Saksframlegg Ark.: 216 A24 Lnr.: 8726/16 Arkivsaksnr.: 16/1634-1 Saksbehandler: Øivind Nyhus FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORTEN "TIDLIG INNSATS" Vedlegg: Forvaltningsrevisjonsrapporten «Tidlig innsats» utarbeidet av Innlandet Revisjon IKS, Rapport 5-2016. Andre saksdokumenter (ikke utsendt): SAKSOPPLYSNINGER: Bakgrunn I sak 23/15 bestilte kontrollutvalget i Gausdal en foranalyse om temaet tidlig innsats med vekt på spesialundervisning og tilpasset opplæring. Det var da noe usikkerhet rundt om det var for tidlig å se på dette, da det kun var et års tid siden nye rutiner ble vedtatt. Foranalysen ble presentert og behandlet av kontrollutvalget i Gausdal den 10.2.2016. Det ble foreslått tre ulike problemstillinger som revisor vurderte som aktuelle. Utvalget vedtok følgende i sak 2/16, punkt 2: Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjon med problemstillingen "Blir spesialundervisning tildelt i samsvar med regelverket i opplæringsloven og forvaltningsloven?". Det ønskes lagt vekt på om kommunen/skolene har gode nok rutiner og om ansatte har god nok og riktig kompetanse i forhold til å fatte vedtak om Prosjektplan ble lagt fram og tatt til orientering i møte den 27.4.2016. Innlandet revisjon IKS har ferdigstilt rapporten og vil presentere den i møtet i kontrollutvalget. Fakta Formålet med prosjektet har vært å "undersøke om spesialundervisning blir tildelt i samsvar med regelverket i opplæringsloven og forvaltningsloven." Kontrollutvalget har også uttrykt ønske om fokus på om "kommunen/skolene har gode nok rutiner og om ansatte har god og riktig kompetanse i forhold til å fatte vedtak om spesialundervisning".
Følgende problemstillinger lå til grunn for prosjektet: 1. I hvilken grad sikrer kommunen at elever for spesialundervisning? 2. Er prosess/rutine ved utarbeiding av enkeltvedtak ved de enkelte skolene tilfredsstillende? Gausdal kommune har delegert retten til å fatte vedtak til rektorene ved grunnskolene i kommunen. Undersøkelsen har vært avgrenset til å se på forvaltningskompetansen ved de enkelte skolene, og det har vært fokus på selve vedtaksfasen. Undersøkelsen ble gjennomført via dokumentgjennomgang og intervjuer, og alle grunnskolene i kommunen har vært med. Revisjonsrapporten innledes med en beskrivende del om Gausdal kommune og kommunens rutiner og tiltak. Det vises til at det har vært satt som mål å redusere antall vedtak om spesialundervisning og satse mer på tilpasset opplæring i den ordinære undervisningen. Antall elever med vedtak om spesialundervisning har gått ned fra 11,1% i 2011 til 8,3% i 2015. Det ser ut til at reduksjonen i all hovedsak har skjedd i barneskolen. På ungdomsskoletrinnet ser det ut til å være mer stabile tall. Kommunen viser til flere tiltak som er satt i gang for å få ned antall vedtak om spesialundervisning: - Det ble i 2013 innført tolærersystem for å styrke tilpasset opplæring. - Nye rutiner for tilpasset opplæring for elever med dysleksi. - Gjennomføring av tester og kartleggingsprøver gjennom året. - Kommunen har mottatt veiledning fra Veilederkorpset til Udir. Som en del av dette arbeidet har det blitt ansatt en egen pedagogisk rådgiver som skal sikre samordning mellom skolene i Gausdal. - Ble fra 2016 med i KS Skolenettverk. Nettverket har som intensjon å få en felles forståelse for begrep og prosedyrer, samt jobbe fram felles dokumentasjon. - Tilsyn fra fylkesmannen påpekte avvik som har ført til nye rutiner og maler for henvisning og vedtak om Problemstilling 1 omhandlet i hvilken grad kommunen sikrer at elever får Revisor fant at det er utarbeidet flere rutiner som omhandler saksgang ved spesialundervisning: - Spesialundervisning og IOP - Rutinehåndbok for søknad gjennomføring og evaluering av spesialundervisning - Vedtaksmal - Årshjul barnehage/skole/pp Disse rutinene beskrives i forvaltningsrevisjonsrapporten på side 20-23. Rutinene vurderes av revisor som langt på vei i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven. Men det kan
