TILSYNSRAPPORT LOKALSTYRE SOM BARNEHAGEMYNDIGHET Longyearbyen lokalstyre 10.juni 2013
Side 2 av 8 Innhold 1. Tema for tilsynet 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Gangen i tilsynet 3. Hva er kontrollert i tilsynet 3.1 Lokalstyrets tilsyn med barnehagene 3.2 Kommunen som godkjenningsmyndighet 3.3 Barnehageloven 17 om styrer 3.4 Barnehageloven 18 om pedagogisk personale 4. Fylkesmannens konklusjon etter tilsynet Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon Vedlegg 2 Oversikt over de som er intervjuet
Side 3 av 8 1. Tema for tilsynet: Kommunens tilsyn med barnehagene, jf. barnehageloven 16. Kommunen som godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven 10, jf. barnehageloven 1 og 2. Kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 17 og 18. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at Longyearbyen lokalstyre utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. 25 i barnehageloven sier noe om lovens anvendelse på Svalbard Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold. Det er hittil ikke fastsatt noen slik forskrift. Barnehagedriften reguleres gjennom de vilkår som stilles i forbindelse med at departementet gir tilskudd til drift av barnehager på Svalbard. Vilkårene tar utgangspunkt i barnehagelovens bestemmelser så langt disse passer. I barnehageloven er kommunen omtalt som barnehagemyndighet. Fylkesmannen legger til grunn at øverste ansvarlig for barnehageområdet i Longyearbyen er lokalstyret. Fylkesmannen har ikke funnet det hensiktsmessig å endre kommune til lokalstyre når vi skriver om lovens rettslige krav. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Dette har blitt holdt opp mot den informasjonen vi har fått gjennom intervju. Formålet med tilsynet er å fokusere på lokalstyrets oppfyllelse av krav innenfor oppgitte tema, og rapporten inneholder observasjoner som gir grunnlag for Fylkesmannens konklusjon. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - lokalstyre driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt 2.1 Gangen i tilsynet Longyearbyen lokalstyre ble varslet om tilsynet i brev av 07.02.2013 Etterspurte dokumenter ble sendt Fylkesmannen per brev innen fristen Åpningsmøte 23.04.2013 Intervju 23.04.2013 Sluttmøte 24.04.2013
Side 4 av 8 Endelig tilsynsrapport uke 23. 3. Hva er kontrollert i tilsynet Etter barnehageloven 8 første ledd er kommunen, her lokalstyre, lokal barnehagemyndighet. Lokalstyre skal som barnehagemyndighet gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Fylkesmannen fører tilsyn med om lokalstyre oppfyller de plikter den har i kraft av å være lokal barnehagemyndighet. Tilsynet ser på utvalgte deler av lokalstyrets ansvar og rapporten gir derfor ikke en fullstendig tilstandsvurdering av lokalstyre som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har heller ikke endret bruken av kommune i barnehageloven til lokalstyre når vi skriver om lovens rettslige krav. Myndighetsrollen Fylkesmannen legger til grunn at øverste ansvarlig for barnehageområdet i Longyearbyen er lokalstyret. I delegasjonsreglementet av 07.10.2005 er administrasjonssjefen delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak og andre vedtak av ikke prinsipiell karakter på barnehageområdet. I vedtekter for Longyearbyen lokalstyre Oppvekstforetak KF, av 13.06.2005, fremgår videredelegering til foretaket. Styret har myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder barnehageområdet med unntak av strategi utvikling som skal legges fram for lokalstyret. Foretaket har ansatt en daglig leder som er direkte underlagt styret og skal følge de retningslinjer og pålegg som styret gir. I forslag til videredelegasjon datert 28.09.2009 anbefalte daværende administrasjonssjef at myndighet til å fatte enkelt vedtak og andre vedtak av ikke prinsipiell karakter ble flyttet til Oppvekstforetaket. Bakgrunnen for anbefalingen var at administrasjonssjefen fant det mer hensiktsmessig at oppgaver og myndighet knyttet til barnehagene ble overført til foretaket. For Fylkesmannen er det noe uklart om det er styret for oppvekstforetaket eller daglig leder som har myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven 3.1 Barnehageloven 16 - kommunens tilsyn med barnehagene Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 16 føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommunelovens 10,12 og 23 nr. 4. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal se til at driften er i samsvar med regelverket. Dersom kommunen avdekker forhold i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Slike pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b og kan påklages til Fylkesmannen. Tilsyn er en sentral del av det kommunale ansvaret. Det er ett av mange virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar, men tilsynet må systematiseres og
