Kvalitet i utdanning fra fag til politikk?

Kvalitet i utdanning fra fag til politikk? Gustav E. Karlsen Artikkelen setter søkelys på kvalitetsbegrepet i utdanningssammenheng. Det skjer ved å vise hvordan begrepet er knyttet til viktige utdanningspolitiske reformer og hvordan kvaliteten blir forsøkt sikret ved omfattende systemer for evaluering og kontroll. Artikkelen går inn på ulike faglige forståelser av kvalitetsbegrepet i norsk sammenheng med utgangspunkt i Studieutvalgets innstilling fra 1990. Forståelsen av kvalitet analyseres så i en internasjonal styringskontekst, der vi ser et sammenfall i tid med en nyliberal styringstenkning med tro på marked og konkurranse som virkemidler for å oppnå høyere kvalitet. Artikkelen konkluderer med at den faglige innflytelsen i arbeidet for kvalitetssikring over tid er svekket samtidig med at administrativ, institusjonell og politisk innflytelse har økt. Gustav E. Karlsen Høgskolen i Sør-Trøndelag, Avd. for lærer- og tolkeutdanning gustav.e.karlsen @hist.no Innledning Finnes det et mer forlokkende ord for oss pedagoger enn «kvalitet», uansett hvor vi befinner oss i utdanningssystemet? Er det ikke kvalitet vi ufortrødent streber etter både i vårt eget arbeid og i forhold til våre elever og studenter? Da burde vi vel helhjertet glede oss over at kvalitet nå for alvor er kommet på den utdanningspolitiske dagsorden lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Denne artikkelen omhandler kvalitet i utdanning med vekt på forståelse av kvalitet de siste 15 20 år i spenningen mellom fag og politikk i norsk og internasjonal kontekst. Hva preger og karakteriserer det jeg litt uhøytidlig vil kalle «jakten på kvalitet»? Hva karakteriserer forståelsen av kvalitet i tilbakeblikk i norsk kontekst? Hvordan kan satsingen på kvalitetsforbedring og kvalitetssikring forstås i et internasjonalt styringsperspektiv? Artikkelen har en diskursanalytisk metodisk tilnærming, der kildegrunnlaget er å finne i faglige og utdanningspolitiske dokumenter. KVALITET I UTDANNING FRA FAG TIL POLITIKK? GUSTAV E. KARLSEN 37

Jakten på kvalitet Kvalitet er et begrep som har fått en nesten magisk plass i debatten om utdanning og forskning. Vi er alle er enige om at kvalitet er viktig og noe vi bør etterstrebe. Dermed framstår kvalitet som den store forener mellom fag, og mellom akademia og politikk. Kvalitet er det som samler oss. De fleste nikker velvillig når de hører ord som kvalitetsarbeid, kvalitetsforbedring, kvalitetslæring, studiekvalitet, undervisningskvalitet, kvalitetsansvar, kvalitetssikring, kvalitetsskolen, kvalitetsportal og kvalitetssystemer. Som kjent fikk vi i Norge en egen Kvalitetsreform for høyere utdanning (2001) og et eget Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning, NOKUT, fra 1. januar 2003. Formelt er dette et faglig uavhengig, statlig organ som skal føre kvalitetskontroll med all høyere utdanning i Norge (Rundskriv F-09 05). NOKUT er selve garantisten for kvalitet i høyere utdanning med sitt omfattende og nyreviderte regelverk. Fra 2001 2003 var et eget Kvalitetsutvalg i arbeid for å sikre kvalitet i grunnopplæringen. Den 15. juni 2004 ble det formelt etablert et Utdanningsdirektorat som departementets utøvende organ med overordnet faglig ansvar og tilsyn med opplæringen i grunnskole og videregående skole. Direktoratet skal sikre opplæring med høy kvalitet. Store og ressurskrevende evalueringer er gjennomført de siste årene for å sikre kvalitet. En