www.pwc.no Samfunnsøkonomisk analyse av SAFIR Innføring av ny systemstøtte innenfor avgiftsområdet særavgifter Avropsnummer 20130032-2-007 Rapport 17.06.2015 TVIST
www.pwc.no Forord Denne rapporten viser en samfunnsøkonomisk analyse av tiltakene beskrevet i Satsingsforslag fra Skatteetaten som omfatter en modernisering av systemstøtte, omtalt som SAFIR. Dette som svar på Finansdepartementets oppdragsbrev av 28.03.14, hvor Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten er bedt om å utrede hvordan overføringen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten kan gjennomføres på en best mulig måte. For å innhente informasjon og data som grunnlag for analysen har PwC benyttet dokumentstudier, semistrukturerte dybdeintervjuer, workshops, og arbeidsmøter som metoder for datainnsamling. Intervjuobjektene har vært representanter fra Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten, Statens vegvesen, representanter fra næringslivet og brukere. Vi retter en takk til alle som velvilligst har stilt opp til intervju og spørreundersøkelse. Arbeidet er en del av den samfunnsøkonomiske analysen av samordnet Skatte- og Avgiftsforvaltning hvor Helge Dønnum er prosjektleder. Catherine B Arnesen er delprosjektleder for denne rapporten omhandlende en samfunnsøkonomisk analyse av ny systemstøtte innenfor avgiftsområdet særavgifter (SAFIR), og arbeidet er utført av henne, Helge Dønnum, Ola Thorseth, og Joël Heer. Hildegunn Naas-Bibow har vært ansvarlig partner og kvalitetssikrer. Ved spørsmål knyttet til den samfunnsøkonomiske analysen av SAFIR er Catherine B Arnesen vår kontaktperson. Oslo 17.06.2015 Med vennlig hilsen PricewaterhouseCoopers AS Hildegunn Naas-Bibow Partner Catherine B Arnesen Senior Manager hildegunn.naas-bibow@no.pwc.com catherine.b.arnesen@no.pwc.com T: +47 95 26 01 18 T: +47 95 26 07 82
Samfunnsøkonomisk analyse av SAFIR Innhold Forord... 2 Innhold... 3 Sammendrag... 5 1. Innledning... 7 7.1 Reformen «Ny Samordnet Skatte- og avgiftsforvaltning»... 7 7.2 Gjennomføring og innføringsstrategi for reformen... 8 7.3 Nærmere om innføringen av SAFIR... 10 7.4 Skatteetatens arbeid med SAFIR-prosjektet... 10 7.5 Om oppdraget... 11 1.5.1 Analysegrunnlag... 11 1.5.2 Avgrensninger... 12 2. Dagens situasjon og nullalternativet... 13 7.6 Dagens TVIST- løsning... 13 2.1.1 Tjenester og omfang... 13 2.1.2 Driftskostnader av dagens løsning... 15 7.7 Nullalternativet-Videreføring av TVIST-porteføljen... 15 2.2.1 Tjenester og omfang... 15 2.2.2 Driftskostnader... 16 2.2.3 Nytteeffekter knyttet til nullalternativet... 17 3. Tiltak knyttet til SAFIR... 18 7.83.1 Berørte prosesser fastsetting, innkreving og etterlevelse... 19 3.1.1 Systemstøtte fastsetting...20 3.1.2 Systemstøtte innkrevingsområde...20 3.1.3 Systemstøtte etterlevelse analyse og risikohåndtering... 22 4. Samfunnsøkonomiske virkninger... 23 7.9 Metodikk... 23 4.1.1 Sentrale forutsetninger i analysen av prissatte virkninger... 24 4.1.2 Nærmere om metodikk for vurdering av ikke- prissatte virkninger... 26 7.10 Berørte aktører... 27 7.11 Tilnærming til den samfunnsøkonomiske analysen... 27 7.12 Kostnadsvirkninger... 28 7.13 Prissatte nyttevirkninger... 29 4.5.1 Redusert ressursbruk... 29 PwC Side 3 av 59
Samfunnsøkonomisk analyse av SAFIR 4.5.2 Forenkling for næringslivet og innbyggere... 31 4.5.3 Bekjempelse av svart økonomi... 32 4.5.4 Bedre grensekontroll... 32 4.5.5 Sammendrag av netto nåverdier... 33 7.14 Ikke-prissatte nyttevirkninger... 34 4.6.1 Redusert ressursbruk... 34 4.6.2 Forenkling for innbyggere og næringslivet... 37 4.6.3 Bekjempelse av svart økonomi... 38 4.6.4 Bedre grensekontroll...40 4.6.5 Bedre rettssikkerhet... 41 4.6.4 Sammendrag ikke-prissatte virkninger... 42 5. Usikkerhetsanalyse... 43 5.1 Usikkerhetsfaktorer... 43 5.2 Følsomhetsanalyse... 45 6. Fordelingseffekter og skatteprovenyet... 48 6.1 Fordelingseffekter... 48 6.2 Virkninger på skatteprovenyet... 48 6.2.1 Tiltak som kan gi økt proveny... 48 6.2.2 Tiltak som kan gi redusert proveny... 49 6.2.3 Nettovirkning på skatteprovenyet... 50 7. Samlet vurdering og konklusjon... 51 7.15 Prissatte og ikke-prissatte virkninger... 51 7.16 Usikkerhet... 51 7.17 Konklusjon... 52 8. Veien videre... 53 8.1 Fallgruver... 53 8.2 Kritiske suksessfaktorer... 55 9. Kildeliste... 56 PwC Side 4 av 59
Sammendrag Regjeringen har tatt initiativ til samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen. Dette skyldes blant annet den teknologiske utviklingen, økt internasjonal handel og arbeidskraftsmobilitet over landegrensene. Disse faktorene fører til at eksisterende organisering og oppgaveløsning er mindre hensiktsmessig for å møte fremtidige utfordringer. Tiltaket «Innføring av ny systemstøtte innenfor avgiftsområdet særavgifter» er samfunnsøkonomisk lønnsom. De prissatte virkningene angir en besparelse mot nullalternativet, beregnet til om lag 2 300 millioner kroner (netto nåverdi i prosjektets levetid på 15 år). Årlig gevinst målt opp mot nullalternativet, er beregnet til ca. 200 millioner kroner. Virkningen er hovedsakelig knyttet til forenkling for næringsliv og innbyggere, og dreier seg om prosessendringer for motorvognavgifter (engangsavgift og omregistreringsavgift) som muliggjør færre oppmøter hos Statens vegvesen og Tollog avgiftsetaten. I tillegg kommer redusert ressursbruk for det offentlige. De ikke-prissatte virkningene viser at det er langt flere positive virkninger av systemmessig modernisering (SAFIR) enn negative. Den samlede vurderingen av ikke-prissatte virkninger trekker altså i samme retning som de prissatte virkningene, og bidrar dermed også til den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Tilgang til et bredere informasjonsgrunnlag, mer tillit til skatteog avgiftsforvaltningen, økt fokus på grensekontroll og økt likebehandling bidrar mest. Til sammen gir dette styrket bekjempelse av svart økonomi, bedre grensekontroll og rettssikkerhet. Det blir blant annet enklere å sikre at man kan følge mulige unndragelser på tvers av dagens forvaltningsgrenser ved å se mer informasjon i sammenheng. Samordning av eierskapet til datagrunnlag og informasjon muliggjør mer komplette og bedre analyser. Det etableres et felles analyse- og etterretningsmiljø som understøttes av en modernisert analyseplattform. Samtidig gir informasjonsutveksling, fellesorganisering av analyse og ny felles analyseplattform et bidrag til en ytterligere forbedring av grensekontrollen. I tillegg vil systemmessig modernisering kunne gi noen brukere opplevelsen av et bedre system, altså bedre tjenester til borgere og næringsliv. Sammenlignet med nullalternativet vil SAFIR- prosjektet være samfunnsøkonomisk lønnsomt. 5
Tabell 1: Samlet oversikt og kostnads- og nyttevirkninger sett i forhold til nullalternativet (MNOK) Virkninger Nullalternativet (MNOK) SAFIR (MNOK) Sum netto nåverdi over 15 år -1 868 416 Differanse netto nåverdi mot nullalternativet N/A 2 284 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet pr år over levetid N/A 205 Fleksibel videreutvikling av skatte- og avgiftsforvaltning N/A + Mer effektivt fastsetting- og innkrevingsløp N/A + Mer målrettet og effektiv virkemiddelbruk N/A 0 Tilgang til et bredere informasjonsgrunnlag N/A +++ Mer tillitt til skatte- og avgiftsforvaltningen N/A ++ Økt fokus på grensekontroll N/A ++ Økt likebehandling N/A +++ Det er ikke indentifisert fordelingsvirkninger mellom grupper som følge av innføring av ny systemstøtte innenfor avgiftsområdet særavgifter (SAFIR). Tiltakene er imidlertid ventet å kunne ha en effekt på skatteprovenyet, som stort sett er av positiv karakter. Tiltak som kan gi økt proveny knytter seg til bedre funksjonalitet, forsterket etterretnings- og analysemiljø for bekjempelse av svart økonomi, og koordinert kontroll. Innføring av etterskuddsvis betaling kan for øvrig føre til endringer som gir redusert proveny for staten. Uten nødvendige regelverksendringer vil potensialet for økt proveny kunne bli redusert ved innføring av de tiltak som ligger i SAFIR- prosjektet. Det er imidlertid usikkert hvordan nettovirkningen av disse tiltakene vil være på skatteprovenyet. På nåværende tidspunkt finnes det ikke tilstrekkelig datagrunnlag for å kunne konkludere på hvor stor nettoeffekten vil være. Som del av den samfunnsøkonomiske analysen er det gjennomført en usikkerhetsanalyse. I denne analysen er følgende faktorer identifisert som de viktigste usikkerhetsfaktorene: Effekt av endret reallønnsvekst Effekt av endrede kostnader knyttet til investeringer i SAFIR og TVIST Effekt av endringer i forvaltning, drift og vedlikehold Effekt av endrede forenklingskostnader for innbyggere og næringslivet Det er videre gjennomført en følsomhetsanalysen for usikkerhetsfaktorene nevnt over, for å vurdere hvordan usikkerheten påvirker den samlede lønnsomheten. Følsomhetsanalysene viser at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er mest følsom for endringer i forenklingskostnader for innbyggere og næringsliv. Dette gjelder særlig at den avgiftspliktige slipper å oppsøke en trafikkstasjon for betaling av omregistreringsavgiften, og redusert ressursbruk knyttet til denne virkningen. Følsomhetsanalysene viser at det kreves store utslag på usikkerhetsfaktorene for at reformen ikke skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Resultatene vurderes derfor som robuste. 6
