet for at forkjøpsrett ikke utløses ved fusjon eller fisjon, er underbygd med kontinuitetsprinsippet og at kjernen i virksomheten videreføres etter fusjonen eller fisjonen.
Departementet anbefaler en lovendring som tilsier at når aksjer overføres fra en kommune til en annen ved sammenslåing eller deling, så utløses ikke forkjøpsretten. Det følger av aksjeloven at samtykke fra selskapet er et vilkår for erverv av aksje, med mindre det er fastsatt i vedtektene at det ikke er krav om samtykke. Det er i utgangspunktet styret som avgjør dette, og samtykke kan bare nektes når det foreligger en saklig grunn for det Departementet ber om synspunkt på om unntak fra samtykkekrav bør gjelde i kommunereformsammenheng. Inndelingslova ny 16 b Når aksjar skiftar eigar frå ein kommune til ein annan kommune eller frå eit fylke til eit anna fylke som følgje av samanslåing eller deling etter denne lova, gjeld ikkje reglane om forkjøpsrett i aksjelova 4-15 (3) og 4-19 (1). Deling og grensejustering (Inndelingsloven) Inndelingsloven definerer endringer i kommunestruktur som sammenslåing, deling eller grensejustering. Ved sammenslåing og deling skal det opprettes fellesnemd. Dette kreves ikke ved grensejustering. Deling av en kommune kan skje asymmetrisk, hvor en liten del legges til én kommune og en stor del legges til en annen kommune. Etter dagens lov skal kommunen opprette to fellesnemder. Dette anser departementet som en unødvendig krevende prosess og anbefaler at en slik deling kan håndteres som én sammenslåing og én grensejustering. Departementet legger opp til å delegere myndighet til fylkesmannen som etter skjønn skal vurdere om en deling krever opprettelse av én eller to fellesnemder. Skjønnet skal utøves etter følgende vilkår: En deling hvor hver av de to delene har over 40 % av innbyggerne, utløser krav om fellesnemd. Dersom en av delene av kommunen som opphører har mindre enn 10 % av innbyggerne, har fylkesmannen fullmakt til å håndtere delingen som en grensejustering. 25 % av innbyggerne vil normalt danne øverste grense for hva som kan kalles en mindre del av en kommune. Departementet vil normalt sett ikke håndtere en deling som en grensejustering, dersom den innbefatter en større andel av innbyggerne enn 25 %. Dersom delingen omfatter flere grensejusteringer med flere kommuner, vil departementet se på helheten og muligens fravike fra føringene over. Inndelingstilskudd og økonomiske virkemidler blir utbetalt ved etablering av nye kommuner. Dersom nye kommuner tar opp i seg deler av andre kommuner, vil innbyggertallet være førende for fordeling av økonomiske tilskudd. Det blir ikke utløst rett til inndelingstilskudd ved grensejustering. Forslag til lovendring Ny ordlyd i 3, tredje ledd: Departementet kan fastsette at en grenseendring i sak om deling etter andre ledd bokstav b skal håndteres som en grensejustering, dersom en mindre del av en kommune eller et fylke skal legges til en annen kommune eller fylke.
Felles kommunestyremøte (Inndelingsloven) Etter vedtak om sammenslåing eller deling av kommuner, skal fylkesmannen etter dagens lovverk, innkalle til felles kommunestyremøte. Dette kommunestyremøtet skal drøfte saker, blant annet navn på den nye kommunen og størrelsen på kommunestyret. Sakene skal så vedtas i de opprinnelige kommunestyrene. I en del tilfeller har de ulike kommunene vedtatt drøftingspunktene i loven før vedtak om sammenslåing/deling, i forbindelse med intensjonsavtaler eller som resultat av forhandlinger. Departementet anser det som unødvendig å tvinge igjennom formelle prosesser som ikke er praktiske i forhold til kommunenes fremdrift i prosessen. Det anbefales derfor å gi unntak for felles kommunestyremøte der det ikke nødvendig. Ny fjerde setning i 25 første ledd fjerde setning: Departementet kan gjøre unntak fra kravet om felles kommunestyremøte. Nytt kommunestyre etter sammenslåing (Inndelingsloven) Det mest praktiske er å iverksette sammenslåing eller deling av kommuner ved årsskifte. Når valg avholdes høsten før iverksetting, vil leder av fellesnemda lede konstituering av nytt kommunestyre, til ny ordfører er valgt. Det nye kommunestyret vil tiltre samtidig med ny kommunestruktur. Departementet har fått spørsmål om man kan endre valgperioden i forbindelse med en kommunereform. Dersom sammenslåing ikke faller sammen med et kommunevalg, må man etter dagens regler gjennomføre ekstraordinære kommunestyrevalg. Dette er tids- og ressurskrevende, og dersom valg kommer flere år på rad, kan det også svekke valgoppslutningen. Departementet anbefaler at Kongen får hjemmel til å korte ned valgperioden og å fastsette at et nytt kommunestyre kan velges av og mellom representanter fra de tidligere kommunestyrene. Hvor mange representanter som velges og hvordan de fordeles fra de ulike kommunestyrene, vil være et resultat av forhandlinger mellom kommunene. Forslag til ny ordlyd i 17: Kongen kan gi nærmare reglar for å sikre gjennomføring av vedtak om grenseendring etter denne lova. Når det blir rekna som nødvendig for å gjennomføre vedtak om grenseendring, kan Kongen dessutan gjere unntak frå gjeldande reglar i lov eller forskrift. Unntak frå lov må knytast til følgjande forhold: a) reglar om lovpålagde organ i stat, fylkeskommune eller kommune b) reglar om lovfesta fristar, saksbehandlingsreglar o.a. c) reglar om forhold og vilkår for arbeidstakarar i stat, fylkeskommune eller kommune d) reglar om fristar og vilkår for å krevje inn eigedomsskatt e) reglar om kommunestyreperioden og om samansetjing av kommunestyret slik at kommunane kan velje å korte ned kommunestyreperioden og peike ut kommunestyret i den nye kommunen av og mellom dei valde kommunestyra.
