Interkommunalt samarbeid og egenregi en avklaring fra EF-domstolen 1)

LOV OG RETT, vol. 48, 6, 2009, s. 342 360 ISSN 0024-6980 paper, ISSN 1504-3061 online Interkommunalt samarbeid og egenregi en avklaring fra EF-domstolen 1) Fagfellevurdert artikkel Av stipendiat Janicke Wiggen Regelverket om offentlige anskaffelser kommer som utgangspunkt til anvendelse dersom en offentlig oppdragsgiver anskaffer varer eller tjenester fra en juridisk selvstendig oppdragstaker i stedet for å løse oppgavene selv. Fra dette utgangspunktet har EF-domstolen utviklet et unntak for tilfeller der det foreligger et særskilt tilknytningsforhold mellom oppdragsgiver og oppdragstaker. En av forutsetningene er at oppdragsgiver må ha en kontroll med oppdragstaker som «svarer til» den kontroll oppdragsgiver har over «sine egne tjenestegrener» (kontrollkriteriet). Særlig når det gjelder interkommunalt samarbeid, har det i juridisk teori vært drøftet om, og i tilfelle under hvilke omstendigheter, kontrollkriteriet kan være oppfylt der en enkelt oppdragsgiver ikke kan utøve tilstrekkelig kontroll over en oppdragstaker alene, men der flere oppdragsgivere kan utøve slik kontroll i fellesskap (identifikasjon). Meningene har vært delte, og rettstilstanden har måttet karakteriseres som uavklart. Den 13. november 2008 avsa EF-domstolen imidlertid en ny dom om egenregi, i saken Coditel Brabant (C-324/07). Etter forfatterens syn bidrar avgjørelsen med viktige avklaringer i rettstilstanden. JANICKE WIGGEN (født 1977) er cand. jur. fra Universitetet i Oslo fra 2005. Hun har vært ansatt som advokatfullmektig i advokatfirmaet Hjort DA siden 2005, og er for tiden ansatt som universitetsstipendiat ved Institutt for privatrett, Universitet i Oslo, der hun er tilknyttet Markedsstatsprosjektet. 1 Kort om egenregilæren EØS-avtalens hovedbestemmelser, og de prinsipper som kan utledes av EF-traktaten, danner det generelle rammeverket for hvorledes en offentlig oppdragsgiver skal gå frem for å dekke sin etterspørsel etter varer og tjenester. I tillegg er det gitt spesielle 1) Takk til Erling Hjelmeng, Lasse Simonsen og Tarjei Bekkedal for nyttige innspill. 342

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN regler for selve anskaffelsesprosedyren i direktiv 2004/18/EF (anskaffelsesdirektivet). 2) Det er også gitt et eget regelverk for forsyningssektorene i direktiv 2004/17/EF (forsyningsdirektivet). 3) Anskaffelsesdirektivet kommer ikke til anvendelse der en offentlig oppdragsgiver dekker sin etterspørsel ved å ty til krefter innad i egen organisasjon (egentlig egenregi). Derimot kommer direktivet som utgangspunkt til anvendelse hvor en offentlig oppdragsgiver inngår en gjensidig bebyrdende kontrakt med en juridisk selvstendig oppdragstaker. 4) Dette gjelder også der oppdragstaker selv er en offentlig myndighet eller annen offentlig aktør. 5) EF-domstolen har imidlertid gitt et snevert unntak for tilfeller hvor oppdragsgiver og en formelt selvstendig oppdragstaker har et spesielt tilknytningsforhold. Disse tilfellene omtales gjerne som «kvasi-egenregi», eller «utvidet egenregi». Domstolen har formulert to vilkår som i så fall må være oppfylt: For det første må oppdragsgiver inneha en bestemt kontroll med oppdragstaker (kontrollkriteriet). For det andre må hoveddelen av oppdragstakers virksomhet være av en viss tilknytning til oppdragstaker (aktivitetskriteriet). Det er utelukkende enkelte aspekter ved det såkalte kontrollkriteriet som skal behandles i det videre. For kontraktstildelinger som faller utenfor anskaffelsesdirektivet, vil EØS-avtalens hovedbestemmelser, og de prinsipper som kan utledes av EF-traktaten, danne rammeverket for hvorledes oppdragsgiver går frem for å dekke sin etterspørsel. Eksempelvis er det fastslått at tjenestekonsesjonskontrakter, som ikke omfattes av anskaffelsesdirektivet, 6) samt kontrakter som faller utenfor direktivet som følge av at de gjelder uprioriterte tjenester, eller ikke overstiger terskelverdiene, må tildeles under hensyn til likebehandlingsprinsippet, forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering og prinsippet om transparens. 7) Domstolen har imidlertid fastslått at egenregi kan påberopes som et unntak fra ovennevnte regler også for tjenestekonsesjonskontrakte- 2) Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom FOR-2006-04-07-402 (forskrift om offentlige anskaffelser). 3) Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom FOR-2006-04-07-403 (forskrift om innkjøp i forsyningssektorene). 4) Direktivet gjelder i tillegg bare for anskaffelser som overskrider visse terskelverdier. 5) Dette er blant annet fastslått i sak C-84/03, Kommisjonen mot Spania, Sml. 2005 s. I-139, premiss 37 40. 6) Jf. anskaffelsesdirektivets artikkel 17. Et tilsvarende unntak er gitt i anskaffelsesforskriftens 1-3 (2) bokstav j. 7) Se EF-domstolens avgjørelser i sakene C-324/98 Telaustria, Sml. 2000 s. I-10745, C-231/03 Coname, Sml. 2005 s. I-7287 og C-458/03 Parking Bixen, Sml. 2005 s. I-8585 (konsesjonskontrakter) samt sak C-234/03 Contse, Sml. 2005 s. 1-9315 (uprioriterte tjenester) og sakene C-59/00 Vestergaard, Sml. 2001 s. I-9505, og C-264/03 Kommisjonen mot Frankrike Sml. 2005 s. I-8831 (kontrakter under terskelverdiene). 343

