Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Oda Randi Reinfjord 73199353 15.04.2013 2013/180-611 Oppvekst- og utdanningsavdeling Deres dato Deres ref. Snillfjord kommune, Rådmannen Krokstadøra 7257 SNILLFJORD Rapport etter tilsyn med Snillfjord kommune som barnehagemyndighet Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomførte tilsyn med Snillfjord kommune som barnehagemyndighet 7.01.13 til 21.03.13. Vedlagt følger rapport etter tilsynet. Tilsynet ble utført etter en tilnærmet systemrevisjonsmodell, og Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet. Fylkesmannen ber om å få tilsendt Snillfjord kommunes plan over tiltak for å rette opp de påtalte forhold beskrevet under avvik i denne rapporten. Vi ber om at planen oversendes oss innen 1.06.13. Fylkesmannen takker kommunen for tilrettelegging forut for og under tilsynsbesøket. Dersom kommunen har spørsmål til rapporten eller andre forhold knyttet til de tema som har vært gjenstand for tilsynet, vil vi gjerne høre fra dere. Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) utdanningsdirektør Oda R. Reinfjord seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Vedlegg: Tilsynsrapport Kopi med vedlegg: Utdanningsdirektoratet Postboks 9359 Grønland 0135 OSLO Embetsledelse og Kommunal og Justis- og Landbruk og Miljøvern- Oppvekst- og Sosial- og administrasjonsstab samordningsstab beredskapsavdeling bygdeutvikling avdeling utdanningsavdeling helseavdeling Telefaks 73 19 93 01 E-post: postmottak@fmst.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Oppvekst- og utdanningsavdelingen Rapport etter tilsyn med Snillfjord kommune Tidspunkt for tilsynet: 7.01.13 til 21.03.13 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Kommunens kontaktperson: Tilsyn etter følgende regelverk: Emne for tilsynet: Liv I. Selfjord Lina Reigstad Oda R. Reinfjord Åge Røe, kommunalsjef for oppvekst Barnehageloven Kommunen som godkjenningsmyndighet jf barnehageloven 10 Kommunens tilsyn med barnehagene, jf barnehageloven 16 Kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning, jf barnehageloven 17 og 18, forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder og forskrift om pedagogisk bemanning Fylkesmannens hjemmel for tilsyn: Barnehageloven 9, 2. ledd Fylkesmannens konklusjon: Under temaet; kommunen som godkjenningsmyndighet, ble det avdekket ett avvik: Avvik fra barnehageloven 10: Snillfjord kommune som barnehagemyndighet sikrer ikke at barnehagene i kommunen godkjennes etter barnehageloven.
3 Under temaet; kommunes tilsyn med barnehagene, ble det avdekket ett avvik: Avvik fra barnehageloven 16: Snillfjord kommune som barnehagemyndighet fører ikke tilstrekkelig tilsyn med barnehagene i h.h.t. bestemmelsene i barnehageloven. Trondheim 15.04.13 Oda R. Reinfjord Liv I. Selfjord Lina Reigstad tilsynsleder seniorrådgiver førstekonsulent
4 Innhold i rapporten: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Gjennomføring av tilsynet Vedlegg til rapporten Vedlegg 1: Oversikt som viser dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved tilsynet
5 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Snillfjord kommune 7.01.13-21.03.13. Varselbrev om tilsyn ble sendt 7.01.13, intervju ble gjennomført 27.02.13 og 15.03.13. Sluttmøte ble avholdt 21.03.13. Tilsynet er et ledd i Fylkesmannens planlagte tilsyn med kommunene som barnehagemyndighet. Tilsynet er utført som systemrevisjon. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet var å vurdere hvordan Snillfjord kommune som barnehagemyndighet oppfyller lovpålagte oppgaver knyttet til godkjenning av barnehager, tilsyn med barnehager og hvordan barnehagemyndigheten håndterer regelverket om styrer og pedagogisk bemanning, jf barnehageloven 8, 10, 16, 17 og 18 med tilhørende forskrifter. Tilsynet omfatter bl.a. undersøkelse av om kommunens aktiviteter ble utført slik som beskrevet og uttalt i planer og annen dokumentasjon, og om kommunen driver sin virksomhet innenfor egne vedtatte rammer, og de rammer som statlige myndigheter har satt. Tilsynet ble gjennomført ved gransking av dokumenter og ved intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen. Snillfjord kommune har tre barnehager. Alle er kommunale og samlokalisert med