1. Innledning 7.1 Reformen «Ny Samordnet Skatte- og avgiftsforvaltning» Regjeringen har i Sundvollen-erklæringen uttalt målsettinger om effektivisering av offentlig sektor og mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Med bakgrunn i dette har Regjeringen gjennom flere oppdragsbrev fra Finansdepartementet (FIN) bedt Skatteetaten (SKE) og Toll- og avgiftsetaten om å utrede hvordan en fremtidig skatte- og avgiftsforvaltning skal være. I oppdragsbrevene er følgende tiltak beskrevet: Overføring av særavgifter og innførselsmerverdiavgift fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten Overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten Innlemming av Statens Innkrevingssentral som egen enhet i Skatteetaten Overføring av dokumentavgiftsforvaltningen til Skatteetaten Modernisering av systemstøtte Skatteetaten vil med tiltakene få et samlet ansvar for å fastsette, innkreve og kontrollere skatter og avgifter. Som del av etatenes arbeid med oppdragsbrevene fra Finansdepartementet er det foreslått flere prosessmessige initiativer. Et av disse initiativene, omtalt som SAFIR (Samordnet AvgiftsForvaltning Innkreving og etterlevelse), fokuserer på modernisering av systemstøtten. Skatteetaten fikk ansvaret for satsningen i forbindelse med overføring av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Skatteetatens satsingsforslag, SAFIR, ble oversendt Finansdepartementet den 01.07.2014. SAFIR-prosjektets overordnede hensikt er å gjøre nødvendig modernisering av systemer for særavgiftsforvaltningen og sikre en god og forsvarlig overføring av ansvaret for særavgifter og innførsels-mva fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Behovenes kilde er Finansdepartementets oppdragsbrev sendt til de berørte etatene, hvor Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatteog avgiftsforvaltning er vist til. Disse er: Redusert ressursbruk Forenkling for innbyggere og næringsliv Styrket bekjempelse av svart økonomi Bedre grensekontroll Figur 1 nedenfor illustrerer sammenhengen mellom tiltak i oppdragsbrevene og Regjeringens hovedmål med samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen. Når det gjelder tiltaket modernisering av systemstøtten dreier dette seg om det prossesmessige initiativet SAFIR. Det er ventet at SAFIR vil kunne bidra til oppnåelse av Regjeringens hovedmål, noe den videre analysen også vil vise. 7
Figur 1: Sammenheng mellom oppdragsbrevenes tiltak og Regjeringens hovedmål med samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen I tillegg har vi inkludert bedre rettssikkerhet som et eget selvstendig mål. 7.2 Gjennomføring og innføringsstrategi for reformen Tiltakene som er del av reformen skal gjennomføres stegvis. Figur 2 under illustrerer stegene. Figur 2: Stegvis oppgaveoverføring og innlemming i Skatteetaten, samt modernisering av systemstøtten 8
I første steg har Skatteetaten valgt som strategi å konsentrere ressursene og aktivitetene om å få organisert Skatteetaten rundt nye oppgaver. Statens Innkrevingssentral (SI) innlemmes i Skatteetaten i 2015 og oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten overføres til Skatteetaten i 2016. Samtidig vil de kommunale skatteoppkreverne (SKO) overføres til Skatteetaten dersom dette blir vedtatt. Hva gjelder systemmessig modernisering vil det i dette steget påbegynnes utviklingen av SAFIR og de første leveransene fra SAFIR forberedes. I steg to overføres oppgaver i tilknytning til dokumentavgiften fra Statens Kartverk til Skatteetaten, samt at utsatt avregning og forsikringsavgift innføres. Samtidig kommer de første delleveransene fra SAFIR. I slutten av dette steget vil SAFIR-prosjektet ferdigstilles, og Skatteetaten vil kunne begynne å ta ut effekter fra samordnede arbeidsformer og andre prosessmessige, organisatoriske og systemmessige initiativ. Full effekt av samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen blir først mulig å realisere i steg tre, det vil si fra 2018 og fremover i tid (moderniseringen er en pågående prosess som ikke er sluttført i 2018). I dette steget er nødvendig modernisering av systemstøtten (SAFIR) gjennomført og skatte- og avgiftsforvaltningen vil være samordnet. Realisering av de interne gevinstene i Skatteetaten må beskrives i egne planer. 9
7.3 Nærmere om innføringen av SAFIR I Tabell 2 nedenfor vises SAFIR- prosjektets hovedmilepæler. Milepælsplanen er utgangspunktet for den videre planleggingen av prosjektet 1. Planen viser hvordan de ulike delene av Skatteetatens oppgaver skal bygges opp i SAFIR. Tabell 2: Beskrivelser av milepæler Milepæl Beskrivelse av milepæl Anslått ferdigstillelse MP 1 Design & Proof of Concept 01.01.2016 MP 2 Produksjon: Grunnmur - Basis 01.09.2016 MP 3 Produksjon: Trafikkforsikringsavgift 01.01.2017 MP 4 Produksjon: Utsatt avregning MVA 01.01.2017 MP 5 Produksjon: Dokumentavgift 01.01.2017 MP 6 Produksjon: Omregistrering 01.05.2017 MP 7 Produksjon: Særavgifter eks. dokumentavgift og trafikkforsikringsavgift 01.01.2018 MP 8 Produksjon: Avgifter ved inn- og utførsel 01.01.2018 MP 9 Produksjon: Analyseplattform 01.01.2018 MP 10 Produksjon: Case økonomisk kriminalitet 01.01.2018 MP 11 Produksjon: Vektårsavgift 01.05.2018 MP 12 Produksjon: Vrakpant 01.05.2018 MP 13 Produksjon: Engangsavgift 01.09.2018 MP 14 Produksjon: Grunnmur - utvidet 01.05.2018 MP 15 Produksjon: Skatteinfo 01.05.2018 MP 16 Produksjon: Utfasing 31.12.2018 Milepælsplanen forutsetter at: Prosjektet tildeles midler i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2015 Beslutning om utsatt avregning for merverdiavgift er fattet senest 31.12.2015 Beslutning om trafikkforsikringsavgift skal erstatte årsavgift 2 er fattet senest 31.12.2015 Beslutning om dokumentavgiften er fattet senest 31.12.201 7.4 Skatteetatens arbeid med SAFIR-prosjektet SAFIR-prosjektet er underlagt direktør for Innovasjon og Utvikling i Skatteetaten. Prosjektet har også en egen styringsgruppe 3, og er delt inn i fire hovedområder: 1 SKD (2015): Sentralt styringsdokument SAFIR Samordnet AvgiftsForvaltning, Innkreving og etterlevelse. 03.03. 2015 (1.0 versjon) 2 Flytting av årsavgiften til forsikringsselskapene er ikke tatt med i beregning av virkninger i denne rapporten. Denne virkningen kommer i hovedrapporten om Samfunnsøkonomisk analyse Samordnet skatt og avgift (PwC 2015). Realiseringen av at trafikkforsikringsavgiften skal erstatte årsavgiften er for øvrig avhengig av SAFIR. 3 Det er etablert en egen styringsgruppe for SAFIR-prosjektet, hvor SAFIR ikke lenger rapporterer direkte til Skatteetatens Sentrale Ledergruppe (SLG). 10
Forretningsutvikling og innføring Fastsetting Innkreving Etterlevelse For hvert hovedområde er det etablert arbeidsgrupper med ressurser fra Skattedirektoratet og Skatteetatens IT- og servicepartner (SITS). Ressurser fra Toll- og avgiftsetaten har deltatt i alle arbeidsgruppene og ressurser fra Statens vegvesen (SVV) har deltatt i arbeidsgruppen for fastsettelse. Figur 3: Organisering av SAFIR- prosjektets arbeid Skatteetaten har etablert et forprosjekt for SAFIR- prosjektet hvor en hovedleveranse er et eksternt kvalitetssikret Sentralt styringsdokument, samt forprosjektrapporter innen hvert av prosjektets hovedområder; fastsetting, innkreving og etterlevelse. Disse ble levert Finansdepartementet 4.3.2015. 7.5 Om oppdraget Dette oppdraget består av å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av innføringen av SAFIR. Oppdraget fra Skatteetaten var å konkretisere og beskrive virkningene av SAFIR. Vårt oppdrag, den samfunnsøkonomiske analysen, er underlagt SAFIR-prosjektet. PwC har i arbeidet med rapporten satt seg inn i forprosjektrapportene, samt gjennomført samtaler, arbeidsmøter og workshops med de aktuelle arbeidsgruppenes medlemmer. 1.5.1 Analysegrunnlag Analysegrunnlaget i denne rapporten har, foruten styrende dokumenter nevnt ovenfor, bestått av: Rapporter, arbeidsdokumenter, notat og oppdragsbrev utarbeidet av berørte virksomheter som er sendt fra disse virksomhetene direkte til PwC eller fra Skattedirektoratet 11
Rapporter utarbeidet av tredjepart (BDO, Gartner, Menon) Årsrapport fra Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten En oversikt over disse er gitt i rapportens kildeliste. I perioden 06.01 20.03.2015 ble det gjennomført intervju, workshops og arbeidsmøter med representanter fra berørte virksomheter: Skatteetaten Toll- og avgiftsetaten Statens vegvesen Næringsliv og (representanter for) innbyggere Det er i tillegg gjennomført: Fagrådsmøter 4 Ukentlige statusmøter med oppdragsgiver 1.5.2 Avgrensninger Denne samfunnsøkonomiske analysen tar utgangspunkt i oppdragsbrevene fra Finansdepartementet, og rapporter og arbeidsdokumenter utarbeidet av SAFIR- prosjektet. Som følge av dette, er det ikke utviklet alternative konsepter for systemmessig modernisering som følge av reformen. I praksis innebærer dette at analysen kun tar for seg løsningene som er beskrevet i Sentralt styringsdokument med tilhørende delprosjektrapporter (se figur 3 i kapittel 1.3.2). Prosjektets omfang har vært definert slik at PwC har måttet forutsette tilstrekkelig kvalitet i dokumenter mottatt fra oppdragsgiver, berørte parter eller tredjepart. Vi kan ikke utelukke at det i disse finnes feil eller mangler som kan ha påvirket resultatet av analysen. Utvalget av intervjuobjekter og deltakere i workshops har skjedd etter samråd med, og anbefaling fra, oppdragsgiver. Kostnadsestimater for SAFIR er utført av SAFIR-prosjektet selv. Disse legges til grunn i analysen. SAFIR- prosjektet er avhengig av at Toll- og avgiftsetaten, Statens vegvesen, Kartverket og Forsikringsbransjen tilpasser sine IT-systemer til nye arbeidsprosesser og nye grensesnitt og bidrar til å få satt disse i produksjon. Grensesnitt for faktura og betaling for speditører og kunder med tollkreditt vil også endres. Videre må dagens TVIST-systemer trinnvis utfases og saneres og nye systemer skal overføres til linjen i Skatteetaten. Kostnader knyttet til dette er ikke inkludert i analysens kostnader 5. Videre legger vi til grunn de prissatte virkningene beskrevet i TVIST-rapportene og Sentralt styringsdokument SAFIR 6. Det er med andre ord ikke gjort re-estimeringer eller andre endringer av forutsetningene i disse rapportene. Analysen omfatter ikke alternative konsepter for SAFIR utover nullalternativet. 4 1 fagrådsmøte for SAFIR- prosjektet spesielt, og 6 fagrådsmøter for «Samfunnsøkonomisk analyse av samordnet Skatt- og avgiftsforvaltning», som også omhandlet SAFIR. 5 SKD (2015): Sentralt styringsdokument SAFIR 03.03-2015, v.1.0; s. 83-85. 6 Toll- og avgiftsetaten (2013): Sentralt styringsdokument fornyelse av TVIST- systemene. 22.11.2013, og SKD (2015): Sentralt styringsdokument SAFIR. 03.03-2015. 12