omfattende evaluering av Reform 97 var ferdig i 2004 (Haug, 2004), og evaluering av Kvalitetsreformen innenfor høyere utdanning forelå i 2006 (Michelsen & Aamodt, 2006). Lærerutdanningen som del av Kvalitetsreformen ble gjenstand for egen vurdering samlet og på institusjonsnivå i 2006 (NOKUT, 2006). På virksomhetsplanet har institusjonsledere som en av sine viktigste oppgaver å utarbeide kvalitetssikringssystemer. Når NOKUT kommer på banen med sine forskrifter og ekspertpaneler, nedprioriteres det meste. Det gjelder å synliggjøre sine kvaliteter. Lokalt satses dessuten store ressurser på søknader om akkreditering av studietilbud. Faglige ansatte som oppnevnes i evalueringspaneler, må legge forskningen i skuffen og jobbe lange kvelder og helger for dårlig betaling innen knappe frister for å få ferdig sine faglige uttalelser til NOKUT. Ikke mindre enn 400 faglige tilsatte på høyt nivå fungerte som sakkyndige for NOKUT i 2005. Bare NOKUT har 46 fast ansatte og et budsjett på 48,4 millioner kroner (Årsmelding, NOKUT, 2005, 2006). Kvalitet har første prioritet, koste hva det koste vil. Og vi er ikke alene. Jakten på kvalitet innenfor utdanning er ikke noe særnorsk. Et søk på nettet gav 33,3 millioner tilslag på søkeordene «Quality in Education» og 445 363 på søkeordet «kvalitet i utdanning». Alt skulle dermed være såre vel. Kvaliteten er sikret eller er den det? Kanskje finnes det likevel noen snublesteiner. Én snublestein er knyttet til økonomi og bruk av faglig ekspertise. Etablering og drifting av såkalte kvalitetssikringssystemer krever store faglige og administrative ressurser. 38 FOU I PRAKSIS NR. 2 2007

Knapt noen har i dag oversikt over samlet kostnad på dette feltet. I et tiltakende markedssystem er dette blitt den store vektsnæringen. En annen snublestein er av den sorten som er nesten umulig å oppdage. Saken er den at selv om vi er hjertens enige om betydningen av kvalitet i ulike sammenhenger, er det er ikke så lett å få fatt i hva vi egentlig er enige om, selv om det skrives mye om alt som kan og bør gjøres for oppnå, sikre og forbedre kvalitet (f.eks. Ogden, 2004; Fevolden & Lillejord, 2005; Pettersen, 2005). Selv om alle jakter intenst på kvalitet, er problemet at kvaliteten ikke lett lar seg fange. Som i all annen jakt hører vi mye om byttet, men ser det sjeldent. Og kanskje kjenner vi ikke igjen kvaliteten når vi først ser den, forblindet som vi er av prosedyrer, systemer og tykke evalueringsrapporter. Hvor mye vi enn strever etter kvalitet, er det ikke så lett å definere kvalitet, selv om mange forsøk er gjort. Selv om det er enighet om framgangsmåter og prosedyre i kvalitetsarbeidet, ser det ut til å være ganske problematisk å komme fram til en entydig forståelse av kvalitet. Samtidig er det en viss enighet om at kvalitetsbedømming må ha faglig innsikt som basis, men at det likevel i enhver kvalitetsbestemming vil være et element av skjønn. I tillegg rommer begrepet en etisk og moralsk dimensjon som ikke bare kan påvirke, men også komme i konflikt med faglig skjønn (Karlsen & Stensaker, 1996). Kvalitet angår dermed også verdier og holdninger som alltid vil være subjektive. Spørsmålet er om flommen av litteratur innen dette feltet har ført oss så mye nærmere det vi jakter på, nemlig kvalitet. Kvalitet i tilbakeblikk Tar vi et lite tilbakeblikk i norsk kontekst, ser det ut til at Studiekvalitetsutvalget som ble oppnevnt i 1989 og avla innstilling i 1990, med professor Gunnar Handal