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 nes del. 8) Det samme vil formodentlig gjelde for innkjøp som av andre grunner faller utenfor direktivene. 9) 2 Den overordnede problematikken knyttet til egenregi Problemstillingene knyttet til unntaket for utvidet egenregi er utslag av et spenningsfelt som har oppstått i kjølvannet av de siste tiårs effektivisering av offentlig sektor, i kombinasjon med fremveksten av et sterkere markedsrettslig regelverk. Nyere måter å organisere utførelsen av offentlig virksomhet på, eksempelvis gjennom intern omorganisering basert på markedsinspirerte løsninger, eller gjennom konkurranse- og tjenesteutsetting, skaper nye markeder og nye markedsaktører, både offentlige, halvoffentlige og private. Offentlige myndigheter kan ønske å anvende nye organisasjonsstrukturer og virkemidler uten samtidig å miste muligheten for å beholde virksomhetsområder for seg selv. Samtidig vil denne situasjonen stadig utfordres av andre aktører som har foretatt investeringer for å kunne tilfredsstille samfunnets etterspørsel, og som ønsker konkurranse på like vilkår under henvisning til EF-rettens regler om fellesmarkedet. På den ene side kan det fremholdes at det unntak som EF-domstolen har oppstilt for tilfellene av kvasi-egenregi, bør tolkes restriktivt. Anskaffelsesreglene bidrar til å åpne nye markeder for konkurrenter fra hele EØS-området. Når prosedyrereglene følges, sikres det at alle interessenter får like muligheter til å delta i konkurransen, og prosedyren sikrer likebehandling, transparens og etterprøvbarhet. Dersom unntaket tolkes for vidt, risikerer vi omgåelser ved at nasjonale virksomheter i offentlig eie tildeles oppdrag gjerne av betydelig verdi utenfor anskaffelsesverket, noe som kan gå på bekostning av et ellers velfungerende marked. En for formalistisk innstilling vil imidlertid kunne medføre at anskaffelsesreglene gis en slik anvendelse at de griper inn i medlemsstatenes valg med hensyn til hvordan offentlig virksomhet bør organiseres og utføres. En kan se det slik at en for stringent anvendelse av anskaffelsesreglene i ytterste konsekvens vil føre med seg en de facto plikt til å konkurranseutsette og privatisere offentlig virksomhet. Det er i dette krysningsfeltet mellom hensynet til myndighetenes frihet i valget av hensiktsmessige løsninger for offentlig sektor og hensynet til et velfungerende indre marked sakene om kvasi-egenregi har vokst frem. Rasjonalet bak kontrollkriteriet 8) Se sak C-458/03, Parking Brixen, Sml. 2005 s. I-8585, premiss 62 og sak C-410/04, ANAV, Sml. 2006 s. I-3303, premiss 24. 9) Slik Michael Steinecke og Lise Groesmeyer, EU s udbudsdirektiver, København 2008, på s. 168, 170 og 171. 344

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN synes å være at når kriteriet er oppfylt, har vi nærmest å gjøre med en delegering av oppgaver internt i forvaltningen og en rent forvaltningsintern transaksjon. En kan også se det slik at det i realiteten fortsatt er oppdragsgiver som står for produksjonen av varen eller tjenesten oppdragstakers særstilling i forhold til oppdragsgiver er nær sagt utelukkende utslag av den organisatoriske struktur som er valgt. Er kontrollvilkåret ikke oppfylt, har oppdragstaker en selvstendig stilling i forhold til oppdragsgiver på sitt virksomhetsområde. Oppgaven er følgelig reelt satt ut til en tredjeperson. Da er det ingen umiddelbar grunn til å behandle en offentlig oppdragstaker annerledes enn en privat i forhold til anskaffelsesreglene. Tvert imot skal reglene i disse tilfellene nettopp sikre at markedet for offentlige kontrakter åpnes for konkurranse på like vilkår. 3 Nærmere om kontrollkriteriet og dets anvendelse ved ulike former for interkommunalt samarbeid 3.1 Utgangspunktet Utgangspunktet for drøftelsen av innholdet i kontrollkriteriet finner vi i EF-domstolens avgjørelse i Teckal. 10) Saksforholdet var at kommunen Viano tildelte selskapet AGAC oppgaven med å forestå varmeforsyning og drift av varmeforsyningsanlegg i forskjellige kommunale bygninger, mot en årlig betaling på 122 millioner lire. AGAC var eiet av 45 kommuner, herunder Viano, i fellesskap. Et privat selskap som drev tilsvarende virksomhet, Teckal, påklaget kommunens vedtak og hevdet at det her var tale om en kontrakt som var tildelt i strid med anskaffelsesreglene. I avgjørelsen stadfestet EF-domstolen utgangspunktet: Dersom det inngås en kontrakt mellom to juridisk selvstendige enheter, kommer anskaffelsesreglene til anvendelse. Imidlertid uttalte domstolen følgende i premiss 50: «Forholdet vil alene kunne bedømmes anderledes, såfremt den lokale myndighed både underkaster den pågældende person en kontrol, der svarer til den kontrol, den fører med sine egne tjenestegrene, og den pågældende person udfører hovedparten af sin virksomhed sammen med den eller de lokale myndigheder, den ejes af.» Skal egenregiunntaket komme til anvendelse, må oppdragsgiveren følgelig ha en kontroll over oppdragstaker som «svarer til den kontroll enheten har over egne tjenestegrener». 11) 10) Sak C-107/98, Teckal, Sml. 1999 s. I-1821. 11) Sak C-107/98, Teckal, Sml. 1999 s. I-1821, premiss 50. 345

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 3.2 Kontrollkriteriet og interkommunalt samarbeid: de uavklarte spørsmål før Coditel Brabant Det har vært, og er fortsatt, uklart hva som nærmere bestemt ligger i kravet om at den kontroll som utøves med oppdragstaker, må «tilsvare den kontroll oppdragsgiver har med egne tjenestegrener». 12) Når det gjelder anvendelsen av egenregiunntaket ved ulike former for interkommunalt samarbeid, kan man særlig stille ytterligere to spørsmål: Må hver oppdragsgiver i samarbeidet kunne utøve tilstrekkelig kontroll over oppdragstaker individuelt, eller er kontrollkriteriet oppfylt der tilstrekkelig kontroll kan utøves av flere oppdragsgivere i fellesskap (identifikasjon)? Og kan det i så fall oppstilles særlige kriterier som må oppfylles for at egenregiunntaket kommer til anvendelse i disse tilfellene? Det kan intuitivt være vanskelig å se hvordan en kontroll som tilsvarer den kontroll oppdragsgiver har med egne tjenestegrener, kan foreligge uten at oppdragsgiver har en dominerende kontroll over oppdragstaker. Uenigheten om hvorvidt flere oppdragsgivere kan identifiseres under kontrollkriteriet, har i tillegg sin bakgrunn i at formuleringen i Teckal tilsynelatende åpner for at oppdragsgivere kan identifiseres i forhold til aktivitetskriteriet, ved å spesifisere at oppdragstaker må utføre hoveddelen av sin virksomhet sammen med «den eller de» lokale myndighet(er) den eies av. Tilsvarende formulering gjenfinnes imidlertid ikke i tilknytning til kontrollkriteriet, her uttaler EFdomstolen at «den lokale myndigheten» må underkaste oppdragstaker en kontroll tilsvarende den kontroll oppdragsgiver fører «med sine egne» tjenestegrener. 13) Også generaladvokat Cosmas forslag til avgjørelsen i Teckal ga opphav til diskusjon rundt egenregiunntakets anvendelse på interkommunale samarbeid. 14) Cosmas fant det nemlig «tvilsomt» om Viano kommunes eierandel på 0,9 % av AGAC kunne gi kommunen en slik kontroll over selskapet at egenregi kunne komme på tale. 15) Kan en hevde at det under enhver omstendighet finnes tilfeller der det er et så høyt antall eiere 12) Spørsmålet har følgelig vært en kilde til diskusjon og gjenstand for presisering i flere avgjørelser fra EF-domstolen, nå altså også i avgjørelsen i Coditel Brabant. Se Kurt Weltzien, «Ulovfestet egenregi i klassisk sektor», Lov og Rett, 2008 s. 483 496, for en utfyllende redegjørelse for de tidligere sakene. 13) Se Marco Lili, «Konkurranseutsetting av kommunale oppgaver når kommunen opptrer med to hatter», Lov og Rett, 2004 s. 43 71 på s. 68 69 og Hans Petter Graver, «Interkommunale selskaper og egenregioppdrag», Lov og Rett, 2004 s. 317 318 om disse spørsmål. 14) Generaladvokatens uttalelse har selvsagt bare begrenset, om noen, rettskildemessig vekt, men da domstolen ikke konkret tok stilling til disse spørsmålene, har uttalelsen gitt opphav til diskusjon rundt temaet. 15) Se generaladvokat Cosmas forslag til avgjørelse i C-107/98, Teckal, Sml. 1999 s. I-1821, premiss 61. 346

