Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG...2 1.1 FORMÅL FOR PROSJEKTET... 2 1.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 2 1.3 REVISORS ANBEFALINGER... 2 2. INNLEDNING...3 2.2 HJEMMEL OG FORMÅL... 3 2.3 IDENTIFIKASJON AV DEN REVIDERTE ENHET... 3 2.4 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET... 3 2.5 HØRING... 3 3. FORMÅL/PROBLEMSTILLING...4 3.1 FORMÅL... 4 3.2 PROBLEMSTILLINGER... 4 3.3 METODE... 4 4. FAKTADEL...4 4.1 KILDER... 4 4.2 LOV OG REGELVERK PÅ OMRÅDET... 4 4.3 KOMMUNENS OPPGAVER... 4 4.4 FINANSIERING AV OPPGAVENE... 5 4.5 VIRKSOMHETENS OPPGAVER, MÅLSETTINGER... 5 4.6 BESKRIVENDE PRAKSIS I HITRA KOMMUNE...6 4.7 REVISORS BESKRIVELSE AV FORETRUKKET PRAKSIS/REVISJONSKRITERIER... 8 5. REVISORS VURDERING...9 5.1 PROBLEMSTILLING 1... 9 5.2 PROBLEMSTILLING 2...10 5.3 PROBLEMSTILLING 3... 11 5.4 PROBLEMSTILLING 4...12 5.5 PROBLEMSTILLING 5...13 5.6 HØRING...14 6. REVISORS KONKLUSJONER... 15 7. REVISORS ANBEFALINGER... 15 VEDLEGG Orkanger, 15. februar 2001 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 1 av 1
1. SAMMENDRAG 1.1 Formål for prosjektet Formålet med prosjektet er å påse at kommunen har et avgiftsnivå på vann, kloakk og feiing som er i henhold til selvkost, lover og regelverk på området. Kommunens rutiner vedr. fakturering og innkreving av kommunale tjenester blir også vurdert. 1.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Hitra kommune priser de kommunale avgifter til lavere enn selvkost. En del indirekte kostnader er ikke medtatt i beregningsgrunnlaget for gebyret. Dette fører til at kommunen på annen måte finansierer en del av kostnadene ved de kommunale tjenestene: Vann, kloakk og feiing. Som en konsekvens av dette har fylkesmannen mulighet til å redusere skjønnstilskuddet til kommunen. Med unntak av overskuddet på drift av bil i 1999 holder kommunen seg innenfor lover og forskrifter på området. I økonomiplan for 2000-2003 forutsettes det ikke bruk av driftsfond, men iflg regelverket bør de fleste fondene være utlignet innen perioden. Spesielt vil vi framheve selvkostfond for renovasjon. Etter at Kystmiljø AS overtok renovasjonen i Hitra kommune er dette et området med liten aktivitet for kommunen, og det er vanskelig å se for seg at fondet vil bli redusert merkbart i nærmeste framtid ved ordinær drift. Det er en risiko for at Hitra kommune ikke mottar de inntektene de skal ha vedr. kommunale avgifter da det tyder på at det kan være mangelfulle rutiner for å fange opp alle som benytter seg av det kommunale tilbudet. I 1999 avskrev kommunen kr 21 686,94 vedrørende kommunale avgifter grunnet foreldelse. Kommunen hadde opprinnelig legalpant i kravene. Innfordringsrutinene som de hittil har hatt kan virke svake sett i forhold til de gamle utestående fordringene. Kommunen har i løpet av prosjektperioden vist stor forbedrings- og endringsvilje. Økonomiavdelingen har revidert rutinene innen innfordring i tillegg til at de har nedfelt en ansvarsfordeling skriftlig. 1.3 Revisors anbefalinger Alle kostnader som er knyttet til flere aktiviteter/produkter, dvs indirekte kostnader, bør fordeles på de aktuelle kapitler/formål innen VAR-området. Slike kostnader kan og bør kommunen fordele regnskapsmessig som interne overføringer for å kunne dokumentere et korrekt avgiftsgrunnlag. Hitra kommune bør derfor foreta en gjennomgang av adm.utgiftene til økonomi- og driftsavdelingen for å anslå om denne dekker alle de nødvendige indirekte kostnader knyttet til tilleggsfunksjonene eller støttefunksjonene. På denne måten blir grunnlaget for beregningen på vann, kloakk og feiing tilnærmet selvkost. For at kommunen skal holde seg innenfor lov og regelverk når det gjelder avsetning/bruk av selvkostfond, må kommunen foreta en utligning av driftsfond renovasjon, vann og avløp innen økonomiplanperioden 2000-2003. Hitra kommune bør legge til rette for en mer aktiv innfordring, spesielt innen tjenester. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 2
Rutinene rundt registrering og oppdatering av kommunale avgifter må gjennomgås med tanke på at alle som benytter seg av kommunale tjenester blir registrert og fakturert i kommunens regnskap. 2. INNLEDNING Prosjektet er valgt på bakgrunn av at regelverket er komplisert og som igjen medfører en generell risiko for feil på området. Vann, avløp, renovasjon og feiing (VARF-området) utgjør en stor utgiftspost for kommunen. De totale inntektene vedrørende kommunale avgifter var budsjettert til kr 7 169 000 i år 2000. Prosjektet er gjennomført etter ønske fra Hitra kommune, og som en følge av kontrollutvalgets og revisjonens planlegging av forvaltningsrevisjonsprosjekter år 2000. 2.2 Hjemmel og formål Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak samt foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til: Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverk Å skaffe kommunestyret og kontrollutvalget informasjon som gir grunnlag for tilsyn med forvaltningen 2.3 Identifikasjon av den reviderte enhet Prosjektet omfatter en analyse av beregningsgrunnlaget av de kommunale tjenestene vann, avløp/kloakk og feiing og om disse er i henhold til regelverk på området. Grunnlaget blir utarbeidet av driftsavdelingen i forbindelse med det årlige budsjettarbeidet. Driftsavdelingen er ansvarlig for oppdatering og vedlikehold av eiendomsregisteret i Agresso som danner grunnlaget for fakturering av de kommunale avgifter. Oppgaven med fakturering og innkreving av kommunale avgifter/tjenester hører inn under økonomiavdelingen. Disse rutinene vil bli kartlagt, vurdert og testet i prosjektet. 