oppleves forvirrende at det er to rutiner som delvis overlapper hverandre, nemlig "Spesialundervisning og IOP" og "Rutinehåndbok for søknad, gjennomføring og evaluering av spesialundervisning". I tillegg er ikke disse to rutinene oppdatert mot en nylig endring i opplæringsloven om at det nå skal skrives årsrapport, mot tidligere halvårsrapport. Årshjulet er derimot oppdatert på dette. Rutinehåndboka sier at orientering om klageadgang skal sendes foreldre i et eget skriv. Dette stemmer ikke med klageadgang som nå er en integrert del av enkeltvedtaket. Forvaltningsloven 18 og 19 omhandler retten til innsyn. Hverken rutine for "Spesialundervisning og IOP" eller vedtaksmalen har med denne bestemmelsen. Rutinehåndboka viser til veileder til opplæringsloven og sosialpedagogisk hjelp og spesialundervisning fra 2009, men denne er oppdatert i 2014. Undersøkelsen tyder på at rutinene er kjent blant rektorene i Gausdal. Problemstilling 2 omhandlet om prosess/rutine ved utarbeiding av enkeltvedtak ved de enkelte skolene er tilfredsstillende. Revisjonen har sett på 18 enkeltvedtak ved de fem skolene. Av disse fikk 12 vedtak om spesialundervisning, og 6 fikk avslag. Kommunens rutiner tilsier at saksbehandlingstiden skal være tre uker fra sakkyndig vurdering foreligger til vedtak fattes. I sju av vedtakene revisjonen så på, var det en saksbehandlingstid på over tre uker. Alle vedtakene viser til opplæringsloven, men ikke alle viser til hvilket skoleår vedtaket faktisk gjelder. Noen av vedtakene vurderes av revisor som vage i forhold til om kompetansemålene skal følges. I fem av vedtakene er det ikke oppgitt hvilke fag det skal gis spesialundervisning i, noe som ikke er i tråd med kommunens vedtaksmal. Enkeltvedtakene skal gi opplysninger om hvilket omfang spesialundervisningen skal ha. Gjennomgangen viste at alle enkeltvedtak angir omfanget i årstimer. Gjennomgangen viste og at enkeltvedtakene ikke alltid er tydelig på organiseringen av spesialundervisningen, men at det oppgis hvilken kompetanse som anbefales ut fra den sakkyndige vurderingen. Vedtakene sier noe om klageadgang, men ikke om retten til å se sakens dokumenter ut fra forvaltningsloven 18 og 19. Konklusjoner og anbefalinger Revisor vurderer at kommunen har utarbeidet gode verktøy for å sikre at enkeltvedtak om spesialundervisning blir håndtert i samsvar med opplæringsloven og forvaltningsloven. Videre sier revisor at kommunen har flere rutiner som skal sikre likebehandling og korrekt saksbehandling ved fatting av enkeltvedtak om
Det ble for øvrig funnet at det ikke alltid er samsvar mellom enkeltvedtakene som er fattet og kommunens rutiner og mal for enkeltvedtak. Ut fra funnene har revisjonen oppsummert følgende anbefalinger: Kommunen har i dag flere overlappende rutiner som omhandler spesialundervisning, revisjonen anbefaler kommunen en gjennomgang av eksisterende rutiner for å vurdere om dette er hensiktsmessig. Revisjonen anbefaler at oppdatering av rutiner, vedtaksmal og årshjul bør være gjennomgående, slik at alle rutinene refererer til samme oppdaterte lovverk og at de samsvarer internt. Revisjonen har sett at vedtaksmal som benyttes ved enkeltvedtak om spesialundervisning er i henhold til Opplæringslov og Forvaltningslov, med unntak av ett punkt. Det mangler henvisning til Forvaltningslovens 18 jf. 19 om rett til å se sakens dokument. Dette bør inn i malen. Revisjonen anbefaler at det sikres at alle punktene i vedtaksmalen er omhandlet i vedtaket. VURDERING: Sekretariatet mener Innlandet Revisjon IKS har levert en god rapport som svarer opp kontrollutvalgets problemstillinger. Tilbakemeldingen fra rådmannen tyder på at undersøkelsen er nyttig for administrasjonen og at den vil brukes i det videre arbeidet med spesialundervisning i kommunen. Det antas at administrasjonen kan ta kontakt med revisjonsselskapet, hvis det er ønskelig at de bidrar i den videre bruken av revisjonsrapporten i organisasjonen. En viktig hensikt med forvaltningsrevisjon er å bidra til forbedring og læring i organisasjonen, i tillegg til å sikre tillitt til forvaltningen og at temaene er nyttige, aktuelle og interessante for politikerne. Ved bestilling av prosjektet var det noe usikkerhet om det var riktig tidspunkt å gjennomføre en slik revisjon, da det ganske nylig er innført nye rutiner. Rapporten tyder på at en slik gjennomgang allikevel var nyttig, og at man ved hjelp av rapporten kan korrigere arbeidet. Det er for øvrig mye i rapporten som tyder på at dette er et område kommunen har hatt fokus på, og at det er innført mange og gode rutiner. Etterlevelse av rutiner i en stor organisasjon som en kommune, vil alltid medføre risiko. Sekretariatet vil anbefale å få en tilbakemelding på anbefalingene innen en viss tid, selv om svaret fra rådmannen tyder på at rapportens anbefalinger vil følges opp. Kontrollutvalget legger saken fra for kommunestyret med følgende