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN av, eller der enkelte eiere har så lave eierandeler i, et fellesforetak, at kontrollkriteriet ikke er oppfylt for den enkelte eier? Domstolens avgjørelse i Coname har vært anført som støtte for et slikt synspunkt. 16) Her formulerte domstolen seg nokså likt som generaladvokaten i Teckal: «Det skal nemlig, hvis det antages, at den omstændighed, at en kommune nødvendigvis må have adgang til at udøve kontrol med den koncessionshaver, som varetager en offentlig tjenesteydelse, kan udgøre en objektiv omstændighed, der begrunder en eventuel forskelsbehandling, bemærkes, at en selskabsdeltagelse på 0,97 % er så lille, at den ikke giver mulighed for at udøve en sådan kontrol, hvilket den forelæggende ret også selv har anført.» 17) I avgjørelsen i Tragsa/Asemfo åpnet EF-domstolen for første gang for en viss adgang til å identifisere ulike oppdragsgivere også i relasjon til kontrollkriteriet. 18) I denne saken var spørsmålet hvorvidt fire kommuner, som til sammen hadde så lave eierandeler i Tragsa som 1 % ved siden av statens eierandeler på de resterende 99 %, kunne tildele Tragsa oppdrag i egenregi. Her fant domstolen kontrollvilkåret oppfylt også for kommunenes del. Det må etter denne avgjørelsen i alle fall være avklart at det ikke kan oppstilles et krav til minste eierandel som noe absolutt vilkår for kontroll. Imidlertid var saksforholdet spesielt, og avgjørelsen er svært konkret knyttet opp mot faktum i saken. Det er vanskelig å se bort fra domstolens konkrete begrunnelse. 19) En naturlig forståelse av avgjørelsen Tragsa/Asemfo er at det var visse kvalifiserende momenter, nemlig det faktum at Tragsa ikke sto fritt til å forhandle med kommunene om verken utførelse eller godtgjørelse for konkrete arbeidsoppgaver, som var avgjøren- 16) Sak C-231/03, Coname, Sml. 2005 s. I-7287. Merk likevel at domstolen her uttaler seg om hvorvidt allmenne hensyn kan begrunne unntak fra traktaten, og ikke om kontrollkriteriet i egenregilæren konkret. Saken dreide seg om tildelingen av en tjenestekonsesjonskontrakt, og avgjørelsen falt før det ble fastslått at egenregiunntaket gjelder også for slike. Den ble således avgjort på bakgrunn av traktatens bestemmelser og unntaksregler. 17) Avgjørelsens premiss 24. 18) Sak C-295/05, Tragsa/Asemfo, Sml. 2007 s. I-2999. Enkelte forfattere hevder EF-domstolen åpnet for at flere oppdragsgivere kan utøve den nødvendige kontroll i fellesskap i sak C-340/04, Carbotermo, Sml. 2006 s. I-4137, jf. eksempelvis Steinecke og Groesmeyer, EU s udbudsdirektiver s. 176 177, og Adrian Brown, «The ECJ upholds an Italian Municipality s reliance on the Teckal Excemption for In-House Contracts: A note on Commission v Italy (C-371/05)», Public Procurement Law Review, 2009 s. NA 6 7. Etter min oppfatning kan en ikke legge dette i avgjørelsen, verken ut fra avgjørelsens ordlyd eller på bakgrunn av sakens faktum. 19) Slik også Weltzien, Lov og Rett, 2008 på s. 490 og 491 492. 347

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 de i saken. 20) Slik sett kan det hevdes at avgjørelsen ikke på generelt grunnlag åpner for at det kan foretas en identifikasjon mellom flere oppdragsgivere hva gjelder oppfyllelsen av kontrollkriteriet, men snarere at domstolen på bakgrunn av faktum fant at hver enkelt av oppdragsgiverne kunne utøve nødvendig kontroll individuelt. 21) Det er uansett betimelig å spørre om enkelte kvalifiserende vilkår, eksempelvis et minstekrav til instruksjonsmyndighet for den enkelte oppdragsgiver, (u)frihet for kontraktspartene eller liknende, må være til stede for at EF-domstolen skal godkjenne felles kontroll som tilstrekkelig under kontrollkriteriet. 22) Til tross for at spørsmålet om identifikasjon er svært praktisk, har løsningen i det store og hele stått åpen frem til nå, og oppfatningene i juridisk teori har vært delte. 23) Er identifikasjon mellom flere oppdragsgivere kurant, eller vil dette bare godtas i særlige tilfeller? Og hvilken betydning har det innbyrdes forholdet mellom flere oppdragsgivere for om kontrollvilkåret finnes oppfylt eller ikke? Med avgjørelsen Coditel Brabant har disse spørsmål langt på vei funnet sin løsning. 24) Om avgjørelsen i alle henseender bidrar til å sette et punktum for drøftelsene av det nærmere innholdet i kontrollkriteriet, gjenstår imidlertid å se. 3.3 Saksforholdet i Coditel Brabant Fra 1969 til 1999 foresto Coditel Brabant installering og drift av kabeltv-nettet i den belgiske kommunen Commune d Uccle (heretter Uccle). I 1999 kjøpte Uccle nettet og la så en konsesjonskontrakt for driften av nettet ut på anbud. Fire virksomheter, blant dem Coditel Brabant, innga tilbud, men Uccle fattet vedtak om ikke å tildele 20) Se særlig avgjørelsens premiss 60 61. 21) Slik forstår jeg også Weltzien, Lov og Rett, 2008, s. 483 496, på s. 490. Se også Martin Dischendorfer, «The compatibility of contracts awarded directly to «Joint Executive Services» with the Community Rules on Public Procurement», Public Procurement Law Review, 2007 s. NA 123 130, på s. 129 130. Han argumenterer for at en tolkning av avgjørelsen kan være at det er tilstrekkelig at oppdragsgiver kan kontrollere oppdragstakers virksomhet fra «dag til dag» direkte. 22) Slik også Weltzien, Lov og Rett, 2008, s. 483 496. 23) Hans Petter Graver er den som i norsk teori har gått lengst i å argumentere for at det kan foretas identifikasjon mellom flere oppdragsgivere, mens Kurt Weltzien har inntatt en mer restriktiv holdning til slik identifikasjon. For et innblikk i den norske diskusjonen, se blant annet Graver, Lov og Rett, 2004 s. 317 318, og «Offentlige anskaffelser og interkommunalt samarbeid», Tidsskrift for Rettsvitenskap, 2005 s. 153 187; Lilli, Lov og Rett, 2004 s. 43 71; Kurt Weltzien, «Avoiding the Procurement Rules by awarding contracts to an In-House Entity Scope of the Procurement Directives in the Classical Sector», Public Procurement Law Review, 2005 s. 237 255, og Lov og Rett, 2008 s. 483 496, samt Fredrik B. Werpen, «Anskaffelser i «egenregi» og «kvasi-egenregi» fra interkommunale samarbeid», Lov og Rett, 2005 s. 328 341. 24) Sak C-324/07, Coditel Brabant, dom 13. november 2008 (ennå ikke i Sml.). 348