2.4 Avgrensninger av prosjektet I utgangspunktet omfatter prosjektet kommunale avgifter for vann, kloakk, renovasjon og feiing for år 1999. Selvkostfondene er vurdert for perioden 1996 2000. Hitra kommune har imidlertid overlatt renovasjonstjenesten til renovasjonsselskapet Kystmiljø A/S, og prosjektet vil derfor ikke omfatte den kommunale tjenesten renovasjon. Prosjektet vil likevel omfatte en vurdering av kommunens selvkostfond vedrørende renovasjon. 2.5 Høring Foreløpig rapport ble sendt til høring til rådmannen i Hitra kommune og et høringsmøte med administrasjonen ble avholdt på Hitra den 25.01.01. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 3
3. FORMÅL/PROBLEMSTILLING 3.1 Formål Formålet med prosjektet er å påse at kommunen har et avgiftsnivå på vann, kloakk og feiing som er i henhold til selvkost, lover og regelverk på området. I tillegg vurdere kommunens rutiner vedr. fakturering og innkreving av kommunale tjenester. 3.2 Problemstillinger Ut fra formålet med prosjektet har vi kommet frem til følgende problemstillinger: 1. Er beregningene av avgiftene i henhold til selvkost, lover og forskrifter? 2. Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig og ihht regelverk? 3. Hvordan skjer registrering og oppdatering av eiendomsregisteret Agresso? Vurdering av rutinene. 4. Hvordan skjer faktureringen av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. 5. Hvordan foretas innkreving av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. 3.3 Metode Revisor sendte brev til rådmann i Hitra kommune med en orientering om oppstart av prosjektet. Informasjon er samlet inn ved intervju/møte med saksbehandler på driftsavdelingen og saksbehandler på økonomiseksjonen. Intervjuobjektene ble valgt ut i samråd med ansvarlige på de to avdelingene. Intervjuene ble verifisert av intervjuobjektene. Revisjonen har i tillegg foretatt en vurdering av kommunens beregning av avgiftsgrunnlag for vann, kloakk og feiing opp mot regelverk på området. Gebyrgrunnlaget for vann, kloakk og feiing er videre analysert ut fra kommunens budsjetter og regnskaper, økonomiplan og hovedplaner for vann og avløp. Rutinene rundt beregning og fastsetting av avgiftsgebyrer vedr. vann, kloakk og feiing er også vurdert mot regelverk på området. Rutinene vedr. fakturering og innfordring av kommunale avgifter er kartlagt og vurdert. I tillegg har revisor foretatt testing av en del rutiner vedr. fakturering og innfordring. 4. FAKTADEL 4.1 Kilder Se vedlegg 1. 4.2 Lov og regelverk på området Se vedlegg 2. 4.3 Kommunens oppgaver Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 24 slår fast at kommunene kan drive kommunale avløpsanlegg, mens 30 sier at kommunen skal sørge for innsamling av forbruksavfall. Renovasjon er altså en pliktig oppgave, mens kloakk/avløp er ikke en pliktig oppgave. Jf. lov av 5. juni 1987 om brannvern (brannvernloven) 6 skal kommunestyret påse at kommunen har en fastsatt brannordning. Jf. lovens 7 skal kommunens brannordning Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 4
sikre at brannvesenet og feiervesenet er bemannet, organisert og utstyrt på en slik måte at de oppgaver som følger av loven til enhver tid kan gjennomføres i kommunen på en tilfredsstillende måte, og i samsvar med forskrifter fastsatt av departementet. Kommunen plikter derfor å ha et feiervesen. Jf. plan- og bygningsloven fra 1985 67 stilles det krav om opparbeiding av veg og hovedledning for vann og avløpsvann. Det stilles krav til at i regulerte strøk og i områder som omfattes av bebyggelsesplan, kan tomt bare deles eller bebygges dersom bl.a. hovedvannledning fører til og langs eller over tomta. Ut i fra denne loven kan en konkludere med at vannforsyning er en pliktig kommunal oppgave dersom kommunen eier områder som omfattes av en bebyggelsesplan/regulert område. Ellers er vann i andre områder en ikke lovpålagt oppgave. 4.4 Finansiering av oppgavene Regelverket gir kommunen anledning til å prise tjenesten maksimalt til selvkost. Selvkostprinsippet innebærer at prisen skal settes slik at avgiftene dekker produksjonskostnadene, men etter dagens regelverk er det opp til kommunen selv å bestemme om de skal prise til selvkost eller lavere. Staten forutsetter at kommunen utnytter muligheten til å finansiere disse oppgavene med gebyr. Hitra kommune har intensjon om at de kommunale avgiftene skal være til selvkost. Et overskudd innebærer at brukerne av betalingstjenesten har innbetalt mer enn hva som tilsvarer kommunens kostnader. Brukerne bør i så tilfelle kompenseres for det rentetap de påføres ved å binde kapital i kommunen, jfr. Retningslinjer for beregning av selvkost. Hvis de kommunale avgiftene på området blir større enn kostnadene, skal overskuddet avsettes til