INNSTILLING 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapporten "Tidlig innsats" til orientering og merker seg at revisor vurderer at Gausdal kommune har utarbeidet gode verktøy og flere rutiner som skal sikre likebehandling og korrekt saksbehandling omkring 2. Kommunestyret merker seg følgende anbefalinger fra revisjonen: a. Kommunen bør ha en gjennomgang av flere overlappende rutiner som omhandler spesialundervisning, for å vurdere om disse er hensiktsmessige. b. Kommunen anbefales å gjennomføre en gjennomgående oppdatering av rutiner, vedtaksmal og årshjul, slik at alle rutinene refererer til samme oppdaterte lovverk og at de samsvarer internt. c. Vedtaksmal som benyttes ved enkeltvedtak om spesialundervisning bør ha med henvisning til Forvaltningslovens 18 jf. 19 om rett til å se sakens dokument. d. Kommunen bør sikre at alle punktene i vedtaksmalen er omhandlet i vedtaket. 3. Kommunestyret ber rådmannen om å gi kontrollutvalget en tilbakemelding på hvordan anbefalingene i rapporten er fulgt opp innen den 1.4.2017. Kontrollutvalget Gausdal har behandlet saken i møte 05.10.2016 sak 19/16 Protokoll Innlandet Revisjon iks presenterte revisjonsrapporten. Kontrollutvalget ønsker å framheve enkelte forhold fra revisjonsrapporten i forhold til forslag til innstilling og fattet derfor følgende enstemmige Vedtak Kontrollutvalget legger saken fram for kommunestyret med følgende INNSTILLING 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapporten "Tidlig innsats" til orientering og merker seg at revisor vurderer at Gausdal kommune har utarbeidet gode verktøy og flere rutiner som skal sikre likebehandling og korrekt saksbehandling omkring 2. Kommunestyret merker seg følgende anbefalinger i rapporten: a. Kommunen bør ha en gjennomgang av flere overlappende rutiner som omhandler spesialundervisning, for å vurdere om disse er hensiktsmessige. b. Kommunen anbefales å gjennomføre en gjennomgående oppdatering av rutiner, vedtaksmal og årshjul, slik at alle rutinene refererer til samme oppdaterte lovverk og at de samsvarer internt.
c. Vedtaksmal som benyttes ved enkeltvedtak om spesialundervisning bør ha med henvisning til Forvaltningslovens 18, jf. 19 om rett til å se sakens dokument. d. Kommunen bør sikre at alle punktene i vedtaksmalen er omhandlet i vedtaket 3. Kommunestyret ønsker å presisere følgende fra rapporten: a. I vedtaksmalen er det ikke med punkt fra rutine om at vedtaket skal omfatte "om det er nødvendig å tildele særskilt lærerkompetanse" - jf. punkt 2 b ovenfor. b. Noen vedtak er vage i forhold til om eleven skal følge kompetansemålene - jf. punkt 2 d ovenfor. c. Kommunens system for intern kontroll bør omfatte kvalitetssikring av enkeltvedtak. 4. Kommunestyret ber rådmannen om å gi kontrollutvalget en tilbakemelding på hvordan innholdet i rapporten er fulgt opp innen den 1.4.2017. Kontrollutvalget foreslår at det gjøres følgende vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapporten "Tidlig innsats" til orientering og merker seg at revisor vurderer at Gausdal kommune har utarbeidet gode verktøy og flere rutiner som skal sikre likebehandling og korrekt saksbehandling omkring 2. Kommunestyret merker seg følgende anbefalinger i rapporten: a. Kommunen bør ha en gjennomgang av flere overlappende rutiner som omhandler spesialundervisning, for å vurdere om disse er hensiktsmessige. b. Kommunen anbefales å gjennomføre en gjennomgående oppdatering av rutiner, vedtaksmal og årshjul, slik at alle rutinene refererer til samme oppdaterte lovverk og at de samsvarer internt. c. Vedtaksmal som benyttes ved enkeltvedtak om spesialundervisning bør ha med henvisning til Forvaltningslovens 18, jf. 19 om rett til å se sakens dokument. d. Kommunen bør sikre at alle punktene i vedtaksmalen er omhandlet i vedtaket 3. Kommunestyret ønsker å presisere følgende fra rapporten: a. I vedtaksmalen er det ikke med punkt fra rutine om at vedtaket skal omfatte "om det er nødvendig å tildele særskilt lærerkompetanse" - jf. punkt 2 b ovenfor. b. Noen vedtak er vage i forhold til om eleven skal følge kompetansemålene - jf. punkt 2 d ovenfor.
c. Kommunens system for intern kontroll bør omfatte kvalitetssikring av enkeltvedtak. 4. Kommunestyret ber rådmannen om å gi kontrollutvalget en tilbakemelding på hvordan innholdet i rapporten er fulgt opp innen den 1.4.2017.