2. Dagens situasjon og nullalternativet I dette kapitlet presenteres dagens situasjon og nullalternativet i den samfunnsøkonomiske analysen. Dagens situasjon omfatter dagens systemstøtte i skatte- og avgiftsforvaltningen, kalt TVIST. Nullalternativet er sammenligningsgrunnlaget for den samfunnsøkonomiske analysen, og er beregnet å være lik det opprinnelige satsningsforslaget til Toll- og avgiftsetaten inkludert prissatte nyttevirkninger. Nullalternativet representerer dagens situasjon samt videre utvikling som kan forventes uten endring i offentlige tiltak på det aktuelle området. Eventuelle nødvendige oppgraderinger for å opprettholde dagens situasjon er inkludert i nullalternativet. 7.6 Dagens TVIST- løsning Nedenfor følger en kort beskrivelse av hvilke tjenester i dages systemstøtte som blir berørt av en modernisering av systemstøtte. 2.1.1 Tjenester og omfang TVIST-systemene består i dag av Toll- og avgiftsetatens egenutviklede IT-systemer og standardsystemet Agresso: AFS (Avgiftsfastsettelse innenlandske avgifter) AVSK (Avskiltingssystemet avskilting av motorvogner) VRAK (Vrakpant) FKR (Felles kunderegister personer og virksomheter) TRAV (Reskontro for motorvognavgifter) PUS (Personetterretning) VIRK (Virksomhetskontrollsystemet Toll- og avgiftsrevisjon) Dagens TVIST-systemer understøtter Toll- og avgiftsetatens virksomhetsprosesser for fastsettelse og innkreving av innenlandske avgifter, og for kontroll. Hvert år fastsettes og innkreves det ca. 85 milliarder kroner ved bruk av disse IT-systemene 7. Dagens IT-systemer i Toll- og avgiftsetaten splittes opp i to tjenesteporteføljer, henholdsvis en for Skatteetaten og en for Toll -og avgiftsetaten. Tjenesteportefølje Skatt understøtter de overførte oppgavene for særavgifter og motorvognavgifter, inkludert avskilting og vrakpant. Tjenesteportefølje Toll understøtter gjenværende oppgaver i Toll- og avgiftsetaten, primært knyttet til transittering, vareførsel, etterretning og etterkontroll. Tjenesteeierskapet og forvaltningsansvaret følger i hovedsak tjenesteporteføljen. Unntaket er reskontro og innkreving i Toll- og avgiftsetatens systemportefølje TVINN, hvor Skatteetaten er tjenesteeier og Toll- og avgiftsetaten forvaltningsansvarlig. Forholdet mellom partene reguleres i en tjenesteavtale. Drift av teknisk plattform for begge porteføljene utføres av Toll- og avgiftsetaten frem til systemportefølje Skatt fases ut og erstattes av løsninger i SAFIR i 2018. Driften reguleres også gjennom en tjenesteavtale. De to tjenesteporteføljene tilpasses nye rammebetingelser fra 2015 blant annet ved å skille Toll- og avgiftsetatens driftsregnskap og regnskapsføring av skatter og avgifter etter eksisterende prinsipper i Skatteetaten. Tjenesteporteføljen vil måtte håndtere utsatt avregning fra to etater, som innebærer løpende informasjonsoverføring begge veier. 7 Toll- og avgiftsetaten (2013): Sentralt styringsdokument fornyelse av TVIST- systemene. 22.11.2013. 13
Figuren under beskriver de systemmessige grenseflatene mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten, der TVIST-porteføljen av systemer er en hovedkomponent for Toll- og avgiftsetaten. Figur 4: Dagens TVIST-løsning Leverandøren av dagens systemstøtte har varslet at support og feilretting på dagens teknologiske plattform (TVIST) bortfaller ved utgangen av 2018. Bortfall av support betyr at systemene vanskelig kan videreutvikles og heller ikke kan tilpasses til nødvendige oppgraderinger av den underliggende tekniske infrastrukturen etter 2018. Ettersom det hvert år fastsettes og innkreves avgifter for betydelige beløp ved bruk av TVIST-systemene, var Toll- og avgiftsetaten avhengige av å ha hensiktsmessig IT-støtte til fastsettelse og innkreving også etter 2018 for å sikre disse inntektene til staten. Toll- og avgiftsetaten utarbeidet våren 2011 en konseptvalgutredning om fornyelse av TVISTsystemene. I konseptvalgutredning anbefalte Toll- og avgiftsetaten konseptet «Modernisering med funksjonelle endringer på utvalgte områder» for fornyelse av fastsettelses- og innkrevingsområdet og «Modernisering med tilrettelegging for funksjonelle endringer» for fornyelse av kontrollområdet. Kvalitetssikring av forstudien (KS1) ble ferdigstilt i februar 2013, og ekstern kvalitetssikrer (EKS) avga sin rapport til Finansdepartementet 22. februar 2013. I KS1-rapporten ga ekstern kvalitetssikrer flere anbefalinger for forprosjektfasen, og Finansdepartementet har fulgt opp disse i sitt oppdragsbrev til Toll- og avgiftsetaten av 7. juni 2013 8. Toll- og avgiftsetaten gjennomførte på bakgrunn av oppdragsbrevet en fullstendig gjennomgang av prosessene for fastsettelse, innkreving og kontroll med hensyn på å avdekke mulige forenklinger og forbedringer, samt ytterligere nyttevirkninger av tiltaket. Resultatet av arbeidet ble oversendt 8 Fornyelse av TVIST-systemene Oppdragsbrev til forprosjektet, 7.6.2013, ref. 11/4110 SL VA/KR, Finansdepartementet 14
Finansdepartementet 20. august 2013. I forlengelsen av dette utarbeidet Toll- og avgiftsetaten et Sentralt styringsdokument om fornyelse av TVIST- systemene 9. 2.1.2 Driftskostnader av dagens løsning Toll- og avgiftsetaten har et budsjett innenfor IKT-området på 286 millioner kroner for 2014 (inkludert årsverk). 10 Hovedkomponenten av disse kostnadene er knyttet til basisdriften av tjenester. Toll- og avgiftsetaten estimerer at basisdriften koster 150 millioner kroner årlig, mens drift av programmer og tjenester utgjør resten. 7.7 Nullalternativet-Videreføring av TVISTporteføljen DFØs veileder anbefaler at nullalternativet er konstruert slik at det dekker dagens oppgaver. Det vil si at fremtidig behovstilfredstillelse ikke skal bli dårligere enn på beslutningstidspunktet, noe som inkluderer vedlikehold og investeringer som er nødvendige for at nullalternativet skal kunne fungere som i dag i analyseperioden. Gjennom arbeidet med fornyelse av TVIST-systemene er det avdekket et oppgraderingsbehov for Tollog avgiftsetatens IT-støtte for virksomhetsprosesser for fastsettelse, innkreving og kontroll med innenlandske avgifter. Toll- og avgiftsetatens TVIST-portefølje er bygget på en eldre IT-plattform hvor systemstøtten blir avsluttet i 2018. For å sikre en funksjonell videre drift må det investeres i ny infrastruktur. Følgelig må nullalternativet ta hensyn til denne investeringen. Et alternativ som har vært vurdert er et teoretisk nullalternativ, med utgangspunkt i Toll- og avgiftsetatens satsningsforslag. Dette ville vært en videreføring av dagens oppgaver på en modernisert plattform, uten noen form modernisering eller oppgradering. Etter avklaring med både Toll- og avgiftsetaten, Skatteetaten og Finansdepartement var det vanskelig å avklare grenseflater, samt potensielle nyttevirkninger i dette alternativet. For å bedre imøtekomme en realistisk tilnærming til dette alternativet falt valget på det opprinnelige satsningsforslaget til Toll- og avgiftsetaten. Dette inkluderer alle kostnads og nytteeffekter i alternativet. Dette alternativet dekker imidlertid ikke hele behovet til Toll- og avgiftsetaten. Vi vurderer at TVIST og SAFIR grovt sett har samme omfang. Mye er felles, men SAFIR dekker noen områder som ikke var inkludert i TVIST modernisering, mens TVIST modernisering dekker områder som ikke er inkludert i SAFIR. Eksempelvis dekker SAFIR analyseplattformen og dokumentavgiften, men ikke PUS og VIRK. Konsekvensen er at det blir et restmoderniseringsbehov i Toll- og avgiftsetaten som SAFIR ikke dekker. For å sammenstille alternativene på en best mulig måte er alle virkningene i alternativet tatt med, også nytteeffekter. Investeringskostnaden til fornyelse av TVIST-systemene er estimert 806 millioner, og er fordelt over en femårsperiode fra 2015-2020 11. Alle tall i analysen er eksklusive mva. 2.2.1 Tjenester og omfang I nullalternativet tas det utgangspunkt i en videre bruk av eksisterende IT-infrastruktur, TVIST, i fremtiden. Beskrivelsen av dagens situasjon viser imidlertid at det er avdekket et oppgraderingsbehov for Toll- og avgiftsetatens IT-støtte for virksomhetsprosesser for fastsettelse, innkreving av innenlandske avgifter og kontroll. Samlebetegnelsen for disse systemene er TVIST-porteføljen, og er bygget på et eldre systemspråk der støtten avsluttes i 2018. Dette umuliggjør en videre drift av systemet, utover 2018. 9 Toll- og avgiftsetaten (2013): Sentralt styringsdokument fornyelse av TVIST- systemene. Versjon 1.0, 22.11.2013 og FIN (2014): Overføring av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten oppdragsbrev 28.03.2014. 10 BDO (2014): Omfattede årsverk i Toll ved overdragelse av oppgaver til SKA, 28.11.2014. 11 Toll- og avgiftsetaten (2013): Sentralt styringsdokument fornyelse av TVIST- systemene. Versjon 1.0, 22.11.2013 og FIN (2014): Overføring av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten oppdragsbrev 28.03.2014. 15
