Overhalla kommune Sentraladministrasjonen Saksmappe: 2013/317-117 Saksbehandler: Anders Bjøru Saksframlegg Lovlighetskontroll av PS 16/13 Utvalg Utvalgssak Møtedato Overhalla kommunestyre 18.03.2013 Rådmannens innstilling Overhalla kommunestyre avviser lovlighetsklagen og stadfester vedtaket i sak 16/13 Forskrift skolekretsgrenser.
Dokumenter i saken Type Dato Tittel Adressat I 04.03.2013 Krav om lovlighetskontroll FRP n/jan Ståle Viken Flått S 11.03.2013 Lovlighetskontroll av PS 16/13 Saksopplysninger Det er 1.3.2013 krevd lovlighetskontroll av vedtak i PS 16/13 av de fem kommunestyrerepresentantene Grete Mo (SP), Ronny Strøm (SV), Jan Ståle Viken Flått (FrP), Kjell Ottesen (FrP), Ove Vannebo (FrP). Lovlighetsklagen viser til saksutredninger i forbindelse med PS 118/12 og PS 16/13. I klagen fremmes det påstand om at saksforberedelsene som har vært gjennomført i PS 118/12 og PS 16/13 ikke er i samsvar med krav om forsvarlig utredning. Det hevdes videre at Overhalla kommunestyres behandling av nevnte saker er i strid med lovverk, lovens intensjoner og ikke i tråd med de prosedyrer som skal følges ved en skolenedleggelse, og det bes om lovlighetskontroll på dette. Kravet om lovlighetskontroll er begrunnet i følgende momenter som er utdypet i klagebrevet: A) Skolenedleggelse skal ikke skje som del av en budsjettsak. B) Evalueringsrapport angående bruk av Gimle som undervisningslokaler skoleåret 2009/10. C) For korte høringsfrister. D) Konsekvensanalyse. E) Barnas beste. F) Skolestrukturutvalgets rapport. G) Avsluttende kommentarer. Saksutredninger besvarer disse punktene separat. I henhold til kommunelovens 59 kan tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen bringe avgjørelse truffet av folkevalgte organ eller den kommunale administrasjon inn for departementet (les: fylkesmannen) til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Krav om lovlighetskontroll skal framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelsen. I dette tilfellet kommunestyret. Hvis kommunestyret opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til fylkesmannen. I dette tilfellet er kravet om lovlighetskontroll mottatt 04.03.13 og er dermed fremmet innen fristen på tre uker fra kommunestyrets behandling av saken 11.02.13. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a) er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse) b) er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personellkompetanse) c) er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse).
Vurdering Avgjørelsen er truffet av kommunestyret, som er kommunens øverste organ. Den personelle kompetansen er således på plass. Denne er heller ikke trukket i tvil i lovlighetsklagen. Materiell og prosessuell kompetanse Spørsmålene om prosessuell og materiell kompetanse er sterkt knyttet til hverandre, og en del momenter berører begge vurderingene. Med prosessuell kompetanse menes om vedtaket er blitt til på rett måte og i materiell kompetanse ligger om vedtaket er innholdsmessig lovlig. Skolestruktursaken i Overhalla ble grundig utredet våren 2012 gjennom det politisk oppnevnte skolestrukturutvalget, som var sammensatt av politikere, foreldre og fagforening. Utvalget ble vedtatt oppnevnt og gitt mandat i kommunestyremøtet 30.1.2012. Skolestrukturutvalget som var sammensatt av fem politikere, foreldrerepresentant fra hver av de tre skolekretsene og representant for Utdanningsforbundet. Administrasjonen deltok med sekretærfunksjonen. I mandatet fikk utvalget en frist til 1.5.2012 med å komme med en rapport, med sikte på politisk behandling før sommeren 2012. Utvalget gjennomførte åtte møter i perioden fra 15.2.2012 til utvalget kom med sin rapport 26.4.2012. Utvalget kom fram til en delt innstilling: Utvalgets flertall vektlegger at de økonomiske hensynene