fond, selvkostfond. Selvkostfondet betraktes som et bundet fond i henhold til budsjett- og regnskapsforskriften, og kan derfor ikke brukes til andre formål i kommuneregnskapet. Dette overskuddet skal utlignes i løpet av gebyrperioden. En gebyrperiode på 5 år eller mer, vil etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning gi en skjev belastning mellom abonnenter over tid. Dersom selvkostfondet ikke er utlignet ved gebyrperiodens utløp, skal det resterende beløp i prinsippet, inkl. renter, tilfalle abonnenten. Kommunen har panterett, legalpant, på avfallsgebyr, feieavgift og årsavgift for vann og kloakk. At det er legalpant for et krav, betyr at kommunen har panterett foran alle andre heftelser i den eiendom kravet gjelder. Kravet har lovbestemt pant uten tinglysning og det kan kreves tvangssalg uten utpanting. Panteretten faller bort dersom det ikke senest to år etter at pantekravet skulle ha vært betalt er sendt begjæring til namsmyndigheten om tvangsdekning. 4.5 Virksomhetens oppgaver, målsettinger 4.5.1 Vatn Hovedplan 1993-2004, vedtatt i kommunestyret i 1994 og revidert i mai 1995. Planens hovedmål er å kunne tilby forbrukerne nok vann, godt vann, sikker forsyning, økonomisk forsvarlige rammer, gode kilder og vann til alle. 4.5.2 Kloakk/avløp Rammeplan avløp 1995 2000 er den siste planen Hitra kommune har. Avløpsrammeplanen inngår som en del av kommuneplanen og skal danne grunnlag for: - Prioritering av tiltak på avløpssektoren Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 5
4.5.3 Feiing - Samordning av tiltak på andre sektorer - Prosjektering og finansiering av tiltak til lavest mulig kostnad Målsetting for planen er: - Vurdere eksisterende behandlingsanlegg og fastsette framtidige krav til rensing - Tilknytning av flest mulig boliger og annen virksomhet til kommunale slamavskillere - Utslipp som ikke tilknyttes kommunale ledninger skal være godkjent etter gjeldende forskrifter - Årskostnader for drift av avløpssystemene skal dekkes av abonnentene. For virksomheter som slipper ut avløpsvann som avviker sterkt fra sammensetningen i kommunalt avløpsvann bør det kreves tilleggsavgifter - Ledningsnettet skal være oppbygd etter separatsystemet - Sted for deponering av slam fra behandlingsanleggene må avklares 9 i Lov om brannvern sier at feiervesenet skal utføre feiing av røykpiper og andre røykkanaler, og for øvrig utføre andre oppgaver som legges til feiervesenet. 4.5.4 Renovasjon Hitra kommune har overlatt renovasjonstjenesten til renovasjonsselskapet Kystmiljøet AS og prosjektet vil derfor ikke omfatte den kommunale tjenesten renovasjon. 4.6 Beskrivende praksis i Hitra kommune Beregningsgrunnlaget for kommunale avgifter beregnes en gang i året. Beregningen skjer på grunnlag av forrige års regnskap, med en justering for prisstigning og budsjetterte investeringer. Under formål vassforsyning, avløp og rensing, slamtømming og feievesen i regnskapet vil konto 11 299 tilsvare de direkte kostnadene knyttet til kjerneproduktet. Konto 391- interne overføringer, tilsvarer kostnader som kapitalkostnader i form av andel renter/avdrag som er direkte knyttet til kjerneproduktene i tillegg til indirekte kostnader som er personalkostnader fra driftsavdelingen og drift av bil brukt til vassforsyning. Konto 391-interne overføringer Belastningen på Formål vedrører personalkostnader fra driftsavdelingen. Belastningen blir foretatt etter en prosentfordeling på ansatte som jobber delvis med feltet kommunale avgifter Drift av bil gjelder en bil som er innredet som en rørleggerbil. Den blir hovedsakelig brukt til formålet vassforsyning. Regnskapssystemet Kommunen benytter økonomisystemet Agresso. Dette brukes også til registrering og fakturering av bl.a. kommunale avgifter og tjenester. Faktureringsgrunnlag/oppdatering av eiendomsregisteret GAB er et nasjonalt register over grunneiendommer, adresser og bygninger og eies av Statistisk Sentralbyrå. Hitra kommune benytter et eget manuelt opprettet eiendomsregister i Agresso som danner grunnlag for fakturering av kommunale avgifter. Data har opprinnelig blitt hentet fra GAB, men Hitra kommune benyttet AS 400, en økonomipakke, før de gikk Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 6
over til eiendomsregisteret i Agresso. Overføring fra AS 400 til Agresso skjedde ved at de ansatte foretok en registreringsdugnad. Eiendomsregisteret oppdateres og vedlikeholdes ved at data overføres manuelt fra en liste, et vedlikeholdsregister, som blir mottatt fra kartkontoret, GAB, en gang i måneden. Det gjelder avgiftsbelastede eiendommer. Eierskifte, fritak (hjemlet i forskrift), ferdigattest (etter melding fra plankontoret) på nye eiendommer og tilbygg samt byggetillatelse p.g.a. tilknytningsgebyr for vann, danner grunnlag for endringer i registeret. Gamle eiendommer og fritidsboliger som ikke har fått pålegg om komm.avgifter (for eksempel tvungen feiing eller har fått pålegg om å legge ned septiktank) inngår ikke i registeret. Eldre boliger som ikke har vært tilknyttet offentlig vannverk inngår heller ikke i registeret. Driftsavdelingen er ansvarlig for oppdatering og vedlikehold. Saksbehandler på drift legger inn et