som leder, la viktige premisser og satte varige spor (UDF, 1990). Men det var ikke fordi utvalget maktet å foreta en forløsende presisering av kvalitetsbegrepet. Utvalget forholdt seg til Hernes-utvalgets innstilling fra 1988 «Med viten og vilje» (NOU 1988: 28) som heller ikke definerte kvalitetsbegrepet, men der hovedbudskapet var å oppnå høyere kvalitet med å få mer ut av befolkningens talent. Hernes-utvalget revitaliserte humankapital-tenkning med vekt på utdanningens betydning for økonomisk vekst. Studiekvalitetstvalgets innstilling ble viktig, særlig fordi den kom samtidig med at en nyliberal styringstenkning fikk politisk hegemoni også i forhold til utdanning. Kjernen i «The New Public Management» (NPM) var en fornyet tro på marked og konkurranse som virkemidler for høyere kvalitet samtidig med nødvendig effektivisering (Karlsen, 2006). Det preget også utvalgets mandat. Utvalget skulle foreslå kvalitetshevende tiltak i høyere utdanning og samtidig tiltak for «bedre studentgjennomstrøm- KVALITET I UTDANNING FRA FAG TIL POLITIKK? 39 GUSTAV E. KARLSEN

ning». Utvalget skulle altså forene indre pedagogiske og faglige tiltak for kvalitet med ytre tiltak i pakt med politisk effektiviseringslogikk. Med dette som utgangspunkt opererte utvalget med kvalitet i høyere utdanning knyttet til fire områder: Inntakskvalitet angikk studentenes forkunnskaper og forutsetninger. Rammekvalitet omfattet institusjonenes ressurser, strukturer, lokaler, utstyr og studiesosiale forhold. Programkvalitet dreide seg om forhold i selve studiet, som studietilbud, undervisning og eksamensopplegg. Resultatkvalitet var knyttet til læringsutbytte, personlig utvikling og studiegjennomstrømning. Styringsmessig involverte de ulike kvalitetsområdene aktører på ulike nivå. Eksempelvis angikk rammekvalitet sentrale myndigheter og politisk nivå, men også institusjonsledelse. Disse fire kvalitetsområdene ble lagt til grunn og utvidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Norgesnettrådet som la fram en innstilling i 1999 (Norgesnettrådet, 1999). Den endret kategoriene med å dele opp programkvalitet i program som plan, som angikk studieplan, organisering og eksamensopplegg, og undervisningskvalitet, som omfattet gjennomføringen i praksis, altså program som handling. Utvalget opererte videre med et nytt kvalitetsbegrep, styringskvalitet. Det omfattet institusjonens evne til å igangsette kvalitetsutvikling og kvalitetssikring. I tillegg innførte utvalget relevans som kriterium, dvs. utdanningens forhold til arbeidsmarkedet, altså en mer nytte- og markedsorientert kategori. Det var denne innstillingen som Mjøsutvalget (NOU 2000: 14) la til grunn for sin omfattende innstilling om reformer i høyere utdanning. Mjøsutvalget foretok selv ingen nærmere presisering av kvalitetsbegrepet. Det kunne en forvente, særlig når det gjaldt styringskvalitet. Utvalget støttet seg til OECD som hevdet at styring av norsk høyere utdanning i for stor grad var rettet mot offentlig «inputs» i form av ressurser og planlegging (NOU 2000: 14, s. 141) med for liten vekt på resultater og «outcomes». Dermed ble det i Mjøsutvalget foretatt en sammenkobling mellom kvalitet og effektivitet. I utvalgets innstilling ble kvalitet langt på vei lik større effektivitet. I den oppfølgende stortingsmeldingen om Kvalitetsreformen (St.meld. nr. 27, 2000 2001) som daværende statsråd Trond Giske la fram, ble det satt likhetstegn mellom kvalitet og evaluering, i betydningen