Nytt inntektssystem og konsekvenser ved kommunesammenslåing Fræna + Eide Utarbeidet av Audun Thorstensen
Oppsummering av effektberegninger Oppsummering av effektberegninger. Eide og Fræna. I mill. kr og i % av brutto driftsinntekter 2015. I % av brutto driftsinntekter I mill. kr 2015 Effekt nytt inntektssystem (fra 2016-2017) -6,8-0,7 % Økonomiske virkemidler (engangsstøtte) 25,0 2,4 % Effekt frie inntekter år 1-15 (årlig, 2020-2034) 3,1 0,3 % Effekt frie inntekter etter år 20 (årlig) -10,0-1,0 % Illustrasjonsberegningene viser en effekt av nytt inntektssystem på -6,8 mill. kr (dvs. sammenlignet mot 2016- nivået) for de to kommunene samlet, og dermed isolert sett som effekt også for en sammenslått kommune. I kommuneproposisjonen for 2017 er omtalt en overgangsordning for utmålingen av basistilskuddet for den enkelte kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Den går på at alle kommuner i en eventuelt vedtatt sammenslåingskonstellasjon skal få utmålt fullt basistilskudd også fram til selve sammenslåingsåret, dvs. ikke oppleve noen mellomliggende år (2017-19) med avkortet basistilskudd. Effekten av denne skjermingsregelen gitt et sammenslåingsvedtak, er for de to kommunene samlet sett rundt 6,2 mill. kr i merinntekter på årsbasis i den aktuelle perioden. Disse effektene inngår ikke i tabelloppstillingen overfor. En eventuell sammenslåing av de to kommunene vil utløse 25 mill. kr i støtte (tilsvarende 2,4 % av dagens brutto driftsinntekter) sammensatt av 20 mill. kr i tilskudd til dekning av engangskostnader og 5 mill. kr i reformstøtte. I beregningene av effekt på frie inntekter er det lagt til grunn at en eventuell sammenslåing skjer i 2020. I effektberegningene er det sammenlignet mot 2017-nivået for selvstendige kommuner. Tabellen viser at en sammenslåing vil gi en effekt år 1-15 etter sammenslåing på 3,1 mill. kr. Etter år 20, dvs. etter perioden for inndelingstilskuddet, vil sammenslåingsalternativet gi en årlig effekt på -10 mill. kr. Det er her tatt høyde for at inndelingstilskuddet er beregnet til. 13,2 mill. kr Eventuelle effektiviseringsgevinster på utgiftssiden vil komme i tillegg.
Om beregningene I dette notatet er det beregnet effekter av kommunesammenslåing for Eide og Fræna. Det er lagt til grunn at en eventuell sammenslåing skjer i 2020. I effektberegningene er det sammenlignet mot 2017-nivå for selvstendige kommuner. Beregningene baserer seg ellers på at inntektssystemet vil bli endret slik det lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2017, dvs. med en gitt reduksjon i basistillegget. Beregningene er gjennomført i prognosemodellen til KS (versjon prok1602, som bygger på som bygger på Kommuneproposisjonen 2017 og RNB 2016) ved å opprette en ny, «konstruert» kommune og legge inn nye verdier for følgende kriterier: Alle kriteriene i kostnadsnøkkelen for utgiftsutjevningen (kriterier og vekter fra forslaget til nytt inntektssystem) Sammenslåtte verdier for bosettingskriteriene sone og nabo er beregnet av SSB som et betalt oppdrag. Anslag på skatteinntekter som foreslått i KS-modellen Inndelingstilskudd (med 2016-verdier) 3
Økonomiske virkemidler kommunereformen 4
Økonomiske virkemidler i kommunereformen Regjeringen benytter følgende virkemidler for å stimulere til kommunesammenslåing i reformperioden. Departementet dekker engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell basert på antall innbyggere og antall kommuner som inngår i sammenslåing. Kommuner som slår seg sammen får reformstøtte for å lette overgangen til en ny kommune. Det gis et særskilt inndelingstilskudd som kompenserer for bortfall av basistillegget og en eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskudd. Inndelingstilskuddet varer over en 20-årsperiode, der det etter de 15 første årene skjer en gradvis