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN konsesjonskontrakten likevel, og la i stedet ut nettet for salg. Fem virksomheter, deriblant Coditel Brabant, la inn bud. I tilegg foreslo et interkommunalt andelsselskap, Brutélé, at kommunen skulle tilslutte seg andelsselskapet, og at driften skulle forestås av dette. Kommunen fattet vedtak om å slutte seg til Brutélé gjennom kjøp av selskapsandeler og overlot samme dag driften av nettet til andelslaget. Av avtaleforholdet følger at Uccle skal utgjøre en egen underseksjon i selskapet, med selvstendig beslutningsdyktighet hva gjelder valg av distribuerte programmer, fastsettelse av tilslutnings- og abonnementsavgift, investerings- og driftspolitikk, samt eventuelle rabatter for visse abonnenter. Videre avgjør kommunen om, og på hvilke vilkår, andre tjenester skal ytes via nettet, herunder om det skal overlates til selskapet å stå for andre prosjekter av kommunal interesse. Kommunen er representert ved ett medlem i Brutélés styre og ved tre medlemmer i sektorutvalget i Brussel. Innenfor ovennevnte rammer forplikter Brutélé seg til å drive hele Uccles nett, og til å forbedre nettets kapasitet slik at selskapet kan tilby utvidelse av tv-programmer, betalings-tv, internettilgang, telefontjenester, videoovervåkning samt høyhastighetsoverføring av data. For dette mottar Brutélé en årlig godtgjørelse basert på en prosentvis avregning av abonnementsinntektene, og i tillegg godskrives selskapet den fulle fortjenesten fra de ulike tjenestene som tilbys over nettet. Coditel reiste søksmål og kritiserte Uccle for å slutte seg til Brutélé og tildele dette selskapet oppgaven med driften av nettet uten å sammenlikne denne løsningen med tildelingen av en tjenestekonsesjon til en annen operatør. Selskapet hevdet at Uccle ved denne fremgangsmåten handlet i strid med EF-rettens forbud mot forskjellsbehandling og den transparensforpliktelse som følger av traktaten. Saken dreide seg om en tjenestekonsesjon, som ikke faller inn under anskaffelsesdirektivet, og ble avgjort på basis av EF-traktatens artikler 12, 43 og 49, samt de generelle prinsipper disse bestemmelsene er uttrykk for. Spørsmålet var imidlertid om egenregiunntaket kom til anvendelse, og denne vurderingen vil være den samme enten den foretas etter direktivet eller etter traktaten. Da partene syntes å være enige om at aktivitetskriteriet var oppfylt, var det avgjørende spørsmålet for EF-domstolen hvorvidt organiseringen i det interkommunale andelslaget innebar at kommunene kunne sies å ha en slik kontroll over Brutélé at kontrollkriteriet var oppfylt. I særdeleshet ble EFdomstolen bedt om å ta stilling til hvorvidt kontrollen, for å kunne sies å være «tilsvarende» den kontroll oppdragsgiver har over egne tjenestegrener, måtte kunne utøves av den enkelte kommune, eller om det var tilstrekkelig at den ble utøvet av et flertall (altså av kommunene i fellesskap). 349

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 3.4 Det nærmere innholdet i kontrollkriteriet Brutélés medlemmer er alle kommuner eller sammenslutninger av kommuner. Selskapet styres av en generalforsamling sammensatt av representanter for kommunene, og generalforsamlingens beslutninger er bindende for alle medlemmene. Generalforsamlingen oppnevner et styre, som også er sammensatt av representanter fra kommunene. Styret har de mest vidtrekkende fullmakter i selskapet. I hver undersektor utnevner generalforsamlingen, etter forslag fra kommunen, et sektorutvalg. Styret i Brutélé kan delegere sin kompetanse til de respektive sektorutvalg. Det første EF-domstolen tok stilling til i saken, var om denne organiseringen sikret de offentlige oppdragsgivere den nødvendige kontroll over selskapet. I denne sammenheng ser domstolen hen til sin tidligere praksis og stadfester utgangspunktet for vurderingen: «Bedømmelsen skal tage samtlige relevante lovbestemmelser og faktiske omstændigheder i betragtning. Det skal fremgå af undersøgelsen, at den pågældende kontraherende virksomhed er underlagt en kontrol, der gør det muligt for den ordregivende offentlige myndighed at påvirke virksomhedens beslutninger. Indflydelsen skal være bestemmende såvel i forhold til de strategiske målsætninger som i forhold til de vigtige beslutninger for denne virksomhed.» 25) Domstolen minner i denne forbindelse først om at privat eierskap alltid vil utelukke egenregi. 26) Dernest uttaler domstolen at det faktum at oppdragsgiver alene eller sammen med andre offentlige oppdragsgivere eier all kapital i selskapet, «[u]den at være afgørende, tyder på, at denne offentlige myndighed fører en kontrol med dette selskab, der svarer til den, som den fører med sine egne tjenestegrene.» 27) Uttalelsen er hentet fra Carbotermo og Tragsa/Asemfo 28) og kan kanskje leses, slik generaladvokat Trstenjak argumenterer for i sitt forslag til avgjørelse, som uttrykk for et klart utgangspunkt: Når en enhet er fullt ut eiet av offentlige oppdragsgivere, foreligger den nødvendige kontroll, med mindre andre, svært spesielle, omstendigheter gjør seg gjeldende. 29) En kan vel ikke uten videre avvise at også EF-domstolen ser det på denne 25) Avgjørelsens premiss 28. 26) Dette følger av domstolens avgjørelse i sak C-26/03, Stadt Halle, Sml. 2005 s. I-1. 27) Avgjørelsens premiss 31. 28) Se sak 340/04, Carbotermo, Sml. 2006 s. I-4137, premiss 37 og sak C-295/05, Tragsa/ Asemfo, Sml. 2007 s. I-2999, premiss 57. 29) Se generaladvokat Trstenjaks forslag til avgjørelse i sak C-324/07, Coditel Brabant, dom 13. november 2008 (ennå ikke i Sml.), premiss 67. 350