bygningsnr. på alle eiendommene (for å skille bygningene fra hverandre). Det er vanskelig å fange opp de som tar seg til rette på egenhånd og går utenom kommunen, som for eksempel ved: ->Slamtømming: Rutinen er slik at årsavgift for slamtømming starter året etter at de har flyttet inn. Mulighet for unndragelse er til stede. ->Vann: Det er en mulighet for at boliger kan knytte seg til ledningsnettet uten at kommunen får vite noe om denne ekstratilkoblingen. Det finnes ikke rutiner for å fange opp dette i dag. Fakturering av kommunale tjenester Endring av faste data i kommunens fakturasystem Økonomiavdelingen har tilgang til å endre faste data. En saksbehandler på økonomiavdelingen er ansvarlig for de årlige vedtaksendringene på avgiftssatsene på grunnlag av kommunestyrevedtak og lister sendt fra avdelingene den 10. hver måned. * Vann og avløp og barnehager er spesifisert på artikkelnr. og satsene endres ved at en går inn på artikkelnr. og endrer satsene. * Skole-fritidordning (SFO ) har ikke noen form for spesifikasjon på artikkelnr. etc., men registrerer hvert barn med et fast beløp. Alle de fem ansatte i økonomiavdelingen i tillegg til den ansvarlige saksbehandleren i driftsavdelingen har registreringstilgang. Fakturering Alle på økonomiavdelingen har tilgang til å fakturere for komm.tjenester. Det kjøres ut en testliste som sendes ut til de respektive avdelingene for kontroll. Behandling av kreditnotaer Vedr. komm.avgifter er det driftsavdelingen som skriver ut grunnlaget for kreditering/ tilbakeføring og da gjerne etter en henvendelse fra en kunde som er uenig i fakturaen. Henvendelsene kontrolleres så langt det er mulig å innhente informasjon, enten på byggesaksmappe eller ved befaring. Grunnlaget oversendes økonomiavdelingen for endring på kundereskontro. I tekstfeltet på blanketten skrives det hvorfor en faktura skal krediteres/tilbakeføres etc. Innbetalinger innfordring Det foretas én purring før kravet sendes til rettslig inkasso. En saksbehandler på økonomiavdelingen er ansvarlig for bokføring og punching av innbetalinger i tillegg til å sende ut 1. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 7
gangs purringer. Det blir purret 1 mnd. og 5 dager etter fakturautkjøring vedr. komm.avgifter og etter 25 dager når det gjelder SFO og barnehager. En saksbehandler på økonomiavdelingen er ansvarlig for inkassoarbeidet, og denne saksbehandleren kjører ut datalister over ubetalte fakturaer, og på grunnlag av listen blir det sendt ut et varsel ved særlig tvangsgrunnlag. Dersom skyldneren har et lønnsforhold blir det først sendt ut et brev: Vurdering av trekk i lønn der skyldneren har mulighet for å komme med innsigelser. Kommer det ingen innsigelser blir det trekk i lønn. Har ikke skyldneren lønnsforhold blir det tvangssalg. Renter blir inkludert i beløpet. Ca 7-8 saker i løpet av et år. Kommunale avgifter følger eiendommen 2 år tilbake i tid. Dette tilsier at en ny eier kan bli belastet med avgifter som vedrører tidligere eier. Tap på krav Det skal ikke være tap på krav på grunn av legalpant. Avstemming mot regnskap Kundereskontroen avstemmes mot hovedboka, ikke regelmessig, men når de får tid, og kundereskontroen gjennomgås og avstemmes av og til, men ikke etter noe fast system. Den avstemmes i forbindelse med årsskiftet pr 31.12. 4.7 Revisors beskrivelse av foretrukket praksis/revisjonskriterier Kriterier vedr. problemstilling: 1 Er beregningene av avgiftene i henhold til selvkost, lover og forskrifter? 2 Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig og ihht regelverk? God praksis på området vil i dette tilfellet være at kommunen vedtar et avgiftsregulativ, i forskrifts form, som ligger innenfor lover og forskrifter på området (se vedlegg 2 pkt. 2 og 3). Jf. forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer skal slike gebyrer ikke overstige kommunens nødvendige kostnader til vann- og avløpssektoren. Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester gir retningslinjer på hvilke kostnader som bør/kan være med i en selvkostkalkyle, og det vil være god praksis å holde seg innenfor denne. Forskriften inneholder også regler for avsetting og bruk av selvkostfond og det står bl.a. at inntekten over noen år (3-5) ikke skal overstige kostnadene for årene samlet. jfr. vedlegg 2 pkt. 4. Kriterier vedr. problemstilling: 3 Hvordan skjer registrering og oppdatering av eiendomsregisteret Agresso? Vurdering av rutinene. 4 Hvordan skjer faktureringen av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. 5 Hvordan foretas innkreving av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. Foretrukket praksis kan en bl.a. finne i regnskaps- og budsjettforskriften 15 om intern kontroll. Her står det bl.a. at ledelsen i en kommune er ansvarlig for å planlegge og iverksette interne kontrolltiltak slik at formålene og målsettingene med virksomheten nås. Videre står det at utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging og at det bør etableres regler for en hensiktsmessig arbeidsdeling. Det er legalpant på kommunale avgifter noe som tilsier at kommunen ikke skal ha tap på krav vedr. de avgiftene (se vedlegg II pkt. 6). Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 8