dokumenterbare resultater og strategisk ledelse med konsekvenser for tildeling av ressurser. Noe av det siste Giske gjorde som minister i Stoltenberg I regjeringen, var dessuten å nedsette et Kvalitetsutvalg i 2001 med tidligere statssekretær Astrid Søgnen som leder. Utvalget skulle utrede og foreslå tiltak for å bedre «kvaliteten i grunnopplæringen». Med små endringer ble utvalgets oppdrag videreført av Kristin Clemet som var statsråd i perioden 2001 2005. Kvalitetsutvalget la fram to innstillinger i 2002 og 2003. I forståelsen av kvalitet skilte utvalget (NOU 2002: 10) i sin første innstilling mellom resultat-, prosess- og strukturkvalitet. Resultatkvalitet ble i hovedsak forstått som kvalitet i utdanning knyttet til målbare resultater på nasjonale prøver i lesning, 40 FOU I PRAKSIS NR. 2 2007

skrivning, matematikk og engelsk. Prosesskvalitet dreide seg noe vagt om læringsmiljø, undersøkelser om toleranse og demokratiforståelse og det som i markedsspråket betegnes som «brukertilfredshet». I tillegg skulle strukturkvalitet fange opp virksomhetens ytre forutsetninger knyttet til lov, regelverk, organisasjon og ressurser. Utvalgets andre innstilling (NOU 2003: 16) tilførte lite nytt, selv om tema kvalitet fikk et eget kapittel (kap. 7) på beskjedne 3 sider av 302. Men utvalget poengterte at kvalitetskategoriene måtte forstås som et kvalitetshierarki, der resultatkvaliteten var overordnet de andre. Resultatkvaliteten «[ ] vil si hva elevene/lærlingene har lært, og hvilken kompetanse de har oppnådd i løpet av opplæringstiden» (NOU 2003: 16, s. 65). Det innebar at elevenes dokumenterte læringsutbytte og faktiske fagkompetanse var et overordnet kriterium på utdanningens kvalitet. Utvalget knyttet også kvalitet til utviklingen av et nasjonalt system for kvalitetsvurdering der særlig resultatkvalitet ble vektlagt. Dersom utviklingen i Norge vurderes med etablering av kvalitetssikringssystemer og tilhørende organer i et internasjonalt styringsperspektiv, er utviklingen i pakt med situasjonen internasjonalt. Det innebærer en markedsorientert styringsforståelse med vekt på dokumenterbare resultater som mål og kriterium for kvalitet. Kvalitet i internasjonalt perspektiv med vekt på styringskontekst Denne markedsorienterte styringstenkningen ble tidlig på 1990-tallet lansert i Norge som målstyring. Den ble en overordnet styringsstrategi som innebar at mål og kontroll skulle sentraliseres, og bruk av virkemidler skulle desentraliseres. Satsing på strategisk ledelse skulle sørge for at målene ble nådd i form av målbare, dokumenterte resultater. Innenfor et slikt liberalisert styringsregime ble vurdering og kontroll viktige styringsmidler for å måloppfyllelse og dermed høyere kvalitet. Egne tilsynsorganer ble etablert for ulike sektorer, som f.eks. Luftfartstilsynet, Mattilsynet og NOKUT, for å sikre kvalitet i utdanning. Innenfor dette styringsregimet var tanken at konkurranse i et utdanningsmarked ville fremme kvalitet og også effektivisere virksomheten. Arbeidet med å etablere lokale og nasjonale kvalitetssikringssystemer har imidlertid vist at feltet er kontroversielt og komplisert. Et hovedproblem er knyttet til om etablering av prosedyrer og systemer med tilhørende dokumentasjon og rapportering kan fange opp sammensatte og motsetningsfylte mål og dermed faktisk utdanningskvalitet. Den underliggende forståelsen for etablering og vedlikehold av kvalitetssikringssystemer er egentlig strukturfunksjonalistisk. Kvalitet oppfattes som en funksjon av forhåndsdefinerte prosesser og strukturer. Litt satt på spissen kan det sies at når et KVALITET I UTDANNING FRA FAG TIL POLITIKK? 41 GUSTAV E. KARLSEN