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN måten, all den tid domstolen overhodet inntar uttalelsen, selv om fullt offentlig eierskap uansett er en forutsetning for egenregi. Jeg tror imidlertid man skal være tilbakeholden med en slik tolkning. 30) Domstolen lar nemlig rent faktisk spørsmålet om eierskap være lite annet enn et utgangspunkt i vurderingen. Etter min oppfatning kan ikke domstolen forstås dit hen at eierskap i seg selv gir en presumpsjon for at kontroll foreligger, og at denne utelukkende kan imøtegås i helt spesielle tilfeller det avgjørende i vurderingen er hvilken innflytelse de offentlige oppdragsgivere rent faktisk har over selskapets formål og beslutninger. Dette igjen vil være avhengig av de styrende organers sammensetning og selvstendighet så vel som graden av selskapets markedsorientering. En avgjørende faktor for domstolen er nemlig at Brutélé er organisert på en slik måte at de styrende organer alle utelukkende består av representanter for kommunene. Dette medfører etter domstolens syn at de offentlige oppdragsgivere i utgangspunktet kan utøve den nødvendige kontroll med Brutélé, herunder inneha bestemmende innflytelse på strategiske målsetninger og viktige beslutninger i selskapet. 31) Men selv ikke dette er uten videre nok til å sikre den nødvendige kontroll. For selv om styret utelukkende er sammensatt av kommunenes representanter, formulerer domstolen følgende problemstilling på bakgrunn av styrets fullmakter: «Der opstår det spørgsmål, om Brutélé på dette grunnlag har erhvervet en vis form for kontraktmæssig status og selvstændighed, som overflødiggør den kontrol, der føres af de offentlige myndigheder.» 32) Den danske oversettelsen gir etter mitt syn her ikke et helt presist uttrykk for domstolens formulering, som snarere taler om markedsorientering enn «kontraktsmessig status». I den franske versjonen er spørsmålet formulert på følgende måte: «La question se pose de savoir si Brutélé a acquis de ce fait une vocation de marché et une marge d autonomie qui rendraient précaire le contrôle exercé par les autorités publiques qui lui sont affiliées.» 30) Denne oppfatningen kan støttes av andre språkversjoner enn den danske. Således heter det i den engelske versjonen at offentlig eierskap «tends to indicate». Tilsvarende benyttes uttrykket «tend à indiquer» i den franske versjonen. Uttrykket «trekker i retning av» synes umiddelbart å indikere en noe større tilbakeholdenhet enn uttrykket «tyder på». 31) Avgjørelsens premiss 34. 32) Avgjørelsens premiss 36. 351

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 Formuleringen er i den engelske versjonen oversatt til: «The question arises as to whether Brutélé has thus become market-oriented and gained a degree of independence which would render tenuous the control exercised by the public authorities.» 33) Etter dette var det avgjørende spørsmålet i saken således om Brutélé har fått en slik markedsorientert og selvstendig stilling at kommunenes kontroll svekkes. 34) Dette beror ikke på hvorvidt selskapet utelukkende er eiet av offentlige oppdragsgivere, eller på om det er representanter for disse som sitter i selskapets styrende organer. Avgjørende er det nærmere formål med driften i selskapet, fastsatt under hensyn til den valgte organisasjonsform og de rettslige og avtalemessige rammer for driften. Når domstolen finner at selskapet ikke har en slik markedsorientert og selvstendig stilling at kommunenes kontroll svekkes, er begrunnelsen nemlig følgende: «Det bemærkes i denne forbindelse, at Brutélé ikke er stiftet som et andelsselskab eller aktieselskab, der kan forfølge formål uafhængigt af dets aktionærer, men som et interkommunalt andelsselskab, der er reguleret ved lov om interkommunale sammenslutninger. De interkommunale sammenslutninger er derudover i henhold til denne lovs artikel 3 ikke af erhvervs- eller forretningsmæssig karakter. Det synes at kunne udledes af denne lov som suppleret ved Brutélés vedtægter at selskabets vedtægtsmæssige formål er udførelsen af en opgave af kommunal interesse, med henblik på hvis gennemførelse det blev stiftet, og at det ikke forfølger en interesse, der er forskellig fra opgaven for de offentlige myndigheder, som er tilsluttet det.» 35) Selve organiseringen av Brutélé som et interkommunalt andelslag hvis lov- og vedtektsmessige formål ikke går lenger enn til å forfølge medlemskommunenes interesse, bidrar altså til å sikre medlemskommunene tilstrekkelig kontroll. 36) Dette gjelder, uttaler domstolen, i enda sterkere grad for de saker som behandles av sektorutvalget, der Uccle innenfor rammene av myndigheten som delegeres hit fra styret, har en enda sterkere kontroll en de har gjennom sin deltakelse i de kollegiale organene. 37) 33) Også den tyske og spanske språkversjonen benytter uttrykket «markedsorientert». Det er verdt å nevne at prosesspråket i Coditel Brabant var fransk, og at prosesspråket i sak C-458/ 03, Parking Brixen, Sml. 2005 s. I-8585, som avgjørelsen i Coditel Brabant bygger på, var tysk. 34) Domstolen tar i så måte opp igjen det vurderingstema som ble formulert i premiss 67 i sak C-458/03, Parking Brixen, Sml. 2005 s. I-8585. 35) Avgjørelsens premiss 37 og 38. 36) Avgjørelsens premiss 39. 37) Avgjørelsens premiss 40. 352