til Overhalla kommune generelt og oppvekstsektoren spesielt, både med tanke på innhold og skolebygg, har veid tyngst og foreslår derfor å legge ned Øysletta skole. Samtidig mener flertallet at utvalgets arbeid viser at alle elever fortsatt vil være sikret et godt skoletilbud. Utvalgets mindretall vektlegger faglige og pedagogiske forhold, fysisk og psykososialt miljø og bolyst i større grad enn økonomiske hensyn. Mindretallet ønsker å opprettholde dagens skolestruktur, på bakgrunn av at det er snakk om et relativt lite innsparingspotensial (ca. 1 % av kommunens budsjett for 2012) i forhold til skolens verdi for lokalsamfunnet. I tillegg ble det foretatt investeringer på bygningsmassen i 1996, og mindretallet anser at det er lite investeringsbehov på bygningen framover. I forbindelse med videre politisk behandling av utvalgets rapport ble hele rapporten 27.4.2012 offentliggjort og samtidig lagt ut på åpen høring med høringsfrist 24.5.2012 (se Overhalla kommunes nettside http://www.overhalla.kommune.no/skolestrukturutvalgets-rapport-tilpolitisk-behandling.5048762-81362.html ), slik at interessenter kunne uttale seg før kommunestyrets behandling av saken. Prosessen videre var lagt opp med en første gangs politisk behandling i formannskapet 8.5.2012 og kommunestyret 14.5.2012, og med en endelig behandling i formannskapet 4.6.2012 og kommunestyret 18.6.2012. Saken om skolestruktur ble politisk behandlet første gang 14.5.2012, med følgende vedtak i sak PS 58/12: 1. Skolestrukturutvalgets rapport tas til orientering. Kommunestyret setter stor pris på utvalgets arbeid, og avventer videre behandling til etter høringsfristen den 24.05.2012. 2. Det anføres at kommunen har et lite økonomisk handlingsrom utover rammene i vedtatte økonomiplan, og at kommunestyrets endelige vedtak forutsetter en avklaring for utfordringene som kan ligge i sammenhengene mellom nedleggelse, usikker prosjektkostnad for ny barneskole og tilstrekkelig elevkapasitet.
I tillegg til høringen deltok ordfører, andre politikere, rådmann og fagsjef oppvekst, på et åpent folkemøte på Øysletta grendehus 9.5.2012, hvor skolestrukturutvalgets leder orienterte om rapporten og det framkom synspunkter fra de frammøtte. Ved andre gangs politisk behandling, 18.6.2012, etter at ti høringsuttalelser hadde kommet inn, fattet kommunestyret følgende vedtak i PS 79/12: 1. Kommunestyret slutter seg til konklusjonene i strukturutvalgets rapport. 2. Det settes straks i gang planlegging av ny skole for barne- og mellomtrinn ved Overhalla barne- og ungdomsskole (OBUS) med sikte på å komme fram til et prosjekt innenfor rammene som settes i økonomiplanen. 3. Det tas høyde for at den nye skolen skal dimensjoneres for å romme elevene fra Ranem og Øysletta skolekretser pluss en viss tilleggskapasitet tilpasset en eventuell framtidig økning i elevtallet. Høsten 2012 vedtok kommunestyret å nedsette et økonomiutvalg (formannskapet) for å gjennomgå kommunens økonomi og komme med forslag til tiltak som kunne styrke kommuneøkonomien. Gjennom økonomiutvalgets arbeid og det ordinære budsjettarbeidet høsten 2012, ble det klart at Overhalla kommune hadde store problemer med å få i stand et budsjett i balanse i 2013. I forbindelse med økonomiutvalgets siste møte 13.11.2012, ble det fra rådmannen orientert om og gjort kjent at det i forslaget til budsjett og økonomiplan ville komme en rekke forslag om kostnadsreduserende tiltak, her under forslag om nedlegging av Øysletta skole fra høsten 2013 og dermed en overføring av elevene til Overhalla barne- og ungdomsskole. Dette ble omtalt i Namdalsavisa 14.11.2012. Rådmannens endelige forslag til budsjett ble kunngjort 27.11.2012, med beskrivelser av foreslåtte kostnadsreduserende tiltak. Formannskapet behandlet forslaget 4.12.2012, hvor formannskapets innstilling