skole i oppvekstsenter. Rektor er styrer ved to av oppvekstsentrene/barnehagene og her er noen styreroppgaver delegert til pedagogisk leder. Ved det tredje oppvekstsenteret/barnehagen er styrer førskolelærer. Kommunen er vidstrakt og det er relativt stor geografisk avstand mellom oppvekstsentrene/barnehagene. Det er totalt 27 barn i barnehagene i Snillfjord kommune (BASIL pr. 15.12.12). Snillfjord kommune er en tre-nivåkommune. Eier-oppgaver innenfor barnehagesektoren er delegert rådmannen og ivaretas av oppvekstsjef og styrere. De fleste myndighetsoppgaver er delegert til rådmannen og videredelegert til oppvekstsjef. Nedgang i barnetall i kommunen gir utfordringer i forhold til å opprettholde og videreutvikle omfanget (åpningstid) og innholdet i barnehagetilbudet. Kommunen har nylig gjennomgått en nedbemanningsprosess som følge av nedgang i barnetall. Rapporten omhandler avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. Definisjonen av avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Definisjonen av merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring. Forhold som er beskrevet under avvik skal utbedres. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - lov om barnehager - forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder - forskrift om pedagogisk bemanning - dokumentasjon fra kommunen og barnehagene, jf. vedlegg 1
6 3. Avvik Avvik 1: Avvik fra barnehagelovens 10 Snillfjord kommune som barnehagemyndighet sikrer ikke at barnehagene i kommunen godkjennes etter barnehageloven. Kommentar til forståelsen av regelverket: Godkjenningsordningen etter barnehageloven skal sikre at det etableres gode barnehager. Både kommunale og ikke-kommunale barnehager skal godkjennes etter barnehageloven. Barnehager skal være godkjent før driften settes i gang og før det gis offentlig tilskudd til drift. Ved vesentlige endringer av en barnehage skal det fattes nytt godkjenningsvedtak. Det må være klarlagt i delegeringsreglementet hvem som har myndighet til å fatte vedtak om godkjenning av barnehager etter barnehageloven. Ved godkjenning skal det foretas en konkret vurdering av om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven 1 og 2 med forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det skal foretas en konkret vurdering av de fysiske forhold inne og ute, fastsettes leke- oppholdsareal, vurderes om bemanningsplanen vil gi en tilstrekkelig bemanning og forsvarlig ledelse, kontrollere at politiattester er innhentet, vedtekter fastsatt med mer. Det skal påses at nødvendige godkjenninger etter andre lovverk foreligger og klargjøres hvilke vilkår andre myndigheter har stilt ved sine del-godkjenninger. Ved godkjenning kan det settes saklige og rimelige vilkår for driften av barnehagen. Godkjenning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og skal utformes i tråd med forvaltningslovens regler om bl.a. skriftlighet, begrunnelse, informasjon om klageadgang ved avslag med mer. Godkjenningsvedtak bør utformes så konkret og presist som mulig slik at det kan fungere som verktøy ved senere tilsyn med barnehagen. Bestemmelsene om kommunens plikt til å godkjenne barnehager, ble innført i barnehageloven av 1995 og videreført og presisert i gjeldende barnehagelov av 2005. Avviket bygger på følgende observasjoner: Det er 3 barnehager i Snillfjord kommune. Det er ikke framlagt godkjenningsvedtak etter barnehageloven for noen av disse. Ven barnehage ble bygd i 1980 og Krokstadøra i 1992. Det er ikke opplyst om det har vært foretatt vesentlige endringer ved disse barnehagene den senere tid. Hemnskjela barnehage startet opp i 2010. For Hemnskjela barnehage gjelder krav til godkjenning fra kommunen etter barnehageloven. Det ble gjennom intervju bekreftet at kommunen ikke har rutine for å godkjenne barnehager etter barnehageloven, men at kommunen nå har startet opp arbeidet med å få på plass prosedyre for godkjenningsarbeidet. Delegeringsreglementet er noe uklart, eller uklart forstått, i forhold til hvem som har myndighet til å godkjenne barnehager etter barnehageloven. Avvik 2: Avvik fra barnehageloven 16: Snillfjord kommune som barnehagemyndighet fører ikke tilstrekkelig tilsyn med barnehagene i h.h.t. bestemmelsene i barnehageloven.