5. REVISORS VURDERING 5.1 Problemstilling 1 Er beregningene av avgiftene i henhold til selvkost, lover og forskrifter? FUNN Under formål vassforsyning, avløp og rensing, slamtømming og feievesen i regnskapet blir personalkostnadene belastet etter en prosentfordeling på ansatte som jobber delvis med feltet kommunale avgifter. Prosentsatsen er den samme som er blitt brukt tidligere år. Det foreligger ikke dokumentasjon for satsene som er satt. I 1999 ble vassforsyning kostnadsført med kr 22 367,46 mer enn faktiske kostnader vedr. drift av leiebil til formålet. VURDERING Indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner: Konto 391 under de respektive formål i kommunens regnskap tilsvarer indirekte kostnader i retningslinjene det såkalte kjerneproduktet. Driftskostnader: Konto 391 under de respektive formål i kommunens regnskap tilsvarer indirekte kostnader i retningslinjene. Kontoen dekker i dag kostnader knyttet til kontorpersonell og bil til bruk i vassforsyning. Prosentsats som blir benyttet når ansatte delvis jobber med feltet kommunale avgifter kan være dokumentert ved at ansatte fører opp timer når de jobber med feltet, eller det kan være en prosentvurdering ut fra f.eks areal, hele/avdelingsvis omsetningen i kommunen. Ut i fra retningslinjene kan en finne at indirekte kostnader kan omhandle mye mer enn hva kommunen definerer som indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner. I veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester er det satt opp eksempler på en del kostnader som kan være med som indirekte kostnader i en selvkostkalkyle. Siden forskriften/retningslinjene sier bare kan og bør, kan en ikke gi et klart svar på om kommunen priser sine tjenester feil eller riktig. Kommunen kan i sine beregninger vurdere å ta med en god del flere indirekte kostnader knyttet til tilleggsytelser og støttefunksjoner. Dette kan være kostnader knyttet til: Regnskaps- og innfordringsfunksjon Kontorstøtte (husleie, rekvisita o.l) Felles post/teletjeneste/arkivering (sentralbordtjeneste) Velferds- og personalpolitiske tiltak for de ansatte (bedriftshelsetjeneste, arbeidsmiljøtiltak, vernetjeneste og lignende) IT-tjeneste (drift og opplæring) Bygningsdrift (felles vedlikeholdsstab, renhold) Revisjon Kapitalkostnader: Kommunen benytter ikke standardmetoden ved beregning av kapitalkostnadene, men en metode hvor faktiske renter og avdrag føres direkte under hver betalingstjeneste. Dette er et- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 9
ter retningslinjene fullt ut lovlig, men det fører til at det ikke beregnes kapitalkostnader på bruk av egenkapital. Konsekvensen av å prise de kommunale avgiftene til lavere enn selvkost, er at kommunen på en annen måte må finansiere de øvrige kostnadene ved tjenesten i tillegg til at de kan få reduserte skjønnstilskudd fra fylkesmannen. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har uttalt til kommunal Rapport: Hvis en kommune ikke utnytter eget inntektsgrunnlag er ikke det noe pluss. KONKLUSJON: Hitra kommune priser de kommunale avgifter til lavere enn selvkost. I 1999 ble kap. vassforsyning, belastet med kr 22 367,46 for mye. I følge rundskriv T-9/86 skal avgiftsgrunnlaget tilsvare faktiske kostnader for sektoren. Personalkostnadsprosenten som blir belastet kommunale avgifter må dokumenteres. Med unntak av vassforsyning holder kommunen seg innenfor lover og forskrifter på området. Konsekvensen av å prise de kommunale avgiftene til lavere enn selvkost, er at kommunen på annen måte må finansiere de øvrige kostnadene ved tjenesten i tillegg til at de kan få reduserte skjønnstilskudd fra fylkesmannen. 5.2 Problemstilling 2 Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig og i henhold til regelverket? Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester pkt. 6 omhandler praktisering av selvkostprinsippet, dvs behandling av overskudd eller underskudd i selvkostkalkyler og bruk av fond. Et eventuelt overskudd ett år skal avsettes til et selvkostfond som må utlignes i løpet av gebyrperioden. Gebyrperioden settes til max 5 år, og dersom selvkostfondet ikke er utlignet innen gebyrperioden skal det resterende beløp i prinsippet, inkl. renter, tilfalle abonnenten. FUNN: Bundne Driftsfond pr. 31.12.1999 ( Iflg. regnskap 1999) Kap. konto Fond Beløp 1630 2515064 Avløp og rensing 332 823,98 1643/98 2515065 Renovasjon (Kystmiljø AS) 126 975,38 1620/97 2515067 Nordh.vassv.membran 160 000,00 1620/97 2515067 Dolmøy vassv.membran 70 000,00 689 799,36 Hitra kommune har ved utgangen av 1999 til sammen kr 689 799,36 fordelt på fondene avløp og rensing, renovasjon og vannverk. Tilsvarende tall for 1996 er kr 836109,67. Fondsmidlene har altså blitt redusert med kr 146 310,31 de fire siste årene. Vedlegg III viser en oversikt over utviklingen på bundne fondsmidlene de siste årene. Tallene er hentet fra avlagt regnskap. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 10