ble lagt ut til alminnelig ettersyn. Innkomne innspill til budsjettforslaget før kommunestyrets behandling ble fortløpende gjort åpent tilgjengelig på kommunens nettside (se http://www.overhalla.kommune.no/kommunestyremoete-18-desembersakliste.5140893-81362.html ). Kommunestyrets vedtak i budsjettsaken PS 118/12 inneholdt følgende punkt 9: Endelig vedtak om overføring av elever fra Øysletta skole til OBUS fra høsten 2013, gjøres i forbindelse med behandling av egen sak om endring av skolekretsgrenser tidligst mulig i 2013. I tråd med kommunestyrets budsjettvedtak 18.12.2012, ble det 20.12.2012 sendt ut på åpen høring og til berørte parter forslag om endring kretsgrenser, med forslag til lokal forskrift for kretsgrenser i Overhalla kommune, med høringsfrist 22.1.2012. Det ble da varslet at en tok sikte på behandling av saken i formannskapet 05.02.13 og kommunestyret 11.02.13. Den politiske behandlingen fulgte denne tidsplanen. Innkomne innspill fram til kommunestyrets behandling ble gjort åpent tilgjengelig på kommunens nettsted i tilknytning til kommunestyrets sakliste (se http://www.overhalla.kommune.no/kommunestyremoete-11-februar-sakliste.5164124-81362.html ), i tillegg til å følge saken og bli drøftet i saksfremstillingen.
Kommunestyrets vedtak i sak 16/13: 1. Den foreslåtte forskriften om skolekretsgrenser i Overhalla kommune vedtas. 2. Elevene fra Øysletta skole overføres til Overhalla barne- og ungdomsskole fra og med skoleåret 2013-14. 3. Formannskapet ber om å få fremlagt en løpende orientering om samlokaliseringsprosessen frem til sommeren. Mindretallets forslag gikk materielt ut på at overføringen av elevene fra Øysletta ble utsatt med 1 år til høsten 2014. Av mindretallet var det også en stemme for et forslag om å utsette overføringen av elevene fra Øysletta til nytt barneskolebygg står ferdig ved OBUS (tidligere anslått rundt årsskiftet 2014/2015). Et enstemmig kommunestyre har dermed gått inn for en sammenslåing av OBUS og Øysletta skole, og at elevene overføres fra Øysletta til OBUS. Kommunestyret har imidlertid hatt noe ulikt syn på tidspunktet for sammenslåingen, hvor flertallet har vedtatt overføring fra høsten 2013. Momenter i lovlighetsklagen: A) Skolenedleggelse skal ikke skje som del av budsjettsak Det vises til kommunestyrets punkt 9 i budsjettvedtaket: Endelig vedtak om overføring av elever fra Øysletta skole til OBUS fra høsten 2013, gjøres i forbindelse med behandling av egen sak om endring av skolekretsgrenser tidligst mulig i 2013. Endelig vedtak ble gjort i sak 16/13 Endring kretsgrenser. Kommunestyrets budsjettvedtak med premisser og tiltak for å legge fram et budsjett i balanse, var en synliggjøring av kommunestyrets prioriteringer og vurderinger av realistiske inntekter og utgifter. Kommunestyrets vedtak var i tillegg tydelig på at endelig vedtak om endring av skolestrukturen skulle gjøres i egen sak. Behandlingen av sak 16/13 var dermed bestemmende for om det i tråd med kommunelovens bestemmelser ville bli nødvendig å foreta endringer i budsjettet. Kommunestyrets budsjettvedtak i sak 118/12 fikk for øvrig enstemmig tilslutning fra kommunestyrets medlemmer. B) Evalueringsrapport angående bruk av Gimle som undervisningslokaler skoleåret 2009/10 Man henviser her til et internt notat ved Overhalla barne- og ungdomsskole hvor skolen skrev ned erfaringer etter at Gimle ble brukt som midlertidig undervisningslokale i perioden 2009-10 i forbindelse med ombygging av ungdomsskolen. FAU ved Øysletta har etterspurt dette i forbindelse med skolestruktursaken. Saksframstillingene i PS 118/12 og PS 16/13 henviser ikke til noen erfaringsrapport, men bygger på en selvstendig og oppdatert vurdering av bygningsmessige løsninger. I budsjettkommentarene for PS 118/12 står følgende om bruk av Gimle som undervisningslokale: En flytting av elevene før en ny skole står ferdig vil medføre at man i ca. ett og et halvt år vil ha noe trangere forhold for elever og ansatte på OBUS fra høsten 2013, og det foreslås derfor å ta i bruk deler av Gimle til undervisningsformål. En gjennomgang av bygningsmassen på barnetrinnet på OBUS, samt deler av Gimle, viser at alle trinn vil få eget klasserom, og ett eller to grupperom i tillegg. I skoleåret 2009-10 ble Gimle benyttet til undervisningsformål for om lag 50 elever på åttende trinn mens ungdomsskolebygget ble