7 Kommentar til forståelsen av regelverket: I følge barnehageloven 16 skal kommunen som barnehagemyndighet føre tilsyn med at de kommunale og ikke-kommunale barnehagene drives i tråd med barnehagelovens bestemmelser og at de ellers er forsvarlige. Kommunens tilsyn er et virkemiddel for å sikre at kvaliteten på barnehagetilbudet er tilfredsstillende. Hva som er tilstrekkelig tilsyn med barnehagene fra kommunens side beror på en skjønnsmessig vurdering. Kommunen skal føre tilsyn med at barnehagene drives innenfor rammene av den godkjenning som kommunen har vedtatt. Tilsynet skal omfatte de krav som barnehageloven og dens forskrifter stiller overfor barnehagene, om tilbudet er i samsvar med bhl 2 og 3 og forskrift om rammeplan, om barnehagen har forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, om barnehagens bemanning er tilstrekkelig til å drive en forsvarlig pedagogisk virksomhet, herunder at antall pedagoger er tilstrekkelig og om antall barn er forsvarlig i forhold til bemanning og areal. Kommunen velger selv hvordan den vil utføre tilsynsoppgaven så lenge tilsynet har kontinuitet, en viss grad av struktur og planmessighet og tilsynsmetoder som sikrer likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Tilsynet kan dels bestå av systematisk kontroll og tilbakemeldinger på barnehagenes årsplan, evalueringsrapporter, brukerundersøkelser, årsmeldinger med mer. Tilsynet skal innbefatte et rimelig antall stedlige tilsynsbesøk. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på barnehagesektoren. Ved avdekking av ulovlige eller uforsvarlige forhold i barnehager, kan barnehagemyndigheten vurdere å fatte vedtak om pålegg om retting eller vedtak om stenging av barnehagen. Det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar tilsynsoppgaven og hvem som har myndighet til å gi vedtak om retting/stenging. Tilsyn forutsetter barnehagefaglig kompetanse, herunder kompetanse innenfor barnehagelovgivningen, bl.a. bestemmelsene om minimumskravet til pedagogisk bemanning. For de fleste kommuner vil det være behov for skriftlig plan over tilsynsarbeidet. Planen bør være kjent for styrerne og ha forankring i kommunen. I tillegg til det planmessige tilsynet, må kommunen foreta hendelsesbasert tilsyn ved behov. Kommunen må ha system for å fange opp foreldres og andres eventuelle bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Informasjon om at kommunen fører tilsyn og hvor bekymring kan formidles, bør gjøres kjent for foreldre. Kommunen skal føre kontroll med sin egen virksomhet som barnehagemyndighet, herunder tilsynsoppgaven og foreta nødvendige justeringer av tilsynsarbeidet, jf kommuneloven 23 nr 2. Avviket bygger på følgende observasjoner: Dokumentasjon og intervju viser at det er en gjennomgående kjennskap til at ansvaret for tilsyn med barnehagene er delegert til rådmannen.