Side 5 av 8 ha kontinuitet. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på kommunens barnehagesektor. Tilsynet må være av et slikt omfang og karakter at det sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. I tillegg til det planmessige tilsynet må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Mulige tema for tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf 2 barns rett til medvirkning jf 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf 22 erklæring om barnets helse jf 23 Det fremkom i intervju at det ikke er gjennomført tilsyn med barnehagene i Longyearbyen etter barnehageloven. Det er heller ikke utarbeidet en tilsynsplan. Under intervju kom det frem at Oppvekstforetaket ved daglig leder og pedagogisk konsulent gjennomfører jevnlige møter med styrerne. I tillegg opplyste styrerne at det er lett å ta kontakt med både daglig leder og pedagogisk konsulent. Oppvekstforetaket har ansatt en pedagogisk konsulent i 100% stilling som ivaretar oppgaver på barnehage- og skoleområdet sammen med daglig leder. Behovet for tilsyn vil avhenge av den øvrige kontakten barnehagemyndigheten har med barnehagene og den veiledningen som gis. Oppvekstforetaket har tett kontakt med styrerne i barnehagene. Dette gjør at foretaket har god kunnskap om driften av den enkelte barnehage. Fylkesmannen mener at Longyearbyen lokalstyre ved Oppvekstforetaket framstår som en aktiv barnehageeier ved at det for eksempel jobbes med felles virksomhetsplan, kompetanseplan etc. Lokalstyret bør likevel ha rutiner for innhenting av dokumenter som sikrer at barnehagene i Longyearbyen oppfyller lovens krav jf. liste over tema for tilsyn. Tilsyn er en sentral oppgave som må utføres kontinuerlig, og ikke bare ved anmeldte tilsyn. Innhenting av informasjon vil i tillegg til anmeldte, uanmeldte eller hendelsesbaserte tilsyn sikre lokalstyret innsyn i barnehagene. Longyearbyen lokalstyre må sørge for å oppfylle sin plikt som tilsynsmyndighet, jf barnehageloven 16 om tilsyn. 3.2 Barnehageloven 10 jf 1 og 2 - kommunen som godkjenningsmyndighet Kommunen har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10. Kommunen skal avgjøre søknader om godkjenning etter en konkret vurdering av barnehagens
Side 6 av 8 organisering og egnethet i forhold til formål og innhold, jf barnehageloven 1 og 2. Barnehagens fysiske rammer, det vil si lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Etter 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse, meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Bemanningsplanen må vise at driften vil bli forsvarlig, og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Kommunen må påse at det foreligger gyldige godkjenninger ved alle barnehagene. Vedtaket om godkjenning av en barnehage bør utformes så konkret og presist som mulig. Dersom det foretas endringer i barnehagens struktur ved for eksempel bygging av ny avdeling/ organisering som oppvekstsenter eller ombygging for å tilpasse for nye alderssammensetninger eller grupper, må det foretas ny godkjenning. Arealberegningen ved fastsettingen av leke- og oppholdsareal per barn må ta utgangspunkt i de rommene som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter. Fylkesmannen har mottatt vedtak om godkjenning for Kullungen, Polarflokken og Longyearbyen barnehager. Fylkesmannen kan ikke se av innsendte dokumenter at det foreligger godkjenning av avdeling Rypa. Ingen av barnehagene i Longyearbyen er godkjent etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold jf barnehageloven 1 og 2. Longyearbyen lokalstyre må endre sine rutiner for godkjenning av barnehager. Alle barnehagene i Longyearbyen må godkjennes på nytt i tråd med barnehageloven 10. 