pusset opp. Erfaringene fra dette året tilsier at løsningen med undervisning på Gimle er fullt ut forsvarlig. Det er lagt til grunn et behov for å benytte Gimle for ett trinn med ca 30 elever fra høsten 2013, og med en vesentlig mer avgrenset bruk av Gimle enn i perioden 2009-10. Erfaringsnotatet man har etterlyst kan ikke gjenfinnes i original form på skolen. Det dokumentet klagen henviser til som datert 14.1.2013, er rektors og trinnleders (vedkommende som var trinnleder på det trinnet som benyttet Gimle sist) forsøk på å gjenskape/oppsummere erfaringene fra 2009-10, og er undertegnet av begge. Sammen med skolens ledelse har kommuneledelsen gjort en oppdatert vurdering av bruk av Gimle som henvist i tidligere saksfremstilling. Kommuneoverlegen har etter befaring og dialog med kommunen gitt midlertidig godkjenning av bruk av lokalene på Gimle som undervisningslokaler. Kommuneoverlegen har stilt krav til måling av luftmengde. Dette er gjennomført, og prøvene tilfredsstiller kravene. C) For korte høringsfrister I saker om endring av skolestruktur og dermed skolekretsgrenser eksisterer det ingen absolutte krav til høringsfrister. Utdanningsdirektoratet anbefaler i rundskriv 2-1012 av 15.3.2012 to måneder. Dette er ikke en lovhjemmel, men en anbefaling. Det finnes ikke noe lovkrav om høringsfrist for lokal forskrift. Retningslinjene av 30.01.02 (Justisdepartementet) for forskriftsarbeid i kommunene, som fortsatt er relevant, sier at kommunen normalt kan sette frist til 2 måneder for lokale forskrifter, og at fristen kan være noe kortere hvis saken haster. Høringsfristen må avpasses etter de nærmere omstendigheter, men bør være så lang, at de hørte parter har mulighet for at utarbeide et fyllestgjørende svar. Omstendigheter som kan trekke i retning av å bruke kortere høringsfrister er i hvilken grad sakens problemstillinger er kjent for de berørte parter på forhånd og i hvilken grad saken haster. I denne saken er det vist til historikken i behandlingen og de ulike prosessene hvor berørte i flere runder har fått komme med sine synspunkter til kommunestyret. For øvrig er det i alle saker et ulovfestet forvaltningsprinsipp om at en sak skal være behandlet på forsvarlig måte. I rundskrivet fra Utdanningsdirektoratet står det: «I en sak om en eventuell skolenedleggelse betyr det at kommunestyret skal ha rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen, før vedtak treffes.» Etter forvaltningslovens 37 skal Forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I henhold til første ledd er det er forvaltningsorganet selv, i dette tilfellet kommunestyret, som må ta stilling til om saken er godt nok opplyst. Ved å ta saken opp til behandling har kommunestyret ment at saken var tilstrekkelig opplyst. Torstein Eckhoff skriver i boken Forvaltningsrett at og det er heller ikke særlig tenkelig at en forskrift skulle bli kjent ugyldig med den begrunnelse at saken er for dårlig opplyst, hvis forskriften er vedtatt av kompetent myndighet og innholdsmessig i orden. Kommunestyret har i sitt budsjettvedtak pkt. 9 bedt om at sak om kretsgrenser skal behandles tidligst mulig i 2013. Dette ut fra en vurdert overføring av elevene fra Øysletta til OBUS fra høsten 2013 og tidsmessige hensyn i forhold til dette.