nedtrapping. Etter 20 år er så rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Eventuelle effektiviseringsgevinster på utgiftssiden i perioden for inndelingstilskuddet, vil derfor komme en ny kommune til gode fullt ut. I behandlingen av statsbudsjettet for 2016 vedtok Stortinget å opprette en bevilgning til fylkesveier og andre infrastrukturtiltak i kommuner som vedtar sammenslåing innen 1. juli 2016. Det er satt av 50 millioner i 2016, og regjeringen varsler i kommuneproposisjonen for 2017 at de vil sette av 100 millioner neste år. I tillegg skal det etableres et nytt tilskudd til mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Ordningen vil også omfatte kommuner som blir fra 9-10 000 innbyggere etter sammenslåing. Departementet vil i statsbudsjettet for 2017 komme tilbake med nærmere kriterier for tildeling og innretning av tilskuddet. I kommuneproposisjonen 2017 ble det foreslått at kommuner som velger å slå seg sammen i overgangsperioden fra vedtak til sammenslåingstidspunktet skal kompenseres for eventuelle reduksjoner i inntekter som følge av nytt inntektssystem (se neste delkapittel). Virkemidlene gjelder kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 01.01.2018. Det betyr at dersom en kommune velger å stå alene, velger man samtidig å si nei til de økonomiske virkemidlene i kommunereformen. Dersom en går inn for sammenslåing på et senere tidspunkt, kan de økonomiske rammebetingelsene være endret. Regjeringen har bestemt at inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen i kommunereformen, skal ta utgangspunkt i inntektssystemet slik det er i 2016. Økonomisk støtte. 1000 kr og i % av brutto driftsinntekter. Kilde: KMD Innbyggertall 1.1.15 Engangsstøtte Reformstøtte Sum støtte I % av brutto driftsinntekter Fræna og Eide 13 250 20 000 5 000 25 000 2,4 % 5
Effekter av nytt inntektssystem
Nytt inntektssystem Regjeringen sendte ut et høringsforslag til nytt inntektssystem for kommunene med frist 1. mars 2015. Høringsforslaget og innspillene skulle danne grunnlag for et helhetlig forslag til nytt inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2017. I høringsnotatet ble det redegjort for konkrete forslag til endringer i kostnadsnøkkelen, og det ble gitt en omtale av endret innretning på de regionalpolitiske tilskuddene. I tillegg drøftes forholdet mellom kommunenes skatteinntekter og inntektssystemet, uten at det i notatet foreslås konkrete endringer. Regjeringspartiene og Venstre ble i uke 16 enige om rammene for det økonomiske opplegget i kommunereformen. Avtalen er i tråd med den retningen som regjeringen skisserte i høringsnotatet. Forslag til nytt inntektssystem i kommuneproposisjonen 2017: i tråd med avtalen mellom FrP, H og V. 7
Avtalen om nytt inntektssystem (1) Avtalen legger bl.a. til grunn 25,4 km som terskelverdi ved utmålingen av basistilskuddet, men der ingen kommuner skal få større avkorting enn 50 prosent. 50 prosent av basistilskuddet graderes så ut fra kommunens verdi på strukturkriteriet. I utgangspunktet vil dermed omfordelingseffekten, inkl. tilbakeføring av midler til innbyggertilskuddet, halvert sammenlignet med modellen som ble skissert i høringsnotatet (ved grenseverdi 25,4 km). Vektingen av kriteriet for psykisk utviklingshemmede 16 år og over i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, vil være uendret og ikke kraftig nedjusteres slik høringsnotatet la til grunn. 8