Fornyelsen av TVIST-porteføljen er beskrevet i Toll- og avgiftsetatens styringsdokument av 22.11.2013, hvor man tar sikte på å etablere en tjenesteorientert arkitektur, samt utvikling, anskaffelse og innføring av nye IT-systemer i Toll- og avgiftsetaten. Følgende av dagens IT-systemer må erstattes med nye applikasjoner: - AFS (Avgiftsfastsettelse innenlandske avgifter) - AVSK (Avskiltingssystemet avskilting av motorvogner) - FKR (Felles kunderegister personer og virksomheter) - TRAV (Reskontro for motorvognavgifter) - PUS (Personetterretning) - VIRK (Virksomhetskontrollsystemet toll- og avgiftsrevisjon). I tillegg omfatter tiltaket en del funksjonelle forbedringer i enkelte andre av etatens IT-systemer, som for eksempel i TVINN. Denne systemmessige forbedringen har en estimert investeringskostnad på 806 millioner kroner eksklusive mva 12, og er fordelt over en femårsperiode fra 2015-2020. 2.2.2 Driftskostnader Forvalting, drift og applikasjonsdrift i forbindelse med fornying av TVIST porteføljen Den samfunnsøkonomiske analysen skal hensyna alle virkninger, også i nullalternativet. Det er dermed viktig å tilnærme seg kostnadene til forvalting, drift og applikasjonsdrift av TVIST porteføljen på en så riktig måte som mulig. Toll- og avgiftsetaten estimerer at TVIST- forslaget 13 vil øke kostnadene for forvalting, drift og applikasjonsdrift med rundt 29 millioner kroner 14. Dette er imidlertid netto merkostnader som følge av investering i TVIST. Kostnadene må også inkludere TVIST- porteføljens andel av Toll- og avgiftsetatens samlete kostnader til forvalting, drift og applikasjonsdrift PwC sin erfaring tilsier at kostnader knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold, er om lag 20 % av investeringskostnadene tilknyttet IKT-prosjekter. Dette ville, for fornyelsen av TVIST porteføljen, utgjøre ca. 160 millioner kroner. Toll- og avgiftsetatens budsjett for til forvalting, drift og applikasjonsdrift er på rundt 290 millioner kroner. Sett i lys av at netto merkostnad er beregnet til rundt 29 millioner kroner, kan den grove tilnærmingen bidra til å overestimere kostnadene. Vi har derfor nedjustert anslaget for kostnadene til forvalting, drift og applikasjonsdrift av TVIST porteføljen til rundt 105 millioner kroner. Hele denne kostnaden vil ikke inntreffe umiddelbart, men øke mot fornyingens ferdigstillelse i 2020. Tabell 3: Kostnader ved videreføring av TVIST-porteføljen MNOK eks. mva MNOK Investeringskostnader Driftskostnader Utvikling 806 Livsløpskostnader knyttet til TVIST 105 Totale kostnader 806 105 12 Grunnkalkyle inkludert uspesifiserte kostnader fra Toll- og avgiftsetatens Satsningsforslag av 22.11.2013 13 Toll- og avgiftsetaten (2013): Sentralt styringsdokument fornyelse av TVIST- systemene. Versjon 1.0, 22.11.2013 og FIN (2014): Overføring av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten oppdragsbrev 28.03.2014. 14 Alle tall er ekslusive mva. 16
2.2.3 Nytteeffekter knyttet til nullalternativet Det er knyttet flere nytteeffekter til TVIST- alternativet. Disse er knyttet til en redusert ressursbruk innenfor Toll- og avgiftsetaten og innenfor forenklinger for næringslivet. Disse er sammenstilt i tabellen under. Tabell 4: Nytteeffekter knyttet til TVIST (eks.mva) Nytteeffekter MNOK Sparte årsverkskostnader i etaten 14 Nytteverdi for næringslivet og publikum 13 Nytteverdi for samarbeidspartnere 0,5 Økte inntekter til Staten 129 Nytteverdi ved redusert innførsel av narkotika 35 Sum årlig nytte 192 Disse nytteeffektene knytter seg primært til utvikling av en ny avgiftskalkulator for TVIST-porteføljen, samt et bedre og mer presist fastsettingsløp grunnet færre feilrettinger. I tillegg er det også knyttet virkninger til forbedringer av digitale løsninger for etaten og for næringslivet og privatpersoner 15. Det er knyttet noe reduserte kostnader til Toll- og avgiftsetaten. Dette er primært knyttet opp til sparte årsverkskostnader som hentes ut gjennom en bedre og mer moderne IT arkitektur og forbedret brukervennlighet for saksbehandlere. Modernisering av TVIST-systemene innebærer at det tilrettelegges for en hyppigere oppdatering mellom Toll- og avgiftsetatens og Statens vegvesens sine systemer. Mer elektronisk informasjon tilgjengelig gjøres. Dette er endringer som gjør det mulig å gjennomføre forbedringer som kommer brukerne av IT-systemene til gode. Det oppstår flere samfunnsøkonomiske nytteeffekter som følge av disse forbedringene, knyttet til at brukerne får færre oppmøter ved innførsel av motorvogn og redusert ventetid, og at saksbehandlingen internt i Toll- og avgiftsetaten og hos Statens vegvesen blir mer effektiv. Effektene knyttet til økte inntekter til staten er, slik analysen ser det, en fordelingseffekt 16 mellom privat sektor og offentlig sektor. Analysen antar at verdien av en krone i det offentlige og i det private har den samme samfunnsøkonomiske nytten. Denne antagelsen gjelder også mot den svarte økonomien, noe som medfører at nytteverdien ved redusert innførsel av narkotika også faller bort. Dermed er de årlige samfunnsøkonomiske nyttevirkningene knyttet til TVIST, estimert til å være ca. 28 millioner kroner. 15 For en nærmere beskrivelse av nytteeffektene i TVIST, se Toll- og avgiftsetaten (2013): Sentralt styringsdokument fornyelse av TVIST- systemene. Versjon 1.0, 22.11.2013. 16 Se kapittelet om fordelingseffekter for en nærmere beskrivelse. 17
3. Tiltak knyttet til SAFIR I oppdragsbrevet 28.03.2014 stilet til Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet ber Finansdepartementet om at Skatteetaten utreder nye løsninger for håndtering av særavgifter innenfor Skatteetatens IT-portefølje, ref. punkt 5.1 i oppdragsbrevet. På denne bakgrunn leverte Skatteetaten 01.07.2014 et satsingsforslag for 2015 for "Samordnet avgiftsforvaltning": «Satsingen bygger på Toll- og avgiftsetatens underlag for fornyelse av TVIST-systemene, men er satt inn i kontekst av Skatteetatens endrede oppgaveportefølje, IT-målbilde og reguleringsplan. Det er lagt opp til å utnytte allerede foretatte investeringer i Skatteetatens IT-systemer og bidra til å bygge denne videre ut. Skatteetaten har i tillegg gjennomgått gevinstestimatene fra Toll- og avgiftsetaten og satt som mål å kunne oppnå flere gevinster i forhold til opprinnelige TVIST-forslag. Satsingsforslaget legger opp til å realisere en høyere endringsevne, flere samordningsgevinster, gevinster ved økt digitalisering, samt legge grunnlag for gevinster ved å utnytte et bedre og mer tilgjengelig informasjonsgrunnlag i kampen mot svart økonomi» 17. Dette satsingsforslaget danner grunnlaget for arbeidet med modernisering av systemstøtte for samordnet skatte- og avgiftsforvaltning, omtalt som SAFIR, og er det første tiltaket som skal realisere gevinster på systemområdet. SAFIR-prosjektets overordnede hensikt er å sørge for nødvendig modernisering av systemer for særavgiftsforvaltningen. Moderniseringen skal sikre provenyet, støtte den nye oppgavedelingen mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten og bidra til å realisere Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning 18. Særavgifter og innførsels-mva understøttes i dag av IT- systemporteføljene TVIST og TVINN i Toll- og avgiftsetaten 19. SAFIR-prosjektet vil etablere en løsning for samlet avgiftsforvaltning i Skatteetaten for å sikre velfungerende avgiftsfastsettelse og innkreving etter at dagens TVIST-portefølje er faset ut, som betyr at Skatteetaten vil stå for all fremtidig innkreving. Løsningen vil støtte ny oppgavedeling og økt samhandling mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten, og skal tilrettelegge for at ønskede gevinster kan realiseres. Dette er vist i figuren under, som beskriver hvilke avgifter som er inkludert i SAFIR, samt hvilke aktører som vil avlevere avgiftsgrunnlaget (deklarasjon, avgiftsoppgave) til Skatteetaten. 17 Skattedirektoratet (2014): Satsingsforslag 2015-2018, Notat sendt Finansdepartementet 30.06.3014. Unntatt offentlighet, jf. Off.l. 22 18 SKD (2015): Sentralt styringsdokument SAFIR 03.03-2015, v.1.0 19 TVIST- porteføljen omfatter IT- systemer for fastsetting og innkreving av innenlandske særavgifter, felles kunderegister for Toll- og avgiftsetaten, samt systemstøtte for kontrollvirksomheten. TVINN- porteføljen omfatter IT- systemer for vareførsel, samt fastsetting og innkreving av særavgifter og mva ved innførsel. 18