«udanningsprodukt» er i samsvar med godkjente prosedyrer i departementale og interne forskrifter, da er kvaliteten sikret. Dermed er innholdsdimensjonen egentlig borte. Når så denne type kvalitetsdokumentasjon inngår i incentivsystemer som gir akkrediterte rettigheter og økonomisk uttelling, skapes et markedsregime der ulikheter legitimeres i kvalitetsikringens navn. Realiteten er imidlertid at systemene ikke gir noen reell garanti for kvalitet. Snarere kan det tenkes at konkurransen og driftingen av kvalitetssikringssystemene krever så store ressurser at det går utover kvaliteten. Den nye rød-grønne regjeringen signaliserte i sin politiske plattform, Soria-Moria-erklæringen, at «[ ] regjeringen ønsker å videreutvikle og forbedre det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering» (Soria-Moriaerklæringen, 2005, s. 45). Det gjenstår å se hva som ligger i å «videreutvikle og forbedre». Et uavklart spørsmål er f.eks. om regjeringen vil utmeisle en alternativ politikk til et resultatbasert finansieringssystem. I Norge er det nå gradvis etablert et system med resultatstyring innenfor en markedsorientert styringskontekst med vekt på kvantifiserbare resultater. Det kan innbære en utvikling mot mer markedstilpassede institusjoner, særlig innen høyere utdanning. Institusjonene tvinges til å opptre som konkurrerende aktører i et marked. Universiteter og høgskoler må som kunnskapsinstitusjoner markedsføre seg inn mot et stadig mer internasjonalisert utdanningsmarked. De må f.eks. etablere logoer som signaliserer kvalitet i alle ledd. Logoen er en form for merking med tanke på ønskelig signal. I den globaliserte økonomien er ikke logoen bare en representasjon for noe, men et produkt i seg selv (Klein, 2000). Faren er dermed at oppmerksomheten dreies fra innhold til form. Det administrative, byråkratiske og politiske får forrang i forhold til det faglige. Det er viktig i denne sammenhengen å minne om at kvalitet tradisjonelt har vært et faglig ansvar for den enkelte lærer fra grunnskolen til universitet. Det var vært profesjonens kjerne, knyttet til innhold, stoffutvalg, undervisning, arbeidsmåter, veiledning og vurdering. Kvalitetsbestemmelse har vært en sentral faglig oppgave. Dette er nå gradvis blitt endret. Særlig utover 1990-tallet og etter århundreskiftet er kvalitet mer og mer oppfattet som et institusjonelt og politisk ansvar. Kvalitet er blitt et nøkkelbegrep i utdanningspolitikken som legitimerer nye styrings- og utdanningsreformer. Langt på vei er det satt likhetstegn mellom kvalitet og stadig endring og restrukturering under etiketten «modernisering». Dermed har det skjedd en gradvis formalisering og byråkratisering av kvalitetsarbeidet innen et målstyringskonsept. Etablering av kontrollerende maktorganer, som oppfølging av Bologna-prosessen, har trolig bidratt til å forsterke denne utviklingen. Det profesjonelle, faglig skjønn er, om ikke helt erstattet, så i hvert fall kraftig korrigert av politiske rammer og mål og påfølgende administrativ virksomhet. Det er ikke lenger de faglige med dokumentert kompetanse og erfaring fra utdannings- og forskningsinstitusjoner som skal vise vei når 42 FOU I PRAKSIS NR. 2 2007