Avtalen om nytt inntektssystem (2) I avtalen er også omtalt en overgangsordning for utmålingen av basistillegget for den enkelte kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Den går på at alle kommuner i en eventuelt vedtatt sammenslåingskonstellasjon skal få utmålt fullt basistilskudd (på 13,2 mill. kr) også fram til selve sammenslåingsåret, dvs. ikke oppleve noen mellomliggende år (2017-19) med avkortet basistilskudd. I tillegg skal settes av 100 mill. kr (som er oppgitt til å være halvårseffekt) i en ny tilskuddsordning i kommuneopplegget for 2017, som er ment å tilgodese små og mellomstore kommuner som slår seg sammen og vil utgjøre et sterkere tyngdepunkt i sin region. I avtalen står det presisert at ordningen også må omfatte kommuner som blir fra 9.000-10.000 innbyggere etter sammenslåing. Alle regionalpolitiske tilskudd videreføres. Regionaltilskuddene slås sammen til to nye tilskudd: Nord-Norgetilskudd og Sør-Norgetilskudd. Dagens småkommunetilskudd videreføres innenfor de nye tilskuddene. Hele småkommunetillegget gis som en sats per kommune, forsiktig differensiering av satsene for småkommunetillegget etter distriktsindeksen. 9
Nytt inntektssystem utslag for kommunene hver for seg og samlet Selve omleggingen av inntektssystemet vil være sammenslåingsnøytral (dvs. at endring per kommune også vil gjelde for sammenslåingsalternativet). I kommuneproposisjonen er imidlertid omtalt en overgangsordning for utmålingen av basistillegget for den enkelte kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Den går på at alle kommuner i en eventuelt vedtatt sammenslåingskonstellasjon skal få utmålt fullt basistilskudd (på 13,2 mill. kr i 2016) også fram til selve sammenslåingsåret, dvs. ikke oppleve noen mellomliggende år (2017-19) med avkortet basistilskudd. Vi presiserer at det som følge av endringene (nytt inntektssystem) også oppstår andre omfordelingseffekter, samt at inntektsgarantiordningen (INGAR) også vil dempe eventuelle negative utslag for den enkelte kommune fra et år til det neste. Inntektsgarantiordningen (INGAR), sikrer i dagens system at ingen kommune opplever en for brå nedgang i rammetilskuddet, ved at nedgangen fra et år til et annet ikke kan bli lavere enn 300 kroner pr. innbygger under beregnet vekst for pr. innbygger for hele landet. Denne ordningen foreligger det ikke forslag om å endre på. 10
Nytt inntektssystem utslag for kommunene hver for seg og samlet (oppsummering) Oppsummering effekter nytt inntektssystem. I mill. kr og i % av brutto driftsinntekter 2015 Utgiftsutjevning* Gradert basistillegg** Regionaltilskudd* ** Samlet fordelingsvirkning Samlet i % av brutto driftsinnt. 2015 Fræna -2,9-1,9 0,1-4,6-0,6 % Eide 1,0-3,2 0,1-2,2-0,8 % Sum -1,9-5,1 0,2-6,8-0,7 % Illustrasjonsberegningene gjennomført ved Telemarksforsking viser en samlet fordelingsvirkning for Fræna og Eide på hhv. -4,6 mill. kr og -2,2 mill. kr (tilsvarende -0,6 prosent og -0,8 prosent av brutto driftsinntekter). *): Fordelingsvirkningene er beregnet på kriteriedata og utgiftsbehov fra 2016. **): Verdien av et basistillegg er i disse beregningene satt til 14,4 mill. kr (2017-nivå). Tilbakeført beløp per innb. er 271 kr per innb. ***): Effektberegningene skal være hensyntatt tilbakeføring av et beløp på 15 kr per innb., som følge av omlegging av småkommunetilskuddet og distriktstilskudd Sør-Norge. I kommuneproposisjonen for 2017 er oppgitt anslag for effekter av nytt inntektssystem (systemvirkning) for Fræna og Eide på hhv. -4,9 mill. kr og -2,3 mill. kr. Effektberegningene er vist på neste side. 11
Nytt inntektssystem fordelingsvirkninger kommuneproposisjonen 2017 Fordelingsvirkninger av endringer i inntektssystem. I mill. kr. Kilde: Kommuneproposisjonen 2017 Fordelingsvirkning Innb. Anslag frie inntekter Kostnadsnøkkel* Grad. basistilsk.* Regionalpo Innt. garanti. Anslag førsteårsvi 1.1.15 2016 * l. tilsk.*** Totalt ordn.**** rkn.