Figur 5: Avgifter som dekkes av SAFIR Områder som peker seg ut er forenkling av arbeidsprosesser gjennom automatisering av oppgaver, forenkling av samhandling mellom det offentlige og næringsliv/innbyggere, økt bruk av digitaliserte tjenester, samt å styrke kampen mot svart økonomi gjennom bredere tilfang av informasjon og en bedre analyseplattform. Verdikjedene som løsningen skal støtte, er illustrert i Figur 6 under. Figuren viser hvem som er ansvarlig for de enkelte stegene i verdikjeden 20. Det vil være situasjoner hvor etatene vil utføre oppgaver for hverandre. Figur 6: Verdikjedene som SAFIR skal understøtte 21 7.8 3.1 Berørte prosesser fastsetting, innkreving og etterlevelse I dette delkapitlet går vi gjennom de prosessene som blir berørt av SAFIR-prosjektet. Dette gjelder fastsetting, innkreving og etterlevelse. 20 SKD (2015): Sentralt styringsdokument SAFIR 03.03-2015, v.1.0 21 Et eksempel på dette er at Tolletaten i gitte situasjoner vil kreve inn avgifter ved kontant betaling på grensen (på vegne av Skatteetaten). Skatteetaten vil da tilby en beregningslogikk som Tolletaten og Statens vegvesen kan benytte i sine systemer. 19
3.1.1 Systemstøtte fastsetting Systemstøtte fastsetting omfatter fastsettelsesdelen i SAFIR. Fastsetting inkluderer tre steg; innhenting av grunnlag (tolldeklarasjoner og særavgiftsoppgaver), fastsetting av grunnlag (akseptere deklarasjon eller fastsette ved vedtak) og beregning av avgift. Deretter sendes den beregnede avgiften og nødvendig informasjon om grunnlaget for kravet til innkrevingssystemet. Ved selvdeklarasjon er det i prinsippet deklaranten som fastsetter grunnlaget, men Skatteetaten vil kunne vedta et annet grunnlag etter nødvendig saksbehandling. I tillegg har etaten prosesser for utvelgelse til etterkontroll, dersom dette er nødvendig. Nye, moderne og effektive løsninger for håndtering av alle avgifter planlegges etablert i SAFIR. For avgifter ved inn- og utførsel vil løsningene ta imot fastsatt grunnlag for beregning fra Toll- og avgiftsetaten, også for avgifter som er betalt ved grensepassering. Løsningen vil også motta deklarasjon med beregnet toll. Skatteetaten vil tilby beregningslogikk som Toll- og avgiftsetaten kan benytte i sine systemløsninger. For motorvognavgifter vil tekniske data bli overført fra Statens vegvesen. Løsningskonsept og prosesser for dokumentavgiften er ikke ferdig utredet. Målet er løsning med egendeklarering. Sentralt i fastsetting står datalageret Skatteinfo. Her lagres alle versjoner av et skatte- eller avgiftsgrunnlag; både tredje parts oppgaver, egendeklarasjoner og de grunnlagene Skatteetaten fastsetter ved vedtak. Endringer av tidligere oppgaver lagres på samme måte. Slik sikres at full historikk er tilgjengelig ved klagebehandling og krav om innsyn. Søknads- og klagebehandling vil i hovedsak være manuell, men med automatiserte prosesser i mottak av søknader og utsendelse av resultater av søknadsbehandlingen. 3.1.2 Systemstøtte innkrevingsområde Innkrevingsløsningen skal inneholde innkreving av alle avgifter og toll som skal dekkes av SAFIR. Hver komponent er overordnet beskrevet i avsnittene under. Alle avgiftene vil følge samme prosesser for reskontro- og regnskapsføring, fakturering ved behov og purringer. Misligholdte avgifter overføres til SI og innfordres med innfordringsprosesser i SIs innkrevingssystem (SIAN). For aktører som ikke kommer innunder ordning om utsatt avregning MVA, vil MVA ved innførsel bli reskontroført i Skatt- og avgiftsreskontro og innkrevd på lik linje med andre avgifter. Aktører som kommer innunder ordningen om utsatt avregning vil rapportere inn MVA i omsetningsoppgaven og MVA blir innkrevd i MVA-systemet. I beskrivelsen inngår også selvbetjeningsløsninger som vil bli etablert innen innkrevingsområdet. En rekke komponenter inngår i arbeidsomfanget og disse er beskrevet under. Reskontro og regnskap Reskontro- og regnskapsløsning leveres basert på en av Skatteetatens etablerte standard reskontroløsninger. Skatteetatens eksisterende avtaler med valgt leverandør vil benyttes for etablering av reskontroen. Standardfunksjonalitet i programvaren, inklusive skjermbilder for manuelle saksbehandleroppgaver, benyttes så langt som mulig. Funksjonalitet som ikke dekkes av standard programvare, dekkes av tredjeparts verktøy der det er hensiktsmessig eller egne selvutviklede komponenter. Skatt- og avgiftsreskontroen skal ha grensesnitt mot Skatteinfo for å hente kravinformasjon og kravgrunnlag. Alle transaksjoner (krav, innbetalinger, utbetalinger) for avgiftene som dekkes av SAFIR skal ligge i denne reskontroen. Misligholdte krav etter fakturering og purring oversendes til SIs reskontro (SIRI) for innfordring i saksbehandlingssystemet SIAN. Skatt- og avgiftsreskontro må synkronisere informasjon om betaling og endringer i krav med SIRI. Rapportering til Statsregnskapet skjer fra hovedbok i Skatt- og avgiftsreskontro. Skatt- og avgiftsreskontro vil oppdateres med alle transaksjoner som skjer i innfordringsreskontro (SIRI) slik at det ikke vil være behov for rapportering til Statsregnskap fra SIRI. 20
Innfordring Misligholdte krav overføres til SIs innfordringsreskontro (SIRI). SIRI vil beholdes mest mulig uforandret, men det må etableres integrasjoner mot komponentene Motregning og Rente- og gebyrberegning. SIRI må synkronisere informasjon om innbetalinger med Skatt- og avgiftsreskontro. Saksbehandlingssystem for innfordring hos SI (SIAN) benyttes for gjennomføring av innfordring av misligholdte krav. SIAN skal beholdes mest mulig uforandret, men må etablere integrasjon mot Samlet reskontroinnsyn. Samlet reskontroinnsyn Komponent som skal sammenstille all reskontro- og innfordringsinformasjon om en debitor på tvers av alle innkrevingssystemer i Skatteetaten. Tjenestelaget vil være tilgjengelig for bruk i saksbehandlingsløsninger og selvbetjeningsløsninger i Skatteetaten og i løsninger hos Statens vegvesen og Toll- og avgiftsetaten. Det vil være behov for å levere forskjellige tjenester (med forskjellig datainnhold) til de forskjellige brukerne. Kreditt Komponent som skal støtte saksbehandling av søknader hvor søknaden ikke kan innvilges automatisk, manuell oppfølging av inngitt kreditt og automatisert overvåkning av inngitt kreditt. I tillegg skal komponenten levere data til tjenester som skal bestemme oppgjørsform for en transaksjon, med andre ord om transaksjonen kan dekkes av en av kredittordningene eller om den må forskuddsbetales. Komponenten vil ta i bruk komponent for scoring og regler, og skal brukes for tollkreditt, dagsoppgjør og kredittordninger for engangsavgift motorvogn og dokumentavgift. Fakturering Komponent som skal dekke produksjon av efaktura til næringsliv og innbyggere (B2B og B2C), samt fakturahotell. Papirfaktura sendes til innbyggere, og næringsliv som ikke mottar efaktura. Rente- og gebyrberegninger Komponent som skal brukes til å gjennomføre rente- og gebyrberegning som ikke støttes av standardfunksjonalitet i reskontrosystem, for eksempel avsavnsrenteberegning. Komponenten vil benyttes ved rente- og gebyrberegning i både Skatt- og avgiftsreskontro og SIRI. Motregning Komponent som brukes til å gjennomføre automatisert motregning mot misligholdte krav i reskontrosystemene i Skatteetaten. Alle reskontroene i Skatteetaten (MVA, SOFIE, SIRI og Skatt- og avgifts reskontro) må ha funksjonalitet for å kunne bruke motregningskomponenten før utbetaling gjennomføres. Selvbetjeningsløsninger Hva gjelder selvbetjeningsløsning for kreditt innen innkreving, vil web-baserte selvbetjeningsløsninger i tråd med etatens strategi utvikles som egne applikasjoner uavhengig av Altinn, da de får utvidet funksjonalitet utover det som er knyttet til en skjemaløsning. Betaling Komponent som vil inneholde fysiske betalingsterminaler på tollstasjoner, støtte for betaling med kort i selvbetjeningsløsninger og via kortterminal, og håndtering av kontantkasse. Komponenten vil være integrert med kredittkomponenten, som avgjør hvilke betalingsalternativ som er tilgjengelige for kunden. Betalingstjenesten skal kunne hektes inn i andres tjenester. Annet SAFIR forutsetter at innkreving basert på reskontrosystemene Agresso, TRAV og TVINN vil kunne fortsette i dagens systemer i 1 år etter at siste krav er opprettet i de respektive reskontrosystemene. Det antas at antall åpne krav etter 1 år vil være lavt, slik at status reskontrosystemene kan fryses og evt. eksporteres til annet lesbart medium. Innfordring av resterende krav vil skje ved at udekkede krav overføres til SI. Gjenværende rapportering til statsregnskapet skjer dermed fra SI. 21