8 Barnehagesektoren er liten og oversiktlig og det er fast struktur for møter mellom kommunenivået og styrere. Skillet mellom kommunens to roller; barnehage-eier og barnehagemyndighet har vært lite vektlagt, og det kom fram gjennom intervju at de nevnte møtene ikke oppfattes som tilsynsaktivitet. Barnehagemyndigheten har utarbeidet «Prosedyre for tilsyn med barnehagene i Snillfjord kommune» der metode, innhold og omfang av planlagt tilsynsaktivitet beskrives. Gjennom intervju kom det fram at prosedyren foreløpig ikke er godt innarbeidet i sektoren. Alle barnehagene har i 2013 mottatt tilsyns- /kartleggingsskjema der barnehagene skal beskrive hvordan den oppfyller viktige krav i barnehagelov og rammeplan. Det er uklart for styrere hvordan informasjonen fra skjemaene skal følges opp av barnehagemyndigheten. Dokumentasjon og intervju viser at kommunen ikke har gjennomført stedlige tilsyn ved barnehagene, og det er foreløpig ikke gjort konkret avtale om stedlig tilsyn ved noen av barnehagene. Barnehagemyndigheten mottar barnehagenes årsplan og årsrapport/årsmelding der oppvekstsentrene/barnehagene rapporterer og gir egenvurdering på bl.a. innsatsområder innenfor «tidlig innsats» som språk-, lese- og skriveutvikling i barnehage og skole. Kommunen gjennomfører kontroll av årsmeldinger i BASIL, men ved en av barnehagene var det før årsskiftet for få pedagoger i forhold til antall barn. Det kom fram gjennom intervju at en i Snillfjord ikke regner barn født i 2010 som 3-åring ved årsskiftet i forhold til pedagog-kravet. Dersom en legger denne forståelsen til grunn, er antall pedagoger ved barnehagen heller ikke på tilsynstidspunktet i samsvar med Kunnskapsdepartementets presisering av regelverket for pedagogisk bemanning. Kommunen har ikke klare rutiner for håndtering av beklagelser fra foreldre, ansatte og samarbeidsparter, og det er ikke system for at foreldre får informasjon om at kommunen har rett og plikt til å føre tilsyn, eller hvor beklagelser kan rettes. Det har ikke vært aktuelt å gjennomføre hendelsesbasert tilsyn ved noen av barnehagene. Samarbeid om tilsyn med barnehagene har vært drøftet i Orkdal/Øy-regionen og med nabokommunene. Drøftingene har ikke resultert i konkret samarbeid og aktivitet. 4. Gjennomføring av tilsynet Fylkesmannen sendte varsel om tilsyn den 7.01.13. Fylkesmannen mottok og gjennomgikk dokumentasjon fra kommunen fra 31.01.13 25.02.13. Åpningsmøtet ble avholdt 27.02.13 i forkant av intervjuene. Det ble gjennomført intervju med fire personer den 27.02.13 og med en person 15.03.13. Sluttmøtet ble avholdt 21.03.13.
9 VEDLEGG 1 Dokumentunderlag fra Snillfjord kommune og barnehagene: Fra kommunen: Prosedyre for tilsyn med barnehagene i Snillfjord kommune Tilsyns-/kartleggingsskjema for barnehagene Mal for årsmeldinger for oppvekstsentrene Årsberetning for Snillfjord kommune 2011 Vedtekter for kommunale barnehager i Snillfjord kommune Delegeringsreglement for Snillfjord kommune Organisasjonskart Ride ride ranke og vuggesang samarbeidsprosjekt skole og barnehage for å utvikle leselyst og skriveglede 6 vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, med søknader (3 aktuelle på tilsynstidspunktet) Prosedyre for behandling av dispensasjonssøknader Dokumentasjon for godkjenninger av oppvekstsentrene etter forskrift om miljørettet helsevern Fra barnehagene: Oversikt over barnegruppene (i antall og alder) Oversikt over bemanning og de ansattes formelle utdanning Årsmelding for 2011 Årsplan
10 VEDLEGG 2 I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere i åpningsmøte, intervjuer og sluttmøtet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Berit Waldahl Styrer Ven X X X barnehage Elisabeth Ulvan Styrer X X X Lervåg Hemnskjela barnehage Marit R. Berg Styrer X X X Krokstadøra barnehage Vigdis Vuttudal Rektor X Krokstadøra barnehage Åge Røe Oppvekstsjef X X X Kai Terje Dretvik Rådmann X Fra Fylkesmannen deltok førstekonsulent Lina Reigstad og seniorrådgiverne Liv Ingegerd Selfjord og Oda R. Reinfjord, med sistnevnte som tilsynsleder.