3.3 Barnehageloven 17 styrer Barnehageloven 17 stiller krav til at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Av merknadene til barnehageloven 17 går det fram at andre relevante utdanninger for styrerstillingen er: utdanning som allmennlærer utdanning som faglærer (fireårig faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag og treårig faglærerutdanning i barnehagepedagogikk som gir kompetanse for tilsetting fra 1.klassetrinn). personer med annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå som har tatt videreutdanning i barnehagepedagogikk, og som dermed kan bli pedagogiske ledere etter 18, bør også kunne bli styrere Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet. Styreren bør være mest mulig tilstede i barnehagen. I Ot.prp. nr. 68 (1993-1994) på side 28 ble styrerens oppgaver definert: Styrer representerer barnehagens eier. Styreren har ansvar for å lede den samlede
Side 7 av 8 personalgruppen. Hun/han skal sørge for at det samlede pedagogteamet arbeider på en måte som gir alle barnehagens barn de beste utviklingsmuligheter. Styreren skal sørge for at samarbeidet med barnehagens øvrige personale og andre institusjoner og instanser fungerer bra. Styreren har også ansvar for at rammeplanen og dens intensjoner nedfeller seg både i årsplanen og barnehagens hverdag. Styreroppgavene kan sammenfattes i fire hovedoppgaver: - lede pedagogisk virksomhet - utøve personalansvar - utføre administrative oppgaver - samhandle med den lokale barnehagemyndigheten er Det går fram av årsmelding per 15.12.12 og intervju at alle barnehagene i Longyearbyen har styrer som ivaretar daglig ledelse. Ut fra de opplysningene Fylkesmannen har fått i forbindelse med tilsynet oppfylles kravet til pedagogisk og administrativ ledelse etter barnehageloven 17 om styrer. 3.4 Barnehageloven 18 - pedagogisk bemanning Kommunen skal sørge for at den pedagogiske bemanningen oppfyller kravene som er satt i forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 står det at: Det skal være minimum en pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over 3 år og en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under 3 år og barnas oppholdstid er over 6 timer. Som hovedregel skal det ikke være flere enn 9 barn under 3 år eller 18 barn over 3 år per førskolelærer. Pedagognormen innebærer at pedagogisk leder må inneha full stilling som pedagogisk leder dersom han/hun skal ha ansvaret for 9/18 barn. I praksis betyr det at ved 10/19 barn utløses ny pedagogisk leder (førskolelærer). Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogiskbemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og evt. stille vilkår ved dispensasjonen. er. Det går fram av innsendt dokumentasjon og årsmelding per 15.12.12 at bemanningen per dags dato i Kullungen barnehage, Polarflokken barnehage og Longyearbyen barnehage inkludert avdeling Rypa er i tråd med krav i lov og forskrift
Side 8 av 8 Barnehagene i Longyearbyen oppfyller kravet til pedagogisk bemanning jf barnehageloven 18 og forskrift om pedagogisk bemanning. 4. Foreløpig pålegg om retting Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd gir Fylkesmannen varsel om følgende pålegg: 1. Longyearbyen lokalstyre må sørge for å oppfylle sin plikt som tilsynsmyndighet, jf barnehageloven 16 om tilsyn. 2. Longyearbyen lokalstyre må endre sine rutiner for godkjenning av barnehager. Alle barnehagene i Longyearbyen må godkjennes på nytt i tråd med barnehageloven 10. Vibeke Gjendemsjø Silje Lægreid Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon fra Longyearbyen lokalstyre 1. Organisasjonskart 2. Delegasjonsreglement for Longyearbyen lokalstyre 3. Vedtekter for Longyearbyen lokalstyre Oppvekstforetak KF 4. Stillingsbeskrivelse for daglig leder av Oppvekstforetak 5. Flytting av delegasjon fro barnehageområdet fra administrasjonssjef til Oppvekstforetak KF 6. Delegasjon til daglig leder 7. Årsberetning 2012 8. Plan for oppvekst og undervisning 2012-2013 9. Årsplan for Longyearbyen barnehage 10. Årsplan for Kullungen barnehage 11. Pedagogisk plan for Polarflokken barnehage 12. Årsmelding per 15.12.12 for Kullungen, Polarflokken og Longyearbyen barnehager 13. Godkjenning av leke- og oppholdsareal i Kullungen, Polarflokken og Longyearbyen barnehager Vedlegg 2 Oversikt over deltakere i tilsynet 1. Administrasjonssjef Lars Ole Saugnes 2. Daglig leder Anne Ellingsen 3. Ped. konsulent Anne Jahre 4. Styreassistent Atle Husby 5. Styrer Gunnhild Antonsen 6. Styrer Trine Berntsen Fra Fylkesmannen deltok juridisk rådgiver Silje Bangsund Lægreid og fagansvarlig Vibeke Gjendemsjø, med sistnevnte som tilsynsleder.