3.1.3 Systemstøtte etterlevelse analyse og risikohåndtering Etterlevelse kan kort oppsummert sies å handle om å få skattytere til å foreta korrekt og rettidig registrering, rapportering og betaling gjennom både forebyggende virksomhet og tiltak for å avdekke økonomisk kriminalitet gjennom analyse, kontroll og etterretning. Skatteetaten har i dag store mengder interne data som understøtter etatens prosesser for fastsetting og innkreving av avgifter. En stor andel av denne datamengden kommer fra innrapporteringer og deklareringer gjort av personer og virksomheter. Den totale datamengden er spredt over flere fagsystemer, men etatens moderniseringsløp (MAG) har bidratt til at man nå er på god vei inn i en fremtidig arkitektur hvor SkatteInfo samler alle data som er underlag for fastsetting og innkreving. De siste 10 årene har man etablert og videreutviklet et Datavarehus (DVH) som nå samler og integrerer sentrale virksomhetsdata og som benyttes til tradisjonell Business Intelligence (rapportering og analyser) for å sikre faktabasert ledelse. DTI Debitor Tilpasset Innfordring har vært i bruk integrert i SOFIE i over 10 år, der datavarehuset genererer scoringstall og behandlingsstrategier for innkreving av skatt. Det er etablert to piloter for bruk av prediktive scoringsmodeller i MVA; manglende innlevering av oppgaver og risiko for feil i oppgavene. Datagrunnlaget genereres i datavarehuset og det er satt opp en separat scoringsserver som pilotløsning. Det finnes i dag ingen reell analyseplattform i Skatteetaten, utover datavarehuset og anvendelsen av ulike analyseverktøy, og det er flere forhold som tilsier at Skatteetatens kapabilitet innen rapportering, analyse og risikohåndtering kan løftes som følge av SAFIR- prosjektet: All ny fastsettingsfunksjonalitet for særavgift etableres på en modernisert arkitektur der informasjonen lagres som XML-dokumenter i Skatteinfo. Det er behov å gjøre rapporteringsog analysemulighetene i Skatteinfo bedre. Skatteetaten vil arbeide mer risikobasert fremover. Dette øker behovet for analyser og scoringog beslutningstøtte, samt analyseverktøy som understøtter denne arbeidsformen. Det blir et økt tilfang av nye informasjonstyper og formater som følge av nye oppgaver og nye grensesnitt mot Toll Som et ledd i kampen mot svart økonomi er det viktig å utnytte ustrukturert informasjon bedre og mer systematisk, eksempelvis kontrollrapporter, etterretningsinformasjon og tips. På dette området har Skatteetaten et etterslep som har vært kjent i mange år og som tidligere er påtalt i internrevisjonsrapporter. SAFIR vil, for løsningene som etableres av prosjektet, flytte vurdering av risiko ut av fagsystemene, og over i en sentral scoringskomponent. Dette medfører at risikovurderinger og skattyterprofiler blir enhetlige, benytter et bredere datagrunnlag og gir en konsistent vurdering av risiko og valg av behandlingsløp. Dette gjør det mulig å etablere "grønne løp" for de som etterlever, men også behandlingsløp med mer omfattende kontroll og oppfølging for aktører med høyere risiko. 22
4. Samfunnsøkonomiske virkninger 7.9 Metodikk Vi har gjennomført en nytte-kostnadsanalyse 22 med utgangspunkt i Direktoratet for økonomistyring sin veileder (DFØ). I nytte-kostnadsanalysen, se figur 4 under, er hovedprinsippet at alle nytte- og kostnadsvirkninger verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre og gir meningsfull informasjon, og virkninger som ikke lar seg tallfeste vurderes kvalitativt. Siden både nytte- og kostnadssiden er verdsatt i kroner, kan vi beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for hvert tiltak. Både prissatte og ikke-prissatte virkninger vurderes når man vurderer om tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Figur 7: Tre hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser 22 Direktoratet for økonomistyring (2014): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser; http://www.dfo.no/no/styring/samfunnsokonomisk-analyse/ 23
4.1.1 Sentrale forutsetninger i analysen av prissatte virkninger I dette delkapitlet presenteres sentrale forutsetninger lagt til grunn i analysen. Tabell 5: Sentrale forutsetninger for beregningene Forutsetning Beregning av nåverdi Parameter Beskrivelse, kilde Prosjektoppstart 2015 Prosjektleveranse 01.04.2015 Oppstart av analyse 2014 Analyseperiode 15 år Forvaltningsmessige strukturendringer skjer ikke ofte og bør ha en relativt lang levetid. Imidlertid dreier ikke dette seg om en infrastrukturinvestering som vanligvis har levetid på 25 år. IKT- prosjekter har som hovedregel 10 år som levetid. Dette bidrar til å trekke analyseperioden ned i antall år. Ut fra en samlet vurdering er analyseperioden satt til 15 år (NOU 2012:16) 23. Prosjektets ferdigstillelse Kalkulasjonsrente, reell risikojustert Prisnivå Nåverdi av fremtidig prosjektkostnader og gevinster Beregning av nytte og kostnader 2028 (årsslutt) 4 % NOU 2012:16 og DFØs Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser (prosjekt med moderat risiko) 2014 Prisnivået i analysen er medio 2014 og alle nåverdier er neddiskontert til 2014-kroner 24. Timekostnader i Skatteetaten 25 Timekostnad næringsliv og innbyggere Årlig snittvekst i reallønn Beregning av tidskostnader i Skatteetaten Beregning av tidskostnad for næringsliv For beregning av tidskostnader over tid 570 NOK Skatteetatens eget estimat for en times ressursbruk 399 kr Fra SSBs estimering av arbeidskraftkostnader. Gjennomsnittlig arbeidskraftkostnad 2014 er 746 836 NOK. Denne er redusert med 15%, for at kjøpekraften skal reflektere den reduserte verdien av fritid. 1,3% NOU 2012:16 og R-109/14 Skattekostnader Kostnaden knyttet til å hente inn en ekstra skattekrone 20 øre per krone Beregningsgrunnlaget for skattekostnaden er finansieringsbehovet ekskl merverdiavgift. DFØs Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser 26 Merverdiavgift 25 % Alle beregninger er uten merverdiavgift. Kostnadselementer med andre avgiftsatser enn 25% er ikke hensyntatt Vekst i bilparken 0% SVV har estimert veksten i bilparken til å være 0% i prosjektperioden. Analysen forholder seg til dette. Nærmere om verdien av tid i privat og offentlig sektor Alternativkostnadsprinsippet legges til grunn for verdsetting av tidsbesparelser. Tidsanvendelse deles inn i to hovedkategorier, arbeidstid og fritid. 23 https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/nou-2012-16/id700821/?docid=nou201220120016000dddepis&ch=1&q 24 Hovedregelen i samfunnsøkonomiske analyser er at alle priser skal holdes uendret gjennom analyseperioden og realprisjustering skal kun gjøres der det er solid grunnlag for dette (DFØ (2014): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser). 25 Alternativkostnadsprinsippet legges til grunn for verdsetting av tidsbesparelser. Tidsanvendelse deles inn i to hovedkategorier, arbeidstid og fritid. 26 Det beregnes en skattekostnad av investeringskostnader og andre kontantstrømmer. Finansieringsbehovet er netto virkning på offentlige budsjetter, som beregnes som summen av brutto lønnskostnader (inklusiv arbeidsgiveravgift og innsatsvarer eksklusiv merverdiavgift). 24
Arbeidstid verdsettes som arbeidsgivers tapte verdiskaping målt ved totale arbeidskraftkostnader som omfatter arbeidsgivers samlede kostnader ved å ha en ansatt. Det inkluderer både direkte og indirekte personalkostnader fratrukket refusjoner fra det offentlige. Direkte personalkostnader omfatter utbetalt lønn, honorarer og andre kontantytelser som feriepenger, sykepenger, representasjonsgodtgjørelser og opsjoner i arbeidsforhold med mer. Indirekte personalkostnader omfatter naturytelser, kostnader knyttet til helse-, miljø- og sikkerhetstiltak, sosiale kostnader, opplæringskostnader, arbeidsgiveravgift og andre kostnader. I følge SSB, var gjennomsnittlig arbeidskraftkostnad for en heltidsansatt i Norge i 2012 lik 683 900 kroner pr årsverk. Ved å bruke en nominell vekstrate på 4,5 % (2% historisk reallønnsvekst + 2,5 % inflasjon) gir dette en gjennomsnittlig i 2014 lik 746 836 kroner i 2014 kroner. Dette fordeles på faktisk arbeidede timer for å estimere timeprisen. Faktisk arbeidet timer beregnes som betalte timer fratrukket fravær som ferie, sykdom, diverse helligdager og andre dager ansatte har fri. Dette gjelder også fravær utover det arbeidsgiver betaler for. Ubetalte arbeidstimer er ikke inkludert. Den faktiske arbeidstiden var i 2012 estimert til 1593 timer. Dette gir en timeverkspris for næringslivet og privatpersoner på 469 kroner. I vår analyse inntreffer nyttevirkningene primært i arbeidstiden, men det er likevel rimelig å anta en noe lavere timepris enn 469 kroner. Analysen antar at noe av arbeidet gjøres på fritiden. Følgelig er satsen redusert med 15 % til 399 kroner. Analysen har også antatt at økonomien har tilnærmet full sysselsetting, og har følgelig ikke tatt hensyn til arbeidsledighet. Skatteetaten har estimert internressursbruk på 570 kroner, for sine prosjekter. Denne er videreført i analysen. Internprisen til Skatteetaten har gjort påslag for overtidskostnader, forvaltningskostnader i SITS, kompetanseutvikling etc. Denne internprisen forsøker å estimere den reelle timeprisen for en enhet arbeidskraft i skatteetaten. Nærmere om reallønnsvekst Diskontering benyttes for å kunne sammenlikne alternativer med prissatte nytte- og kostnadsvirkninger som oppstår på ulike tidspunkt. Dette gjøres ved å omregne virkningene til en verdi et gitt år ved å benytte en diskonteringsrente (kalkulasjonsrente). Kalkulasjonsrenten settes til fire prosent i henhold til Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringer for en periode på inntil 40 år 27. I Finansdepartementets rundskriv R-109/14 fremkommer det i pkt 6.1.1 at verdien av tid i arbeid skal realprisjusteres med forventet vekst i bruttonasjonalprodukt per innbygger. Denne framskrivingen skal gjøres etter siste tilgengelige perspektivmelding. Perspektivmeldingen 2013 er den siste tilgjengelige perspektivmeldingen, hvor det forventes en gjennomsnittlig årlig vekst i BNP per innbygger på 1,3 prosent i tidsperioden 2012-2060. For lønnsrelaterte kostnader benyttes derfor en årlig reallønnsvekst på 1,3 prosent f.o.m. 2015. Ved framskrivning av historiske priser frem til 2014 nivå er en historisk reallønnsvekst på 2% og en prisvekst på 2,5% lagt til grunn. Omstillingskostnader Denne analysen fokuserer på de samfunnsøkonomiske effektene ved SAFIR- prosjektet, og har ikke som mål å beskrive de samfunnsøkonomiske effektene for hele samordningen. Omstillingskostnader for berørte etater er dermed ikke tatt med i denne analysen da vi etterstreber en korrekt måling mot nullalternativet. Nullalternativet gjør ikke denne typen analyse. Omstillingskostnader for Toll- og avgiftsetaten er forøvrig beskrevet i den samfunnsøkonomiske analysen av samordnet skatte- og avgiftsforvaltning 28. 27 DFØ (2014): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. 28 PwC rapport (2015): Samfunnsøkonomisk analyse samordnet skatte- og avgiftsforvaltning. 01.04.2015. Oppdragsgiver: Skattedirektoratet. 25