Etter rådmannens oppfatning har høringsfristen i denne saken vært forsvarlig og gitt berørte anledning til å framsette sine synspunkter. D) Konsekvensanalyse I PS 16/13 er de momentene som skal legges til grunn nevnt og vurdert. - Elevenes fysiske og psykososiale miljø. Verken OBUS eller Øysletta har kritiske avvik i forhold til forskrift om miljørettet helsevern. Begge skolene har det samme overordnede systemet for oppfølging av elevenes rettigheter i forhold til opplæringslovens 9a. Det er ikke påvist helseskadelige forhold på noen av skolene. Som tidligere nevnt er det fortatt luftmålinger på Gimle, og disse viser at luftmengde er innenfor det som er kravet. - Det pedagogiske tilbudet. Skolestrukturutvalget kom fram til at det ikke var kvalitetsmessige forskjeller mellom skolene (OBUS, Øysletta og Hunn). Elevenes faglige prestasjoner (målt på nasjonale prøver) indikerer det samme. Selv om det er svingninger er det vanskelig å si at elevene på én av skolene tydelig presterer best over tid. - Skoleskyss. De elevene som skal overføres fra OBUS til Øysletta vil ha en maksimal reisetid vesentlig under det som anbefales som øvre grense. E) Barnas beste Følgende to avsnitt er hentet fra PS 16/13: Lovgiver har med hensikt latt være å gi barnets beste en definisjon i loven, og dermed overlatt til rettspraksis å tolke innholdet. Rettsavgjørelser om dette begrepet handler i all hovedsak om barnefordelingssaker. I odelstingsproposisjon 29 (2002-03) står følgende: Departementet finner det ellers vanskelig å definere barnets beste i loven. Å gi generelle regler om hva som er barnets beste i alle saker synes vanskelig. Barnets beste bør bero på en konkret individuell vurdering i hver enkelt sak. NOU 2008:9, «Med barnet i fokus», har en juridisk betenkning rundt bruken av begrepet. En vanlig kritikk av begrepet dreier seg om begrepets ubestemmelighet, og følgelig vanskene med å identifisere kriterier som kan brukes til å evaluere de alternativer beslutningstakere står overfor når de skal handle i tråd med barnets beste. De valg av kriterier som legges til grunn ofte er verdiladet, og mangler ofte en bredere konsensus eller faktisk dokumentasjon. Det er derfor en vanlig juridisk oppfatning at begrepet har et individuelt perspektiv, og at man ikke kan gi begrepet et universelt innhold, siden kultur, tid, personlige forhold ved det enkelte barn, samfunnsforhold etc. også vil ha relevans i en slik fortolkning. Å endre skolekretsgrenser er i seg selv ikke i strid med barnekonvensjonen. Rådmannen mener at man har tatt hensyn til barna i denne saken, og at de løsninger som er foreslått er forsvarlige. F) Skolestrukturutvalgets rapport Skolestrukturutvalgets rapport brukes som et av flere grunnlagsdokumenter og representerer en gjennomført prosess som har betydning for saken.
G) Avsluttende kommentar Rådmannen mener PS 16/13 er tilstrekkelig utredet, slik at kommunestyret har hatt et godt grunnlag for å fatte vedtak, og at saksutredningen ikke inneholder feil eller mangler av en slik art at saken ikke skulle vært behandlet. Rådmannen kan ut fra ovennevnte ikke finne prosessuelle eller materielle mangler ved vedtaket. Kommunestyret anbefales å stadfeste sitt vedtak i sak 16/13.