I Hitra kommunes økonomiplan for perioden 2000 2003 er det ikke budsjettert for bruk av bundne driftsfond på avløp og rensing, renovasjon og vannverk. Det er budsjettert med avsetning til bundne driftsfond i perioden innen slamtømming. VURDERING: Det er fornuftig av Hitra kommune å ha midler på selvkostfond. Kommunen vil på denne måten kunne bruke av fond i år med større kostnader, og på den måten unngå store svingninger i de kommunale avgiftene fra år til år. I økonomiplanen for 2000 2003 forutsettes det ingen bruk av driftsfond. Siste avsetning på driftsfondene Nordh.vassv.membran og Dolmøy vass.membran skjedde i regnskapet for 1997. Driftsfondet innen avløp og rensing hadde en avsetning i 1996-regnskapet og en ny avsetning i 1999. For å holde seg innenfor regelverket vedr. utligning innenfor gebyrperioden (maks 5 år), bør utligning av driftsfondet vedr. Nordh.vassv.membran og Dolmøy vass.membran skje i løpet av år 2002, og driftsfondet innen avløp og rensing vedr. en saldo på kr 198 298,52 brukes innen 2001. Etter som at Kystmiljø AS har tatt over renovasjonen i Hitra kommune vil dette være et område med liten aktivitet for kommunen i fremtiden. I 1998 ble det avsatt midler på bundet driftsfond til renovasjon og slam, og iflg. regelverket bør dette fondet utlignes innen 2003. KONKLUSJON: Det foreligger ingen skrevne rutiner på området. Kommunens avsetninger er foretatt riktig, men bruken er ikke innenfor regelverket. I økonomiplan for 2000-2003 forutsettes det ikke bruk av driftsfond, men iflg regelverket bør de fleste fondene være utlignet innen perioden. 5.3 Problemstilling 3 Hvordan skjer registrering og oppdatering av Agresso? Vurdering av rutinene Data ble overført fra AS 400 til eiendomsregisteret Agresso ved at de ansatte foretok en registreringsdugnad. Eiendomsregisteret Agresso oppdateres og vedlikeholdes ved at data overføres manuelt fra en liste, et vedlikeholdsregister, som blir mottatt fra kartkontoret, GAB, en gang i måneden. FUNN: Det var ingen skrevne rutiner innen området da prosjektet ble startet, men de har blitt nedfelt skriftlig i løpet av prosjektperioden. Ansvarlig for oppdatering/vedlikehold av eiendomsregisteret Agresso for Hitra kommune er en saksbehandler ved driftsavdelingen. Når den ansvarlige registrerer endringer i Agresso kontrolleres det samtidig at korrekt grunnlag blir registrert. Grunnlaget til en del av avgiftene baserer seg på at det har kommet inn en ferdigattest og/eller annen dokumentasjon til kommunen. Saksbehandleren uttalte at det var vanskelig å fange opp de som ordner opp på egenhånd. I saksopplysning vedr. budsjettforhandlinger til gebyrregulativ for år 2000 vedr. bl.a. kommunale avgifter ble det nevnt at ved en kartlegging av eventuelle blindpassasjerer innen VAR-sektoren ble det avdekket at det kunne stilles spørsmål til om grunnlaget til over 200 eiendommer var i samsvar med de faktiske forhold. På grunn av flere forhold hadde det ikke Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 11 av 11
vært mulig å sette i verk tiltak for å samstemme fakturagrunnlag med de faktiske forhold. Rådmannen mente at arbeidet kunne komme i gang i løpet av 1. halvår 2000. I den forbindelse ble det i mai foretatt en kunngjøring i lokalavisen Hitra-Frøya om at de som registrerte seg før 1.juli 2000 ville slippe å betale tilknytningsgebyr det meldte seg 13 stk. Rådmannen har igjen nevnt blindpassasjerene i saksopplysningen til gebyrregulativet for år 2001 og skriver: Det er derfor sannsynligvis mange som ennå nytter gratis vann og avløp. Det er en saksbehandler ved økonomiavdelingen som er ansvarlig for å registrere endringer mottatt fra de tjenesteytende avdelingene i tillegg til de årlige endringene på avgiftssatsene på grunnlag av kommunestyrevedtak. Vann, avløp og barnehager er spesifisert på artikkelnr. og satsene endres ved at en går inn på artikkelnr. og endrer satsen. Når det gjelder SFO så er ikke satsene spesifisert på artikkelnr. Saksbehandleren registrer hvert barn med et fast beløp hver gang satsene endrer seg. Dette har saksbehandleren vurdert til å bli mindre registreringer enn om det hadde blitt opprettet artikkelnr. for de ulike timeantall. I desember 2000 var det registrert 56 barn på SFO. VURDERING: Det som er registrert i Agresso danner grunnlaget for hva som faktureres ut av kommunale avgifter. Derfor er det viktig at denne registreringen er fullstendig. For at alle som benytter seg av de kommunale tjenestene betaler avgift til kommunen er det avhengig av at kommunen har gode rutiner på registreringen. Pr. i dag er det en saksbehandler ved driftsavdelingen som er ansvarlig for oppdatering og vedlikehold av Agresso etter et vedlikeholdsregister som de mottar fra GAB. For å få til en fullstendig registrering bør en søke å få til en etterkontroll av det som er registrert inn, og arbeidsdeling mellom registrering og etterkontroll ville vært det beste. Dersom kun en person ved kontoret har kunnskap om oppdatering og vedlikehold av Agresso, vil en være svært utsatt ved sykdomsfravær og lignende. Rutinene bør være slik at satser på kommunale tjenester kan endres på en sikker, enkel og hurtig måte. Når en saksbehandler må utføre mange manuelle operasjoner vedr. SFO for å få endret et beløp er det tidkrevende i tillegg til at muligheten for feilregistrering er til stede. KONKLUSJON: Kommunen har i løpet av prosjektperioden laget en skriftlig ansvarsfordeling på området. Det tyder på at det kan være mangelfulle rutiner i forbindelse med registrering og oppdatering av kommunale avgifter og tjenester. Det er en mulighet for at kommunen ikke mottar de inntektene de skal ha ved at de har mangelfulle rutiner for å få fanget opp alle som benytter seg av det kommunale tilbudet. 