4.1.2 Nærmere om metodikk for vurdering av ikke- prissatte virkninger Der hvor nyttevirkningene ikke kan verdsettes i kroner er vurderingene gjennoført etter plussminusmetoden i henhold til DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Denne metodikken legger til grunn en kvalitativ vurdering av virkningens betydning for samfunnet og omfanget av virkningen sammenlignet med nullalternativet. Konsekvensen for samfunnet er et resultat av vurderingen av betydning og omfang. Metoden går ut på at tiltakets ikke-verdsatte virkninger bestemmes av en kombinasjon av betydning og omfang: Betydning Første steg er å gjøre en vurdering av hvilken betydning tiltaket har for enkeltmennesker/grupper eller for samfunnet som helhet. I stedet for å sette et tallanslag, etableres et gitt antall kvalitative kategorier. Vi benytter en inndeling med tre kategorier for betydning: liten middels stor. Omfang Neste steg i metoden er å vurdere hvilke endringer tiltaket medfører og i hvor stor grad endringene tiltaket medfører påvirker objektet. Også her lager vi en kvalitativ skala der vi skiller mellom lite, middels og stort omfang, samt at vi skiller mellom positivt og negativt omfang. Det er den samlede vurderingen av betydning og omfang som avgjør hvordan man vurderer konsekvensen av ikke-verdsatte virkninger. Den samlede virkning/konsekvens oppgis ved bruk av for eksempel en ni-delt skala for virkning, fra meget stor virkning (++++) til meget stor negativ virkning (----). Tabellen under viser således hvordan vi har utledet konsekvens av de ulike tiltakene. Tabell 6: Vurderingsskala for å utlede konsekvens av tiltak Et viktig element i denne metodikken er at virkningene som vurderes skal være gjensidig uavhengige av hverandre, og uavhengige av de prissatte virkningene for å unngå dobbeltelling. 26
Årsaken til at man benytter seg av pluss-minusmetoden når man vurderer ikke-prissatte konsekvenser er at metoden legger opp til en systematisk, enhetlig og faglig basert vurdering. I tillegg gir metoden en bedre og mer pedagogisk fremstilling av ikke-prissatte virkninger, samt at den gjør vurderingene av de ikke-prissatte virkningene mer transparente og etterprøvbare. 7.10 Berørte aktører Innføring av ny systemstøtte vil ha effekt for ressursbehov og tidsbruk hos aktørene som benytter tjenester fra Toll- og Skatteetaten i det daglige. De aktører, eller grupper av aktører, som i første rekke er i posisjon til å høste gevinstene av foreslåtte tiltak er oppsummert i tabellen under. Tabell 7: Indentifiserte aktører Aktører Identifikasjon av aktører Skatteetaten SAFIR prosjektet Toll- og avgiftsetaten IT- avdelingen SITS Regionavdelingen Innovasjons- og utviklingsavdelingen Rettsavdelingen Særavgiftsavdelingen Avdeling for Toll, MVA og vareførsel Kontrollavdelingen Andre berørte instanser Statens vegvesen (SVV) Politiet Næringsliv Varehandel Produksjonsbedrifter Importører Eksportører Innbyggere som importerer varer som kjøper/konsumerer varer/tjenester (innenlands handel) 7.11 Tilnærming til den samfunnsøkonomiske analysen I Figur 8 beskrives prosjektnedbrytningsstrukturen (PNS) som er etablert for nytte-kostnadsanalysen av SAFIR. På overordnet nivå er analysen delt inn i to kostnadsdeler og de fire hovedområdene for gevinster benyttet i Finansdepartementets oppdragsbrev, i tillegg bedre rettssikkerhet inkludert i analysen som et eget selvstendig mål. 27
Figur 8: Prosjektnedbrytingsstruktur (PNS) for nytte-kostnadsanalysen av SAFIR Netto nyttevirkninger er fordelt på fem overordnede nivåer: redusert ressursbruk, forenkling for næringslivet og innbyggere, svart økonomi, forbedret grensekontroll og bedre rettsikkerhet. Under disse beskrives de respektive nyttevirkningene i nærmere detalj. Kostnadselementene i dette prosjektet omhandler investerings- og driftskostnader. 7.12 Kostnadsvirkninger Gjennom prosjektets nedbrytningsstruktur skilles det ut to primære kostnadselementer, investeringskostnader og systemmessige drifts- og forvaltningskostnader 29. Alle tall er eks.mva. Investeringskostnader Investeringsrammen til SAFIR-prosjektet er i dag estimert til en basiskostnad på 500 millioner kroner eksklusive mva. Analysen forutsetter at denne investeringen løper fra 1.1.2015 til 1.1.2018 og at investeringen fordeles likt over perioden. Investeringskostnadene er hentet fra SAFIR-prosjektets sentrale styringsdokument som beskriver disse kostnadene nærmere 30. Systemmessige drifts- og forvaltningskostnader For å estimere de systemmessige drifts- og forvaltningskostander til prosjektet har den samfunnsøkonomiske analysen innhentet informasjon fra SAFIR-prosjektet. Prosjektet har brukt Skattedirektoratets kostnadsberegningsmodell for systemmessige forvaltningskostander. Resultatene er beskrevet under. 29 Omstillingskostnader for berørte etater er ikke tatt med i denne analysen. Denne analysen fokuserer på de samfunnsøkonomiske effektene ved prosjektet, og har ikke som mål å beskrive de samfunnsøkonomiske effektene for hele samordningen, i likhet med nullalternativet. Omstillingskostnader blir behørig beskrevet i den samfunnsøkonomiske analysen PwC rapport (2015): Samfunnsøkonomisk analyse samordnet skatte- og avgiftsforvaltning. 01.04.2015. Oppdragsgiver: Skattedirektoratet. 30 SKD (2015): Sentralt styringsdokument SAFIR 03.03-2015, v.1.0. 28
Tabell 2: Estimerte FDV-kostnader 31 i SAFIR prosjektet Kostnader i MNOK (eks.mva) 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 - > 5 22 47 52 47 46 46 46 Utover de estimerte forvaltningskostnadene kommer det økte årlige forvaltningskostnader innen innkrevingsløpet på 12,5 millioner kroner. Dette knytter seg primært til nye løsninger som sikrer en overføring til etterskuddsbetaling av omregistreringsavgiften. 7.13 Prissatte nyttevirkninger 4.5.1 Redusert ressursbruk Ved å ta i bruk den nye løsningen SAFIR, oppstår det nyttevirkninger på flere områder. Gjennom forprosjektrapportene fra SAFIR-prosjektet er det identifisert følgende prissatte effekter 32 : Fastsettingsprosessen for motorvognavgifter (engangsavgift, omregistreringsavgift og vektårsavgiften) Særavgifter ekskludert motorvognavgifter Motregningsprosessen Stansingsretten SAFIR muliggjør nye systemløsninger som skaper nyttevirkninger innenfor målområdene beskrevet av Finansdepartementet. Gjennom delrapportene til prosjektet er det identifisert prissatte effekter innenfor målene; redusert ressursbruk og forenklinger for næringslivet og innbyggere. Analysen finner at det oppstår prissatte nyttevirkninger som er knyttet til endringer i fastsettingsprosessen for motorvognavgifter (engangsavgift og omregistreringsavgift), samt særavgifter ekskludert motorvognavgifter. I tillegg er det prissatte nyttevirkninger som berører motregningsprosessen og stansingsretten. Nyttevirkningene innenfor redusert ressursbruk inntreffer med 50% effekt i det første året av implementering, deretter vil virkningen ha 100% effekt. Redusert ressursbruk for det offentlige knyttet til motorvognavgifter For det offentlige er det prissatt tre nyttevirkninger knyttet til motorvognavgifter. Samlet gir disse en årlig kostnadsreduksjon på ca. 42 millioner kroner. Disse effektene er beskrevet under. De foreslåtte endringene i administrasjonen av motorvognavgiften vil redusere kostnadene til de berørte etatene. Å innføre en bedre og mer hensiktsmessig ordning for avgiftsbetaling og oppfølging av at avgift er betalt før registrering, vil medføre at den avgiftspliktige normalt kan utføre betalingen uten fysisk oppmøte. I 2013 ble 18 000 kjøretøy importert av privatpersoner og bedrifter uten kreditt. Ved å anslå at saksbehandlere bruker gjennomsnittlig 5 minutter på betaling i skranke, medfører denne prosessendringen en tidsbesparelse lik 1 500 timer årlig. Dette tilsvarer en kostnadsreduksjon på ca. 850 000 kroner. Ved innføring av SAFIR skal omregistreringsavgiften administreres som etterskuddsvis innkreving for privatpersoner og næringslivet. I 2013 var det 310 000 fysiske oppmøter på trafikkstasjonene og 90% av disse var knyttet til avgiftsbetaling. I de tilfellene kunden ønsker å betale direkte i skranke, anslår 31 Varige kostnader som inngår i den samfunnsøkonomiske analysen er ikke er forankret i linjen i Skatteetaten. 32 For nærmere beskrive se delrapportene i SAFIR- prosjektet: SKD (2014): Forprosjektrapport for Samordnet avgiftsforvaltning, delprosjekt Fastsetting 19.12.2014, SKD (2014): Forprosjektrapport for SAFIR, delprosjekt Innkreving 19.12.2014, og SKD (2014): Forprosjektrapport for Samordnet avgiftsforvaltning, delprosjekt Etterlevelse 17.12.2014. 29