***** Fræna 9 787 510,8-3,4-1,6 0,1-4,9 1,4 3,1 Eide 3 463 197,6 0,5-2,9 0,1-2,3 1,1 1,1 Sum 13 250 708,4-2,9-4,5 0,2-7,2 2,6 4,2 *): Fordelingsvirkningene er beregnet på kriteriedata og utgiftsbehov fra 2014 **): Fordelingsvirkningene er beregnet på bakgrunn av inntektssystemet 2015 (basis 12,8 mill.). Restmidler er tilbakeført med et likt beløp på 242 kr per innb. KMD presiserer at dette er en illustrasjon av hvordan effektene av forslaget vil bli. ***): Effektberegningene er hensyntatt tilbakeføring av et beløp på 15 kr per innb. som følge av omlegging av regionalpolitiske tilskudd. **** ): Kolonnen viser anslag for den isolerte effekten av inntektsgarantordningen, inkl. finansiering (48 kr per innb.). *****): Kolonnen viser en illustrasjon av førsteårsvirkningen av endringene i inntektssystemet, inkl. inntektsgarantiordningen og anslått vekst i frie inntekter. Det er lagt til grunn en anslått vekst i frie inntekter på 3,45 mrd. kr, og denne veksten er fordelt med et likt beløp per innb. (668 kr per innb.). 12
Effekter på overføringene fra inntektssystemet 13
Effekter på overføringene fra inntektssystemet Slik inntektssystemet er utformet, vil ikke rammetilskuddet for en ny sammenslått kommune være lik summen av rammeoverføringene for de «gamle» kommunene. Hvordan rammetilskuddet og dermed de frie inntektene blir påvirket ved en kommunesammenslåing, vil være forskjellig avhengig av hvilke kommuner som slår seg sammen. For å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger, ble det fra og med budsjettåret 2002 innført et særskilt inndelingstilskudd som en del av inntektssystemet. Denne ordningen skal sikre at kommunene ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av sammenslåing. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistilskudd (basistillegget) og en eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskudd. Med reglene for frivillige sammenslåinger som gjelder i dag (og for resten av reformperioden), vil kommuner som slår seg sammen få beholde kompensasjonen i 15+5 år i form av et inndelingstilskudd. De siste 5 årene blir inndelingstilskuddet trappet ned lineært med 1/5 hvert år. Regjeringen har bestemt at inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen i kommunereformen, skal ta utgangspunkt i inntektssystemet slik det er i 2016. Det er viktig å være oppmerksom på at inntektssystemet er under stadig endring, og at langsiktige konsekvenser derfor er beheftet med stor usikkerhet. Beregningene våre i denne rapporten tar utgangspunkt i forslaget til nytt inntektssystem.
Effekter på overføringene fra inntektssystemet Effekt på frie inntekter år 1-15 og etter år 20. Fræna og Eide. I mill. kr og i % av brutto driftsinntekter 2015. I mill. kr I % av brutto driftsinntekter År 1-15 År 20 og utover År 1-15 År 20 og utover Fræna og Eide 3,1-10,0 0,3 % -1,0 % Et sentralt spørsmål ved kommunesammenslåing er hvordan rammeoverføringene vil bli påvirket av det aktuelle sammenslåingsalternativet. Det er lagt til grunn at en eventuell sammenslåing skjer i 2020. I effektberegningene er det sammenlignet mot 2017-nivå for selvstendige kommuner. Beregningene baserer seg ellers på at inntektssystemet vil bli endret slik det lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2017, dvs. med en gitt reduksjon i basistillegget. Den årlige effekten for år 1-15 utgjøre altså 3,1 mill. kr (tilsvarende 0,3 prosent av dagens brutto driftsinntekter). Det er her tatt høyde for at inndelingstilskuddet er beregnet til 13,2 mill. kr. Etter 20 år er rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt og er da beregnet å være 10,0 mill. kr (-1,0 prosent) lavere per år enn det man ville mottatt som enkeltkommuner. Ved å legge til grunn at verdien av ulike komponenter i inntektssystemet endrer seg proporsjonalt fra år til år, kan vi samtidig si at beregningene våre gir uttrykk for utslag i nåverdi. Inndelingstilskuddet vil uansett opprettholde sin reelle verdi over 15 år, dvs. bli årlig regulert med deflatoren. Isolert sett vil også den nominelle effekten mot utgiftsutjevningen i inntektssystemet være lik effekten av lønns- og prisveksten (deflatoren) fra år til år. 15