5.4 Problemstilling 4 Hvordan skjer faktureringen av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene. Hitra kommune bruker faktureringsdelen i økonomisystemet Agresso. Bokføringen skjer automatisk fra Agresso. Alle på økonomiavdelingen har mulighet for å fakturere for komm.tjenester. Registreringstilgang har de på økonomiavdelingen i tillegg til en saksbehandler på driftsavdelingen. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 12 av 12
Det faktureres en gang i året for feiing og slam, og to ganger i året for vann og avløp. For SFO og barnehager sendes det ut faktura en gang i måneden med unntak av en feriemåned, og de andre tjenestene faktureres fortløpende en gang i måneden. Rutinene rundt registrering er kommentert under tidligere problemstillinger. Det kjøres ut en testliste fra økonomiavdelingen som sendes ut til de respektive avdelingene for kontroll som de må returnere i underskrevet stand. Det er ingen i administrasjonen som anviser kreditnotaer eller tilbakeføringer. Når det gjelder kommunale avgifter blir det i tekstfeltet kommentert hvorfor en faktura skal tilbakeføres/krediteres. Når det gjelder hjemmehjelp etc. blir det fylt ut en posteringsblankett etter beskjed fra enheten. Ved dobbeltbetalinger fyller økonomiavdelingen ut en posteringsblankett og skriver en begrunnelse i dokument-feltet. FUNN: Faktureringsrutinene er nedfelt skriftlig i håndbok for økonomirutiner av 05.12.95, og på bakgrunn av den ble ansvarsfordelingen nedfelt skriftlig i løpet av prosjektperioden. Ved forespørsel om avstemming av kundereskontroen fikk de problemer med å vise når den sist ble avstemt. Økonomiansvarlig var ikke i stand til å finne når siste avstemming var foretatt, men kunne senere bekrefte at den ble avstemt for pr. 31.12.99. VURDERING: Dersom ikke alle som benytter seg av kommunale tjenester blir registrert vil det gi seg utslag i at det heller ikke vil bli sendt ut faktura. Alle regnskapsavstemminger må være utført løpende slik at uoverensstemmelser kan følges opp og avklares fortløpende. Kreditnotaer skal være anvist av en med anvisningsmyndighet KONKLUSJON: Faktureringsrutinene er i hovedsak bra, men det er manglende anvisning på kreditnotaer og tilbakeførsler. Det er avdekket manglende avstemmingsrutiner av kundereskontro mot hovedbok. 5.5 Problemstilling 5 Hvordan foretas innkreving av kommunale tjenester? Vurdering av rutinene Hitra kommune foretar innkreving av utestående fordringer selv. Utestående fordringer blir fulgt opp manuelt. Det foretas èn purring før kravet sendes til rettslig inkasso som en saksbehandler på økonomiavdelingen er ansvarlig for å følge opp. Kommunen har legalpant på kommunale avgifter noe som tilsier at de ikke skal ha tap på utestående krav. Kommunen har ikke innført noen rutiner for leveringsstopp av kommunale avgifter når betaling uteblir. FUNN: Innfordringsrutinene var ikke nedfelt skriftlig da vi startet prosjektet, men administrasjonen har fått rutinene nedfelt skriftlig i løpet av prosjektperioden. I 1999 ble det avskrevet kr 21 686,94 på grunn av foreldelse. Manglende innfordring ble fra administrasjonen begrunnet med liten bemanning. Økonomiavdelingen sto for godkjenning av tapsføringen. Til vanlig skal tapsføring være anvist/godkjent fra den enheten det gjelder. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 13 av 13
Ved kontroll/vurdering av innfordring av kommunale tjenester, foretok revisor noen stikkprøver. Det ble tatt ut restanselister vedr. kommunale avgifter, som viste en restanse på kr 66 571,12 pr. 22.11.00. Stikkprøver fra restanselisten for 2. halvår i 1999 ble tatt ut for å se hvordan innfordringsrutinene virket. Inntrykket var at det har vært liten aktivitet rundt purringen. 1. gangs purring for 2. halvår i 1999 ble foretatt 3 mnd. etter forfall. Pr. 22.11.00 har Hitra kommune kr 2 259 250,85 i åpne og historiske poster som vedr. alle kommunale krav. Av dette er kr 596292,85 utestående fordringer som er eldre enn 01.01.99. To kunder står for ca. 350 000 som det er gitt betalingsutsettelse for. VURDERING: Når rutinene ikke er nedfelt blir internkontrollen svak, og det blir vanskelig for andre å steppe inn ved for eksempel sykdom etc. Hitra kommune hadde ikke skrevne beskrivelser for innfordring av hvem som har ansvar for hva og hva som skal gjøres til enhver tid da prosjektet ble startet, men det har de nedfelt skriftlig i løpet av prosjektperioden. I regnskaps og budsjettforskriften pkt. 3.4 tap på kortsiktige fordringer står det bl.a. Det må utarbeides retningslinjer for når fordringer skal kunne avskrives i balanseregnskapet Når kommunen står for innfordringen selv bør de legge til rette for en aktiv innfordring. KONKLUSJON: Det forelå ingen dokumenterte rutiner da vi startet prosjektet, men de har blitt nedfelt skriftlig i løpet av prosjektperioden. Innfordringsrutinene som de hittil har hatt kan virke svake sett i forhold til de gamle utestående fordringene. Innfordring av komm.avgifter ser ut til å fungere bedre enn innfordring på kommunale tjenester. I 1999 avskrev kommunen bort 21 686,94 vedr. komm.avgifter grunnet foreldelse. Kommunen hadde opprinnelig legalpant i kravene. 