det gjelder kvalitet. De faglige må heller lydig arbeide innenfor fastlagte systemer og i samsvar med detaljerte, byråkratiske instrukser. Dermed tyder mye på at kvalitetsbegrepet mer er blitt et politisk og administrativt begrep enn et faglig begrep. Dette er en internasjonal trend. Særlig innenfor EU knyttes kvalitet i utdanningssystemene til politiske mål. Utdanningssystemene må harmoniseres, og deres kvalitet oppfattes som viktig for bedre konkurranseevne i den globaliserte markedsøkonomien. Våre nasjonale organer og kvalitetssikringssystemer inngår derfor i internasjonale prosesser for harmonisering av utdanningssystemene der et felles europeisk system for kvalitetssikring, evaluering og akkreditering er et viktig element. Mer konkret kan det vises til Lisboa-konvensjonen fra 1997 om godkjenning av kvalifikasjoner for høyere utdanning, og Bolognaerklæringen som Norge underskrev 19. juni 1999 med intensjon om å realisere et europeisk område for høyere utdanning innen 2010 (Bologna-erklæringen 1999). Disse kvalitetssikringsprosessene er nært knyttet til EUs strategi fra 2000 (Lisboa-prosessen) og visjonen om å gjøre EU til verdens mest kunnskapsbaserte, dynamiske og konkurransedyktige økonomi innen 2010. Det viser at vårt strev mot kvalitet også er en viktig del av en politisk agenda som gjør det problematisk å oppfatte såkalt kvalitetssikring som nøytral og nærmest upolitisk. Som faglige skal vi altså etter evne bidra til at den del av verden som er rikest og mest konkurransedyktig, skal bli enda rikere, mer dynamisk og enda mer konkurransedyktig. Når dette ikke vekker debatt, indikerer det at kvalitetsarbeidet lett kan bli en teknisk, instrumentell øvelse der den demokratiske og moralske dimensjon forsvinner i kvalitetssikringens navn. Litteratur Bologna-erklæringen (1999) av 19. juni 1999. Fevolden, T., & Lillejord, S. (2005). Kvalitetsarbeid i skolen. Oslo: Universitetsforlaget. Haug, P. (2004). Resultat av evaluering av Reform 97. Oslo: Norges forskningsråd. Karlsen, G. E. (2006). Utdanning, styring og marked (2. utgave).oslo: Universitetsforlaget. Karlsen, R., & Stensaker, B. (red.). (1996). Kvalitet i høyere utdanning: teori, empiri og praksis. Oslo: NIFU. Klein, N. (2000). No Logo. London: Flamingo. Lisboa-prosessen (2000). Vedtak i Det europeiske råd, Lisboa 23. 24. mars 2000. Michelsen, S., & Aamodt, P. O. (2006). Kvalitetsreformen møter virkeligheten. Evaluering av Kvalitetsreformen. 5 delrapporter. NOKUT (2006). Evaluering av allmennlærerutdanningen i Norge 2006. Del I Hovedrapport, Del 2 Institusjonsrapporter. Oslo: Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). KVALITET I UTDANNING FRA FAG TIL POLITIKK? 43 GUSTAV E. KARLSEN

Norgesnettrådet (1999). «Basert på det fremste...?» Om evaluering, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av norsk høgre utdanning. Innstilling fra utvalg. NOU 2000: 14. Frihet under ansvar. Om høyere utdanning og forskning i Norge. NOU 2002: 10. Førsteklasses fra første klasse. NOU 2003: 16. I første rekke. Ogden, T. (2004). Kvalitetsskolen. Oslo: Gyldendal akademiske. Pettersen, R. C. (2005). Kvalitetslæring i høyere utdanning. Oslo: Universitetsforlaget. Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet 2005 09 (Soria-Moria-erklæringen) 2005. Rundskriv F-09 05. Forskrift om akkreditering, evaluering og godkjenning etter lov om universiteter og høyskoler. UDF (1990). Studiekvalitet. Innstilling fra studiekvalitetsutvalget, 9. juli 1990. Årsmelding NOKUT 2005. Årsmelding NOKUT 2006. 44 FOU I PRAKSIS NR. 2 2007