Endring i frie inntekter før inndelingstilskudd Endringer i frie inntekter før inndelingstilskudd. Fræna og Eide. 1000 kr Endring Basistillegg -10 157 Opphopning -6 Sone* 53 Nabo* 67 Inntektsutjevning** 0 Endring i frie inntekter (fast) -10 043 *Sammenslåtte verdier for bosettingskriteriene sone og nabo er beregnet av SSB som et betalt oppdrag. ** Kommunene befinner seg i samme skatteinntektsklasse (under 90 % av landsgjennomsnittet). En eventuell sammenslåing vil derfor ikke påvirke inntektsutjevningen over inntektssystemet. 16
Beregnet basistillegg Beregnet basistillegg. Fræna og Eide. 1000 kr Reiseavstand (km) Basistillegg 2017 (1000 kr)* Fræna 9,6 9 909 Eide 10,8 10 255 Ny kommune 9,9 10 008 *Verdien av et basistillegg er i disse beregningene satt til 14,402 mill. kr (2017-nivå) Kommuneproposisjonen legger som nevnt til grunn 25,4 km som terskelverdi ved utmålingen av basistilskuddet, men der ingen kommuner skal få større avkorting enn 50 prosent. 50 prosent av basistilskuddet graderes så ut fra kommunens verdi på strukturkriteriet. De to kommunene får beregnet et vektet gj.snitt på 9,9 km. I Kommuneproposisjonen er omtalt en overgangsordning for utmålingen av basistillegget for den enkelte kommune i en gitt sammenslåingskonstellasjon. Den går på at alle kommuner i en eventuelt vedtatt sammenslåingskonstellasjon skal få utmålt fullt basistilskudd (på 13,2 mill. kr i 2016) også fram til selve sammenslåingsåret, dvs. ikke oppleve noen mellomliggende år (2017-19) med avkortet basistilskudd. Effekten av denne skjermingsregelen er for de to kommunene samlet sett rundt 6,2 mill. kr i merinntekter på årsbasis i den aktuelle perioden. Fordelt med 3,3 mill. kr for Fræna (=13,180-9,909) og 2,9 mill. kr for Eide (=13,180-10,255). 17
Inndelingstilskudd (med 2016-verdier) Dokumentasjon av beregnet inndelingstilskudd. Fræna og Eide 1000 2016-kr. Skatte-% 2013-15 Basistillegg Inndelingstilskudd Fræna 82,9 % 13 180 Eide 81,1 % 13 180 Sammenslått kommune 82,4 % 13 180 13 180 Inndelingstilskuddet for Fræna og Eide består av et basistillegg på 13,2 mill. kr. 18
Effekt på frie inntekter ved sammenslåing Effekt på frie inntekter. Fræna og Eide. 1000 kr År 1-15 År 20 og utover Endring i frie inntekter (fast) -10 043-10 043 Inndelingstilskudd 13 180 Endring i frie inntekter ved sammenslåing 3 137-10 043 Beregningene viser at sammenslåingsalternativet (Fræna og Eide), vil få en økning i rammetilskuddet hvert år de første 15 årene på 3,1 mill. kr. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistillegg og regionaltilskudd over en periode på 20 år, med gradvis nedtrapping etter 15 år. Det er her tatt høyde for at inndelingstilskuddet er beregnet til 13,2 mill. kr. I perioden 2020-2034 vil den nye kommunen ha mottatt 47,0 mill. kr mer enn de selvstendige kommunene ville fått i sum. Beregnet som 15 år à 3,137 mill. kr. Inndelingstilskuddet på 13,2 mill. kr trappes deretter ned med 2,636 mill. kr per år i en femårsperiode. Etter 20 år er rammetilskuddet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Når inndelingstilskuddet er ferdig trappet ned, vil sammenslåingsalternativet være nede på et langsiktige tilskuddsnivå som ligger 10 mill. kr pr år under det man ville ha mottatt som enkeltkommuner. 19
Illustrasjon av effekt på frie inntekter Fræna og Eide 2016-nivå selvstendige kommuner Sum rammetilskudd etter sammenslåing 2017-nivå selvstendige kommuner Fulltbasistillegg2017-2019(+6,2mill. kr perår) - 6,8 mill. kr per år + 3,1 mill. kr per år - 10,0 mill. kr per år - 13,2 mill. kr per år 2017 2020 2035 2040 Rammetilskuddsutviklingmedog utensammenslåing.fræna+ Eide 20
Nytt inntektssystem og konsekvenser ved kommunesammenslåing Fræna + Eide Utarbeidet av Audun Thorstensen