5.6 Høring Revisjonen hadde i møte med administrasjonen en bred gjennomgang av rapporten. Revisor har vurdert merknadene som kom fra høringsmøtet, og enkelte faktaopplysninger har ført til endringer i rapporten. I høringsmøtet gikk administrasjonen tilbake på noen faktaopplysninger som de har bekreftet skriftlig tidligere, og revisor har endret rapporten til de nye opplysningene. Problemstilling 2 Administrasjonen bemerket at vedr. Nordh.- og Dolmøy vassv.membran er membran en kostbar slitedel som må skiftes med jevne mellomrom, og avsetningen er til dette formålet. Revisor vil bemerke: Avsetningen til membran-fondene skyldes avsetning av overskudd innen kap. 1620- vassforsyning og veiledende retningslinjer innen selvkostfond er klar på at de må brukes innen 5 år, og derfor fastholder vi vår vurdering. Problemstilling 5 Administrasjonen var uenig i revisors framstilling av at det hadde vært liten aktivitet rundt purringen for 2. halvår i 1999 vedr. kommunale avgifter. Revisor fastholder den uttalelsen Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 14 av 14
med begrunnelse i at det å sende en 1. gangs purring 3 måneder etter at fakturaen er utsendt må kunne kalles liten aktivitet. 6. REVISORS KONKLUSJONER Ved beregning av kommunale avgifter tar kommunen i sine beregninger ikke med alle de indirekte kostnadene som retningslinjene viser til. Kommunen priser derfor sine kommunale avgifter til lavere enn selvkost. Likevel priser kommunen de kommunale avgiftene innenfor lover og forskrifter på området. Konsekvensen av å prise de kommunale avgifter til lavere enn selvkost, et at kommunen på annen måte må finansiere en del av kostnaden ved tjenesten. Dette vil igjen gå ut over andre tjenester som kommunen er forpliktet til å yte. Kommunen kan få redusert skjønnstilskudd fra fylkesmannen. Hitra kommune har til sammen kr 689 799,36 på bundne driftsfond innen renovasjon, vann og avløp. Regelverket sier at et eventuelt overskudd ett år skal avsettes til selvkostfond, og dette må være utlignet innen 5 år. I økonomiplanen for 2000 2003 forutsettes det ikke bruk av fond. Dersom utligning ikke er skjedd innen 5 år skal de avsatte midlene, inkl. renter, tilfalle abonnentene. Det tyder på at det kan være mangelfulle rutiner i forbindelse med registrering og oppdatering av kommunale avgifter. Det er en risiko for at kommunen ikke mottar de inntektene de skal ha ved at de har mangelfulle rutiner for å få fanget opp alle som benytter seg av det kommunale tilbudet. Det ble avdekket manglende avstemmingsrutiner av kundereskontro mot hovedbok i tillegg til at kreditnotaene manglet anvisning. Regnskapsavstemminger bør bli utført løpende slik at uoverensstemmelser kan følges opp og avklares fortløpende. Når kommunen står for innfordringen selv bør de legge til rette for en aktiv innfordring. Kommunen har pr. 22.11.00 over 500.000 kr i utestående fordringer som vedr. alle kommunale krav som er eldre enn 01.01.99. Innfordringsrutinene som de hittil har hatt kan virke svake sett i forhold til de gamle utestående fordringene, men innfordring av komm.avgifter ser ut til å fungere bedre enn innfordring av komm. tjenester. Kommunen foretok avskriving av kr 21 686,94 vedr. kommunale avgifter grunnet foreldelse. Kommunen hadde opprinnelig legalpant i kravene. Kommunen har i løpet av prosjektperioden nedfelt en ansvarsfordeling av kommunale tjenester i tillegg til en revidert rutinebeskrivelse innen innfordring. 7. REVISORS ANBEFALINGER Med bakgrunn i de svakheter som er påpekt kan en komme med følgende anbefalinger: Alle kostnader som er knyttet til flere aktiviteter/produkter, dvs indirekte kostnader, bør fordeles på de aktuelle kapitler/formål innen VAR-området. Slike kostnader kan og bør kommunen fordele regnskapsmessig som interne overføringer for å kunne dokumentere et korrekt avgiftsgrunnlag. Hitra kommune bør derfor foreta en gjennomgang av adm.utgiftene til økonomi- og driftsavdelingen for å anslå om denne dekker alle de nødvendige indirekte kostnader knyttet til tilleggsfunksjonene eller støttefunksjonene. På denne måten blir grunnlaget for beregningen på vann, kloakk og feiing tilnærmet selvkost. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 15 av 15
For at kommunen skal holde seg innenfor lov og regelverk når det gjelder avsetning/bruk av selvkostfond, må kommunen foreta en utligning av driftsfond renovasjon, vann og avløp innen økonomiplan-perioden 2000-2003. Hitra kommune bør legge til rette for en mer aktiv innfordring, spesielt innen tjenester. Rutinene rundt registrering og oppdatering av kommunale avgifter må gjennomgås med tanke på at alle som benytter seg av kommunale tjenester blir registrert og fakturert i kommunens regnskap. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 16 av 16