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN Avgjørelsen innebærer at det fortsatt er gjeldende rett at kontroll som følge av eierskap, ikke i seg selv vil være tilstrekkelig for å statuere den nødvendige kontroll etter egenregilæren. 38) Snarere vil domstolen foreta en konkret vurdering av kontrollen de offentlige oppdragsgivere har med oppdragstaker. I tillegg til vilkåret om at oppdragstaker utelukkende må være i offentlig eie, er det de styrende organers sammensetning og selvstendighet så vel som graden av selskapets markedsorientering som vil være det avgjørende vurderingstema. Etter min oppfatning viser imidlertid avgjørelsen at domstolen i denne sammenheng legger for dagen en mer formåls- og helhetsorientert innstilling enn tidligere. Som vi snart skal se, går avgjørelsen under ett temmelig langt i å se hen til kommunenes valgfrihet når det gjelder hvordan de ønsker å løse sine oppgaver. Jeg skal komme nærmere tilbake til avgjørelsens betydning for innholdet i kontrollbegrepet straks nedenfor i punkt 4, etter at vi har sett nærmere på hvordan domstolen løser spørsmålet om identifikasjon. 3.5 Identifikasjon mellom flere oppdragsgivere Etter å ha fastslått at kommunenes organisering av Brutélé ikke i seg selv står i veien for bruk av egenregi, går EF-domstolen videre til å drøfte hvorvidt det er et vilkår for at kontrollkriteriet skal være oppfylt, at hver enkelt av eierkommunene i Brutélé kan utøve kontroll over selskapet, eller om det er tilstrekkelig at slik kontroll kan utøves av et flertall av kommunene. Domstolen svarer bekreftende på det siste. I denne sammenheng understreker domstolen at offentlige oppdragsgivere har adgang til å utføre de oppgaver som påhviler dem med hensyn til å imøtekomme allmennhetens behov, ved å anvende sine egne administrative, tekniske eller andre ressurser, uten å være forpliktet til å henvende seg til eksterne aktører. Denne adgangen til å utføre oppgaver i egenregi må etter domstolens oppfatning også omfatte samarbeid med andre offentlige oppdragsgivere. Da det i slike samarbeider sjelden vil være anledning for en enkelt oppdragsgiver å utøve kontroll alene, må det derfor være tilstrekkelig at oppdragsgiverne kan kontrollere oppdragstaker i fellesskap. 39) Interessant er det at domstolen i denne sammenheng ikke synes å se hen til slike kvalifiserende momenter som dem som var fremme i Tragsa/Asemfo. 40) Tvert imot uttaler domstolen for eksempel at vedtaksprosedyren som er valgt for de kollegiale organene i 38) Se Weltzien, Lov og Rett, 2008 på s. 487 flg. for en nærmere redegjørelse for dette. 39) Avgjørelsens premisser 47 50. 40) Jeg skal imidlertid komme tilbake til hvilken betydning eventuelle kvalifiserende momenter kan ha for spørsmålet om det foreligger felles kontroll nedenfor under punkt 4. 353

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 samarbeidet, eksempelvis at vedtak treffes av et flertall, er «uten betydning» for spørsmålet om kontroll. 41) Det kan selvsagt reises spørsmål om den sterke kontrollen Uccle kunne utøve i sektorutvalget, kan ha vært en medvirkende faktor i domstolens vurderinger. Dette momentet nevner domstolen imidlertid bare i sammenheng med sin vurdering av om Brutelé har fått en slik selvstendig stilling at kommunenes felles kontroll er svekket. 42) Og selv ikke i den sammenheng synes domstolen å legge avgjørende vekt på denne faktoren, i alle fall ikke eksplisitt. 43) Domstolens drøftelse av identifikasjonsspørsmålet har i det hele fått en nokså generell utforming. Det må derfor kunne legges til grunn at det i utgangspunktet ikke er nødvendig at hver enkelt deltaker i et samarbeid mellom offentlige oppdragsgivere sikrer seg noen form for selvstendig kontroll over oppdragstaker for å kunne tildele selskapet oppdrag i egenregi. Spørsmålet er så om avgjørelsen besvarer ytterligere problemstillinger, for eksempel om ovennevnte utgangspunkt vil gjelde uansett hvor mange deltakere det er i samarbeidet, og uten hensyn til den enkelte deltakers eierandel. Av faktum i saken fremgår at det var mange men ikke nærmere bestemt hvor mange eiere i Brutélé, og at Uccles eierandel i selskapet var på 8,26 %. 44) Idet domstolen ikke gikk nærmere inn på disse omstendighetene, er det nærliggende å tro at faktorene ikke er av betydning for adgangen til å identifisere ulike oppdragstakere. Domstolens resultat synes nokså reservasjonløst. Videre valgte domstolen spesifikt å ta avstand fra uttalelsen i Coname, der domstolen fant at en eierandel på 0,97 % ikke var tilstrekkelig til å sikre kontroll, samt å vise til at domstolen i Tragsa/Asemfo fant at kontrollvilkåret var oppfylt selv ved en så lav eierandel som 0,25 %. Etter mitt syn levner domstolen derfor lite rom for å diskutere hvorvidt det finnes noen minimumskrav til eierandel for at identifikasjon skal kunne skje. Henvisningene er rett nok ikke uforbeholdne: Henvisningen til Coname er begrenset til en uttalelse om at domstolen der ikke tok stilling til spørsmålet om felles kontroll, mens domstolen i henvisningen til Tragsa/Asemfo uttaler at domstolen der fant at kontrollkriteriet «i visse tilfeller» kan være oppfylt selv om oppdragsgiver eier så lite som 0,25 %. (Slik jeg forstår formuleringen, uttaler domstolen seg her om evnen til å utøve individuell kontroll, 41) Avgjørelsens premiss 51. 42) Avgjørelsens premiss 40. 43) Se avgjørelsens premiss 39. Domstolen synes å konkludere med at Brutélé ikke har en så selvstendig stilling at kommunenes felles kontroll over selskapet avskjæres før kontrollen som kan utøves gjennom sektorutvalget nevnes. 44) Som vel etter avgjørelsen under enhver omstendighet må være en tilstrekkelig eierandel i forhold til identifikasjon. 354

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN men helt klar er formuleringen ikke). Det kan vel derfor ikke helt utelukkes at en fortsatt kan tenke seg visse minimumskrav til eierandel før kontrollkriteriet anses oppfylt. Jeg tror likevel man skal ta inn over seg at domstolen faktisk tar seg umake med å relatere avgjørelsen til disse tidligere uttalelsene og at dette faktum taler for at domstolen mener at størrelsen av den enkeltes eierandel ikke er relevant for adgangen til å identifisere flere oppdragstakere. Det samme vil formodentlig gjelde med hensyn til om det må settes noen øvre grense for antall deltakere som kan identifiseres, selv om domstolen har gitt færre føringer i forhold til dette spørsmålet. Det er vel neppe praktisk å sette noen absolutt nedre grense for antall deltakere i samarbeidet. Derimot kan en kanskje fortsatt stille spørsmål ved om identifikasjon kan skje helt uavhengig av forholdet mellom partene som deltar i samarbeidet. Dersom det er få parter som samarbeider, og en av partene er markert sterkere enn de andre, er dette et relevant spørsmål. Dersom identifikasjon kan skje helt uavhangig av styrkeforholdet mellom partene i disse tilfellene, kan vi komme til å stå overfor nokså paradoksale løsninger. Eksempelvis vil kommune A i utgangspunktet ikke kunne kjøpe tjenester av kommune B uten å følge anskaffelsesregelverket. Kommune A kan ikke sies å inneha en kontroll med kommune B som «tilsvarer» den kontroll kommune A har over egne tjenestegrener. Samarbeider de samme kommunene, for eksempel gjennom opprettelsen av et interkommunalt selskap, synes resultatet imidlertid å være at kommune A, gitt at kommunenes felles kontroll over selskapet tilfredsstiller kontrollkriteriet, kan kjøpe tjenester fra selskapet, selv om kommune B eier 99 % av dette, kanskje også uten at kommune A har betinget seg spesielle foranstaltninger når det gjelder stemmerett, instruksjonsmyndighet eller liknende. Støtte for et slikt resultat kan vi finne i avgjørelsen i Tragsa/Asemfo, der det var få deltakende oppdragsgivere i samarbeidet, og der staten hadde den klare eiermajoritet på som mye som 99 %. Som tidligere nevnt er imidlertid denne avgjørelsen så konkret at overføringsverdien til andre saker er usikker. I enkelttilfeller kan det vel derfor ikke utelukkes at skjevheten mellom eierinteressene kan bli så stor at kontrollkriteriet ikke anses oppfylt for den ene av partene. Etter min oppfatning legger imidlertid domstolen i det store og det hele ballen død når det gjelder spørsmålet om de innbyrdes forhold mellom flere eierkommuner er av betydning for adgangen til identifisere dem under kontrollkriteriet. Et annet resultat, fremholder domstolen, ville medført en plikt til å sette oppgaver ut på anbud i de fleste tilfeller der offentlige myndigheter ønsker å delta i et felleskommunalt samarbeid. Et slikt resultat følger ikke av anskaffelsesreglene, men vil tvert i mot være i strid med den 355