Styring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner (Kommuneloven) Kommuneloven fastslår at kommuner og fylker med parlamentarisk styreform kan delegere til kommune- eller fylkesråd valg av styremedlemmer til kommunale og fylkeskommunale foretak. Myndighet til å fastsette og endre vedtekter kan ikke delegeres. Oslo kommune har gjennomført et forsøk med foretaksmøter, der byråden i tillegg til å kunne velge styremedlemmer i foretakene, også kan gjøre endringer i vedtekter, innenfor rammen av lov, forskrift, økonomiplan, årsbudsjett og vedtak gjort i bystyret. Evaluering av forsøksordningen er gjennomført av Agenda Kaupang. Konsulentselskapet anser ordningen med foretaksmøter som vellykket. De argumenterer med at ordningen bedrer strukturen og gir større effektivitet i eierstyringen, samt at ansvaret for foretaket blir tydelig plassert hos de ulike byrådene. Departementet anbefaler ordningen med foretaksmøter. De anser ikke delegering til å svekke kommunestyrets eller fylkestingets innflytelse, da delegering kan skje med instruks om hvordan myndighet skal utøves, i tillegg til at myndigheten kan trekkes tilbake når som helst. Forslag til lovendring Forslag til lovendring 70: Foretaket skal ha en daglig leder. Daglig leder ansettes av styret. Ansettelsesmyndigheten kan i vedtektene legges til kommunestyret eller formannskapet, eventuelt fylkestinget eller fylkesutvalget. I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan ansettelsesmyndigheten legges til kommunerådet eller fylkesrådet. Rådet kan videredelegere denne myndigheten til enkeltmedlemmer av rådet, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet. Plikt til å kunngjøre møter (Kommuneloven) Plikten til å kunngjøre møter i folkevalgte organer er hjemlet i kommuneloven og lyder: Møte som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte. Utgangspunktet er at alle møter i folkevalgte organer er åpne og skal kunngjøres på en hensiktsmessig måte. At reglene om kunngjøring blir praktisert på riktig måte, er avgjørende for om allmennheten skal ha mulighet til å etterprøve praksisen kommunen har når det gjelder møteoffentlighet og lukkete møter. Praksis har likevel vist seg å være ulik i kommunene når det kommer til bekjentgjøring av møter som går for lukkete dører. At det avholdes lukkete møter, er i seg selv interessant for allmennheten, da kunngjøring vil gi mulighet til å kontrollere om avgjørelsen bak lukking av møte har hjemmel i loven. Voteringen om et møte skal lukkes, skal dessuten gjøres for åpne dører. Departementet anser det derfor som nødvendig å presisere plikten til å kunngjøre møter som man tror vil gå for lukkete dører. Plikt til å kunngjøre møter i offentlige foretak, er også underkommunisert i loven. Departementet foreslår derfor en tydeliggjøring hvor det kommer fram at kunngjøring av møter i offentlige foretak skal skje på en hensiktsmessig måte, så det er grunn til å tro at meldingen kommer ut til innbyggerne i rimelig tid før møtet avholdes. Kunngjøringen skal også inneholde en saksliste for møtet.
Endring av 68 nr.2 til: Styrets leder innkaller til styremøte. Innkalling skal skje med rimelig varsel og skal inneholde en saksliste. Rådmannens vurdering Det er et viktig prinsipp av kommuner bare skal være under statlig kontroll, dersom det er et reelt behov for det. Rådmannen støtter derfor departementet i at nye kommuner ikke automatisk blir innmeldt i ROBEK, selv om en av de tidligere kommunene var registrert etter bokstav c eller d. Rådmannen anser det som fornuftig at ikke forkjøpsrett til aksjer utløses ved kommunesammenslåing, der et heleid akseselskap av en av kommunene fortsetter med samme aktivitet i den nye kommunen. Det er i tillegg viktig at departementet sørger for at kommunene ikke får ekstrakostnader når kommunesammenslåing fører til at en rekke kommunale selskaper skifter eier og navn. Rådmannen støtter forslag til endringer i Inndelingsloven, som fører til en mindre krevende prosess ved sammenslåing og deling. Reduserte krav til fellesnemd og felles kommunestyremøte vil kunne føre til en raskere omstillingsprosess for involverte kommuner. Rådmannen støtter at Kongen får hjemmel til å korte ned valgperioden for kommuner der sammenslåing ikke skjer i forbindelse med et valg. Å organisere et valg er ressurskrevende, og dersom et nytt kommunestyre velges av og mellom tidligere kommunestyrerepresentanter, vil hensynet til de demokratisk valgte organer være ivaretatt. Rådmannen har ingen kommentar til styring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner. Dette er ikke relevant for Drammen (og Svelvik). Rådmannen støtter at møter som muligens lukkes og møter i kommunale foretak kunngjøres på en hensiktsmessig måte. Vedlegg: Høringsnotatet... Sett inn saksutredningen over denne linja