Statens vegvesen (SVV) et tidsforbruk på 15 minutter. Etterskuddsvis innkreving vil dermed gi en årlig tidsbesparelse på ca. 70 000 timer. Dette tilsvarer en årlig kostnadsreduksjon på ca. 40 millioner kroner. I den nye løsningen for motorvognavgiftene benyttes ikke solidaransvar ved innfordring av misligholdte avgifter. Det vil si at restanser på motorvognavgiften innfordres med samme standardiserte innfordringstiltak som andre misligholdte krav i Skatteetaten mot aktøren som eier motorvognen, på det tidspunktet kravet oppstår. I dag er det ca. 5000 solidaransvarsaker, og det antas videre et redusert tidsforbruk på ca. 30 min i saksbehandlingstid med den nye løsningen. Effekten tilsvarer en reduksjon på ca 1,5 millioner kroner. Hva gjelder motorvognavgifter, vil det komme reduserte ressursbruk knyttet til SVVs nye IT-system Autosys. Disse effektene vil for øvrig tas ut hos Statens vegvesen og blir ikke berørt i denne rapportens analyser. Prissatte nyttevirkninger knyttet til særavgifter eksklusiv motorvognavgifter Det er prissatt noen mindre nyttevirkninger knyttet til særavgifter eksklusiv motorvognavgifter. Samlet gir disse nyttevirkningen en besparelse ca. 10 årsverk 33. Disse består av følgende virkninger: Automatisk fastsettelse av særavgiftsoppgaver Elektronisk innlevering og tilrettelegging for saksbehandling og utsending av svar på søknader, klager mv. Redusert ressursbruk pga tvungen elektronisk innrapportering av særavgiftsoppgaver Ny moderne systemstøtte for kassahåndtering og skrankebetaling Dette tilsvarer en årlig kostnadsreduksjon på ca. 9 millioner kroner. Redusert ressursbruk knyttet til motregningsprosessen Det er prissatt tre nyttevirkninger knyttet til motregningsprosessen. Samlet vil de gi en årlig kostnadsreduksjon på ca. 11 millioner kroner. Denne reduserte ressursbruken er knyttet til en mer effektiv motregningsprosess som vil redusere omfanget av annen innfordring. Det er beregnet at det kan gjennomføres ca. 15 000 motregninger mot krav i SAFIR som følge av at det er kreditkrav til utbetaling i andre reskontrosystemer i Skatteetaten. Istedenfor å innfordre de misligholdte kravene ovenfor privatpersoner og næringslivet, som koster ca 250 kroner per krav, vil dette gjøres automatisk gjennom motregning. Dette gir en nytteverdi på ca. 3 millioner kroner. Det er også forventet en effektivisering av motregningsprosessen for alle reskontrosystemene i Skatteetaten som følge av omlegging til at det er utbetaling som initierer igangsettelse av motregningsprosessen og ikke at debitor melder inn misligholdte krav med påfølgende sjekk om det finnes åpne kreditkrav på aktøren som kan motregnes. Av de 120 000 motregningene som gjennomføres i året er det forventet en tidsbesparelse på 5 minutter per motregning. Dette reduserer ressursbruken med ca. 10 000 timer i året, noe som gir ca. 6 millioner kroner i redusert ressursbruk. Avslutningsvis er det foreslått at det ikke lenger skal produseres motregningserklæringer, men i stedet utvide dagens disponeringsbrev med nødvendig informasjon knyttet til motregningsprosessen. Det produseres i dag ca.200 000 motregningserklæringer som koster 10 kroner per stykk. Da disse motregningserklæringene ikke lenger vil bli produsert, vil dette gi en netto besparelse på 2 millioner kroner. Stansingsretten I dag har SVV og politiet en stansingsrett knyttet til motorvognavgiften. Det vil si at etatene har rett til å ta fra bilisten skiltene som et ledd i innfordringstiltakene rundt dagens avgift. Skatteetaten foreslår å fjerne denne muligheten. Å bruke andre midler, som for eksempel lønnstrekk, er sett på som en mer 33 For nærmere beskrive se delrapportene i SAFIR- prosjektet: SKD (2014): Forprosjektrapport for Samordnet avgiftsforvaltning, delprosjekt Fastsetting 19.12.2014 30
formålstjenlig løsning for å ta inn avgiften. Denne endringen vil redusere SVVs og politiets ressursbruk, som da kan rettes mot andre tiltak. I tillegg trenger ikke SVV lenger å ta hensyn til misligholdte avgifter på motorvogn i forbindelse med omregistreringsavgiften. SVV estimerer at en stansing medfører en arbeidsmengde på ca. 30 minutter. Antall stansinger av SVV er ca 10 000 årlig. Dette resulterer i omlag 5000 besparte timeverk for etaten, noe som utgjør ca. 3 millioner kroner. Det er antydet at politiet vil ha tilsvarende besparelser i forbindelse med stansingsretten, men på grunn av manglende dokumentasjon vil denne effekten beskrives under de ikke-prissatte virkningene. Samlet redusert ressursbruk Den samlede reduserte ressursbruken fra den systemmessige moderniseringen er beskrevet i tabellen under. Tabell 9: Samlede nyttevirkninger for redusert ressursbruk Nyttevirkning Årlig gevinst (MNOK) Redusert ressursbruk for det offentlige knyttet til motorvognavgifter 42 Prissatte nyttevirkninger i innfordringsløpet, eksklusiv motorvognavgiften 9 Samlet redusert ressursbruk knyttet til motregningsprosessen 11 Stansingsretten 3 Totalt 65 4.5.2 Forenkling for næringslivet og innbyggere Alle prissatte nyttevirkninger som gjelder forenkling for næringslivet og innbyggere er knyttet til prosessendringer for motorvognavgifter (engangsavgift og omregistreringsavgift). Disse gevinstene knytter seg primært til færre oppmøter hos SVV for privatpersoner og næringslivet. Samlet årlig gevinst er antatt å være ca. 149 millioner kroner. Forutsatt at de nødvendige tiltakene er på plass i henhold til leveranseplanen, vil kun gevinsten knyttet til omregistreringsavgiften påløpe i 2018, mens øvrige deler av gevinsten vil høstes fra og med 2019 og utover i analyseperioden. I tabell 10 under er virkningene sammenstilt. Tabell 10: Nyttevirkninger "Administrative besparelser" Nyttevirkning Årlig gevinst (MNOK) Ikke bruk av solidaransvar ved innfordring av motorvognavgifter 1 Forenkling for næringslivet og innbyggere ifm engangsavgiften 9 Forenkling for næringslivet og innbygger ifm omregistreringsavgiften 139 Totalt 149 Ikke bruk av solidaransvar ved innfordring av motorvognavgifter Det er rimelig at en endring av bruk av solidaransvar ved innfordring av misligholdte motorvognavgifter vil redusere kostnaden for privatpersoner og næringslivet i tilsvarende størrelsesorden som den estimerte reduksjonen for Skatteetaten. Det er rimelig å anta at kontakt med det offentlige blir redusert som følge av at personer som i dag mottar krav pga solidaransvar, ikke lenger vil ta kontakt med fakturautsteder. Dette er av delprosjektene i SAFIR, estimert til en redusert timebruk med ca. 2500 timer. Dette utgjør i overkant av 1 million kroner. 31
Forenkling for næringslivet og innbyggere i forbindelse med engangsavgiften Forenkling for næringslivet og innbyggere i forbindelse med engangsavgiften innebærer at antall oppmøter hos SVV og Toll- og avgiftsetaten blir redusert for privatpersoner og bedrifter uten kreditt. Dagens ordning medfører normalt fem oppmøter fordelt på SVV og TOLL, mens i den nye skatte- og avgiftsforvaltningen kreves det normalt fire oppmøter. Kategorien privatpersoner og bedrifter uten kreditt importerer rundt 18 000 kjøretøy årlig. Med andre ord, hvis ett oppmøte i prosessen faller bort, vil dette utgjøre en samlet årlig reduksjon av 18 000 oppmøter. Ved innføring av en mer hensiktsmessig ordning for avgiftsbetaling faller ett oppmøte hos TOLL bort. Ved å anslå at den avgiftspliktige bruker 75 minutter for et oppmøte hos TOLL (reisetid, ventekø og beregning i skranke), har man en årlig tidsbesparelse lik 22 500 timer, tilsvarende en årlig kostnadsreduksjon for næringslivet og innbyggere lik 9 millioner kroner. Forenkling for næringslivet og innbyggere i forbindelse med omregistreringsavgiften Forenkling for næringslivet og innbyggere i forbindelse med omregistreringsavgiften innebærer at den avgiftspliktige slipper å oppsøke trafikkstasjon for betaling. Dette tiltaket medfører at omregistreringsavgiften administreres som etterskuddsvis innkreving for alle brukere. I 2013 var det 279 000 oppmøter på trafikkstasjoner som var knyttet til avgiftsbetaling 34. Hvis vi antar at transport tur/retur og selve betalingen tar 75 minutter, gir dette en samlet årlig tidsbesparelse lik 348 000 timer, tilsvarende en årlig kostnadsreduksjon for næringslivet og privatpersoner på 139 millioner kroner. 4.5.3 Bekjempelse av svart økonomi Det er ikke funnet nyttevirkninger innen bekjempelse av svart økonomi som lar seg prissette. 4.5.4 Bedre grensekontroll Det er ikke funnet nyttevirkninger innen forbedret grensekontroll som lar seg prissette. 34 Som forklart tidligere; 310 000 fysiske oppmøter på trafikkstasjonene, og ifølge SVV var ca. 90% av disse knyttet til avgiftsbetaling. 32
4.5.5 Sammendrag av netto nåverdier Figur 9: Årlige nytte- og kostnadsvirkninger SAFIR justert for reallønnsvekst i 2014 kroner Figuren over viser at forenkling for næringslivet som følge av innføring av ny systemstøtte innenfor avgiftsområdet særavgifter er den virkningen som bidrar mest til samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Denne endringen skyldes i hovedsak prosessendringer for motorvognavgifter. Tabellen under presenterer en samlet oversikt over netto nåverdiberegningene. Tabell 11: Nettonåverdi av nytte- og kostnadsvirkninger SAFIR Nullalternativet (MNOK) SAFIR (MNOK) Investeringer -454-712 Driftskostnader -1 055-871 Skattekostnader 20 % -353-265 Nyttevirkninger: Redusert ressursbruk 124 579 Forenkling for næringslivet og privatpersoner 128 1 426 Sum nyttevirkninger 252 2 005 Sum netto nåverdi over 15 år -1 868 416 Differanse mot nullalternativet: Netto nåverdi - 2 284 Årlig differanse - 205 Tabellen viser at de prissatte effektene isolert sett tyder på at tiltakene er samfunnsøkonomisk lønnsomme, med en netto nåverdi om lag 2,3 milliarder kroner. Årlig gevinst målt opp mot nullalternativet, er beregnet til 205 millioner kroner. I tillegg kommer de ikke-prissatte virkningene som omtales i delkapittelet under. Vi antar at de etatsinterne effektene tar noe lengre tid å realisere og har derfor antatt at disse realiseres etter to år. Virkningene for næringslivet og privatpersoner realiseres umiddelbart etter et års full drift av nye løsninger. 33