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 frihet myndighetene har i valget mellom å produsere varer og tjenester selv fremfor å henvende seg til utenforstående aktører. Domstolen har her foretatt et rettspolitisk valg og har bevisst trådt tilbake fra et resultat som ville kunne medføre betydelige konsekvenser for medlemsstatenes økonomiske og politiske valg med hensyn til organiseringen av, og oppgaveløsningen i, offentlig sektor. Carte blanche gir domstolen ikke; men vurderingen av om interkommunalt samarbeid kan nyte godt av det utvidete egenregiunntaket, plasseres ikke under det mer formelle spørsmålet om den enkelte kommunes kontroll, men under det mer substansielle spørsmålet om kommunenes felles kontroll er tilstrekkelig til å begrunne at unntaket kommer til anvendelse. 45) 4 En avklaring men hva nå? Avgjørelsen i Coditel Brabant innebærer at det avgjørende ved vurderingen av om kontrollkriteriet er oppfylt i ulike interkommunale samarbeid, vil være om kommunene i fellesskap kan utøve den nødvendige kontroll over oppdragstaker. Det vil i denne forbindelse neppe være nødvendig å vurdere hver enkelt deltakers innflytelse i samarbeidet. Dette skulle være en kjærkommen avklaring av mye av den tvil som til nå har foreligget med hensyn til adgangen til å benytte egenregiunntaket i ulike flerkommunale samarbeidsformer. Men selv når det gjelder spørsmålet om identifikasjon under kontrollkriteriet, kan det fortsatt oppstilles ubesvarte problemstillinger. Eksempelvis kan en spørre hvorledes EF-domstolen vil stille seg til identifikasjon mellom flere offentlig eide selskaper, eller mellom én eller flere myndigheter og offentlige selskaper. I sin avgjørelse i Mantova åpnet i alle fall EF-domstolen for at egenregiunntaket kunne komme til anvendelse i et tilfelle der en kommune eide oppdragstaker sammen med to kommunale foretak. 46) Domstolen drøftet imidlertid ikke spørsmål om identifikasjon, da den fant at kommunen utøvde tilstrekkelig kontroll alene. 47) Det nærmere innhold i kontrollkriteriet er dessuten neppe fastsatt en gang for alle ved avgjørelsen i Coditel Brabant. Vurderingen av om kontrollkriteriet er oppfylt for kommunene i fellesskap, vil fortsatt måtte bero på en konkret vurdering av alle relevante lovbestemmelser og faktiske omstendigheter, og det må fremgå av 45) I så måte er resultatet i tråd med de oppfatninger Graver fremholder i Lov og Rett, 2004 s. 317 318 og i Tidsskrift for Rettsvitenskap, 2005 s. 153 187. 46) Sak C-371/05, Mantova, dom 17. juli 2008 (ennå ikke i Sml.). Avgjørelsen foreligger kun på fransk og italiensk; jeg har forholdt meg til en uoffisiell engelsk oversettelse. 47) Avgjørelsen er svært knapp, og det foreligger ingen generaladvokatuttalelse. 356

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN undersøkelsen at oppdragstaker er underlagt en kontroll som gjør det mulig for kommunene å utøve bestemmende innflytelse på oppdragstakers mål og beslutninger. Av særlig betydning for kommunenes mulighet for å utøve kontroll med oppdragstaker er sammensetningen av de vedtaksføre organer i samarbeidet. Avgjørelsen gir føringer på at sterk representasjon fra alle kommuner som er involvert i samarbeidet er av betydning. Enn videre synes avgjørelsen i Coditel Brabant å «opphøye» to vurderingstemaer, først formulert i Parking Brixen, til avgjørende kriterier i kontrollvurderingen nemlig oppdragstakers grad av markedsorientering og selvstendighet. Er formålet med opprettelsen og driften av selskapet å forfølge kommunale, eller allmenne, interesser, og står det ikke selskapet fritt til å forfølge mål som skiller seg fra disse, er mulighetene for å benytte egenregi til stede. Om virksomheten er av forretningsmessig karakter eller ikke, synes å være et moment som domstolen ser hen til i denne sammenheng tilsynelatende fordi kommersielle hensyn vil kunne skyve til side de allmenne hensyn og slik sett svekke oppdragsgivers kontroll. 48) Hva som i gitte tilfeller utgjør «kommunale interesser» og virksomhet av «forretningsmessig karakter», finner vi imidlertid ikke klare svar på. De oppgaver Brutélé påtok seg, var blant annet drift, vedlikehold og oppgradering av kommunens kabelnett. Disse oppgavene kan nok naturlig klassifiseres som oppgaver av kommunal, eller allmenn, interesse. Men dette er likevel virksomhet også andre aktører, deriblant Coditel, både kunne og ønsket å drive. Avtalen åpnet videre for at Brutélé i tilegg kunne tilby tv-programmer, betalings-tv, internettilgang, telefontjenester, videoovervåkning samt høyhastighetsoverføring av data gjennom nettet. Dette er tjenester det i aller høyeste grad er konkurranse om å tilby i markedet, og en av grunnene til at Uccle fant det ønskelig å tilslutte seg Brutélé, var at slik tilslutning ga kommunen utsikt til betydelige inntekter. 49) Likevel medførte disse forholdene altså ikke at Brutélé ble ansett for å være så «markedsorientert» at egenregi var avskåret. Til sammenlikning var det forhold at det kommunaleide selskapet i Parking Brixen hadde utvidet sitt virksomhetsområde til å omfatte personbefordring, varetransport samt informasjonsteknologi og telekommunikasjon i tillegg til sine tidligere oppgaver (blant annet vann- varme- og energiforsyning, samt veiarbeid og avfallshåndtering), et moment domstolen la vekt på da domstolen i 48) Et slikt syn er fremtredende i sak C-26/03, Stadt Halle, Sml. 2005 s. I-1, og gjenspores i sak C-458/03, Parking Brixen, Sml. 2005 s. I-8585. 49) Se generaladvokatens forslag til avgjørelse, premiss 14. 357

INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN LOV OG RETT nr. 6 2009 den saken kom til at selskapet hadde fått en så markedsorientert stilling at kontrollvilkåret ikke var oppfylt. 50) Avgjørelsen i Coditel Brabant kan således tyde på at hvilken aktivitet oppdragstaker utfører, ikke er av fremtredende betydning for adgangen til å benytte unntaket for utvidet egenregi, i alle fall så lenge en del av aktiviteten som utføres i samarbeidet sammenfaller med eierkommunenes mer allmenne interesser. Snarere synes det å være slik at det er den nærmere organiseringen av samarbeidet og rammene for driften som vil være det avgjørende. Domstolens vekt på selve organisasjonsformen i Brutélé kan blant annet tyde på at egenregiunntaket vil være enklere å benytte der oppdragstaker er organisert som et interkommunalt selskap, enn der oppdragstaker er organisert som aksjeselskap. 51) Hvor langt dette utgangspunktet kan strekkes, er imidlertid usikkert. Den interkommunale selskapsformen synes i Norge å bli benyttet der selskapsdeltakerne ønsker en større grad av politisk kontroll med virksomheten enn det som ofte anses som ønskelig ved renere former for forretningsdrift. Samtidig skjer den politiske styring unektelig på en mer indirekte måte gjennom et interkommunalt selskap, og det norske lovverket begrenser eksempelvis ikke bruken av denne selskapsformen til virksomhet som ikke er av forretningsmessig karakter, slik det belgiske lovverket inneholder en bestemmelse om. Dette er momenter som innebærer at det neppe kan utelukkes at et IKS i gitte tilfeller kan anses for å forfølge formål som går utover de mer allmenne formål som forfølges av eierkommunene. På den annen side kan aksjonærene i et aksjeselskap vedtaksfeste klare formål for driften av selskapet, samt betinge seg sterkere kontroll med driften enn det som følger av lovverket, og en kan vel ikke utelukke at dette etter omstendighetene kan være tilstrekkelig for å oppfylle kontrollkriteriet. 52) Coditel Brabant er den tredje avgjørelsen i rekken der EF-domstolen finner at kontrollkriteriet er oppfylt. 53) Et interessant spørsmål som kan reises på bakgrunn av faktum i disse sakene, er om det kan oppstilles nye vurderingstema av relevans for kontrollvurderingen. 50) Se sak C-458/03, Parking Brixen, Sml. 2005 s. I-8585, premiss 67 bokstav b. 51) Aksjeselskapsmodellen var også blant de momenter EF-domstolen så hen til i vurderingen av kontrollkriteriet i sak C-458/03, Parking Brixen, Sml. 2005 s. I-8585. 52) Se for øvrig Knut Høivik, «Interkommunalt selskap eller aksjeselskap? Hva oppnås med å organisere interkommunalt samarbeid i et interkommunalt selskap som alternativ til aksjeselskap?», Lov og Rett, 2005 s. 531 549, om (u)likheter ved organisasjonsformene aksjeselskap og interkommunalt selskap. 53) De andre to er sak C-295/05, Tragsa/Asemfo, Sml. 2007 s. I-2999, og sak C-371/05, Mantova, dom 17. juli 2008 (ennå ikke i Sml.). 358

LOV OG RETT nr. 6 2009 INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG EGENREGI EN AVKLARING FRA EF-DOMSTOLEN I Tragsa/Asemfo, den første av de tre avgjørelsene, vektla domstolen særlig at oppdragstaker ikke sto fritt til å regulere sin godtgjørelse og også var pålagt å utføre de oppgaver kommunene ønsket utført. En slik kontroll er en mer direkte kontroll med selskapets oppgaver enn en kontroll over selskapets formål og viktige beslutninger. I Mantova, tok domstolen stilling til hvorvidt Mantova, en italiensk kommune, kunne tildele ASI Spa en kontrakt om drift, vedlikehold og utvikling av kommunens IT-tjenester i egenregi. ASI Spa var eid av kommunen og to kommunale selskaper. 54) Domstolen svarte bekreftende på spørsmålet. Først pekte domstolen på at kommunen hadde kontroll i egenskap av å være majoritetseier med tilsvarende innflytelse over de styrende organer i ASI Spa. I tillegg vedtok kommunen selv selskapets driftskostnader, og førte eget tilsyn med hvordan selskapet løste sine oppgaver og skjøttet sine regnskaper. Under henvisning til dette uttalte domstolen at omstendighetene med tilstrekkelighet viste at det forelå en strukturell og funksjonell kontroll over selskapet. 55) Også i Coditel Brabant synes oppdragsgivernes kontroll over oppdragstaker i enkelte henseender å være av mer direkte art. Selv om domstolen ikke spesifikt synes å ha lagt avgjørende vekt på disse forholdene i sin kontrollvurdering, fremgår det av faktum at Uccle i sin undersektor hadde betinget seg full autonomi med hensyn til å bestemme hvilke oppgaver som skulle utføres. Det forelå videre tilsvarende på forhånd fastsatte forpliktelser for Brutélé. Samtidig kunne kommunen detaljregulere visse aspekter ved Brutélés ytelser, og hadde en representant i et eget revisjonsutvalg i selskapet. Det kan hevdes at slik funksjonell kontroll bidrar til å tydeliggjøre at samarbeidet er et utslag av utøvelse av «reell offentlig virksomhet» i nyere organisatoriske former, snarere enn av opprettelsen av en ny markedsaktør som må stilles likt med faktiske eller potensielle konkurrenter. Den angjeldende oppdragsgiver har fortsatt direkte kontroll med en rekke funksjoner hos oppdragstaker, men av hensiktsmessighetsgrunner utføres oppgavene ikke lenger av oppdragsgiver selv. Oppdragstaker får et sterkere preg av å være et «operasjonelt organ» eller en «teknisk tjeneste» for sine eiere snarere enn en egen aktør som kan forfølge også andre formål enn de mer allmenne interesser hos sine oppdragsgivere. 56) På bakgrunn av at slike mer funksjonelle aspekter går igjen i disse tre avgjørelsene, som altså er de eneste der EF-domstolen finner kontrollvilkåret oppfylt, kan man kan- 54) Avgjørelsen inneholder interessante uttalelser i forhold til utgangspunktet om at privat eierskap avskjærer egenregi, og innebærer nok en viss modifikasjon i forhold til avgjørelsen i sak C-231, Coname, Sml. 2005 s. I-7287, særlig dens premiss 26, gjentatt i avgjørelsen i sak C- 410/04, ANAV, Sml. 2006 s. I-3303, premiss 32. Jeg går ikke inn på disse spørsmål her. 55) Sak C-371/05, Mantova, dom 17. juli 2008 (ennå ikke i Sml.), premiss 25 og 26. 56) Slik ble Tragsa betegnet i sak C-295/05, Tragsa/Asemfo, Sml. 2007 s. I-2999. 359